（公共管理专业论文）商河县被征地农民养老保险制度研究.pdf

山东师范人学硕士学位论文 摘要 随着工业化、城市化进程的加快，大量农用土地被征用，产生了大量的被征 地农民。众所周知，土地是农民工作、生活的重要场所和生存基础，来自土地的 收入应该是农民最基本、最可靠的收入。土地被征用后，被征地农民将面临很大 的生活风险和就业风险。由于没有很好的解决被征地农民的就业和养老等长远问 题，他们成为影响我国社会稳定的巨大不稳定因素。因此，建立和完善被征地农 民养老保险制度是非常有意义的。 第一章介绍研究被征地农民养老保险制度的背景和意义，当前的相关研究综 述，论文的研究思路与方法。 第二章界定了被征地农民养老保险相关的概念，并对被征地农民进行了分类， 阐述了我国现阶段构建被征地农民养老保险制度的必要性和可行性。 第三章详细介绍了商河县被征地农民的补偿标准、生活和就业状况，深刻分 析了商河县被征地农民利益受损的原因。 第四章通过调查，分析商河县被征地农民养老保险制度存在的问题，如保障 水平低、缺少基金保值和增值机制、缺乏与城镇养老保险衔接的途径等。同时对 国内各地被征地农民养老保险制度进行比较分析，找出可供参考借鉴之处。 第五章提出了建立和完善商河县被征地农民养老保险制度的对策建议。即理 顺建立商河县被征地农民养老保险制度的思路，坚持循序渐进、可操作性、灵活 性、区别对待、统筹兼顾等原则，建立商河县被征地农民养老保险制度，同时也 要完善被征地农民养老保险制度的相关政策措施。 关键词：商河县；被征地农民；养老保险制度；对策建议 山东师范大学硕士学位论文 a b s t r a c t w i t ht h ep r o c e s so fi n d u s t r i a l i z a t i o na n du r b a n i z a t i o n ，m a s sl a n de x p r o p r i a t i o no f a g r i c u l t u r a lu s el e a d st ol a r g en u m b e r so fp e a s a n t sw i t h o u tl a n d a si sa l lk n o w n ，l a n di s t h ei m p o r t a n tp l a c ea n db a s i sf o rp e a s a n t st ow o r ka n dl i v ea n di n c o m ef r o ml a n di st h e m o s tf u n d a m e n t a la n dr e l i a b l et op e a s a n t s a f t e rl a n di se x p r o p i a t e d ，t h ep e a s a n t s w i t h o u tl a n dw i l lf a c ev e r yl a r g el i v i n ga n d w o r k i n gr i s k w i t h o u tr e s o l v i n gp r o b l e m so f t h ep e a s a n t sw i t h o u tl a n ds u c ha sg e t t i n gj o b sa n dp r o v i d i n gf o rt h ea g e d ，t h e yw i l lb e t r e m e n d o u su n s t e a d yf a c t o r sw h i c ha f f e c to u rs o c i e t y t h e r e f o r e ，i t so fg r e a t s i g n i f i c a n c et oe s t a b l i s ha n dc o m p l e t ee n d o w m e n ti n s u r a n c es y s t e mf o rt h ep e a s a n t s w i t h o u tl a n d t h eb a c k g r o u n da n dm e a n i n go fs t u d y i n ge n d o w m e n ti n s u r a n c es y s t e mf o rt h e p e a s a n t sw i t h o u tl a n d ，i n t e r r a l a t e ds t u d ya tp r e s e n t ，a n dt h es t u d ym e t h o do ft h ea r t i c l e a r ei n t r o d u c e di nt h ef i r s tc h a p t e r i nt h es e c o n dc h a p t e r , t h ew r i t e rg i v e st h ed e f i n i t i o no fe n d o w m e n ti n s u r a n c e s y s t e mf o r t h ep e a s a n t sw i t h o u tl a n d ，c l a s s i f i e st h ep