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县级公路局的发展困境改革研究 摘要 公路是国民经济发展的基础设施，县级公路局在我国整个公路系统的建设、 养护、征收和管理等方面都具有特殊的地位和作用。县级公路局是在公路段的基 础上发展起来的，是整个公路系统的基层单位。无论在现有的公路中还是在新建 的公路中，县市公路都占有重要地位，确保其建设、养护质量具有相当重要的社 会意义。由于县级公路局的发展尚不成熟，在机制上存在问题，严重影响公路交 通事业的持续发展。 职能划分不清、机构运转模式不协调、人事管理体制不完善、市场化程度不 高是我国县级公路局发展过程中存在的主要问题，管理体制的政事企事合一、地 方自主性发挥不够、传统人事管理思想根深蒂固导致这些问题产生的主要原因。 基于以上问题和原因分析，本文对县级公路局改革的思路、原则、具体内容进行 了深入的探讨，提出县级公路局改革应该包含外部运行体制、内部管理机制的改 革，外部运行机制的改革关键是要理解公路的公共产品属性，建立人、财、事相 统一的垂直管理体制，内部管理机制的改革应该遵循政企分开、管养分离的原则； 县级公路局改革具体内容则包括组织职能重新定位、公路养护实施市场化运作、 建设、收费和路政执法合理分工、人事管理制度全面改革等方面的内容。 本文在综合以上研究的基础上，结合娄星区公路局的实际情况，从公路养护、 工程建设、路政管理、征费管理等方面就娄星区公路局的改革实践进行了分析， 同时，对改革中存在的问题及其改革的措施进行探讨。 关键词：县级公路局；市场化；改革创新 公共管理硕仁学位论义 a b s t r a c t h i g h w a yi st h ei n f r a s t r u c t u r es u p p o r t i n ge c o n o m i cd e v e l o p m e n t ，s ot h ec o u n t y b u r e a uh a sas p e c i a ls t a t u si nt h ee n t i r eh i g h w a ys y s t e ma n dp l a y sa ni m p o r t a n tr o l ei n t h eh i g h w a yb u i l d i n g ，c o n s e r v a t i o n ，c h a r g e s ，m a n a g e m e n ta n do t h e ra s p e c t s t h e c o u n t yb u r e a ui s au n i to ft h ee n t i r eh i g h w a ys y s t e m d u et ot h ei m m a t u r eo f c o u n t y - l e v e lb u r e a ua n dt h ep r o b l e m so ft h es y s t e ms e r i o u s l ya f f e c t e dt h es u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n to fh i g h w a yt r a n s p o r t o u rc o u n t yb u r e a uf a c e dw i t ht h ef o l l o w i n gp r o b l e m s ，s u c ha su n c l e a rd i v i s i o n ， u n c o o r d i n a t e da g e n c i e so p e r a t i n gm o d e ，t h ei m p e r f e c tp e r s o n n e lm a n a g e m e n ts y s t e m ， i m m a t u r em a r k e t ，t h em a i nr e a s o n sl e a d i n gt ot h e s ep r o b l e m sh a v et h ei m p e r f e c to f m a n a g e m e n ts y s t e m ，t h el o c a la u t o n o m ya n dt h et r a d i t i o n a lp e r s o n n e lm a n a g e m e n t t h i n k i n g b a s e do nt h ea b o v ea n a l y s i s ，t h i sp a p e rd i s c u s s e dt h ec o u n t yb u r e a u sr e f o r m i d e a s ，p r i n c i p l e s ，a n dt h es p e c i f i cc o n t e n t sd e e p l y ，a n dp r o p o s e dt h a tt h er e f o r m s h o u l di n c l u d ee x t e r n a l o p e r a t i n gs y s t e