（公共管理专业论文）大连市与休斯顿市公务员绩效考核的比较研究.pdf

大连理工大学专业学位硕士学位论文 摘要 近年来，随着相关法规的完善，我国各地区公务员绩效考核工作正逐步走向正规化、 科学化，但是与一些发达国家还有一定差距。 为了借鉴美国休斯顿市在这方面的做法，本文在介绍公务员绩效考核的相关概念、 理论基础、主要意义等的基础上，通过对比分析大连市与休斯顿市的公务员绩效考核指 标和标准、考核方法、考核程序、考核结果的使用等，对大连市加强和完善公务员绩效 考核提出了几点对策和意见。 一是要以科学的工作职责分析为基础，建立明确具体的考核指标体系。二是要以评 定量表法为基础，改进现有的公务员绩效考核方法。三是要根据易于操作和注重实效的 原则，灵活安排绩效考核的时间。四是要按照工作相关性和人事管理权限，确定考核主 体。五是要改革考核过程，强化考核过程中的沟通。六是要加强对考核主体和考核对象 的培训，提高其对绩效考核的认识和考核技能。七是要在大连市公务员绩效考核条例中 增加关于考核工作评估的章节，使考核工作在总结与修正中不断提高工作效率和效能。 最后，要加强对如何营造重视公务员绩效考核的文化氛围的研究。 关键词：大连；休斯顿；公务员；绩效考核 大连市与休斯顿市公务员绩效考核的比较研究 t h ec o m p a r a t i v es t u d yo fp u b l i ce m p l o y e ep e r f o r m a n c e a p p r a i s a lp r o g r a m si nd a l i a na n d h o u s t o n a b s t r a c t r e c e n t l y ，晰t 1 1t h ei s s u eo fr e l a t i v er e g u l a t i o n s ，c h i n al o c a lc i v i ls e r v a n tp e r f o r m a n c e a p p r a i s a l sa r eg e t t i n gf o r m a l i z e da n ds c i e n t i f i c b u tc o m p a r e d w i t hd e v e l o p e dc o u n t r y ，i ts t i l l h a saf a rw a yt og o i no r d e rt ol e a r nf r o mt h ep r a c t i c eo fh o u s t o ni nt h i sr e s p e c t ，t h i sa r t i c l e i n t r o d u c e st h ed e f i n i t i o n ，b a s i ct h e o r ya n ds i g n i f i c a n c eo fc i v i ls e r v a n tp e r f o r m a n c ea p p r a i s a l ， a sw e l la st h eg e n e r a ls i t u a t i o no fc h i n e s ec i v i ls e r v a n tp e r f o r m a n c ea p p r a i s a l a f t e rt h a t ，t h e a u t h o rc o m p a r e st h ec r i t e r i a , m e t h o d s ，p r o c e s sa n dt h eu s eo fa p p r a i s a lr e s u l t so fc i v i ls e r v a n t a p p r a i s a li nd a l i a na n dh o u s t o n b a s e do nt h e s ec o m p a r i s o na n da n a l y s i s ，t h ea u t h o rg i v e s s e v e r a ls u g g e s t i o n sc o n c e r n i n gt h ei m p r o v e m e n to fc i v i ls e r v a n tp e r f o r m a n c ea p p r a i s a li n d a l i a n f i r s t l y ，d e t a i l e dj o bd u t i e sn e e dt ob em a d ea tt h ep l a n n i n gp h a s ea n dt h o s ej o bd u t i e s s h o u l db eu s e da sa p p r a i s a lc r i t e r i aa tt h ep h a s eo fa p p r a i s a l s e c o n d l y ，g r a p h i cr a t i n gs c a l e s s h o u l db eu s e da st h em a i nm e t h o di nt h ep r o c e s so fi m p r o