（公共管理专业论文）国库集中收付制度改革研究(1).pdf

摘要 建立国库集中收付制度是我国财政国库管理体制的一项重大改革。在市场经 济条件下，我国传统的国库分散管理制度显露出种种弊端，与公共财政的框架格 格不入2 0 0 1 年开始我国从中央到地方各级财政部门纷纷进行了试点改革，改 革取得了初步成效，但在实践中也碰到了许多问题。本文针对实践过程中出现的 问题，借鉴西方发达国家的国库单一账户制度的先进经验，找到一条适合我国国 情、符合现状的国库集中收付制度改革的道路：把会计核算制度融入到国库集中 收付制中。 本人通过大量文献资料的查阅，结合自己的工作经验，运用比较分析方法、 理论联系实际的方法，深入讨论在现阶段我国如何进行国库集中收付制的改革。 首先通过对我国国库管理制度创新的经济学分析，指出了国库管理制度的改革目 的。从对2 0 0 1 年3 月国务院同意的财政国库管理制度试点方案入手，阐述 了我国国库集中收付制度的基础框架；然后引入国际上通行的现代国库管理的运 作模式，比较分析了中西方国家国库管理制度的异同点，借鉴了国外先进的做法 和经验，提出完善我国国库集中收付制度的建议；接着从我国近几年实行的会计 集中核算制改革入手，分析了它的优缺点，并通过国库集中收付制和会计集中核 算制两者关系的比较分析，为论证两种制度融合奠定了基础；最后通过两者融合 的可行性和必要性论证，提出了融合的改革模式，并阐述了两者融合的途径。同 时通过对青岛会计中心的融合模式分析，进一步阐明会计核算制和国库集中收付 制相融合是符合我国现阶段国库集中收付制改革要求的。 关键词 国库集中收付制；会计集中核算制；改革；融合：案例 a b s t r a c t b u i l d i n gt h ec e n t r a l i z e dt r e a s u r yr e c e i p t & p a y m e n ts y s t e mi s a l li m p o r t a n t r e f o r mo fo l n a t i o n a lt r e a s u r ym a n a g e m e n t u n d e rt h ec o n d i t i o no ft h em a r k e t e c o n o m y , t h e r ea r ev a r i o u sd i s a d v a n t a g e so fo b ft r a d i t i o n a ln a t i o n a lt r e a s u r ys y s t e m o fs c a t t e r e dm a n a g e m e n t ，w h i c hi so u to f s t e pw i t ht h ep u b l i cf i n a n c e s i n c et h ey e a r o f2 0 0 1 ，r e f o r m sh a db e e nt a k e nf r o mc e n t r a lt ol o c a lf t n a l l c ed e p a r t m e n t s t h e r e f o r mh a sg o ts o m ee f f e c t s ，b u ta tt h es a m et i m em e tw i t hl o t so fp r o b l e m si n p r a c t i c e f o c u s i n go nt h ep r o b l e m sa n dr e f e r r i n gt ot h ed e v e l o p e dw e s t e r nc o u n t r i e s e x p e r i e n c ei nt h et r e a s u r ys i n g l ea c c o u n ts y s t e m , t h i sa r t i c l et r i e st of i n das u i t a b l e w a yo ft h ec e n t r a l i z e dt r e a s u r yr e c e i p t & p a y m e n ts y s t e m , w h i c hf i t st h e f u n d a m e n t a lr e a l i t i e sa n dt h ea c t u a ls t a t eo ft h ec o u n t r y , c o n n e c t i n gt h ea c c o u n t i n g c e n t r a l i z e d a c c o u n t i n g w i t h t h e c e n t r a l i z e d t r e a s u r y r e c e i p t & p a y m e n t s y s t e m r e f e r r i n gt oal a r g en u m b e ro fd o c u m e n t sa n dm yo w nw o r k i n ge x p e f j e r l c e , i x _ e s e a r c hd