m s ，t h ei n t e r n a lr e f o r mo ft h em a n a g e m e n t m e c h a n i s m t h ek e yo ft h ee x t e r n a lo p e r a t i n gm e c h a n i s m sr e f o r mi st ou n d e r s t a n d i n g t h ep u b l i cp r o d u c ta t t r i b u t e so ft h eh i g h w a y i n t e r n a lm a n a g e m e n tm e c h a n i s mr e f o r m s h o u l df o l l o wt h ep r i n c i p l eo ft h es e p a r a t i o no fg o v e r n m e n t sa n de n t e r p r i s e s t h e r e f o r mo ft h ec o u n t yb u r e a ui n c l u d et h ef o l l o w i n gc o n t e n t s ：r e p o s i t i o n i n gf u n c t i o n s ， m a r k e to p e r a t i o na n dr e a s o n a b l ed i v i s i o n b a s e do nt h ea b o v ea n dt h ea c t u a ls i t u a t i o ni nt h el o ux i n gd i s t r i c t ，t h i sp a p e r a n a l y z e dt h er e f o r mp r a c t i c eo ft h el o ux i n gd i s t r i c tf o r mh i g h w a ym a i n t e n a n c e ， c o n s t r u c t i o n ，r o a da d m i n i s t r a t i o n ，l e v ym a n a g e m e n t ，m e a n w h i l e ，a n dd i s c u s s e dt h e e x i s t i n gp r o b l e m sa n dt h er e f o r mm e a s u r e s k e yw o r d s ：c o u n t yb u r e a u ；m a r k e t ；r e f o r ma n di n n o v a t i o n i i i 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取 得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其 他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个 人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果 由本人承担。 作者签名： 。厉钦 日期：勺年月细 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学 校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查 阅和借阅。本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关 数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位 论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密团。 ( 请在以上相应方框内打“4 ”) 作者签名： 导师签名： 日期：加- 剥肜日 日期：加一、f 年 月f 日 公共管理硕l 学位论文 1 1 研究背景及意义 第1 章绪论 公路是国民经济发展的基础设施，在保障国民经济持续、健康、快速发展、 改善人民生活和促进国防现代化建设等方面具有十分重要的作用。2 0 世纪9 0 年代 以来，公路建设突飞猛进，特别是“十五”期间成为公路发展最快的时期。但是在 公路建设和管理中暴露出来的问题也是十分严重的，因此正确认识当前公路管理 中存在的问题，探索公路管理的改革方向是具有十分重要的理论意义和实践意义 的。 县级公路局是在公路段的基础上发展起来的，是整个公路系统的基层单位。 原有公路段的主要职能是对国、省、县干线公路进行具体养护和路政管理，并承 担管养路段内的大中修任务，随着公路事业的发展，又增加了对通行费征收管理 和超限运输治理等职能，名称也由原来的公路段改成了公路局( 部分地方仍保留 原名称) 。由于县级公路局的发展尚不成熟，在体制机制上都存在突出问题，严重 影响公路交通事业的持续发展。无论在现有的公路中还是在新建的公路中，县市 公路都占有重要地位，确保其建设、养护质量具有相当重要的社会意义。