e a s a n t sw i t h o u tl a n d ，a n de l a b o r a t e s t h en e c e s s i t ya n df e a s i b i l i t yo fe s t a b l i s h i n ge n d o w m e n ti n s u r a n c es y s t e mf o rt h e p e a s a n t sw i t h o u tl a n di no u rc o u n t r ya tp r e s e n t i nt h et h i r dc h a p t e r , t h ew r i t e ri n t r o d u c e st h ec o m p e n s a t i n gs t a n d a r d ，t h el i v i n g a n dw o r k i n gc o n d i t i o no ft h ep e a s a n t sw i t h o u tl a n d ，a n da n a l y z e st h er e a s o nw h yt h e b e n e f i t so f p e a s a n t sw i t h o u tl a n di sd a m a g e di ns h a n g h ec o u n t y i nc h a p t e r4 ，t h r o u g hi n v e s t i g a t i n g ，t h ew r i t e ra n a l y z i e st h ep r o b l e m se x i s t i n gi n t h ee n d o w m e n ti n s u r a n c es y s t e mf o rt h ep e a s a n t sw i t h o u tl a n di ns h a n g h ec o u n t y , s u c h a sl o we n s u r a n c el e v e l ，l a c ko f m a i n t a i n i n ga n di n c r e a s i n gv a l u es y s t e mo ff u n d ，l a c ko f j o i n i n gc h a n n e lw i t he n d o w m e n ti n s u r a n c es y s t e mo ft o w n ，m e a n w h i l e ，c o m p a r i n ga n d a n a l y z i n gd i f f e r e n te n d o w m e n ti n s u r a n c es y s t e m so fs o m ep l a c e sa th o m ea n dt r yt o f i n do u tr e f e r e n c e s h l c h a p t e r5 ，t h ew r i t e rr a i s e s a d v i c eo ne s t a b l i s h i n ga n dc o m p l e t i n gt h e e n d o w m e n ti n s u r a n c es y s t e mo fp e a s a n t sw i t h o u tl a n di ns h a n g h ec o u n t y , r a t i o n a l i z i n g t r a i no f t h o u g h to fe s t a l i s h i n gt h ee n d o w m e n ti n s u r a n c es y s t e mo fp e a s a n t sw i t h o u tl a n d i n s h a n g h ec o u n t y t oi n s i s t o n p r i n c i p l e s o ff o l l o wi n p r o p e rs e q u e n c e ， m a n e u v e r a b i l i t y , f l e x i b i l i t y , d i f f e r e n t i a lt r e a t m e n t ，o v e r a l lc o n s i d e r a t i o na n ds oo n ，t o e s t a l i s ht h ee n d o w m e n ti n s u r a n c es y s t e mo fp e a s a n t sw i t h o u tl a n di ns h a n g h ec o u n t y , i i 山东师范大学硕士学位论文 a n da tt h es a m et i m et oc o m p l e t et h ei n t e r r e l a t e dp o l i e ya n dm e a s u r e so fe n d o w m e n t i n s u r a n c es y s t e mo f p e a s a n t sw i t h o u tl a n d k e yw o r d s ：s h a n g h ec o u n t y ，p e a s a n t sw i t h o u tl a n d ，e n d o w m e n ti n s u r a n c e ， s y s t e mc o n s t r u c t i o n i i i 独创声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得( 注：如没 有其他需要特别声明的，本栏可空) 或其他教育机构的学位或证书使用过的材料。 