e 印l yh o wt h ec o u n t r yg o e so nw i t ht h er e f o r mo ft h ec e n t r a l i z e dt r e a s u r y r e c e i p t & p a y m e n ts y s t e ma tt h ep r e s e n tp e r i o d , u s i n gt h ec o m p a r i n g a n d - a n a l y z i n g m e t h o da n dt h et h e o r y - c o m b i n i n g - p r a c t i c em e t h o d f i r s tb ya n a l y z i n gt h ee c o n o m i c s o f c r e a t i n gt h es y s t e mo f t h en a t i o n a lt r e a s u r ym a n a g e m e n t , ip o 缸o u tt h ep u r p o s eo f r e f o r m i n g t h e s y s t e m o fn a t i o n a l t r e a s u r ym a n a g e m e n t s t a r t i n g 、i t h t h e - s t a t e - c o u n c i l - a g r e e d t h en a t i o n a lt r e a s u r ym a n a g e m e n ts y s t e mp i l o tp r o g r a m m e ” i nk 【a 托h 2 0 0 1 ，is t a t et h e b a s i cf r a m eo ft h ec e n t r a l i z e dt r e a s u r yr e c e i p t & p a y m e n ts y s t e m ；a n dt h e nib r i n gi nt h ep o p u l a ri n t e r n a t i o n a lo p e r a t i o np a t t e r n so f t h em o d e r nn a t i o n a lt r e a s u r ym a n a g e m e n t , c o m p a r ea n da n a l y z et h ed i f f e r e n c e sa n d s i m i l a r i t i e s 、 讹e a s t e r na n dw e s t e r nc o u n t r i e s s y s t e m so ft h en a t i o n a lt r e a s u r y 1 毗l l l a g e m e n t , r e f e rt ot h ea d v a n c e dw e s t e r np r a c t i c ea n de x p e r l e n c e , a n dp u tf o r w a r d s o m es u g g e s t i o n so fd e v e l o p i n g t h ec e n t r a l i z e dt r e a s u r yr e c e i p t & p a y m e n t s y s t e mn e x ts u a n gw i t ht h er e c e n tp r a c t i c a lr e f o r mo ft h ea c c o u n t i n gc e n t r a l i z e d a c c o u n t i n gs y s t e m , ia n a l y z e di t sa d v a n t a g e sa n dd i s a d v a n t a g e s b yc o m p a r i n g a n d a n a l y z i n gt h er e l a t i o n s h i po ft h ec e n t r a l i z e dt r e a s u r yr e c e i p t & p a y m e n ts y s t e m , a n dt h ea c c o u n t i n gc e n t r a l i z e da c c o u n t i n gs y s t e m , il a yaf o u n d a t i o nf o ra r g u i n gt h e f u s i o no ft h e s et w os y s t e m s f i n a l l yb ya r g u i n gt h ep r a c t i c a l i t ya n dt h en e c e s s i t yo f t h ef u s i o no ft h e s et w o ，ip u tf o r w a r dt h er e f o r mp a t t e r no