目前的 公路管理机构，既代表政府担负着公路管理的行政职能，同时又承担着公路的养 护、施工、设计等生产任务，是政事企合一的管理体制。由此可见，县级公路局 在我国整个公路系统的建设、养护、征收和管理等方面都具有特殊的地位和作用。 公路属于准公共产品，它的提供既不能像企业提供商品那样，也不能像政府 提供纯公共产品那样，而是可以兼用市场和调控两种手段的。公路是全社会重要 的基础设施，其对经济社会的发展起着越来越重要的作用。公路管理的目的，就 是要保障公路的最优供给，保证公路的完好和畅通，使公路路网保持在到较高的 服务水平。本文试图从目前县级公路局存在的体制和机制问题出发，探讨如何进 行县级公路局的改革，从而实现良性发展。最后，以一个基层县级公路局娄 底市娄星区公路局的改革实践作为案例，印证、说明本文的有关论点。 1 2 国内外的研究状况及实践 继国有企业改革和政府机构改革之后，事业单位改革标志着中国长期以来为 改革公共部门使之适应社会主义市场经济而进行的努力的第三个阶段。成功的事 业单位有助于改善政府的运行质量、提高公共部门的经济效率、促进服务业的发 展，从而可以对中国经济的总体发展产生巨大的积极影响。但要真正实现这一点， 县级公路局的发展困境0 改革研究 必须根据精心设计的总体战略，进行综合性的协调改革。 事业单位事实上已经在多方面出现了很大的变化，这些变化包括：有的事业 单位成为政府变相增加政府机构、扩大编制、占用财政预算的一类特殊机构；有 的事业单位营利性行为凸现而逐步向商业化主体演变；有的事业单位却虽然承担 公益目的但却面临种种问题和困难。在国家大力推进事业单位改革的背景下，认 真考察事业单位的制度沿革是有重要意义的。 改革进入攻坚阶段以后，人们逐渐开始质疑事业单位简单化套用企业改革的 思路和做法。一方面，事业单位在市场化的大潮中暴露出许多深层次制度问题， 被称为计划经济的最后一个堡垒。另一方面，依法治国的理念深入人心，科学发 展观和“构建和谐社会”成为主流的观念取代了原先的经济利益至上的做法。景朝 阳在中国合作经济2 0 0 6 年第4 期发表的试谈中国事业单位的制度沿革一文 中认为，事业单位运行和服务的目标是使社会效益最大化，而不是机构本身的效 益最大化。事业单位所追求的公共利益与机构自身利益特别是从业人员的个人利 益通常是不一致的，有矛盾的。鼓励事业机构追求“经济绩效”并将其与个人收入 挂钩，必然出现机构和个人利益侵害公众利益的结果。所以，我们应该理性地对 待事业单位的改革，就县级公路局来说，应该区分不同的职能进行改革。 在经济学领域，许多学者都对公共产品进行了研究。他们认为在一个社会中， 公共产品的范围十分广泛，如政治、法律、国防、治安、政府行政管理、大中型 水利设施、城市规划、公共道路、环境保护和治理、环境卫生、天气预报、科学 研究，以及铁路、城市公共交通设施、广播、电视、教育、电讯等，乃至抗旱、 防洪等，都属于公共产品的范畴。公共产品直接或问接地为企业的生产和个人家 庭生活提供服务，是社会总产品中重要的不可缺少的部分，而且，随着社会的发 展和经济的发展，社会公共产品总体上呈扩大的趋势。美国学者p 萨缪尔逊在系 统研究了公共产品的特性后，于19 4 5 年提出了被各国学者所公认的确认公共产品 的两个标准，即非排他性和非竞争性。公共产品的非排他性也称为消费上的非排 斥性，是指一个人在消费这类产品时，无法排除其他人也同时消费这类产品，而 且，即使你不愿意消费这一产品，你也没有办法排斥。如你走在一条公路上时， 你无法排除其他人也走这条公路，如你不愿意公路上的路灯的光照，但只有你走 上这条有路灯的公路，就必须受到照射。非排他性还有一层含义，是指虽然有些 产品在技术上也可以排斥其他人消费，但这样做是不经济的，或者是与公众的共 同利益相违背的，因而是不允许的。比如，你可以在公路上设置路障来限制其他 人通行，但如此会付出两方面的成本：一是需要建设路障并派人进行日常管理， 即增加了管理成本；二是使本来可以走这条马路的人不再能走，带来了效率的损 失，这也是一种成本。因而即使在马路上设立路障在技术上是可行的，但却是不 经济的。一般认为，公共产品具有非竞争性，其原因是公共产品的消费具有可分 2 公共管理硕j ：学位论文 割性，即它可以分割成很多单元，每个公共产品的消费者消费的仅仅是其中的某 一单元，不是消费整个产品，因而它不会同其他消费者的利益相冲突。准公共产 品是指具备非排他性和非竞争性两个特点中的一个，另一个不具备或不完全具备， 或者虽然两个特点都不完全具备但却具有较大的外部收益的产品。从这个角度出 发，我们将公路定义为准公共产品。 在事业单位改革实践方面，深圳可以说是走在了前列。根据事业单位的社会 功能，深圳市将现有事业单位分为经营服务类、监督管理类和公益类。按照不同 类别的特点，采取不同的改革方式。原则上监督管理类和经营服务类要从事业单 位中分离出去，分别回归政府和市场，公益类原则上将予以保留。改革后事业单 位的定位是：从事公共服务并相对独立于政府和企业之外的非营利性组织，其基 本特点是非政府、非企业、非营利。经营服务类事业单位所从事的业务一般不属 于政府应当直接提供的公共服务职责范围，这类事业单位以往既从事营利性服务， 又享受财政供养，非政非企、亦政亦企。原则上这些单位要还原成企业，回归市 场。监督管理类事业单位是指依据法律、法规授权或政府委托，依法行使行政许 可、行政管理、行政执法和检查监督等职责任务的机构。