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表 示谢意。 学位论文版权使用授权书 妨何 本学位论文作者完全了解堂撞有关保留、使用学位论文的规定，有权保留 并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本 人授权堂撞可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以 采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。( 保密的学位论文在解密 后适用本授权书) 导师签字： 签字日期：2 0 0 ? 年牟月i 参日 -妇1 日 叫懈 名 尹 签 e 秘 陴 俐 文 加 论 ： 位 期 学 日 字 签 山东师范人学硕上学位论文 1 1 问题的提出 第1 章引言 随着山东省委、省政府“一体推进，两翼展开”战略部署的实施，商河县作 为环渤海经济圈的南翼及山东“一体两翼”的一体和北翼的中间过渡地带以及济 南市的北大门，战略位置越来越重要，区位越来越优越，真正实现商河位置和区 位的重要战略价值的是济商高速公路和德龙烟铁路，这两条路是连接渤海区域和 省会济南的桥梁。投资建设济商高速公路和德龙烟铁路，要征用大量的土地，这 使的以农业为谋生手段的农民，主动或被迫离开他们所依附的土地，成为种田无 地、就业无岗、低保无份的“三无人员 。 土地是农民工作、生活的重要场所和生存基础，来自土地的收入应该是农民 最基本、最可靠的收入。土地也是国家赋予农民社会保障的载体，是家庭保障最 基本的经济基础，也就是说土地承担着生产资料和社会保障的双重功能，一旦土 地被征用，他们的生活、养老等社会保障问题便成为农民的后顾之忧，同时也事 关我国社会稳定和社会经济持续发展。农民养老保险系统中土地的失去，应该有 与土地具有相同或相近的保障机制维持该系统的平衡，才不会使失去土地的农民 失去保障。也就是说征地应该有相应的配套措施来替代土地的保障功能。尽管在 征地过程中农民可以获得补偿款，但没有针对养老保障方面的单独补偿方式，从 而农民手中的这笔补偿款更多的是使用在了其他方面，留下了自己养老保障方面 的隐患，加之商河县经济发展水平较低，相关社会保障的投入也很低，当农民无 力自己承担养老时，地方政府同样无力帮助其养老，从而使商河县被地农民的养 老保障问题就突显出来。 1 2 研究的背景和意义 城市化是人类社会发展的客观规律，也是一国实现现代化的必由之路。加速 城市化进程，提高城市化水平，对于我国这样一个发展中农业大国来说，其意义 非同寻常。近年来，我国城市化已进入加速期，城市化水平保持年均1 个多百分 山东师范大学硕士学位论文 点的速度增长。截至2 0 0 5 年底，我国的城市化率已达4 2 9 9 川。随着我国城市化 进程的加快，征占农村土地的力度越来越大，据资料显示，1 9 8 7 年至2 0 0 1 年，全 国非农建设占用耕地3 3 9 4 6 万亩，2 0 0 2 年耕地面积净减少2 5 2 9 万亩，2 0 0 3 年耕 地面积再次净减少3 8 0 6 万亩坦1 。依照我国今天的城市化水平和经济发展速度，今 后每年仍需征用农地2 5 0 至3 0 0 万亩呤1 。土地的非农化支撑了经济与社会的全面发 展，但同时也不断地把农民从土地上剥离出来，造就了一批又一批的失地农民。 目前我国被征地农民数量大约在4 0 0 0 万人左右，2 0 0 0 年至2 0 3 0 年的3 0 年间，全 国还需安排非农建设占用耕地将超过3 6 3 3 3 万公顷，失地农民将超过7 8 0 0 万人h 。 在城乡分割的二元经济体制下，土地是农民最基本的生产资料，也是农民生 活的基本保障，来自于土地的收入是农村家庭最基本的经济基础，也是农民最后 一道生存和发展的保障。目前，我国正处于社会主义初级阶段，由于体制、机制 和管理等多方面的原因，使农村征地制度停滞不动，被征地农民权益受到严重侵 害，基本生活得不到保障，肯定会影响到城市化进程、社会稳定和经济发展，将 成为我国现阶段以及今后创建和谐社会和社会主义新农村的重要影响因素。如何 解决被征地农民的社会保险问题成为解决“民生”问题的重要内容。由于商河地 区财政困难，不可能投入必要的资金给予资助，商河县被征地农民的养老保险一 直处于缺位状态，几乎没有任何的养老保险措施来保障这些被征地农民的养老问 题。他们成了中国最弱势、最缺乏保障、最边缘化的群体，成为了影响我国社会 稳定的巨大的不稳定因素。因此，探讨商河县被地农民养老保险问题就显得尤为 紧迫和重要。 