ft h ef u s i o n , a n ds t a t et h e w a yo ft h ef u s i o no ft h et w o m e a n w h i l ea l t e ra n a l y z i n gt h ef u s i o np a t t e r no f q i n g d a oa c c o u n t i n gc e n t e r , f u r t h e ! fs t a t et h a tt h ef u s i o no f t h ea c c o u n t i n gc e n t r a l i z e d a c e o t m t i n gs y s t e ma n dt h ec e n t r a l i z e dt r e a s u r yp a y m e n ts y s t e mi ss u i t a b l ef o r t h e r e q u i r e m e n to ft h er e f o r mo ft h ep r e s e n tc e n t r a l i z e dt r e a s u r yr e c e i p t & p a y m e n t s y s t e m ” i k e y w o r d s lt h ec e n t r a l i z e dt r e a s u r yr e c e i p t & p a y m e n ts y s t e m , t h ea c c o u n t i n g c e n t r a l i z e da c c o u n t i n gs y s t e m ，r e f o r m , f u s i o n , c a s e 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 田卑奠中收竹期度改革研究 1 引言 1 1 国库集中收付制改革的现状和研究动机 现代公共财政理论认为，公共财政就是满足社会公共需要而进行的政府收支 活动模式或财政运行机制模式，它是与市场经济发展相适应的一种财政类型。按 照“公共财政”的理论，效率与公平是财政收支活动的两大基本原则。实行现代 国库管理制度即国库集中收付制度就是要做到财政资金收付上的公平、公正和效 率。 在我国现阶段，由于没有实行国库单一账户制，国库资金的收纳、报解和支付 主要通过征收机关和预算单位设立多重账户分散进行的。这种运作机制存在的主 要问题是：财政部门与行政事业单位重复和分散设置账户，导致财政收支透明 度不高，大量政府性资金游离于预算管理之外，脱离财政的管理和监督。据有关 资料统计，1 9 9 9 年全国预算外资金收入达3 3 8 5 亿元，其中有9 0 7 亿元未缴入专 户管理；1 收入执行中征管不严，退库不规范，财政收入流失问题时有发生。 根据2 0 0 0 年对2 3 9 户国税机关收入征管情况进行的专项检查，以“待结算账户” 等形式开设的收入过渡性账户达1 7 0 多个，影响了财政收入及时入库； 支出 执行中资金分散拨付，使大量财政资金滞留在各预算单位，既降低了资金使用效 率，又成为孳生和诱发腐败的温床。例如预算内水利建设资金从财政拨到建设项 目最多要经过七个环节，1 9 9 9 年结转未支出的资金4 6 亿元，2 0 0 0 年卜1 0 月平 均每月沉淀的资金达5 6 亿元；3 财政信息反馈迟缓，难以对预算执行过程实施 有效及时的监控。 财政国库管理作为公共预算执行的基础性环节，承担着公共收支的交纳和拨 付的重任，但由于现行的国库管理体制在机制设置和管理方面还存在着一些弊端， 影响了国库职能特别是国库管理职能的发挥。近年来，各级政府和财政部门在借 鉴西方国家国库单一账户制的基础上，积极开展财政国库管理制度改革，推行了 会计集中核算制、国库集中收付制、政府集中采购制等一系列改革。改革虽然取 得了一定的成效，但在推行中碰l j t 许多困难和障碍。因此，本文旨在通过研究 现在已推行的会计集中核算制、国库集中收付制度之间的相互关系和对各自的优 财政部：。关于财政国库管理制度改革方案 的说明一衄：出螋蠡苤z 黜如 吐互妇越，血g 堑缝b 地 2 财政部；。关于财政国厍管理制度改革方寨 的说明0 衄幽3 世垂醴g 鲤鼬! g k 纽g 出g 签缝h 皿 财政部l 。关于财政国库管理制度改革万案的说明0 岫驻：必凸型血z 盥! 笾f g k 碰自，业g 匝缝b 姐 l 斯江大学公共警理硕士( m p a ) 专业学位论文 田库集中收付制度改革研究 劣分析，找出一个适合我国国情和现状的会计集中核算和国库集中支付的融合模 式，使其更好地为现阶段的公共财政服务。 1 2 国库集中收付制改革的研究综述 2 0 0 1 年3 b1 6 日，财政部、中国人民银行印发了财政国库管理制度改革试 点方案。指出我国建立现代国库管理制度的基本框架是：1 建立国库单一账户 体系；2 规范收入收缴程序；3 改革资金支付方式。方案的出台，为我国财 政国库管理制度改革提供了行动指南，有力地推动了全国财政国库管理制度改革 工作。各级政府根据当地实际情况进行了不同层次、不同方向的改革。到目前为 止，我国国库集中收付制度的改革出现了几种不同的操作模式。