v i n gc u r r e n tc i v i ls e r v a n ta p p r a i s a l m e t h o d t h i r d l y ，e a s yt oi m p l e m e n ta n da c h i e v es u c c e s s e ss h o u l db eu s ea st h em a i np r i n c i p a l w h e na r r a n g i n gt h et i m ef o ra p p r a i s a l f o u r t h ，t h o s ew h oa r et h ed i r e c ts u p e r v i s o rm u s tp l a y a ni m p o r t a n tp a r ti nt h ea p p r a i s a l f i m a , t h ep r o c e s so fa p p r a i s a ln e e d st ob er e f o r m e d 、衍t l lt h e e m p h a s i so ne n h a n c i n gc o m m u n i c a t i o nd u r i n ga p p r a i s a l s i x t h ，g i v em o r et u t o r i n gt ot h o s e w h oc o n d u c ta p p r a i s a l sa sw e l la st h o s ew h ow o u l db ea p p r i s e d ，s ot h a tt h e i rk n o w l e d g ea n d t e c h n i q u ec a nb ei m p r o v e d s e v e n t h ，ac h a p t e rc o n c e r n i n gt h ea p p r a i s a lo fc i v i ls e r v a n t a p p r a i s a lp r o g r a mi ts e l fn e e d st ob ea d d e di nt h er e g u l a t i o ni nd a l i a nf o rt h eg o o d n e s so f s u m m a r i z i n ga n di m p r o v i n gt h ee f f i c i e n c ya n de f f i c a c yo fa p p r a i s a l l a s tb u tn o tl e a s t , m o r e w o r kn e e dt ob ed o n ea b o u th o wt oc u l t i v a t et h ec u l t u r eo fe m p h a s i z i n gc i v i ls e r v a n t p e r f o r m a n c ea p p r a i s a li ng o v e r n m e n t k e yw o r d s ：d a f i a n ；h o u s t o n ；c i v i ls e r v a n t ；p e r f o r m a n c ea p p r a i s a l 大连理工大学学位论文独创性声明 作者郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下进行研究 工作所取得的成果。尽我所知，除文中已经注明引用内容和致谢的地方外， 本论文不包含其他个人或集体已经发表的研究成果，也不包含其他已申请 学位或其他用途使用过的成果。与我一同工作的同志对本研究所做的贡献 均已在论文中做了明确的说明并表示了谢意。 若有不实之处，本人愿意承担相关法律责任。 学位论文 作者签名 大连理工大学专业学位硕士学位论文 大连理工大学学位论文版权使用授权书 本人完全了解学校有关学位论文知识产权的规定，在校攻读学位期间 论文工作的知识产权属于大连理工大学，允许论文被查阅和借阅。学校有 权保留论文并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，可以将 本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、 缩印、或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 学位论文题 作者签名： 导师签名： 研瓦 大连理工大学专业学位硕士学位论文 1绪论 随着中华人民共和国国家公务员考核规定( 以下简称公务员考核规定) 于 2 0 0 8 年1 月1 日开始实施，公务员绩效考核也正逐渐成为建设责任政府和提高政府效率 的重要焦点之一。但是公务员绩效考核实践中存在的问题不能因这一规定的实施而得到 彻底解决。为了有效贯彻实施公务员考核规定，各地方政府需要在借鉴国内外相关 经验的基础上，创新本地区公务员绩效考核工作。为了学习和借鉴美国休斯顿市的在公 务员绩效考核方面的成功经验，本文选取了大连与休斯顿两市的公务员绩效考核工作作 为实例进行了比较研究。 