其经费支出主要来自同 级财政、行政性收费或通过行使政府职能而获得的垄断性、资源性收入。公益类 事业单位所从事的业务属于政府应该提供的公共服务。其中又可以分为纯公益类 和准公益类。这类事业单位原则上予以保留。改革方案明确指出，无论是纯公益 类还是准公益类事业单位，在不影响公共服务稳定供给的前提下，其从事的服务 凡可以通过组织的，要引进市场机制运作。对于一些兼具政府、事业和企业多重 角色的事业单位，为了明确其定位、划清事权界限，改革方案提出可通过特定立 法合理界定政府、相关主管部门与事业单位之间的关系。这种法定机构组织管理 模式是目前国际上惯用的一种模式。比如香港依据房屋条例成立房屋委员会，负 责统筹所有政府公屋供应、编配和管理事务。事业单位财政供养的传统模式是按 人员编制拨付经费。随着对公共服务供养体制思考的深入，深圳市提出政府提供 公共服务要探索“养事不养人机制”，今后对指标可以量化的公共服务事项将逐步 实行“以事定费”、“以费养事”。对具备竞争市场的公益事业领域，要通过公开招 标、政府采购的方式，逐步将政府直接举办事业单位转变为向有资质的社会组织 “购买服务”，并根据社会组织提供服务的数量和质量，按照一定的标准进行评估 后支付服务费用。 随着中国加入w t o 和公路建设事业高速发展，公路建设、养护、路政管理 和通行费征收的方法和模式正日趋多样化和复杂化，与之相适应的公路行业改革 也成为研究热点。目前，国内外关于县级公路局改革的著作和文献大部分的文章 是本行业的相关工作者撰写的，这些论文大都从公路的建设、管理、养护、征收 等角度分开展开，而对于养护体制和研究是最多的。在他们的研究当中，有指出 县级公路局的发展困境1 j 改革研究 公路局改革的必要性、必然性和艰巨性的文章，有探讨公路养护运行机制改革的， 有重点阐述公路局建设和养护民营化和市场化改革方向的，有着重谈公路局对高 速公路的建设与管理的，还有大量针对某些具体单位的实际情况展开研究的。 另一方面，国内外学术界和相关机构有关公共物品或公用事业市场化改革的 理论探讨也日渐增多，如1 9 9 4 年世界银行的世界报告为发展提供基础设施、 罗晓东的论政府提供公共产品的经济职能( 经济评论19 9 9 年第l 期) 、张伟、王 新生的我国基础设施引入民间资本的探讨( 中国软科学1 9 9 7 年第5 期) 。但是， 大量有关公路管理的文章基本上是从融资的角度来研究公路的市场改革或建立在 收费基础上研究公路的商业化运作，很少有人深入、系统地专门研究公路这种准 公共物品的市场化改革。除了养护以外研究其他相关问题的比较少，因而有极大 的局限性。这些研究从不同的角度对公路局的性质、职能、地位和作用进行了研 究，也提出了不少关于公路局改革的思路，是具有十分重要的意义的。但是，这 样的研究还不全面、不系统。基于此，本文试图系统地阐述县级公路局的发展现 状与改革思路，以弥补理论研究的不足，并期待对现实的改革有一定的指导作用。 改革的思路主要是市场化的取向。因为现代公路的基本属性具有二重性，一 方面它作为社会经济的基础性设施，公路具有社会性和公益性，它向全社会提供 开放式的社会化服务，服务对象不具有选择性和排他性任何客体都可以使用 它；另一方面现代公路作为一种具有特定涵义的社会商品，具有特殊的商品属性， 它通过向社会公众提供可以获取特定收益的服务而产生经济效益和社会效益，它 的特定使用方必须以一定的方式如收取养路费、通行费、财政税收中公路费用的 转移支付等来实现公路商品的投资回报。在实际生活中，人们长期以来往往只注 意了公路的社会性和公益性，而忽视了公路最本质的商品属性。体现在行业定位 上，就只认可公路行业是公益性的事业单位，而不认可公路部门在政府授权下经 营和管理公路、并获取收益的企业属性。这种认识方法上的偏差逐步形成了一种 感知上的误区：公路部门是单纯的事业单位，公路建设养护管理要由国家出钱( 理 由是有养路费) ，公路人员全部是事业人员，理应吃“皇粮”。造成这种误区的根本 原因就在于这些人的思维还停留在传统计划经济时期“事业单位”概念的模糊认 识。 从国外公路的发展来看，我们可以看到这样一个事实，那就是越是发达的国 家，对于道路的建设和维护越重视，美国7 0 年代建设成州际高速公路网络。自19 8 1 年以来，公路改建投资、非投资性养护和管理费用几乎均摊了公路总经费。依据 哈佛大学的研究数据，美国联邦和地方政府每年用于维护现有道路的经费达n 2 0 亿美元。克林顿在任期间，将维护现有高速公路放在比建设新路更重要的地位上。 同时，在具体的改革和实践中，已经出现了如b o t 、p f i 、养护招投标等一些 市场化的公路经营方式，但其在国内的进一步应用尚存在一定的问题。l9 9 5 年开 4 公共管理硕j j 学位论文 始建设的福建刺桐大桥是我国第一个算得上以b o t 方式建造的公路( 桥梁) ，后虽 有一些公路吸收了一些民营或外商资金，但很少是以真正的b o t 方式建造、运作 的。 1 3 研究思路和方法 文章主要探讨县级公路局的发展状况，并在实践中探索出一些改革的思路。 作者认为公路局是一个集行政、事业和企业性质于一体的复合型的单位，因而不 可避免地存在体制和机制方面的弊端。比如建设和管理的职能区分不清，养人和 养路的矛盾得不到很好的解决，某些行为不能完全按照市场化的规则来运作等等。 