通过和会计集中 核算制度的优劣对比，有的地方提出取消会计集中核算制，全力推行国库集中收 付制的改革；有的地方提出两种制度不属同一范畴，应当两种制度并存；有的地 方提出应把会计集中核算的优势融入国库集中收付制的改革中去。 ( 一) 会计集中核算和国库集中收付制的对比分析 于忠、刘通顺认为会计集中核算模式是己被证明了的、具有特定优势的改 革模式，这种特定的优势的某些方面是国库集中收付模式所不具备的；国库集中 收付模式对财政资金的监管存在不完全、不到位的局限性。对建设财政资金进行 全程监督中有其不到位、力度不够的缺陷。在实行国库集中收付的同时，辅之以 会计集中核算，应该说是可以最到位的实现改革目标，实现对财政资金的优化管 理的办法，且能在更大程度上发挥反腐败的作用。嘲 邱石认为财政国库集中收付制和会计集中核算不是同一范畴的改革，两者 没有必然的联系。一些推行“会计集中核算制”的地方，虽说为财政国库管理制 度改革搭起了一个“平台”，却遇到了许多新的矛盾，使改革难以再深入开展下 去。0 1 王恩奉、欧元效认为会计集中核算和国库集中收付的职责、目标和任务基本 致，汲取两种模式所长，以会计集中核算为平台，实现会计集中与国库集中收 付两个制度的融合与创新，不失为公共财政改革的最佳途径。“叭 ( 二) 在会计集中核算和国库集中收付制同时并存的现阶段，我国国库集中 制度改革的几种不同操作模式 第一种模式：在会计集中核算的基础上实行国库集中支付，既坚持现行的 2 斯大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 国库集中收付翩廑改蕈研究 会计集中核算制度，又推行国库集中支付制度，两种制度并存，业务并轨。伽。 国库集中收付制度按财政国库管理制度改革试点方案试行，是属于财 政收支管理制度的改革：而会计集中核算则按关于试行会计委派制度工作的意 见加以实施，是属于会计领域的改革，两种制度属于不同的范畴，两者互不相 悖，独立运作，无法相互替代。国库集中收付解决了资金使用过程中的胡支乱花 问题，又解决了资金多环节拨付造成的资金沉淀问题。集中核算为单位提供准确 及时的会计信息和各项优质报务，为单位提高财务管理水平创造了条件。从而达 到了两种制度优势互补的目的。 第二种模式：取消会计集中核算，全面实行国库集中收付制。“仰埘 在行政事业单位试行会计集中核算的最终目的是提高财政资金使用效益， 预防和治理腐败。实践证明，实施国库集中收付制度不仅能够达到试行会计集中 核算的最终耳的，而且基本涵盖了会计集中核算所要解决的问题。结合会计集中 核算运行中存在的弊端，在试行国库集中收付制度后，应该取消会计集中核算， 而未实行会计集中核算的地区不应再予以实施。具体内容是：一次性建立规范的 国库集中收付制度。即按照国务院批准的财政国库管理制度改革试点方案的 要求，恢复预算单位的会计机构和职能；会计集中核算制从财政部门退出，财政 部门对单位预算会计只负有管理和监督职能：撤消会计核算机构或将其转制为社 会中介机构独立从事会计代理核算业务，并利用会计核算中心的已有基础，一次 性构建国库集中收付机构。 第三种模式：改革目前的会计集中核算模式，实现会计集中核算向国库集 中收付过渡，采取两种制度的相互融合，实现两种制度的优势互补。嘲 国库集中收付制度是一个庞大而复杂的系统工程，现阶段在我国实行国库集 中收付的条件还不完全具备。而会计集中核算模式是已被实践证明了的，具有特 定优势的改革模式，这种特定优势的某些方面是国库集中收付模式所不具备的。 会计核算中心模式的实施手段与成效，有许多地方与国库集中收付制有异曲同工 之妙，所以在实行会计集中核算的地方，应采取两种制度的相互融合方式，实现 两种制度的优势互补。具体操作设想为：( 一) 增加会计核算中心的职能，实行 “一个机构，两种职能”( 二) 规范预算单位政府采购资金结算，通过会计核 算中心，实现财政直接支付。( 三) 通过会计核算中心对预算单位实行比较完整 狮江天学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文国库羹中收付制度改革研究 的单一账户支付方式。 1 3 研究思路和研究方法 本文在查阅了大量文献资料的基础上，利用前沿理论，结合本人多年在会计 核算中心的工作经验，运用理论联系实际的方法和比较分析方法，深入讨论在现 阶段我国如何进行国库集中收付制的改革。本文首先通过对我国国库管理制度创 新的经济学分析，以及通过和西方市场经济国家国库单一账户制度的比较，借鉴 了西方国家的先进经验，提出我国当前国库集中收付制度改革要建立和完善的几 个方面内容。然后通过实践调查和案例分析，阐述了在现阶段如何利用会计核算 的优势，找到一个适合中国国情的、符合现状的国库集中收付制的操作模式。本 文的重点和难点是第五部分和第六部分，即通过阐述现阶段我国国库集中收付制 度改革的难点、分析会计集中核算的优势和存在的问题，同时比较了国库集中收 付制与会计集中核算制两者的相互关系，提出了在现阶段国库集中收付制改革的 方向是把会计集中核算制融入到国库集中收付制中。为证明两者融合这一构想能 成立，本文通过了国库集中收付制与会计集中核算制两者融合的可行性和必要性 分析，并阐明了两者融合的理论基础。