1 1关键词解释 1 1 1 绩效考核 绩效( p e r f o r m a n c e ) ，指构成员工职位的任务被完成的程度，它反映了员工能在 多大程度上实现职位要求。绩效考核( p e r f o r m a n c ea p p r a i s a l ) ，又称绩效考评、绩 效评价、员工考核，是一种正式的员工考核制度，也是人力资源开发与管理中一项重要 的基础性工作，旨在通过科学的方法、原理来评定和测量员工在职务上的工作行为和工 作效果。绩效考核是一种正式的员工考核制度，它是通过系统的方法、原理来评定和测 量员工在职务上的工作行为和工作成果。绩效考核是考核者与员工之间的一项管理沟通 活动。绩效考核的结果可以直接影响到薪酬调整、奖金发放及职务升降等诸多员工的切 身利益。在组织中绩效考核有多个目的，管理人员把绩效考核结果用于一般的人力资源 决策，比如人员晋升、调职、解聘等，都要以绩效考核结果为基础；绩效考核结果还可 用于确定培训和开发需求，可以确认员工当前不适应工作要求的能力或技能，以什么方 法弥补；它们还可以用来作为人员招聘与员工开发计划有效性的标准；新聘员工干得好 坏一看绩效考核结果就清楚了；同样，培训与员工职业生涯开发计划的有效性如何，也 可以通过考察这些项目的参与者的绩效情况来做出评价；绩效考核还可为员工提供反 馈，让他们了解组织如何看待他们的绩效；另外，组织的奖酬分配一般也以绩效考核结 果为基础，根据绩效考核的结果来决定谁会获得晋升工资或其他报酬。 绩效考核的主要作用是：( 1 ) 对员工的晋升、降职、调职和离职提供依据： ( 2 ) 组织对员工的绩效考评的反馈；( 3 ) 对员工和团队对组织的贡献进行考核；( 4 ) 对员 工的薪酬决策提供依据；( 5 ) 对招聘选择和工作分配的决策进行考核；( 6 ) 了解员工 和团队的培训和教育的需要；( 7 ) 对培训和员工职业生涯规划效果的考核；( 8 ) 对工 作计划、预算考核和人力资源规划提供信息。 大连市与休斯顿市公务员绩效考核的比较研究 1 i 2 公务员绩效考核 根据我国公务员法的有关规定，公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由 国家财政负担工资福利的工作人员。昭1 而我国的公务员可分为领导成员和非领导成员两 种，根据公务员考核规定第二条的规定，公务员考核是指对非领导成员公务员的考 核。对领导成员的考核，由主管机关按照有关规定办理。聆1 因此，本文中的公务员是指 我国公务员中的非领导成员公务员。 公务员绩效考核，又称公务员绩效评估，是指国家行政机关按照法定权限，根据一 定的原则和标准，定期或不定期地对所属公务员在工作中的德才表现、工作能力和业务 效果等进行考察、评价，并以此作为其奖惩、职务升降、工资增减、培训和辞退等的客 观依据。可见，主体上，公务员绩效考核的主体是各级国家行政机关；对象上，公务员 绩效考核的对象是已确立公务员身份的人员；法制上，绩效考核严格按照法律规定的标 准和程序进行，而不是由某组织的某个领导人自行决定的；重点上，公务员绩效考核主 要着眼于公务员政绩，并辅之以德、能、勤、廉方面的考核。方式上，考核制度的实施 分为定期考核和不定期考核；结果上，考核结果应与本人见面，是合理使用公务员的客 观依据。 1 2 研究背景和意义 1 2 1 研究背景 近几年来，随着国家公务员法、公务员考核规定和公务员奖励规定的陆续颁实施， 公务员的考核评价工作越来越引起社会各界的重视。在相关法规框架下，制定出符合本 地区经济社会发展，特别是公务员队伍管理实际的公务员绩效考核办法，是各省市落实 公务员法、公务员考核规定和公务员奖励办法，促进地区公务员队伍建设的当务之急。 近年来，大连市经济社会快速发展，国际航运中心建设不断国快，作为一个国际化 大都市，大连提出要在全国建设科学发展示范城的目标。实现这一宏伟目标要求全市各 级各类组织人事部门必须提供坚强的组织人事制度和人才工作机制保障，作为科学发展 示范城直接组织管理者的公务员队伍的建设显得尤为重要和迫切。 作为一名公务员队伍建设的实践者，本人在大连理工大学近两年的学习生活中学习 了很多公共管理方面的课程，但我认为，要想做好这些管理工作，最重要的是要加强对 这些管理工作的主体公务员的工作绩效的管理，提高公务员绩效，这也是公共管理 始终追求的基本目标之一。在全球经济一体化的情况下，国家实力的竞争在某种程度上 就是公务员绩效的竞争。伴随着这种浪潮，大多数国家开始探索提高公务员绩效的方法， 在全球掀起政府再造的新浪潮。在西方国家的行政改革过程中，绩效考核作为先进企业 的成功经验得到政府的普遍吸收和借鉴，并已经成为西方国家实施政府再造、进行政府 一2 一 大连理工大学专业学位硕士学位论文 变革、落实政府责任以及改进和评价政府管理的一个有效的工具。这次改革以英美为首， 他们在绩效考核方面积累了一定的经验，取得了一定成就，也形成了一套较为成熟的理 论和方法。我国自改革开放以来，直非常重视行政效率问题。“精简、统一、效能 一直是改革的基本原则之一。改革开放以来，我国历经了五次大规模的政府机构改革， 2 0 0 2 年召开的中共十六大，又进一步强调我国行政体制改革的目标就是形成“行为规 范、运转协调、公正透明、廉洁高效 的行政管理体制。