1 3 相关研究综述 从西方发达国家来看，其城市化进程已经基本停止，农业剩余劳动力转移也 已经基本完成，城市化进入缓慢发展和注重提高城市质量的时期。对于必须要实 行征用的土地，发达国家以保护土地所有权人利益为基本出发点，对土地征用进 行了严格的规定，尽可能遵循市场规律：设立土地仲裁机构裁决土地征用者与土 地所有者之间的争议，以保证土地征用的合法性及公平性；将失地农民纳入社会 保障体系，并且高度重视失地农民的教育与培训工作，通过对失地农民进行针对 2 山东师范大学硕士学位论文 性的培训，增强他们再就业的能力，通过就业换取保障，从而减少失业保险基金 的支出，减轻政府的财政压力。 从我国来看，在经济发展和城市化进程中，如何安置和保障失地农民的基本 生活和利益是无法规避的一个难题。不少地方政府采取“以土地换保障”来解决 被征地农民养老问题，但是至于养老保障制度的设计，各地的做法却是层出不穷， 各个专家、学者也持有不同意见。 邓大松认为，目前政府对失地农民问题，普遍实行货币补偿办法加以解决。 从短期看，失地又失业的农民可通过一次性安置费维持生计，生活水平不致明显 降低；但随着安置费用逐渐耗尽，失地农民社会保障问题势必凸现。 张时飞和唐钧提出了“以土地换保障”的政策建议，即从土地征用款中确定 一定数额建立失地农民的基本养老保障制度。他们认为，土地征用款是农民失去 土地后维持生计的唯一资本，政府利用这一“历史性时刻 积极引导失地农民投 资于养老保障，是维护他们切身利益的重要举措。 温铁军认为，国家征占土地用于纯粹公益性项目后，应从土地资产的收益中， 切一块资金用于定向建立失地农民的社保基金；对于交通设施等准公益性的占地， 应该充分尊重各地干部群众的首创精神，切实总结有效的经验，如准许农村集体 经济组织以土地做股，长期分享土地的增值收益，以防止出现丧失保障的问题。 工商业用地则应该实行租赁，由转让土地的农村集体组织向企业收取租赁费，同 样用于解决失地农民长期保障的问题。 宋斌文、荆玮则提出，由于城镇“统账结合”的社会养老保险模式没有可持 续性，他们倾向于给失地农民建立养老保障制度应是个人账户式的完全积累制， 资金采取“政府出一点，集体补一点，个人缴一点”予以筹集。其中政府出资部 分不低于社会保障资金总额的3 0 ，从土地出让金中支出，直接进入社会统筹账户 以备调剂使用；集体承担部分不低于保障资金总额的4 0 ，从土地补偿费中支出； 个人负担部分从征地安置补偿费中抵交，集体与个人所缴资金进入个人账户。并 认为，对失地农民社会保险的支出标准应低于城镇职工，并且从土地出让金中提 取建立失地农民基本生活保障风险准备金，以应对将来支付风险。同时，鼓励失 地农民积极参加商业保险埔。 山东师范大学硕士学位论文 1 4 研究的思路与方法 论文以商河县被征地农民为研究对象，根据相关理论，从被征地农民和养老 保险的基本概念出发，阐述我国现阶段构建被征地农民养老保险的必要性和可行 性。接着从商河县被征地农民的状况入手，着重分析了商河县被征地农民利益受 损的原因。采用调查和实证分析等研究方法，重点分析商河县被征地农民养老保 险制度存在的问题。通过文献分析方法，对国内各地被征地农民养老保险制度进 行比较分析，找出可供参考借鉴之处，为建立和完善商河县被征地农民养老保险 制度提出对策与建议，实现被征地农民参与社会保险，维护被征地农民的养老权 益。 4 山东师范大学硕士学位论文 第2 章被征地农民养老保险的理论分析 2 1 被征地农民的概念及分类 2 1 1 被征地农民的概念 被征地农民是指随着我国城市扩展和小城镇建设的进一步深入，为了满足城 市建设用地的需要，因耕地、林地、园地等农用地被征用所产生的失去土地集体 所有权的农业人口。被征地农民是一个介于农民与城市居民中间的特殊群体，其 特殊性在于既丧失了赖以生存的土地，又不具备传统意义上的农民身份，同时又 没有完全融入城市并享有城市居民应有的一切权利。被征地农民是对失去土地的 农民的一个象征性的符号，原本是对城市化过程中失去土地的农民的一个有意识 和有区别的称谓。但由于人为的原因、管理的缺陷和解决方法的不妥，而造成其 身份与职业、身份与称谓的不一致，成为种田无地、就业无岗、低保无份的“三 无 人员，从而使他们沦为一个新的弱势群体。 2 1 2 被征地农民的分类 在城镇居民养老保险中，根据不同的年龄，将参保人员分为“老人 、“中人” 和“新人川引，按此思路，我们也可以将被征地农民可分为“老人”、“中人 和“新 人 ，他们对养老保险需求的迫切程度和保障程度是不一样的。 “老人”：“老人一，是指超过劳动年龄的劳动者，一般是女性5 5 周岁和男性 6 0 周岁以上。在城镇居民养老保险中，女性达n 5 5 周岁，男性达至l j 6 0 周岁就可以 退休领取退休费养老，但是在农村，这类人进入退休年龄后，只要身体允许，只 要有一份土地，他们仍可以实现自我保障。一旦离开了土地，他们将提前进入退 休期，失去自我保障能力，完全依赖家庭养老或其他养老方式。然而，家庭养老 也是以土地为基础的，土地的保障功能失去了，家庭的保障功能便无法发挥，这 样，他们赖以养老的基础都没有了。对于他们来说，养老是最迫切的问题。 “中人”：“中人”，是指处于劳动年龄的劳动者( 女性1 6 周岁至5 5 周岁， 男性1 6 周岁至6 0 周岁) ，在这些人中，少部分人随着改革开放的潮流，解放思想， 山东师范大学硕士学位论文 转变观念，找到了具有稳定收入的工作或适合自己的工作；但更多的人则是面临 失地失业的现象。