在这样的情况下，首先就需要在体制上打破这样的格局，实现政企分开、政事分 开；其次就要转变人员的思想观念，使其从以前的那种工作优越感中走出来，逐 步实现竞争上岗、择优录用；再次也实行一系列的改革措施，特别是在公路的养 护这一块，应该最终确立市场化的运行机制；最后，要兼顾效率和公平，在提高 整体工作效率的同时也应该采取一些劳动保险和社会保障机制。 在研究办法上面，主要采用定性与定量相结合的方法。具体的案例研究也是 本文的一大特点，独立一章详细地介绍娄底市娄星区这些年来所采取的一些改革 措施，取得的一些成果，并大胆地探索以后的发展方向。其中，人员的绩效评估， 包括一些绩效考核指标的细化，绩效与收入分配挂钩等方面改革的力度比较大o 这在同行业中是不多见的，也在一定程度上从实践上映证了本文所提论点的可行 性。 县级公路局的发腱困境i j 改革j i j f 究 第2 章县级公路局发展存在的问题及原因分析 2 1 公路局发展存在的问题 从总体上看，现行我国县级公路局管理体制中的主要弊端是政企不分、事企 不分、机构重叠、职能交叉、队伍庞大、效率低下，缺乏活力和竞争机制，公路 管理体制深层次的矛盾，随着社会主义市场经济体制改革的不断深化，日趋暴露。 同时，我具体的运行机制方面也存在着一定的问题，比如人事管理的激励机制不 完善等等。具体说来，我国县级公路局发展存在的问题主要表现在以下一些方面。 2 1 1 职能划分不清 计划经济形成的公路建设和管理体制严重阻碍公路事业健康发展，公路局在 公路的建设、管理、养护和征费各方面存在职能划分不清的问题，导致各个部门 互相扯皮、相互推诿责任等等现象。 首先是建管分离，筹资和还贷主体不一。许多干线公路是通过地方政府成立 指挥部的形式建成的，公路建成后，便将贷款债务和收费权一并移交给公路部门。 建设方对资金使用效益未作考虑，而管理方只是被动承接债务，在公路建设中并 不能对建设方作任何监管。这样一来，有些收费站按审批期限早已到期，因为无 法归还贷款，不得不延期收费，导致大量社会矛盾集中在公路部门。 其次是多家管路，利益和责任分配不一。当前的公路管理体制大体可以分成 四块，即高速公路、国省干线公路、县乡农村公路及私人投资的公路。在几家同 时管路的情况下，不可避免地出现了机构重叠、权限交叉、多头执法、利益相争 的现象。尤其是私人投资的公路，对有经济效益的公路就竞相争取投资并收取高 额回报，而大量只有社会效益的公路修建债务则留给了国有公路管理机构。 再次是管养不分，行政和企业职责不一。由于历史的原因，县级公路局既有 公路的建设、养护、路政、征费管理的行政职能，又有本应由市场来完成的具体 建设、养护等企业事务，以致管养不分、政企合一，行政职能得不到优化，企业 责任也难以明晰，造成了养人与养路抢经费，经济效益至上，社会效益淡化的突 出矛盾。例如对超限运输的治理，本应该对超载车卸载处理，为了收费养人便对 超载车只收费不卸载，从而使超限治理这一行政行为变成“以收代管”的收费行为。 最后是征养不分，收入和养护协调不一。目前的公路养护机构，既有代表国 家管理公路的行政职能，又承担着公路的设计、施工、监理、养护等生产任务， 政事企合一。这种体制，生产按计划安排，经费按人头划拔，大锅饭现象依然存 在。资金是制约县级公路健康持续发展的瓶颈。目前县级公路资金来源单一，拖 6 公共管理硕士学位论义 拉机养路费是县乡公路唯一固定的专用资金。由于拖拉机运输市场不景气，营运 车辆逐年减少和养路费标准下调，养路费收入与养路资金需求存在严重矛盾。现 行的养护体制在公路的建设、养护、管理等方面，都发挥了十分重要的作用。但 随着改革开放的不断深入，养护资金严重不足以及由于养护员补助津贴较少，人 员变动频繁而导致的队伍相对不稳定使得传统的养护体制的种种弊端逐步暴露出 来。 2 1 2 机构运转模式不协调 目前全国很多地方还是搞“一刀切”，没有根据地方特点而有针对性地采取不 同的公路建、养、征、管的运行机制。也就是说，在具体的机构运转方面，模式 还是很单一，灵活性不强。 首先，存在着这样一个矛盾，那就是条块分割，经费和人事管理之间存在冲 突。县级公路局( 有些是在地市一级公路局) 由地方政府管人事，由省职能部门 管经费。地方政府在安排工程建设和增加人员时不能全面考虑公路部门的经济承 受能力，以致造成了许多县级公路局在建养资金上的严重不足。沉重的债务负担 使有些县级公路局陷入了举步维艰的地步，有的连银行贷款利息都难支付，银行 信誉大为下降。 其次，在机构设置上存在机构臃肿，效益低下的事实。由于公路部门在归属 上是事业单位，花钱靠国家，工资福利有保障，社会上许多人千方百计通过各种 渠道往里挤，本部门领导和职工子女也看重这块“宝地”。这样就在单位内部因人 设岗，人员逐年扩充，行政管理人员和非生产人员比例过大，有的单位甚至管理 人员多于一线工人。由于机构庞大，人浮于事，白领工资，效益低下甚至没有效 益，造成了有限的经费养人不养路，多劳不多得，同工不同酬，严重影响了职工 的生产积极性，造成不稳定的因素。 再次，在公路的养护这一块存在着诸多问题。目前我国县级公路的现状是等 级低、标准差，“缺桥少涵”现象严重。在这种客观条件下，养护管理工作却又十 分薄弱，具体表现为：经费低、设备陈旧、养护人员固定性差且素质普遍不高、 养护里程长、老龄油路多以及缺桥少涵导致抵御自然灾害的能力差，汛期水毁严 重。