降低政府成本、提高公务员绩 效已经引起了我党的高度重视。公务员绩效问题已经成为我国各级政府普遍关注的问 题。吸收、引进和借鉴西方国家先进的管理理念、机制、工具和方法也成为深化我国行 政改革的一项重要内容。在理论上，我们对绩效考核的研究取得了一定的成就；在实践 上，许多地方都尝试进行公务员绩效考核和管理的实践活动，取得了一定的成功，也出 现了一些问题。这些理论和研究成果，都为我国政府进一步开展公务员绩效考核提供了 理论指导，积累了宝贵经验。哺1 但我们还应该看到，我国公务员的绩效考核还处于一种自发的状态，没有较为具体 的制度和法律保障；理论上缺乏系统的理论指导，在理论界对绩效考核的认识还一直存 在着争议，在实践中也具有一定的盲目性；绩效考核主体组合不科学；绩效考核指标体 系不科学。公务员绩效考核中存在着如此多的问题也暗示着这一领域有许多的问题都值 得我们进一步探讨和研究。与西方国家相比，我们具有自身的特殊性。但是，这并不意 味着我们可以忽视其他国家先进的管理思想和技术，相反，我们应该更好的借鉴一些先 进的理念和方法为我们所用。 美国是世界上实行公务员绩效管理制度最早的国家之一，上世纪七十年代以来，美 国在公务员绩效管理方面颁布了一系列法案，在实践中也积累了较为丰富的经验，取得 了一定的成就，而且也形成了一套较为成熟的理论和方法。但是美国又是一个多元化的 国家，其公务员管理从联邦政府到各地方政府各有不同，纷繁复杂，很难以一概之。笔 者在美国学习公共管理期间了解到美国德克萨斯州休斯顿市的公务员绩效管理工作在 美国大中型城市中屈指可数，而且休斯顿市与大连市在人口总量、地理位置、经济基础 等方面有诸多相似之处，因此特对该市公务员绩效评估标准的制定和具体评估工作的实 施的一些细节进行了调研，系统地分析了其政策规定、考核指标、考核方法、考核程序 等，总结出值得我们学习和借鉴的好的经验和做法，并在此基础上提出改革和完善大连 市公务员绩效考核的具体对策。 1 2 2 研究意义 首先，对公务员的绩效进行评估是政府机关依法对公务员实行各项管理的基础，是 各项管理工作中最重要的一环，其地位举足轻重。 大连市与休斯顿市公务员绩效考核的比较研究 ( 1 ) 公务员绩效评估是公务员管理中的重要环节，是其它管理环节如奖惩、培训、 辞退、职务升降等正确实施的基础和依据。 ( 2 ) 公务员绩效评估是激励公务员积极工作，努力上进的有效措施，有利于公务 员树立正确的政绩观。 ( 3 ) 公务员绩效评估有利于选拔人才，有利于公务员队伍素质的稳定与提高，有 利于政府行政效率的提高。 ( 4 ) 公务员绩效评估的建立既有利于行政首长对公务员的管理，又有利于公众对 公务员的必要监督。哺1 从管理的角度来看，必须通过对公务员政治表现、专业知识、工作能力以及工作实 绩的具体评估，从而为机关组织和领导了解公务员的全面情况和为公务员实施培训、奖 惩、职务升降等提供客观依据。没有评估或评估不公正，就失去衡量公务员的客观依据 和客观标准，以保证对公务员的管理和合理使用。这充分说明了公务员绩效评估在公务 员管理实践中的重要意义。 要提高政府的绩效，需要充分发挥公务员的作用。政府实行人力资源管理，就是将 公务员看作资源进行开发与管理，从而激发公务员工作积极性与创造性，这是传统干部 人事管理制度所不能做到的。我国于1 9 9 3 年颁布了国家公务员暂行条例，公务员 制度在我国正式确立，这标志着我国传统的干部人事管理制度发生了根本的转变，对公 务员的管理进入到人力资源管理的新阶段。 根据人力资源管理的相关理论，人力资源管理包括工作分析、人员招募、绩效管理、 薪酬管理、培训与发展等几大环节，而绩效管理在人力资源管理系统中又处于核心位置， 与其他环节有紧密的联系。绩效管理中绩效考核指标体系是在工作分析的基础上进行 的，绩效考核的结果是薪酬管理的重要依据，也为员工的职位晋升和培训计划的制定提 供依据。由此可见，绩效管理将人力资源管理的各个环节有机地联系起来，绩效管理是 人力资源管理的一个重要的环节。 十六大报告指出：要以建立健全选拔任用和管理监督机制为重点，以科学化、民主 化和制度化为目标，继续推进干部选拔任用制度改革，健全公务员制度，努力形成广纳 群贤、人尽其才、能上能下、充满活力的用人机制，把优秀人才集聚到党和国家的各项 事业中来。这是我们党在新世纪、新阶段对继续深化公务员管理制度改革提出的更为具 体、更为明晰的目标。在十六大精神的指引下，我国公务员管理制度改革要继续实现管 理理念、管理方式、运行机制等诸多方面的创新，而公务员绩效考核就是现阶段我国公 务员管理制度改革的一个重要方向。口， 从理论意义来看，本文把公务员绩效考核的相关概念、主要障碍、理论基础做了阐 述和界定，对公务员绩效考核的主要方法进行了综述和对比，对完善公务员绩效考核的 相关理论有一定意义。 一4 一 大连理工大学专业学位硕士学位论文 从现实意义来看，本文选择了中美两国两个具体的城市作为案例，通过比较研究找出两 市公务员绩效考核实践中存在的差异，分析差异的根源，并着重从操作层面对大连市公 务员绩效考核工作提出具体的改进意见和改进方案，对于进一步完善和改进大连市公务 员绩效考核工作实际具有很好的借鉴意义。 1 3 国内外研究文献综述 1 3 1国外研究文献综述 在西方学者对绩效考核的研究中，普遍把个人在组织内的工作绩效看作是个人能力 与工作动机的函数。