接着提出了当前国库集中收付制改革的几 种融合模式以及融合型模式的主要操作内容，最后通过成功案例的举证，使本文 的融合构想更具现实性和可操作性。 4 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 2 我国国库管理制度创新的经济学分析 我国财政国库管理制度改革的目标是建立现代国库集中收付制，即以国库单 一账户体系为基础，以健全的财政支付信息系统和银行间实时清算系统为依托， 所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理，收入直接缴入国库或财政专户， 所有预算单位需要购买商品或支付劳务款项时，由预算单位提出申请，经国库集 中收付机构审核后，将资金通过国库单一账户体系支付给收款人。相对于传统国 库管理制度来说，这是一次制度安排上的创新。 2 1 现代国库管理制度改革的类型定位 林毅夫用“需求一供给”这一经典理论构架把制度变迁划分为诱致性变迁与 强制性变迁两种。林毅夫认为，在技术条件给定的前提下，交易费用是社会竞争 性制度安排选择的核心，用最少费用提供给定量服务的制度安排是合乎理想的制 度安排。由于自发诱致性制度变迁的交易费用比较高，而且存在着。搭便车”问 题，所以提供新的制度安排的供给将少于最佳供给，由此需要由政府命令引起的 强制性制度变迁。 具体到我国来说，我国是一个有着长期集权而且市场经济不发达的国家，强 制性变迁将起主要作用。建立现代国库管理制度的收益超过了对传统的国库管理 制度进行改革的交易费用，所以在政府主导下，通过颁布政策法令进行强制性制 度变迁。 2 2 现代国库管理制度的需求分析 我国传统的国库管理制度是在计划经济条件下形成的，它在不同的历史时期 都曾经发挥过积极作用。但是2 0 世纪8 0 年代以来，我国经济体制结构发生了广 泛深刻的变革，而制度结构中的各个制度安排是相互依存的。在财税、金融等祖 关制度安排等许多方面做了重大改革的情况下，作为财政、金融管理重要内容的 国库管理制度，改革严重滞后，问题也日渐突出。在这种情况下，传统的国库制 度被替代也就成为必然。这种传导机制正如刘易斯所说的：“一旦制度开始变迁， 它们会以一种自动强制实施的方式发生变迁老的信念和制度在变化，新的信念 和制度彼此之间以及新的信念和制度与相同方向上的未来变迁之间都逐渐变得 李亮：。我国国库制度创新的经济学分析一，山西财政税务专科学校学报 ，2 0 0 4 年第l 期：p 1 5 5 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 目库集中收付翻度改革研究 协调一致。” 2 3 制度供给的可能性分析 ( 一) 制度的不均衡将产生获利机会，社会将从抓住获利机会的制度安排创 新中得到好处，也就是说，制度安排的创新要达到将外部利润内部化的要求。 现代国库管理制度相对于传统的国库制度的优势，能使以前游离于制度之外 的财政资金转至政府能够控制的范围之内，提高政府对于财政资金的控制能力和 使用效率，这是政府进行改革的动力，增加了国库制度创新的可能性。 ( 二) 新的制度安排相对于旧的制度安排的优越性，能够坚定制度提供者进 行制度创新的理念。国库集中收付制的优越性主要体现在： 1 国库集中收付制能使所有财政性收支都按照法定的程序在国库单一账户 体系内流动，增强财政收支的透明度，强化预算约束，防止目前收入缴库过程中 普遍存在的跑、冒、滴、漏，解决预算外资金管理分散的难题，使财政收入能够 及时、足额入库。 2 可以减少财政资金申请和拨付的环节，不需经过层层申请和划转，使预 算单位及时得到所有申请的款项，提高财政资金的使用效率和效益。 ( 三) 按照诺斯的制度变迁的理论，虽然在上面提到的外部利润或者说新的 制度安排的优越性的存在，会诱使政府对旧的国库制度进行改革，但是，外部利 润的存在只是制度变迁的必要条件，而不是充分条件，它还依赖于成本的降低。 对于成本降低的可能性的确定，需要由社会科学方面知识的积累、技术的革新和 政府权力的硬性等方面提供依据。 社会科学的进步能改进人们的有界理性，因而不仅能提高个人管理现行制度 安排的能力，而且还能提高他领会和创新制度安排的能力。计算机信息技术的发 展使财政部门与银行、过渡单位之间达到财务信息的共享，降低了信息费用和对 新的国库管理制度建立的“认知与组织的时滞”银行结算工具、金融工具的创 新，服务网点的铺设也为财政收支直达创造了必不可少的条件。可以说技术的发 展降低了实行现代国库管理制度的成本，是使国库管理制度创新成为可能的促进 因素之一。 ，l e w i s , w a n h u r , 1 9 5 5 , t h e t h e o r y o f e c o n o m i cg r a w d k d ：g 伊a i l u r w i n 6 浙让大学公共臂理硕士( m p a ) 专业学位论文 国库集中收付钢度改革研究 2 4 合理分摊制度创新的成本 国库制度创新是一种“非帕累托改变”( 也称。非帕累托改进”) ，即每一项 改革新举措不可能在不减少任何当事人的个人福利的条件下使社会福利最大化， 一部分人利益的增加可能要以另一部分人的利益损失为代价，因此要求全体对每 - - $ , j 度安排做出一致协议( 或布坎南似的一致同意) 几乎是不可能的事情，这主 要是由于不同的行为主体对同一制度变迁的成本和收益的计算是不同的。