尤其是3 5 周岁到5 0 周岁之间的被征地农民，他们正值壮年，由 于本身的文化素质不高，缺乏工作的一技之长，就业十分困难，而且还要赡养老 人，养育儿女，面临新环境的挑战，他们要承受多方面的压力。对于他们来说， 失去了土地就等于失去了一切。对于这部分人来说，就业和养老同样重要。 “新人 ：“新人 ，是指未达到劳动年龄的1 6 周岁以下的少年儿童，他们是 新的城市居民。由于受环境的影响，他们的思想观念、生活方式、受教育程度等 都与普通的城市孩子一样，将来他们的就业、养老问题，都要纳入城镇居民范围。 2 2 养老保险的概念 养老保险，又称老年保险或年金保险，是指劳动者在达到国家规定的解除劳 动义务的劳动年龄界限，或因年老丧失劳动能力的情况下，能够依法获得经济收 入、物质帮助和生活服务的一项社会保险制度u 。 养老保险按其层次可分为基本养老保险、补充养老保险和个人储蓄性养老保 险。基本养老保险又称社会养老保险，由国家立法强制实行，全体劳动者都必须 参加。基本养老保险由政府设立的社会保险机构负责经办，为劳动者年老丧失劳 动能力后提供基本的生活保障。补充养老保险是在国家法律、法规和政策的指导 下，在企业或单位和职工已经参加基本养老保险的前提下，由企业或单位和职工 根据实际经济能力自主确定是否参保，自行选择经办机构。它是一种企业或单位 行为，是基本养老保险的一种补充。个人储蓄养老保险完全是一种个人行为，公 民和劳动者均可按照自己的意愿决定是否投保和选择经办机构( 如商业人寿保 险) 。本文所讲的养老保险主要是指基本养老保险。 养老保险是社会保险制度的重要组成部分，属于社会保障体系的范畴。无论 在任何国家，养老保险都是依法规范并以社会保险形式所体现的一种政府行为。 2 3 被征地农民养老保险的概念 被征地农民养老保险是指我国农村居民征地失去土地后在政府的组织引导 下，由国家、征地单位或集体、个人共同出资，利用征地补偿安置经费，缴纳基 6 山东师范大学硕士学位论文 本养老保险，达到法定退休年龄时从社会保障部门领取养老金，以保障其衣、食、 住等基本生活需要的一种社会保险制度1 1 1 。它同我国城镇国有企业、集体企业以 及机关、事业单位的社会养老保险制度一样，都是社会保障制度的组成部分。 2 4 构建被征地农民养老保险制度的必要性和可行性 2 4 1 必要性分析 被征地农民已经失去了原来的土地保障，因此，他们不等同于传统意义上的 农民。被征地农民的地位具有过渡性，是城乡二元结构、差别利益到最终实现城 乡完全融合、平等对待的利益承载体，由于经济二元结构决定，我国过大的城乡 差别制约着社会保障总体水平的提高，制约着养老保险水平的提高。所以，建立 一个过渡性被征地农民养老保险是十分必要的。 2 4 1 1 构建被征地农民养老保险制度是推进城市化进程的迫切要求 城市化是由传统的农业社会向现代城市社会发展的自然历史过程，是城市文 明不断发展并向广大农村渗透和传播的过程。城市化的推进，必然要求把一部分 农业用地转移到工业、服务业和城市建设用地，就必须不断把一些拥有土地使用 权的农民从土地上分离出来，从农业生产中转移出来，产生一批失地农民。目前， 我国正处于经济快速发展时期，经济的快速发展带来了城市化的快速发展。2 0 0 4 年我国城市化水平为4 1 8 低于世界城市化平均水平，还处于城市化的初期阶段 u 引。从我国的现状来看，导致城市化建设落后的原因很多，而社会保障体系不健 全是其中的一个重要因素。社会保障体系和城市化具有作用与反作用的关系，如 果两者关系处理得好，就会形成一种良性循环；反之，就会相互牵制，形成一种 恶性循环，而养老保险是社会保障制度的重要组织部分，其对城市化的影响更加 明显。由于工业化、城市化的发展，征地力度不断加大，被征地农民的数量越来 越多，被征地农民的养老成为集聚性的问题，如果处理不好，将给社会安定和稳 定带来影响，也必然影响城市化的进程。如果能构建被征地农民养老保险制度， 保障被征地农民养老的安全性和可靠性，使被征地农民没有后顾之优，这将会减 少征地过程中的阻力，有利于推进城市化的进程。 7 山东师范大学硕士学位论文 2 4 1 2 构建被征地农民养老保险制度是城乡统筹发展的战略要求 中共十六届三中全会提出以五个统筹构成的科学发展观，其一就是统筹城乡 发展。城乡统筹发展是整个国民经济持续协调发展的基础，而建立健全被征地农 民养老保险制度是实现城乡统筹发展的内在要求。我国长期以来一直处于城乡二 元分割的状态，养老保险制度同样也处于这种状态。但随着科学发展观的落实， 养老保险城乡一体化是历史的必然趋势，为被征地农民构建“老有所养，老有所 依的养老保险制度，是统筹城乡发展在这一特殊群体的具体落实。被征地农民 的地位具有过渡性，是城乡二元结构、差别利益到最终实现城乡完全融合、平等 对待的利益承载体。因而，要实现公平的养老保险制度、体现城乡居民的平等权， 就必须为被征农民提供养老保障，并与城市现在有的养老保险制度兼容，为建立 城乡统一的养老保险制度、实现城乡统筹发展奠定基础。 2 4 1 3 构建被征地农民养老保险制度是建设社会主义和谐社会的内在要求 胡锦涛总书记于2 0 0 5 年在省部级干部构建社会主义和谐社会专题研讨班上的 讲话中指出：“要进一步完善社会保障体系，逐步扩大社会保障覆盖面，切实保障 各方面困难群众的基本生活，让他们感受到社会主义大家庭的温暖。”