因此，要想提高工作绩效，首先必须找出个人工作能力上的差距， 并通过培训等方式进行弥被。其次，要把绩效考核的着力点落在动机的激励上。美国心 理学家弗洛姆( e r i c hf r o m m ) 在如何通过激励提高工作绩效方面提出了期望模式：激 励力量= 效价，l c 期望值，即个体只在相信努力可以改善绩效；相信绩效会影响后果；并对 图1 1 期望模式图 f i g 1 1e x p e c t a t i o nm o d e 这些后果颇为看重的状况下，才会付出较大努力。根据这个模型，要提高个人的工作绩 效，需要做好以下几方面工作：首选是要合理设置工作目标，协调好努力与绩效的关系。 就便要把目标设置得既可以达到，又要有一定的挑战性，就是要做到科学性、阶段性和 可变性。基次，要贯彻功绩制原则，处理好绩效与报酬的关系。也就是说在我们不能确 信人们都把劳动本身视为一种享受之前，必须把工作绩效与报酬持钩。再次，要了解员 工的需求，尽量使酬赏与需要相对应，也就是奖其所需。眵1 俄国心理学家巴甫洛夫和美国心理学家桑代克( e d w a r dt h o r n d i k e ) 分别提出了条 件反射原理和效果律。效果律认为如果某特定刺激引发的行为反应得到了酬赏，则该反 应再出现的可能性就较大；而如果行为没有得到酬赏或甚至受到处罚，则该刺激反 应重复出现的可能性就较小。这一理论后来发展为增强论，这也是西方国家实行绩效考 核的理论基础。而在传统的行政模式下，人们普遍认为政府组织与私人组织在管理研究 方法上没有本质的区别，因此在企业盛行的效率原则在政府部门也同样适用。到了2 0 世纪7 0 年代，政府规模不断扩张，其绩效问题也开始重新引起人们的关注。二十世纪 八十年代美国的重塑政府运动中，奥斯本( o s b o m ) 与盖布勒( t g a b b i e r ) 认为，公务员绩 大连市与休斯顿市公务员绩效考核的比较研究 效考评就是改变照章办事的政府组织，谋求有使命感的政府：就是改变以过程为导向的 控制机制，谋求以结果为导向的控制机制。1 9 9 3 年美国国家绩效评论把公务员绩效 考评界定为政府官员对结果负责，而不仅仅是对过程负责；其目的在于把公务员从繁文 褥节和过度规则中解脱出来，发挥他们的积极性和主动性，以使他们对结果负责，而不 再仅仅是对规则负责。因此，公务员绩效考评以结果为本，就是要建立一种新的公共责 任机制：既要放松具体的规则，又要谋求结果的实现；既要增强公务员的自主性，又要 保证公务员对民众( 顾客) 负责、对结果负责；既要提高效率，又要切实保证效能。网 在这种理念的指导下，一些主要西文发达国家都建立了较为完善的公务员绩效考核 制度。虽然在不同的国家对公务员绩效考核的称呼有所不同。例如，英国称为“服务( 或 效率) 评估 ( s e r v i c e e f f i c i e n c yr a t i n g ) ，美国叫“绩效评估( p e r f o r m a n c ea p p r a i s a l ) ，法 国称“鉴定”，日本叫“勤务评定。但这些国家经过长期探索和实践都形成了各具自 己特色的公务员政绩考核和绩效管理制度体系，一般都拥有一套健全的考核组织系统、 完善的考核制度和程序以及切实可行的考核标准和方法。这些国家公务员绩效考核发展 的基本趋势主要有以下几个方面：一是坚持考核标准，严格考核程序：二是全员主动参 与、民主互动，引进目标管理方法，以增强政绩考核在帮助公务员提高工作绩效方面的 作用；三是注意建立健全审计监督机制和社会公众公开监督机制。这些国家在公务员绩 效考核的组织程序、考核内容和形式、考核等次标准以及考核后续管理等方面的制度建 设和实践对我国公务员绩效管理都有很大的借鉴意义n 们。 1 3 2 国内研究文献综述 我国关于公务员绩效考核方面的文献研究主要集中在绩效考核方面，其研究的主要 问题有以下四个方面： ( 1 ) 关于我国公务员绩效考核必要性和可行性的研究概况。董石桃在绩效考核： 我国公务员管理方式创新的根本途径中指出：国公务员制度从1 9 9 3 年实施以来，已 经走过了1 0 余年的历程，公务员制度改革作为我国政治体制改革的重要组成部分，也 已经迈入了一个深化的阶段，需要注入新的观念和方式。引入绩效考核的观念与方式， 能够促使我国政府人事管理实现由关注制度本身向关注人转变，由重过程向重结果转 变，由约束人向激励人转变，由注重人的行为的有序性向注重人的行为的有效性转变。 最后，也是最根本的一条，实施公务员绩效考核能够促进我国公务员管理方式的转变。 他还在公务员绩效考核的可行性方面提出：第一，我国已经初步建立起了市场经济 体制，市场配置资源的功能得到了基本保证，这是实施公务员绩效考核的经济条件。第 二，从政治条件上来讲，2 0 多年的行政体制改革是一个渐进的过程，不断有新的突破， 特别是在近五年来，我国政府改革在政府职能转变、政府机构及分流人员，政社及政府 一6 一 大连理工大学专业学位硕士学位论文 间关系调整方面，都取得了很大成就。第三，西方发达国家的理论和实践成果以及信息 技术的发展为我国实施公务员绩效考核提供了技术条件。叭1 ( 2 ) 关于我国公务员绩效考核存在的问题及原因分析的研究。