另外， 制度变迁中，某一群体是制度变迁的受益者，而另一群体则是制度变迁成本承担 者，这种现象更多地出现在强制性制度变迁中。在国库制度变迁的过程当中，要 特别注意没有受益但却承担了创新成本的这部分人，应该给予其适当形式的合理 补偿，使其减少对国库制度创新的抵抗，从而减少制度变迁的成本。 2 5 实行国库集中收付制度改革的必要性 2 5 1 推行国库集中收付制是建立公共财政体制的客观需要 所谓公共财政就是国家提供公共产品，提供公共需要的意思，反映了以国家 为主体的资金支出及所体现的分配关系。) 我国在计划经济体制下，由于财政职能 事无巨细、包揽一切的特征，计划经济体制下的财政被称为生产建设财政。【2 1 1 ( p 1 3 作为与市场经济相应的财政运行机制，公共财政不仅是对以往生产建设财政的简 单调整，更是以全新的思路或理念对财政运行机制进行的脱胎换骨式的变革o ( 而 作为公共财政的基本特征之一就是政府收支行为的规范化，因为政府所花的钱是 从广大社会成员那里收取的“众人之财”，政府所办的事是与广大社会成员日常 生活息息相关的。众人之事”，政府部门收钱、花钱的行为必须接受监督，才应 当且必须对社会成员具有透明度。从以上可以看出，推行国库集中收付制与建立 公共财政框架的要求是一致的。 2 5 2 推行国库集中收付制是提高财政资金使用效率的有效途径 实施国库集中收付制以后，解决了财政资金分散支付带来的弊端，可以有效 解决过去财政资金多环节拨付和多户头存放问题。各单位的商品和劳务集中进行 采购后，资金使用的透明度加大，公开性加强，随意性减少，有利于节约资金， 同时也降低了采购的成本。财政资金集中在国库之后，解决了长期以来财政资金 在各单位沉淀带来的资金低效率运行。单位预算支出所需资金由财政账户直接拨 7 浙江大学公莛管理硕士( m p a ) 专业学位论文 国库集中收付翱宦改革研究 付，减少了中间环节，使预算资金到位及时，从而有效降低资金划拨支付成本， 提高了预算资金的使用效率。同时也改变了资金由预算单位层层下拨，环节多， 在途时间长，支付程序繁琐，工作效率低下的局面。财政部门也不必为了应付资 金的急需，而千方百计的筹措和调度资金，这样就降低了资金的运营成本，使财 政资金始终处于高效运营状态。实施国库集中收付制以后，也使得财政资金运行 的信息反馈更加及时，财政部门得以全面及时地了解当前整个财政资金的运行情 况，这样就容易对财经形势作出及时准确的判断，进而有利于财政政策的制定及 财政宏观调控的效果。 2 5 3 、推行国库集中收付制是预防和遏制腐败的必然要求 ，实行国库集中收付制以后，加强了财政对各单位预算支出活动的控制，使顶 t 算单位的每一笔资金由过去的“暗箱操作”变为“阳光操作”，从而实现对财政 资金流向、流量的全程监控。【1 7 j 胛1 j 通过信息网络系统，对预算单位花费每一 笔资金的支付金额、付款项目、收款账户、交易时间、付款人账户余额等付款要 素都可以进行实时检测，使得财政资金运转的透明度大大提高。促进了财政收支 管理的制度化、规范化，从根本上解决了财政监督不力、资金损失浪费严重的问 题，缓解了财政压力，增强了政府的宏观调控能力。同时，所有财政资金不再拨 付到预算单位账户，消除了中间支付的环节，提高了资金到位速度，而且挤占、 挪用和截留财政资金的可能性大大降低，特别是截留财政资金己不可能，从源头 上预防和遏制了腐败。 3 新虻大学公共管理碗士( m p a ) 专业学位论文 目痒羹中收付制宦改革研究 3 我国国库集中收付制度的基本内容 财政国库管理制度改革是一项系统工程。2 0 0 1 年3 月，国务院办公厅转发 了财政部，中国人民银行上报的财政国库管理制度改革试点方案，标志着财 政国库管理制度改革的总体框架已经明确。改革方案明确提出，我国财政国库管 理制度改革的耳标是建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付 为主要形式的现代财政国库管理制度，这是国库集中收付制改革的最终目标。 3 1 国库集中收付制度的涵义 国库集中收付制是指以国库单一账户体系为基础，以健全的财政支付信息系 统和银行间实时清算系统为依托，所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管 理，收入直接缴入国库或财政专户，所有预算单位需要购买商品或支付劳务款项 时，由预算单位提出申请。经国库集中收付机构审核后，将资金通过国库单一账户 体系支付给收款人。其基本做法是： i 改变资金管理方式。预算资金由原来的层层下拨给预算单位，改变为由 财政部门统一保存在中央银行国库单一账户上进行管理，财政部门不再将资金拨 到预算单位，而只给预算单位下达年度指标，以及审批预算单位月度用款计划。 2 改变资金支付方式。预算资金由原来通过人民银行国库部门整笔拨给各 预算单位，由各单位分散支付，改为由财政部门集中支付。) 备单位可在批准的预 算项目和额度内自行决定购买何种商品和劳务，但支付款项要由财政部门进行， 除特殊用途外，资金都要通过国库直达支付给商品和劳务供应者。“叭“ 3 2 国库集中收付制度的基本内容 3 2 1 建立国库单一账户体系 i 财政部门在中国人民银行开设国库单一账户用于记录、核算和反映纳 入预算管理的财政收入和支出活动，并用于与财政部门在商业银行开设的零余额 账户进行清算，实现支付。 