由此可见， 建立健全社会保障体系是构建社会主义和谐社会的重要内容，是形成全体人民各 尽所能、各得其所而又和谐相处局面的重要保障。我国目前已经建立起一套比较 完备的城镇养老保险制度体系，而占全国人口三分之二的农村人口却没有建立养 老保险制度，其中被征地农民失去了赖以生存的土地，其养老等社会保障制度的 建设显得尤为重要。没有农民的养老保险制度建设，中国养老保险制度就难以完 善，也不符合建设和谐社会的要求。 2 4 1 4 构建被征地农民养老保险制度是代替土地保障功能的合理要求 古典经济学家威廉配第认为“土地是财富之母”，亚当斯密甚至把土地 作为产生价值的唯一源泉。中国是个传统农业大国，土地对农民来说是重要的为 生产资料和生活资料，土地的保障和家庭保障一起构成了我国农村保障的主要内 容。土地仍然是最基本的农业生产要素，是农业最基本的生活资料来源，在政府 主导的农村社会保障几乎空白的情况下，土地对农民起着重要的保障作用。根据 王克强的研究，农村土地的社会保障功能效用达到农村土地总效用的5 1 2 3 u 引。 山东师范大学硕士学位论文 征地对于农民来说，意味收入来源、收入水平、生活方式等等方面的巨大改变， 这不是区区几万元土地补偿费能够弥补的。因此从社会公平和社会正义的角度， 政府理应提供社会保障。 2 4 2 可行性分析 2 4 2 1 我国已初步具备构建被征地农民养老保险制度的物质基础 过去，被征地农民社会保障工作筹集资金困难，原来规定的补偿费用过低， 没有包含社会保障所需费用，部分地方村集体补偿费分配管理不规范。针对这些 问题，2 0 0 4 年，国务院下发的关于深化改革严格土地管理的决定( 国发 2 0 0 4 1 2 8 号) 规定，把被征地农民的社会保障作为土地管理制度改革的重点内容，要求土 地补偿费主要用于农民，并在提高征地补偿标准方面有重要突破，明确规定，土 地补偿费和提高安置补助费的总和达到法定上限，尚不足以使被征地农民保持原 有生活水平的，可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。这就明确了被征地农民 社会保障资金的来源和渠道，为建立被征地农民养老保障制度提供了物质基础。 2 4 2 2 政府职能的转移为构建被征地农民养老保险制度提供了政治基础 随着市场经济体制的建立，政府已逐渐淡出直接的经济建设领域，转而承担 起社会保障等市场经济不可或缺的制度建设职能。“三农”问题已引起政府的高度 重视，对于解决被征地农民的生活保障，国务院2 0 0 4 年下发了关于深化改革严 格土地管理的决定，明确指出要尽快提出建立被征地农民培训就业和社会保障制 度的指导性意见；明确要求各地要因地制宜确定征地补偿标准，强调要保障被征 地农民长远之计。之后，中央政府又出台了一系列针对被征地农民社会保障工作 的政策措施，关于完善征地补偿安置制度的指导意见、关于做好被征地农民就 业培训和社会保障工作的指导意见以及国务院关于加强土地调控有关问题的 通知等文件，对被征地农民的社会保障工作都作了重要部署。这些都为建立被 征地农民养老保险制度提供了政策保证。 2 4 2 3 现行农村养老保险经验为构建被征地农民养老保险制度提供了经验 基础 9 山东师范大学硕士学位论文 现行农村养老保险经验的实践、各地解决被征地农民养老保险的探索为制度 建设提供了支撑。2 0 世纪8 0 年代中期以来，我国开始在农村开展养老保险试点， 尽管这个制度还需不断完善，但已为农村养老保险制度的建立进行了有益探索。 2 0 世纪9 0 年代以来各地进行了被征地农民养老保险制度的尝试。目前，全国已有 1 5 个省市出台了相应的办法，已有约8 0 0 多万被征地农民被纳入基本生活保障或养 老保障，筹集社会保障资金达6 0 0 多亿元u4 i 。各地政府紧密结合本地实际情况，合 理确定被征地农民的社会保障水平，使之让被征地农民满意，政府能承受，并且 符合经济发展现状，使被征地农民的生活水平能随着当地社会、经济的发展而逐 步提高。这些都为全面建立被征地农民养老保险制度提供了宝贵的经验。 2 4 2 4 农民参保意愿很高为构建被征地农民养老保险制度提供了群众基础 随着农村经济的发展、城市化的冲击，农民的传统养儿防老的观念已经发生 了很大变化，农民要求参加养老保险的意愿越来越强。据2 0 0 3 年在全国范围内开 展的“劳动与社会保障”抽样调查显示，当前农民愿意依据自身经济条件参加现 行农民社会养老保险制度的达雪1 1 j 8 3 u5 | 。朱明芬在对2 5 5 户被征地农户的调查中发 现，共有2 0 7 户农户非常希望或希望征地时为他们购买养老保险，占调查农户总数 的8 1 2 。其中“非常希望 的农户占5 2 2 ，“希望 的农户占4 7 8 u 制。这说明 现行社会保障体系不可忽视农民的养老保险要求，建立被征地农民养老保险具有 一定的群众基础。 1 0 山东师范大学硕上学位论文 第3 章商河县被征地农民的状况及利益受损原因分析 3 1 商河县被征地农民的状况 3 1 1 商河县被征地农民的补偿标准 土地管理法第四十七条明确规定：征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、 安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。