再加上部分县级公路管理机构及下属单位职责不明，效率低下，养护改革运 行机制不尽完善，监督检查及奖惩机制不健全，一些管理制度流于形式。比如养 护工程内部招标工作不规范，部分项目依然采用议标或指定施工单位的形式，没 有形成内部竞争机制，影响了养护工程进展和质量；养护工程队伍机械设备闲置， 不能充分发挥其经济效益，三产项目选择不合理，效益低下或产生负效益，不能 保证分流人员工资及福利；与人事、劳动部门协调力度不够，有关劳动人事政策 研究不够。因此县级公路管理部门要充分认识公路养护体制改革的必要性和紧迫 7 县级公路局的发展困境1 j 改革研究 性，加大改革的力度，要加强对养护体制改革工作的领导及相关政策研究，加强 内部协调，加强与劳动部门、人事部门的协调，加强监督力度，保证改革稳定健 康发展。 2 1 3 人事管理体制不完善 总的来说，现在我国县级公路局的人事体制僵化；人才结构不合理，人力资 源的开发和培训不够；绩效考核不规范，激励机制不健全。 首先，传统的定员养护造成养护资金分配的不合理，现行公路养护管理体制 缺乏竞争活力。由于公路养护管理部门是事业单位，工资福利待遇基本有保障， 使公路养护管理体系的人员有增无减，行政管理和非生产人员比例过大，机构臃 肿，人浮于事，挤占了大量的养护经费，“养人”与“养路”的矛盾日益突出。生产 按计划安排，经费按人头划拨，高投人，低产出现象十分严重。养路经费不按工 程量计算，而是按人头和养护里程计算，有多少人出工就给多少钱，不管养护路 段的等级、路面结构类型、养护难易程度和养护质量的好坏，到了基层，在保证 职工工资的前提下有多少钱干多少活，导致公路路况质量下降，干部、职工的竞 争意识、忧患意识比较淡薄，特别是各级公路养护管理机构在计划经济体制下形 成的劳务站、工程队等生产性单位，都依附于各级公路管理机构，长期依靠吃养 路费过日子。这不仅影响了公路养护管理，更重要的是影响了生产单位的积极性， 与市场经济体制格格不入。 人的价值只有在科学的体制和运行机制中才能真正发挥出来。如果体制不合 理，运行机制陈旧、落后，许多人的价值就可能相互抵消，造成内耗。为此，深 化公路管理体制和运行机制改革，切实加强管理，已成为当前公路管理部门的一 项重要而紧迫的任务。 其次，我国现行县级公路局人才资源专业结构不合理，且激励措施不到位。 现在公路局的人才资源的构成呈“硬型结构”，比较缺乏工程管理、经济管理、企 业管理、法律、工商管理等“软”专业人才。复合型人才少，缺少综合管理型人才。 也就是说，在人才资源的专业构成上，缺乏系统掌握管理、经济、法律和金融等 方面知识并能从事公路行业管理工作的综合性管理人才。这可以说明存在重技术 轻管理的倾向。这种情况不但在地级市存在，在县级也同样有这样的问题。 教育、培训工作是各单位人才资源开发与管理的重要组成部分。传统的人事 管理体制，对人才资源的开发较注重管理与使用，不太注重对人员的教育与培训， 更谈不上制定人才资源的开发计划。对于地方公路行政管理部门传统的干部教育 与培训管理体制而言，较多地注重指令性、计划性，习惯于硬性规定、计划调控 和被动管理。公路部门应逐步达到对人才资源配置管理科学化与规范化，转变传 统的重文凭职称轻业绩考核的观念，制定出科学合理的公路部门人才资源评聘考 8 公共管理硕f = 学位论文 核制度与规范。人才的成长和作用的发挥要靠机制来保证，要从制度改革、政策 调整等多方面建立起适应市场经济体制和人才自身发展规律的新的人才分配激励 机制，才能充分发挥人才的使用价值。 从表2 1 我们可以看到，我们应该区分不同的类型的公路局来合理确定单位 的职工和人才的数量。 表2 1 分类型地市级公路局合理的职工和人才资源总量表 纯管 理 型管理与生产结合型 里程划分 职工数人才数 人才职- 丁数人才数人才 ( 人)( 人)密度( 人)( 人)密度 1 0 0 0 k m 以上2 5 0 以下1 5 0 左右6 0 1 0 0 0 以下4 0 0 左右4 0 l0 0 0 5 0 0 k m 2 0 0 以下1 5 0 左右7 0 6 0 0 左右3 0 0 左右4 5 5 0 0 k m 以下1 5 0 以下1 0 0 左右7 5 5 0 0 以一卜 2 5 0 左右5 0 2 1 4 市场化程度不高 改革开放以来，我国公路管理和公路养护工作取得了巨大的成绩，特别是近 年国家扩大内需，加强公路基础设施建设以拉动我国经济持续高速发展战略的实 施，解决了公路基础设施总量上的不足和规模上的不适应问题。同时，公路建设 成绩越大，养护工作的任务越重。随着改革开放的不断深入，社会主义市场经济 的确立和不断发展，公路行业现有的公路养护旧体制愈来愈不适应市场经济发展 的要求。巩固公路建设成果，提高路网综合服务能力，充分发挥建设投资效益， 推动经济和社会的发展是公路养护工作亟待解决的课题。总的来说，系统内部的 界限还没有打破，进行市场运作还处于探索阶段。 首先，公路局职工的竞争意识，忧患意识比较淡薄，大家仅仅是停留在定额 工资的管理模式上，所拥有的是没有真正脱离计划经济的轨道的依赖思想。尽管 也进行了一些改革，但是改革力度小，事企关系还没有完全理顺，尤其是养护运 行体制仍缺乏竞争力和活力。铁饭碗、大锅饭现象至今仍未彻底打破，出勤不出 工、出工不出力现象依然相当严重，职工缺少工作积极性。 