王铁鹰在公务员绩 效考核的现状与对策中指出我国公务员绩效考核面临的难点主要是：考核指标不明确； 考核过程单一化；重视年底考核，忽视平时考核；绩效考核功能缺失。n 2 1 又如，刘昕在绩效考核能否激活公务员考评体系中指出；我国公务员绩效考核 存在四个主要问题，即：考核标准过于笼统；考核方法偏于定性；考核程序流于形式； 考核结果难以兑现。他还指出政府公务员的绩效考核还有三个难点：第一，政府机构的 目标往往不像企业那样明确，甚至要想界定政府的客户是谁都会很困难。第二，政府所 提供产品和服务具有独家性，缺乏另外一种类似的主体作为判断其绩效的参照物，这往 往导致对政府所提供的产品和服务的质量无法给予准确的衡量和评价。第三，大部分政 府公务员的工作往往是以定性为主的，即使是同一个单位中的每一位公务员之间，在 所从事的工作内容方面也往往差别很大，因而，很难找到一种简单一些的统一标准来对 所有公务员的绩效进行对比和等级评定，完全实行定量考核的做法在很多政府机构根本 就不适用。n 3 1 ( 3 ) 关于西方国家公务员绩效考核给我们的启示方面的研究。杨学娟在以绩效考 核为基础的我国公务员激励机制研究中将西方国家公务员绩效考核给我们的启示总结 为：第一，政府是绩效改革的推动主体。第二，以法律、法案保证绩效制度的改革。法 律的作用在于保持稳定性和连续性，是保证改革顺利进行的重要手段。英国政府绩效考 核制度的逐渐推广是通过一系列的政府法案的规定，是在外部机制的作用下实现的。美 国更是通过颁布与修订一系列的法律来对绩效考核制度提供保障。第三，吸收公众参与 绩效考核，以公众满意度为重要标准，加强与公众的信息沟通。西方各国纷纷将服务顾 客、满足公众需求作为评价政府绩效的重要指标。美国在绩效考核中运用公民问卷，考 核公众满意度，并将绩效报告公开。第四，考核指标体系不断细化。英国政府绩效考核 的指标主要分为经济、效率、效益、服务质量和其他共五大类，各个政府部门又根据各 自职能，制定出细化的绩效指标。美国政府绩效考核的指标包括投入、能力、产出、结 果、效率、生产力等，在每一类指标又逐层分解为二级甚至三级指标，形成非常具体、 系统化的指标体系。第五，绩效考核与其他管理技术相结合，使绩效考核不仅仅关注评 价，更注重组织未来的发展。英国政府实行标杆管理，将政府绩效结果与其他政府组织 甚至中介组织、私营部门的绩效结果进行比较，找出差距，提出改正措施。n 们 ( 4 ) 关于我国公务员绩效考核对策方面的研究。田祚雄在我国公务员绩效考核的 问题与对策中提出了我国公务员绩效考核的五项对策：一是构建必要的立法保障和制 度环境，增强绩效考核的权威性。法制化是西方公务员制度最突出的特征。如英国虽然 没有制定公务员总法和基本法，但公务员单项法规、条例、规定和细则比较完整。上世 一7 一 大连市与休斯顿市公务员绩效考核的比较研究 纪7 0 年代以来，英国议会先后通过了平等工资法、退休金增加法、就业保 障法、文官保密法等，加强了公务员的法律地位。我们要改善政府绩效考核现状， 就需要进一步深化政府体制改革，努力通过完善政策和配套立法使我们公务员绩效考核 走上制度化、规范化的道路，增强绩效考核的权威性和规范性。二是建立公开民主的绩 效考核多重考核体制，增强绩效考核的公信力。在公务员绩效考核方面，应建立多重考 核体制，以对公务员进行多角度、多侧面、多途径的立体化的考核。我们通常对公务员 的考核主要是公务员的自我考核、同事的考核、上级考核、党的组织和权力机关的考核， 一句话，以内部考核为主。但公务员不同于一般企业员工和普通老百姓， 他们肩负人 民赋予的权力代表政府提供公共服务，因此，对公务员实施绩效考核，很重要的就是要 坚持人民标准、群众标准。三是建立可量化的绩效考核指标体系，增强绩效考核的客观 性。绩效考核更重视“经济、效率、效益和公平 ，其与传统管理的一个最显著的区别 就在考核指标的设计上，考核指标的设置更细化、量化、标准化和刚性化。加强公务员 的绩效考核，首先要在工作岗位分析的基础上设立科学的指标。其次要充分考虑政务类 与事务类公务员之间的本质差异和管理需求差异，确立不同的考核维度。再次要建立定 量分析和定性分析相结合的绩效考核体系。绩效指标的设立应实事求是，能予以量化的， 均用数量化表示，不能的则采用横向比较法、关键事件法等进行描述表示。最后还要注 意绩效指标的制定应由考核专家和考核对象共同参与。四是选择科学的绩效考核方法， 增强绩效考核的科学性。首先，坚持领导考核与群众考核相结合。既要做到领导考核为 主，体现行政首长负责，提高行政效率”又要贯彻群众路线，避免唯长官定论或极端民 主化的现象。其次，坚持平时考核和年度考核相结合。平时考核是年度考核的重要基础。 平时考核必须形成规章制度，要详细记录公务员的平时表现与工作实绩，在此基础上， 做到定期考核，包括进行季考核和半年度考核，为年度考核提供依据，真正做到考之有 据。最后，考核的方法要简便易行，考有成效。根据职务要求和考核目的，具体可选用 三种考核方法：与认同目标相比的考核方法，如目标管理法；与工作标准相比考核方法， 如评价量表法、关键事件法、行为锚定量表法；在个体之间相比的考核方法，如一一对 比法、强迫分配法。五是强化公务员绩效考核功能，增强绩效考核结果的刚性。绩效考 核与绩效考核是不同的，绩效考核是事后考核工作的结果，而绩效考核是事前计划、事 中管理和事后考核所形成的三位一体的系统。