( 1 ) 征收耕地的土地补偿费，为该 耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍，由用地单位向政府支付补偿费，政府 再向被征地单位支付。( 2 ) 安置补助费是为安置以被征用土地为主要生产资料和 生活来源的农业人口的生产、生活而提供的费用。安置补助费标准为该耕地被征 收前三年平均年产值的四至六倍，但每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得 超过被征收前三年平均年产值的十五倍。( 3 ) 被征收土地上的附着物和青苗的补 偿标准由省、自治区、直辖市规定。附着物包括土地上的建筑物及其他设施，青 苗指农作物、树木、其他经济作物。另外还规定了土地补偿费和安置补助费的总 和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。 山东省人均耕地1 2 3 亩，仅为全国平均水平的8 9 1 。根据山东省关于调 整征地年产值和补偿标准的通知，山东省城市规划区内耕地最低年产值标准为： 一类地区每亩1 8 0 0 元，二类地区每亩1 6 0 0 元，三类地区每亩1 4 0 0 元，四类地区每 亩1 2 0 0 元；城市规划区外耕地最低年产值标准山东省均为每亩1 0 0 0 元。商河县在 建设用地征地补偿安置中规定土地的补偿安置标准为年产值为每亩1 2 0 0 元，属于 四类地区，商河县的土地补偿费和安置补助费根据地段的不同而不同，耕地每亩 土地补偿费( 含安置补助费) 为1 2 0 0 元，坑塘水面每亩补偿费( 含安置补助费) 为7 5 0 元。商河县的土地补偿费和安置补助费之和是土地征收前平均年产值的1 8 倍，商河县的人均耕地是0 7 5 亩，则土地补偿费和安置补助费人均分另1 j 6 0 7 5 元和 7 4 2 5 元，而青苗补助费每亩为5 0 0 元，加上地上附着物等其他费用，村民每人每亩 平均得到征地补偿费用约4 0 0 0 至9 0 0 0 元左右。这样的补偿水平是难以维持生活的。 现在的征地补偿安置标准对比以前有了一定程度的提高，但是距离被征地农民保 持原有的生活水平的标准仍有差距。 山东师范大学硕士学位论文 3 1 2 商河县被征地农民的生活状况 土地是农民最基本的生产资料和生活保障，特别在生活保障方面，土地对于 农民有更特殊的意义。一旦农民赖以生存的土地被征用，土地补偿便成为他们维 持生活的保命钱。然而事实并非如此，以商河县贾庄镇某村为例，征用面积为4 2 0 9 5 亩，其中耕地面积2 5 7 0 1 亩，占征地面积的6 1 1 ，建设用地面积6 7 4 8 亩，占征地 面积的1 6 0 ，其他征地面积为9 6 4 6 亩占征地面积的2 2 9 。按照现行补偿标准计 算，贾庄镇某村共得征地补偿2 5 4 万元，实际已经划拨2 0 0 万元。其中1 5 4 万元发放 给村民，4 6 万元村集体提留用于发展集体经济。政府每征用一亩地，村民得到青 苗费每亩5 0 0 元，劳动力安置费为每人3 0 0 0 至7 0 0 0 元不等，加上迁坟费等其他费用， 村民每人每亩平均得到征地补偿费用约3 0 0 0 至9 0 0 0 元左右。已经很低的补偿安置 费用由于一些管理部门的层层克扣，到被征地农民手里已所剩无几。既失去土地， 又得不到应有的补偿，农民的收入自然会降低。 在农民收入水平总体下降的同时，被征地农民的生活消费支出却普遍上升。 土地征用前，农民家庭的食品消费如粮食、蔬菜和食用油等主要依靠自己生产， 现在基本上要从市场上购买，再加上物价上涨，导致生活消费支出上涨。据调查， 与失地前相比，绝大多数地区反映，耕地被征用后，农民的人均生活费用开支普 遍增长了三成左右。一方面是“收入无门”，另一方面是“支出无底，在此背景 下，被征地农民的基本生活令人堪忧。 1 2 3 1 3 商河县被征地农民的就业状况 农民失去他们赖以生存的土地后，受内、外因素的影响，“再就业”更加困 难。一方面，被征地农民在向非农就业转移过程中，除少数人能利用城区发展带 来的商机经商办企业外，由于大多数被征地农民年龄偏大、文化程度不高和缺乏 非农劳动技能，在激烈竞争的劳动力市场中处于劣势，难以找到新的就业机会。 商河县被征地农民处于劳动年龄内的有1 6 8 2 0 人，目前失业的有5 2 8 2 人，失业高 达3 1 4 。另一方面，由于外部就业环境发生了巨大变化，被征地农民非农就业 更加困难。一是乡镇企业吸纳农村剩余劳动力就业的能力大大减弱；二是国企改 革带来了大量的城市下岗分流人员；三是城市化滞后于工业化，第三产业发展水 山东师范大学硕士学位论文 平低，城市非农部门难以吸纳被征地农民。 3 2 商河县被征地农民利益受损的原因 3 2 1 土地产权制度存在缺陷 我国集体土地所有权主体界定不明晰，宪法、民法通则、土地管理法 都规定：农村土地所有权主体是集体，但对于集体的界定不明确。“集体”又分为 三种形式：乡( 镇) 、村、村集体经济组织，这三种“集体”都有可能成为农村集 体的所有权、使用权的收益主体。根据土地管理法第十条解释：“集体所有的 土地依照法律属于村集体所有，由村集体经济组织或村民委员会管理、经营，已 经分别属于村内两个以上农村集体经济组织所有的，由村内各该农村集体经组织 或者要民小组经营、管理，已经属于乡镇农村集体经济组织所有的，由乡镇农民 集体经济组织经营、管理。 