其次，在养护市场方面虽然在地级市甚至县级范围内开展了一些探索性的内 部招投标活动，没有发展成社会化大生产；养护公司跨地区竞争作业还没有形成 气侯，这种相对封闭的市场造成养护公路缺乏竞争和发展空间，制约了公路养护 的市场化和养护工作的社会化发展进程。 多年来，养护工程一直实行的是“属地工程”，即工程在谁家管养路段，就由 谁家施工，造成了养护队伍缺乏市场竞争意识，“等、靠、要”思想根深蒂固，满 足于现状，工作无主动性、积极性，严重缺乏进取精神。公路体制改革是当前的 热点，也是难点，而养护体制的改革又是公路体制改革中必须要面对并且必须要 9 县级公路局的发展困境j 改革研究 解决的问题。从1 9 9 9 年开始，交通部要求以地方改革为契机，全面推行各级公路 养护体制的改革，实行社会化、专业化、机械化养护，逐步完善养护市场，降低 养护成本，确保养护质量。县级公路养护工作起步较早，但其“小而全”的养护体 制造成了巨大的资源浪费，存在着许多弊端：一是公路养护资金安排不合理，存在 截留、挤占、挪用现象，致使改革无法得到充足的资金支持，无法保证政策的持 续性。在设备投资上，只有投入而没有产出，设备更新缺乏必要的资金积累，无 法实现机械设备的保值、增值。二是部分县的养护体制改革流于形式，人员分流 处于表面化，并有回流现象，进人问题依然比较严重，管理人员结构不尽合理。 运行模式长期封闭，缺乏竞争，大多为被动型养护，路况的好坏与职工的切身利 益无关，导致职工被动劳动，缺乏竞争意识和效益意识。三是养护单位在要求配 备养护机械时盲目攀比，不考虑机械设备的利用率，也不做经济效益分析。此外， 因为养护机械属非经营性资产，致使养护机械用于对外开展经营创收受到限制， 机械设备资源难以得到充分利用；而养护设备往往因维修保养不及时，也导致技 术状况迅速恶化。 2 2 公路局所存在问题的原因分析 我国县级公路局目前存在以上种种问题和弊端，是有着一定的历史和社会原 因的，我们分析如下： 2 2 1 管理体制政事、企事合一 目前我国县级公路局的组织定位还不清楚，从而形成政事不分，企事不分的 状况。目前我国县级公路管理是集建、养、管、征为一体，也就是集公路建设、 养护、管理、收费、产业开发、物资供应、后勤服务于一体，既不像事业单位， 又不是完全意义上的企业单位，其生产按上级计划安排，经费按在编人员拨付， 长期靠吃养路费过日子。公路管理部门既行使部分政府管理职能，又承担公路养 护具体作业，同时还负责对养护工作进行监督和检查。这种体制在很大程度上还 是一种计划经济，它己远远不能适应市场经济的要求。这种“政事企合一”的管理 体制极不符合市场运行规则，给日常管理工作造成了很大困难，致使监督失去了 严肃有效性，造成公路养护高投入、低产出，养护质量差，路况不稳定，生产与 管理责任不清，一旦发生质量问题，责任很难追究，这种状况与目前的市场经济 体制极不协调。随着我国经济体制改革的逐步深入和公路交通事业的迅速发展， 它的弊端也表现得越来越明显。 这样的合一体制就导致了事企关系不顺，产权关系不明。不少新组建的公路 养护企业由于刚刚脱胎于事业单位，还带有浓重的“官办”企业色彩，很多地方还 带有明显的计划经济痕迹。不少公路养护企业依然为公路管理部门附属的经济机 1 0 公共管理硕，i j 学位论义 构，公司的董事长、总经理和主要部门负责人由政府任命或政府官员兼任。企业 自身缺乏足够的自主权，其经营活动并不是完全从投资效益出发，而是较多地考 虑行政因素的影响，经营目标多元。因而我们要改变以往那种“下计划，拨经费， 配干部，包生存”的传统做法，逐步改为进行行业管理、政策引导，合理配置养护 经费，使公路各企业化管理单位转变观念、参与竞争、自我发展。这样公路部门 各企业化管理单位才能走向市场，加快发展，并具有旺盛的生命力。 2 2 2 地方自主性发挥不够 从公路路网作用来看，县级公路是路网的重要组成部分。县级公路建管体系 是随着我们经济建设发展而逐步形成的一个体系，县级公路在路网中起着不可替 代的作用。没有县级公路的发展，公路网络就不能形成，高速公路、干线公路投 资效益就难以体现。从经济发展意义来看，县乡公路对地方经济发展具有特殊作 用。县乡公路除了组成路网外，对地方经济发展特别是贫困地区脱贫致富也具有 特殊的作用；地方道路的发展，促进了城乡交流，方便了物资流通，对加快乡村 经济建设、促进城市化进程，具有巨大的推动作用。 就公路本身的贯通性、网络性而言，要求要有较高的管理机构。从机构职能 来看，县级公路管理体制具有较强的政府职能。公路网络性、贯通性客观上要求 公路发展不应受到或者最低限度地受到行政区域性限制，这就要求公路管理要与 政府部门进行协调。 虽然不少地方已经开始摸索改革的路径，也取得了一定的成效，但是总体来 讲，地方的积极性和自主性还没有充分得到体现。公路管理水平、素质参差不齐， 养护经费紧张，广大公路干部职工仍以事业单位不愁工资自居，缺乏积极进取精 神。 例如，公路养护就是对公路的保养、维护和改善，按照工程性质、规模大小、 技术性繁简划分为小修保养、中修、大修和改善工程4 类，除此之外，还有当年发 生的较大水毁等自然灾害的抢修和修复工程。从湖南省的公路养护模式看，我省 等级公路较少，高等级路面比例小，这些地区，公路的养护模式，绝大多数仍是 小道班养护模式，每个道班约1 0 人左右，养护里程6 l o k m ，养护手段落后，采 用人工养护为主，机械化养护水平较低。