要通过分析公务员的绩效考核结果，找出 公务员绩效中存在的问题，针对存在的问题制定合理的绩效改进方案，并确保其能够有 效地实施。要加大绩效考核工作的奖惩力度，真正发挥绩效考核的导向、监督和激励功 能。他建议：( 1 ) 要进一步加大绩效考核配套制度的建设，提高奖励标准。( 2 ) 取消 公务员评优评先指标的制度设计，采用按分档考核结果与加薪挂钩。( 3 ) 要严格考核 结果的使用，使绩效考核结果与公务员的进退留转直接挂钩。u 副 一8 一 大连理工大学专业学位硕士学位论文 沈定军、刘洋洋在英美国家公务员绩效考核对我国的启示一文中总结出我国公 务员绩效考核的五点建议，即：制定科学有效详细的公务员考核标准：健全考核流程， 重视考核结果的反馈环节；采用灵活的绩效考核方法；充分利用考核结果；重视行政部 门的绩效文化建设。n 叫 另外，刘亚林通过对我国公务员绩效考核的现状和原因进行分析的基础上提出了构 建政府部门科学绩效体系的对策和建议。建议从多角度对目前我国公务员考核存在的现 象进行了深刻的剖析，但只是从定性的方面进行了研究。罗永新认为，在政府机关考核 中应借鉴企业考核的方法，进行目标管理的方法，强化督查考核的制度建设。陈永泰首 先将定量化引入对公务员的考核中。他使用模糊综合评判法对公务员的考核进行综合评 判。选取了德、能、勤、绩四个评判要素，并分为优秀、称职、不称职三个等次对结果 进行分类。曾宇平对此进行了深化的研究，他将德、能、勤、绩四个要求细化为若干个 和工作相关的指标来体现公务员的工作。【l 刀 1 。4 研究内容和方法 1 4 1 研究内容 本文共分四章，第一章主要介绍了本文撰写的背景、主要意义，以及国内外相关研 究的概况；第二章主要介绍了公务员绩效考核的理论基础和主要方法；第三章在比较了 大连市和休斯顿市两市的基本情况，包括人口数量、经济基础、地理位置等之后，着重 围绕两市公务员绩效考核的指标和标准、类型和方法以及考核程序、应用情况等进行了 对比分析。第四章主要是根据第三章的对比分析，找出休斯顿市值得大连市借鉴之处， 并根据这些改进意见以举例的方法提出改进大连市公务员绩效考核工作的具体方案。其 中第三章和第四章是本文的核心内容。 1 4 2 研究方法 ( 1 ) 调查访问法。调查访问大连和休斯顿两市公务员管理的相关负责人和公务员 代表，通过面对面接触、有目的谈话、填写调查问卷的形式查找、分析、对比两市在公 务员绩效考核项目实施方面存在的问题和解决问题的对策。 ( 2 ) 文献分析法。通过查找行政学、政治学、管理学、经济学等中外文献著作综 合总结分析，介绍公务员绩效考核相关理论知识，从理论上阐明绩效考核在公务员管理 中的重要意义。 ( 3 ) 案例分析法。通过大连市与休斯顿市两个具体公务员绩效管理案例的对比研 究，分析大连市在公务员绩效考核管理实践中存在的问题、原因，并借鉴休斯顿市的工 作经验，提出大连市公务员绩效考核的对策，在论据的采用上，以案例研究为主，文献 研究为辅，力求达到理论与实践相结合。 一9 一 大连市与休斯顿市公务员绩效考核的比较研究 2公务员绩效考核的理论基础和主要方法 2 1公务员绩效考核的理论基础 2 1 1公共部门的特殊性 公务员绩效考核的发展一直滞后于私营部门，主要是因为公共部门具有不同于私营 部门的特殊性，主要表现在以下几个方面： ( 1 ) 政府垄断。由于在提供公共服务的领域里没有与政府相抗衡的力量，因此政府 就没有动力来推动自身的建设、提高服务质量和整体绩效以提升公众的满意度。并且由 此产生了一个非常严重的问题，即顾客劣势。 ( 2 ) 公共部门的管理目标复杂。企业管理突出的经济目标，利润率，市场占有率， 单位成本是管理的核心内容。显然，公共部门的管理目标要复杂的多，有时候，社会目 标、无形目标和长远目标更具有意义。公共部门的一些目标，涉及公平、责任、素质等 难以简单的进行定量分析。 ( 3 ) 产出难以量化。公共部门的产品是非商品性的，不可能像私营部门那样由市 场的货币价格来反映其生产的机会成本。 ( 4 ) 公共部门的产品形态特殊。企业生产的产品在形态上有两个特点：一是可见 性，二是终端性。而公共部门提供的产品主要是服务性的，相当部分的产品是无形的， 因此，评估也往往困难的多。n 町 2 1 2 公务员绩效考核的理论基础 虽然公共部门具有上述特殊性，使得其部门的员工绩效考核不易实施，但这并不意 味着公务员的绩效考核没有理论基础而无法实施，现代管理学、组织行为学、心理学等 学科都为公务员绩效管理提供了相应的理论基础。 ( 1 ) 公共选择理论。公共选择理论的核心观点是经济理性、个人主义和交易政治 学，其基础是经济人假定，即一个人无论处于什么地位，本性都是一样的，都以追求个 人利益最大化为目标。因此，公务员也不例外，一样地追求个人利益最大化和部门利益 最大化，从而易于发生一些失效和失范行为，这种行为的任意性则导致了不公正和腐败 现象的发生。因此，公共选择理论强调自律和他律的监督机制的健全与完善，以规范公 务员行为。这样，公务员绩效考核制度应运而生。 ( 2 ) 新公共管理理论。企业家政府理论创始者奥斯本认为，“如果一个组织的结 构是鼓励企业家精神和行为的，那么几乎人人都可以成为企业家”。换句话说，只要政 府鼓励公务员的企业家精神，那么公务员就会像企业家一样有效率和低成本，从而实现 政府“少花钱多办事”的理想。