上述法律规定了乡镇农民集体、村农民集体和组农民 集体这三种主体。由于土地所有权主体不明晰，土地财产权界定不清，责、权、 利不明确，导致征地过程中对农村集体所有权的补偿缺乏依据，导致在土地征用 过程中利益博弈各方遇到权利时，各个主体相互争夺；遇到责任时，相互推诿， 无人负责。而在利益博弈过程中，农民成为弱势的一方，导致一些地方农民土地 被征用了，农民自己还完全不知情。因此，当前在土地征用、开发、流转和补偿 分配中存在严重的权利越位，存在公权侵犯私权，行政权侵犯财产权，使农民遭 受不公正待遇，根源在于土地制度不完善，在于没有建立社会性制衡机制，在于 法律上虽然规定农村土地归农民集体所有，但在集体所有制下谁真正拥有土地， 实际上是不明确的。 3 2 2 征地补偿标准过低 政府向农民征用土地时是按农业生产的边际收益支付补偿安置费，而向社会 拍卖时按土地的市场价格成交，形成了价格上的巨大差距。对于这种“低征高卖” 农民意见很大。与付出的代价相比，被征地农民得到的补偿微乎其微。从成本价 到出让价之间所生成的土地资本巨额增值收益，大部分被中间商或地方政府所获 山东师范大学硕士学位论文 取。目前许多农民失去土地以后仅仅得到了政府和用地单位支付的数额不多的土 地补偿费和安置补助费，所谓的土地补偿费只是对农民原来在土地上从事农业生 产收益的补偿，它并不与土地的非农化价值以及土地非农化后级差收益的增值相 关联；安置补助费也只是保证农民在失去土地后几年以内生计的一次性货币发放。 土地管理法规定，征用耕地的土地补偿费用为该土地征用前三年平均产值的 六至十倍，安置补助费为四至六倍，两费总和不得超过三十倍。征地补偿标准以 农地产值倍数计算，是一种非市场的补偿方式，严重偏离了土地市场价值；没有 考虑到在城镇化、工业化的背景下，被征地农民的生产和生活方式将发生深刻变 化，它忽略了城乡生活水平的差距；没有将被征地农民择业成本和从事新职业的 风险金等间接成本纳入补偿范围。这种补偿测算方法没有很好地体现土地承担着 保障农民就业、养老、最低生活保障的功能。而商河县由于经济不发达，财政比 较困难，各乡镇政府在制定土地补偿标准时都把征地用途作为重要的参考依据， 造成同一个村、同一块地因公路建设、企业用地、商品房开发用地等用途不同， 到农户的补偿费悬殊较大，农民对此反映强烈。 3 2 3 征地补偿费的管理和使用不规范 作为征地过程中核心问题的经济利益，特别是征地补偿费的分配、管理与使 用，涉及国家、集体、农民的切身利益，更需要从法律上予以规范。在市场经济 条件下如何评估土地所有权的价格，并在此基础上明晰所有权、使用权、转让权、 收益权等产权关系，合理分配、使用征地补偿费，是征地实践中亟待解决的重大 问题。土地管理法实施条例第二十六条规定：“土地补偿费用归农村集体经济 组织所有；地上附着物及青苗补偿费用归地上附着物及青苗所有者”，“征用( 收) 土地的安置补偿费必须专款专用，不得挪用。需要安置的人员由农村集体经济组 织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使 用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置 补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的 养老保险费用。 这些规定显得过于笼统，对征地补偿费如何管理使用都末作明确 规定，对于征地补偿安置费的分配缺乏具体细则，缺乏相应的制度保障，造成各 地对征地安置补偿费的分配较为混乱，村级留用管理不规范。 1 4 山东师范大学硕士学位论文 3 2 4 征地过程中“公共利益 界定不清 中华人民共和国宪法规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规 定对土地实行征收或者征用，并给予补偿。”构成政府行政征收土地的权利基础和 立法依据。土地管理法规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的， 必须依法申请使用国有土地。”依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国 家征用的原属于农民集体的土地，从而将宪法规定的征地范围从“公共利益 的需要 扩大到包括非公共利益需要的一切用地项目。土地的用途被分为土地征 用和征收两种类型，但是对公共利益的覆盖范围，行政征收主体范围及权限、土 地征收程序、征地安置、农民权益保护、土地征收违法违规及处罚等规定和条款， 只是散见于各个单行的法律文件中，缺乏法律执行的可操作性，留给行政机关很 大的自由裁量权，客观上形成行政机关征收权的无限制滥用，难以保障被征地农 民的合法权益。根据商河县国土资源局统计的数据，2 0 0 5 年至2 0 0 7 年三年共批准 用地3 8 9 0 亩，其中征用耕地1 9 8 4 亩，占总用地的5 1 由。征地项目不仅包括交通、 能源、水利等基础设施项目和公用设施等城市公益性项目，还包括工商业、房地 产等经营性项目，道路、学校、企业等及乡镇村建设用地项目。由于土地征用权 的滥用，农民利益受到了更大的侵害。现在征地已成为满足各类建设用地的主要 途径。 山东师范大学硕士学位论文 第4 章商河县被征地农民养老保险存在的问题