不但养护工作效率低，而且养护质量也 很难保证，更谈不上科学养护公路了。 公路属于准公共产品，是介于公共产品和私人产品之间的，是可以采取政府 和市场相结合的手段来进行提供的。我们要确立公路是准公共产品、养护生产活 动可以实现市场化的观念，养护工程逐步按市场化方式运作。通过招标引入市场 竞争机制，完善养护工程费计量支付制度，改计划管理为合同管理，变供给关系 为市场交换关系。 县级公路局的发展困境1 j 改革研究 2 2 3 传统人事管理思想根深蒂固 公路局受传统计划经济的影响比较大，因而不可避免地有着和其他政府机构 或者事业单位一样的弊端，在人事管理方面也是一样。 首先，人员膨胀，队伍庞大，成本增加。造成人员膨胀的原因是：一是多头 管理，造成了人员的扩充；二是由于公路养护系统是事业单位，工资福利基本有 保障，大锅饭的体制吸引了大量人员流入，结果是挤占了大量养护经费，公路的 正常维修和养护得不到保证。 其次，机构庞大，人浮于事，效益低下。在公路局，行政管理和非生产人员 比例过大，甚至出现管理人员多于一线工人的问题。机构庞大，人浮于事，挤占 了大量的养路费。据统计，每年小修保养经费中人工费和其他费用的支出约占6 0 ，有的仅能满足人头费，无法正常运转，而且职工有工不出或出工不出力的现 象比较普遍，生产效率低下。 养护队伍人员素质低，难以适应公路发展的新形势。由于人们是千方百计地 通过各种渠道进入公路局的，在知识结构、心理素质、综合分析和判断能力方面 就不一定是符合公路局的发展要求的。此外，对于人员的管理方面，还没有有效 的激励和约束机制，职工的积极性没有得到发挥。 1 2 公共管理硕士学位论文 第3 章县级公路局改革探析 3 1 整体改革构想 从根本上来说，公路局是属于事业单位。现在的事业单位，由于过去政府统 包统管，从单位领导到全体职工，思想观念都比较僵化守旧。不少干部和职工对 改革认识还不能到位，缺乏紧迫感，存在着“工作方式的依赖性、操作机制的传统 性和对走向市场的抵触性”等消极因素。深化事业单位的改革，必须把广大干部、 职工的观念、思路、方式、方法等引向市场，必须打破这种僵化的守旧的依赖意 识、被动意识和不注重效率的意识，更新观念，调整思路，适应变化。但是现在 我们的思想观念发生了较大变化、尤其是一些基层的领导干部，比较充分地认识 到了改革的压力、改革的紧迫改革的势在必行，由被动应付变为主动参与，走在 了改革的前列。 县级公路局发展的矛盾和困难已经日益突出，对它实施改革己迫在眉睫。但 对这一块实施改革牵涉到方方面面，既要符合国家对行政事业单位的改革要求， 又要适应社会对公路交通行业的要求，既要考虑改革的彻底性，又要考虑改革的 可行性。我们整体的思路就是要创新体制、激活机制和革新制度。 外部运行体制的改革思路：从公共经济学的角度讲，一般公路属于公共产品， 收费公路属于混合产品( 介于公共产品和私有产品之间) ，这两类产品的供给必须 由政府的公共部门来提供，资金通过税收统一征费及其他融资的办法筹集，以免 造成“公共的悲剧”( 大卫休漠提出) 和福利损失。因此，理顺县级公路局运行体 制的关键是要认识到“公路是公共产品”这一属性。首先，要确定一家管路的思想。 因为公路产品的公共性及网络性，决定了其管理上的统一性，必须要求政府设立 统一机构进行全面统筹、合理规划的管理，才能充分实现国家对公路建设管理的 宏观意图。其次，要对公路建设资金实行由政府统筹统还。在公路建设上要求建 设方与管理方是同一主体，才能责任明确，管理连贯。由于公路网络地域差别较 大，难以按投入与产出的相应比例返回收费量，因此干线公路资金的承贷与还贷， 必须由政府进行统筹统还。最后，要建立人、财、事相统一的垂直管理体制。对 公路行业必须实行垂直管理，实现大公路运行模式。省级公路管理机构主要负责 全省新建公路的规划，资金筹措及高速公路的业主工作。地市级公路管理机构主 要承担本辖区内新建国省干线公路的业主工作及已建公路管理、养护、征费的行 业管理工作。县级公路管理机构主要做好辖区内县乡道的业主工作及己建公路的 路政管理、日常养护、通行费征收的具体管理工作。 县级公路局的发展困境j 改革研究 内部管理机制的改革思路：当前对基层公路局改革的整体思路是一致的：即 政企分开，管养分离。在具体实施方式上有两种方法，一种是突变式的一步到位 的改革办法，即对现有县级公路局的管理和生产人员彻底分离，对生产人员采取 身份置换脱离公路部门；另一种是温和式的循序渐进的改革办法，即对现有县级 公路局按职能划分为行政与企业两大部门，并结合各自的特征规范管理，在适当 的时候行政与企业完全脱勾，实现稳定的政企分开。笔者认为第二种实施方式较 为可行，其理由有四：其一，社会压力过大。县级公路局属事业单位性质，具有 事业单位的许多共性，对它的改革不能孤立进行，必须全面考虑。不仅要考虑行 业的发展，更要考虑社会的稳定。当前正是社会承受就业压力的高峰期，不宜将 过多的失业人员推向社会。其二，职工择业堪忧。由于长期受行业需要的影响， 公路部门职工严重缺乏市场意识和适应市场能力，如养路职工从参加工作起就扑 在一线的养护岗位上，除了养护技能别无他技，进入社会以后难以择业。其三， 改革资金不足。职工身份置换，补办养老保险等需要大量的资金，而当前公路部 门本身负债累累，又不能像企业一样处理资产、资金，压力难