新公共服务理论代表登哈特认为，既然公共服务是政府 的目的之一，那么就应当强调服务的公共性，并意识到服务主体的多元化。他认为公共 大连理工大学专业学位硕士学位论文 部门就实施专业化管理，让公共管理者自己管理自己并承担责任；确立明确的目标，设 定绩效测量标准并且进行严格的绩效测量，最终提升政府绩效。 ( 3 ) 组织行为学理论。美国著名的行为科学家和组织学家、哈佛大学管理学院教 育专家吉利斯在人际能力与组织效益一书中指出“管理者有效诊断、帮助个人成长 和培养创造以及对付具有依赖取向的雇员，将会开发和运用有自我意识技巧的员工，这 种管理方法能够为组织创造最大的效益。这就是公务员绩效考核的导向、评价、管理、 激励、监督功能。通过绩效考核，肯定成绩，发现不足，有利于改善公务员的绩效、促 进公务员的个人成长、开发其运用自我意识技巧进行自我管理，增强其对绩效后果的认 识。 ( 4 ) “人本主义 理论。随着现代管理理念的更新，人本主义思潮的兴起，各类 组织更加明确了员工在组织中的主体地位。“树立以人为本的政府管理思想 ，不仅强 调“以民为本”的治理理念，也更加重视公务员的发展。政府人力资源管理部门为发展 和完善公务员的人格做出了不懈的努力，一方面加强公务员的行政伦理教育，培养公务 员的自律能力。另一方面也着力使其真正实现由管理者向服务者的角色意识转换。因此， 其制度设计更加重视发挥公务员的积极性和开发公务员的潜在能力。公务员绩效考核的 目的就在于根据绩效了解公务员的优缺点，以满足公务员的训练需求，增进其潜能，并 协助其建立职业生涯目标和组织的人力资源计划。 ( 5 ) 激励理论。激励理论主张为提高公务员的工作士气，针对公务员个人的工作 绩效进行考核，并据以采取奖惩的措施。因此，人们普遍认为个人绩效考核是建立在激 励理论的基础上，激励理论基本上包括两方面诱因：一是与工作相关的外部因素，如金 钱、人际关系、工作条件、安全等。二是与工作内容相关的内部因素，如工作成就感、 责任、自主性、工作的认同等。激励的效果取决于我们在管理实践中，针对部门特性、 个体差异，以及部分地取决于我们所采取的激励方法和激励理论是否与社会的文化价值 观相一致，从而恰当设置绩效目标。同时，我们不能忽略的一个问题是：个人绩效考核 虽具有激励效果，但因涉及公务员个人奖励升迁，若评价不客观或不公平，易导致员工 情绪的反弹，从而使考核制度流于形式。n 钔 大连市与体斯顿市公务员绩效考核的比较研究 2 2 公务员绩效考核的主要类型和方法 2 2 1公务员绩效考核的主要类型 公共部门员工绩效考核主要有三种类型：( 1 ) 效果主导型。考评的内容以考评结 果为主，效果主导型着眼于“干出了什么 ，重点在结果而不是行为。由于它考评的是 工作业绩而不是工作效率，所以标准容易制定，并且容易操作。它具有短期性和表现性 的缺点，对具体生产操作的员工较适合，但事务性人员不适合。 ( 2 ) 品质主导型。考核的内容以考评员工在工作中表现出来的品质为主，着眼于 “他怎么干一，由于其考评需要如忠诚、可靠、主动、有创新、有自信、有协助精神等， 所以很难具体掌握。操作性与效度较差。适合于对员工工作潜力、工作精神及沟通能力 的考评。 ( 3 ) 行为主导型。考核的内容以考评员工的工作行为为主，着眼于“如何干 、 “干什么”，重在工作过程。考评的标准容易确定，操作型强，适合于管理性、事务性 工作的考评。例 2 2 2 公务员绩效考核的主要方法 公务员绩效考核方法根据不同的划分标准，有很多不同的种类，这里简要介绍几种 各国公务员绩效管理实践中常用的考核方法。 目标管理法( m a n a g e m e n tb yo b e j e c tiv e s ，m b o ) ：是员工与上司协商制定个人目标 ( 比如生产成本、销售收入、质量标准、利润等) ，然后以这些目标作为对员工评估的 基础。这种方法的优点之一是由于它所依赖的是客观的、可以量化的绩效指标，因而能 够将主观性减少到最低限度。这样，它对于管理者和员工双方来说都是极容易被接受的。 它的另一个优点是，它将一位员工的绩效结果与组织的战略和目标联系在一起。目标管 理法的一大缺点是，即使是客观绩效衡量有时也会存在缺失。 关键事件法( c r i t i c a li n c i d e n t s ) ：将绩效考核的注意力集中在那些有效从事一项 工作与无效从事一项工作的关键行为上。也就是说，考核者记录下员工的哪些行为是特 别有效和无效的。这里的关键是描述的重点必须是具体的行为，而不是定义模糊的人格 特质。关键事件法可以为员工提供丰富的行为榜样，让员工知道哪些行为是符合要求的， 哪些行为是需要改进的。 评定量表法( g r a p h i cr a t i n gs c a l e s ) ：绩效考核的一种最古老又最常用的方法就 是评定量表法。这种方法是把一系列绩效因素罗列出来，如工作的质与量、知识深度、 合作、忠诚感、出勤率、诚实度、主动性等。考核者就用这张表，用递增式尺度对逐个 因素进行考核。典型的量表为五点量表，因此，像“职务知识 这个要素，可能被评定 为1 ( 对于工作责任了解很少) 或5 ( 对职务各个阶段的知识全部掌握) 。为什么评定量表 大连理工大学专业学位硕士学位论文 法应用如此广泛? 虽然它们提供的信息不如书面报告法和关键事件法所提供的信息那 样深刻，但在编制和实施中花费时间