2 财政部门按资金使用性质在商业银行开设零余额账户。用于财政直接支 付和与国库单一账户支出清算；在商业银行为预算单位开设零余额账户。用于财 政授权支付和清算。财政部门和预算单位的零余额账户与国库单一账户相互配合 构成财政资金支付的基本账户。 9 浙江大学公菇管理硪士( m p a ) 专业学位论文田库囊中收付翩度改革研究 3 财政部门在商业银行为预算单位开设小额现金账户用于记录、核算和 反映预算单位的零星支出活动，并用于与国库单一账户清算。 4 财政部门在商业银行开设预算外资金财政专户。用于记录和反映预算外 收入和支出活动，并对预算外资金的日常收支进行清算。 5 经国务院和省级人民政府批准或授权财政部门开设特殊过渡性专户( 简 称特设专户) 。用于记录和反映预算单位的特殊专项支出活动，并用于与国库单 一账户清算。如粮食风险基金等，可以按规定为其设置专门账户，但数量必须严 格控制。1 1 9 】p 1 3 鼬 上述国库单一账户、零余额账户、预算外资金财政专户、小额现金账户和特 设专户五类账户构成了独具中国特色的国库单一账户体系( 见图2 1 ) 。 图2 1 国库单一账户体系图 i o 浙江大学公冀管理硕士( m p a ) 专业学位论文 3 2 2 国库收入内容和收入收缴程序 ( 一) 国库收入的构成 按政府收入分类，将财政性收入分为六类：税收收入、非税收入、社会保障 缴款、转移和赠与收入，贷款回收本金与产权处置收入、债务收入。其中，政府 收入既包括预算内收入，也包括预算外收入【3 0 j 3 鼬 ( 二) 收入收缴方式 现行预算收入的缴款方式，分为就地缴库、集中缴库和自收汇缴三种。其中 集中缴库和自收汇缴方式是延迟预算收入入库时间，收入退库不规范的主要原 因。适应着建立国库单一账户体系的要求，新的财政性收入收缴方式包括直接缴 库和集中汇缴两种。 ( 三) 收入收缴程序 1 直接缴库程序。直接缴库的税收收入，由纳税人或税务代理人提出纳税 申报，经征收机关审核无误后，开具缴款书，送交纳税人开户银行，纳税人开户 银行将税款缴入国库单一账户。社会保障缴款、非税收入、转移和赠与收入、贷 款回收本金和产权处置收入以及债务收入等，比照上述程序缴入国库单一账户或 预算外资金财政专户( 见图2 2 、图2 3 ) 。 ( 3 ) 转交税票 说明：1 括号中序号为流程步骤顺序( 以下流程序同) 图2 2 税收收入直接缴库程序图 说明：1 步骤( 3 ) 为纳入预算管理的收入流程； 2 步骤( 4 ) 为未纳入预算管理的收入流程： 3 其他各项收入指：社会保障缴款、非税收入、转移和赠与收入、贷款回收本金 和产权处置收入等。 图2 3 其他各项收入直接缴库程序图 2 集中汇缴程序。小额零散税收收入，由征收机关开具汇总缴款书缴入国 库单一账户。非税收入中的现金缴款，比照本程序缴入国库单一账户或预算外资 金财政专户( 见图2 4 ) 。 图2 4 集中汇缴程序图 1 2 浙江大学公共管珲硕士( m p a ) 专业学位论文 田库集中收付期度改革研究 3 2 3 国库支出拨付程序 ( 一) 国库支出类型 财政支出总体上分为购买性支出和转移性支出两大类。在我国国库单一账户 体系实施方案中，根据支付管理需要，具体分为四类；工资支出、购买支出、零 星支出、转移支出。 ( 二) 支付方式和程序 按照不同的支付主体，对不同类型的支出，分别实行财政直接支付和财政授 权支付两种方式。 1 财政直接支付 实行财政直接支付的支出包括：工资支出、购买支出和转移支出。财政直接 支付程序，是由预算单位通过主管部门向财政部门提出部门预算申请和资金使用 计划，财政部门批复部门预算和资金使用计划，并通知预算单位和财政部门支付 执行机构。预算单位执行机构根据批复的预算和用款计划及相关要求对支付申请 审核无误后，向代理银行发出支付令，通过代理银行进入全国银行清算系统实时 清算，财政资金从国库单一账户拨到收款人的银行账户( 见图2 5 ) 。 财政部 ( i ) 由 请 预 算 ( 1 2 ) 报告 复及用款计划j 1 1 ) 报告 财政在人行开设 的国库单一账户 ( 缸) 清算( 8 1 惰 雾i 黼支罄 算 i 付中心i 薹篇罗譬骶 计 划 预算单位部 门，地方财政 以5 ) 拒绝( 1 0 ) 报告 i 传 ( 7 a ) 支付( 9 ) 支 、 盾 知 收款人开户 银行及账户 图2 5 财政直接支付程序图 说明：1 步骤( 1 ) ，( 2 ) 系统指预算及用款计划的编制、申请及批复过程 浙江大学公共管理硕士t m p a ) 专业学位论文 国库羹中收付匍度改革研究 2 实线部分是经电子化的银行清算系统为基础的支付流程； 3 虚线部分分为( 6 a ) 、( 7 a ) 、( 8 a ) 表示未实现电子化的银行清算系统之前的支 付流程 财政直接支付程序，主要通过转账方式进行，也可以采取。国库支票”支付， 财政支付执行机构根据预算单位的要求签发支票，并将签发给收款人的支票交给 预算单位，由预算单位转给收款人。收款人持支票到其开户银行入账，收款人开 户行通过联行系统，再与财政支付执行机构确定的代理银行进行清算，每日营业 终了前由国库单一账户与代理银行进行清算。【1 2 】睨6 3 2 财政授权支付 实行财政授权支付的支出包括部分经常性支出和零星支出。财政授权支付程 序，是由预算单位按照批准的部门预算和资金使用计划，向财政支付执行机构申 请授权支付的月度用款限额，财政支付执行机构将批准后的限额通知代理银行和 预算单位。预算单位在月度限额内，自行开具支付令，通过代理银行向收款人付 款，并与国库单一账户清算( 见图2 6 ) 。 ( 1 2 ) 报告 财政部 ( 1 ) 由 请 预 算 ( 1 3 ) 报告 l 的国库单一账户 财政在人行开设 麓t 菱黛心川惴矿i | l 河 预算单位 图2 6 财政授权支付程序图 收款人开户 银行及账户 说明：1 预算单位支付信息通过代理银行向支付中心报告，必要时，可增加预算单位向支 付中心的直接报告： 2 虚线部分为( 7 a ) 、( 妇) 表示为实现电子化的银行清算系统之前的支付流程。 1 4 浙江大学公艽管理碗士( m p a ) 专业学位论文 田库集中收仃翻度改革研究 无论是财政直接支付，还是财政授权支付，在电子化的全国银行清算系统未 建立起来之前，支付令通过人工操作转移到代理银行，代理银行完成的支付，通 过财政部门在商业银行开设的零余额账户汇总清算( 见图2 5 、图2 6 的虚线部 分) o 上述财政直接支付和财政授权支付流程，以电子化的全国银行清算系统和财 政信息管理系统的国库管理操作系统为基础。在这些系统尚未建立和完善前，财 政支付执行机构或预算单位的支付令通过人工操作转到代理银行，代理银行通过 现行银行清算系统向收款人银行账户付款，并在每天轧账前，与国库单一账户进 行清算。 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文固痒羹中收付制度改革研究 4 ，国库集中收付制度改革的国际借鉴 、一 在国际上，西方发达国家如美，英、法等国于2 0 世纪2 0 3 0 年代就普遍实 行了国库单一账户( t r e a s u r ys i n g l e a c c o u n t ) 制度，我们称之为国库集中收付制 度f 国库集中收付制是市场经济国家普遍实行的财政资金管理制度，我国的财政 管理基础与西方国家有着很大差别，应在借鉴西方国家先进经验的基础上，结合。 我国的实际情况，建立符合我国国情的国库集中收付制。 4 1 国外国库单一账户制度简介 这项制度的基本特征有以下三个方面： 一是财政部门设立国库单一账户( t r e a s u r ys i n 毋ea c c o u n t ) 。一些国家称 为统一基金账户( c o n s o l i d a t e af u n da c c o u n t ) 。多数国家开设在中央银行， 也有些国家开设在商业银行。所有财政性资金，都通过国库单一账户核算，做到 政府的资金通过一本账管理。 二是财政资金收付方式规范。税收收入经过纳税人申报和税务机关审核后， 直接缴入银行，并及时通过银行清算系统划入国库单一账户。财政支出实行财政 直接支付或授权预算单位支付，通过代理银行将款项支付到商品和劳务供应者或 用款单位。财政资金的余额只保存在国库单一账户，并进行现金运作管理。 三是财政设立专门的国库现金管理和支付执行机构。实行国库单一账户制度 的国家，普遍设有不同形式的专门履行财政国库现金管理和支付职能的执行机 构。例如，美国联邦财政部这类人员约有1 9 0 0 人，具体负责国库现金管理和支 付事务；法国由财政部任命在政府各部门和单位负责支付的公共会计师有3 0 0 0 人；匈牙利财政部下设的国库机构职员总数有8 3 0 人6 虽然各国国库部门的职 责大小和侧重点不尽相同，但在国库机构所履行的职能上都强调国库对政府资金 的管理，特别是加强对公共支出的监督、管理和政府融资政策的制定，这些专门 的财政国库现金管理和支付机构，不仅可以保证财政资金支付的安全、高效，使 财政资金在支付行为发生前都保存在国库单一账户，而且可以获得较好的国库现 金管理效益。发达的市场经济国家已经将其作为政府调控经济的一项新手段。 何利辉，苏琳；。西方市场经济国家的国库管理制度及其借鉴江西财税与会计) ，2 0 0 3 年第3 期：p 5 6 1 6 浙江丈学公挺管理硕士( m p a ) 专业学位论文 自卑囊中收付翻童改革研究 4 2 中西方国库管理制度的比较 4 2 1 国库管理机构的设置 在国际上，发达国家早已普遍实行国库单一账户( t r e a s m ys i n g l e a c c o u n t ) 制度，也称为国库集中收付制，其国库机构的设置基本可分为两种类型。一种是 设有独立国库机构，如英国的皇家国库、美国、加拿大、澳大利亚和意大利的国 库部等；第二种类型是作为财政部的下属机构设置在财政部内，为财政部下属的 一个司( 局) 或处，如法国财经部的公共会计司、日本大藏省的理财局和主计局、 巴西的国库秘书处等。7 中国国库管理机构自中华人民共和国成立以来一直设在中国人民银行内部， 由人民银行国库局负责管理，不设人民银行的地方，在商业银行设国库经收处具 体办理国库业务。这种机构管理设置，由于没有一个专门的机关专司国库管理的 职责，使得对财政资金的管理仅仅是人民银行的一个辅业，再加上有些地方的人 民银行，国库人员配备不齐，业务素质较差，很难保证财政资金的管理质量，严 重影响了财政资金管理的效率。 4 2 2