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摘要 党的十六大报告提出了进一步深化行政改革的目标、重点和主要内容，表 明了我国的行政管理体制改革将向更深层次展开。作为行政主体的政府，以往 我们更多地只是关注宏观层面的体制和结构的调整，对微观层面的政府管理缺 乏深入的研究。9 0 年代后期，随着社会主义市场经济体制的建立和不断完善， 尤其是经济全球化趋势的日益明显，对政府行政管理体制改革的要求和呼声在 日益增大? 以市场为取向的经济体制改革的推进，使政府职能由行政管制型、 经济建设型逐步向公共服务型转变。政府在自身的管理水平、管理模式方面直 进行了积极的探索，诸如行政审批制度改革、投资项目集中办理中心、目标考 核、满意度评价等旨在提高行政效率、降低行政成本的各项改革措施不断推陈 出新。但如何在现实可操作层面上有效评估、评价公共部门的工作效果以利于 不断改进和创新，仍是公共管理的瓶颈问题之一，为此，有必要在现有的一些 内部、外部评估、评价机制下，寻找有效的结合机制，使得评价更客观、评估 更准确。 本文首先对组织绩效管理的基本定义和相关理论进行简单分析，指出组织 绩效管理相关理论在公共管理领域的不足之处；然后运用实证研究方法，对杭 卅l 市的机关满意度评选活动和杭州市级机关目标考核工作两种评估方法进行分 析、比较；并通过问卷方式，收集相关数据，据此进行分析，提出概念模型； 最后提出我国政府绩效管理过程中内部评估和外部评价的结合机制、途径、程 序、方法和技术等。 本文认为，对公共管理部门的绩效评估应注意内部评估和外部评价的结合， 在目前尚不能确定相应的指标体系情况下，可以将内部评价体系外向化( 如将 目标考核分解的各部门的工作任务及时间进度要求上网公布，实时动态地反映 完成情况) ，使外部评估注重行为的同时，与重视结果相结合，变一个时点的评 估为一个时段的评估，使评估结果更具针对性。 关键词：绩效管理；机制；管理 a b s t r a c t r e p o r t i nt h es i x t e e n t hn a t i o n a lc o n g r e s so ft h ec p cp u tf o r w a r dt h e a i m ， e m p h a s i sa n dm a i nc o n t e n to fi n t e n s i f i c a t i o na n dp r o m o t i o no fp u b l i ca d m i n i s t r a t i v e m a n a g e m e n tr e f o r m ，w h i c h d e m o n s t r a t et h er e f o r mw i l lb ep r o m o t e dt oa d e e p e rl e v e l g o v e r n m e n t ，a c t i n g a st h em a i np u b l i ca d m i n i s t r a t i v e b o d i e s ，i sm o r ec o n c e r n e d a b o u tt h ea d j u s t m e n to fs y s t e ma n ds t r u c t u r ea tt h em a c r o l e v e l ，a n da tt h es a m et i m e l a c kd e e p e rr e s e a r c ha tt h em i c r o l e v e l i nt h el a t e19 9 0 s ，w i t ht h ee s t a b l i s h m e n ta n dp e r f e c t i o no fs o c i a l i s tm a r k e t e c o n o m ys y s t e m ，e s p e c i a l l yw i t ht h et r e n do fe c o n o m i cg l o b a l i z a t i o n ，t h en e e da n d c a l lo ft h er e f o r mo f p u b l i ca d m i n i s t r a t i v er e f o r ma r ee x p a n d i n g t h ed e v e l o p m e n t o ft h em a r k e t o r i e n t e de c o n o m i cr e f o r m p r o p e l s o u ra d m i n i s t r a t i v ef u n c t i o n t o t r a n s f e rf r o ma d m i n i s t r a t i v ec o n t r o l l i n gt oe c o n o m i c d e v e l o p m e n t ，a n dt h e nt op u b l i c s e r v i c e g o v e r n m e n th a sd o n ep o s i t i v e e x p l o r a t i o n o fi t sa d m i n i s t r a t i v e m a n a g e m e n t l e v e la n dm a n n e r , s u c ha st h er e f o r mo fa d m i n i s t r a t i v ee x a m i n a t i o na n da p p r o v a l r e f o r m ，t h ec e n t e ro fi n v e s t m e n t p r o g r a m ，t h eo b j e c tm a n a g e m e n t ，s a t i s f a c t o r y a p p r a i s a l i ti sa i m e da ti m p r o v i n gt h ee f f i c i e n c ya n d d e c r e a s i n gt h ec o s to fa d m i n i s t r a t i v e m a n a g e m e n t h o w e v e r , i t i ss t i l lo n eo ft h eb o t t l e n e c k so f p u b l i cm a n a g e m e n ta sh o w t oa p p r a i s et h ep e r f o r m a n c ei nap r a g m a t i cw a y t h e r e f o r e ，i ti sn e c e s s a r yt os e tu pa m o r ee f f i c i e n tw a yw h i c hi n t e g r a t et h ei n t e r n a l ，e x t e r n a l a p p r a i s a la n de v a l u a t i o n s y s t e m 吣m a k e t h ea p p r a i s a lm o r e o b j e c t i v ea n da c c u r a t e t h e p a p e rb e g i n sw i t hab r i e fa n a l y s i so ft h ed e f i n i t i o na n dr e l a t e dt h e o r i e so f o r g a n i z a t i o n a lp e r f o r m a n c em a n a g e m e n t ，p o i n t i n g o u tt h e s h o r t c o m i n g s o f o r g a n i z a t i o n a la c h i e v e m e n tm a n a g e m e n ti np u b l i cm a n a g e m e n ta r e a ，t h e na n a l ) ，z e s a n dc o m p a r e s t h e “l e v e l o f s a t i s f a c t o r y a n d “o b j e c ta p p r a i s a l o ft h e m u n i c i p a l l e v e l ”b yw a yo fq u e s t i o n n a i r e b a s e do nt h ed a t ac o l l e c t e da n dd a t aa n a l y s i s ， c o n c e p t u a lm o d e li sp u tf o r w a r d t h ep a p e re n d sw i t ht h ei n t e g r a t i o no fi n t e r n a la n d e x t e r n a la p p r a i s a lm e c h a n i s mi np u b l i ca d m i n i s t r a t i v ep e r f o r m a n c em a n a g e m e n t ，i t s w a y s ，p r o c e d u r e s ，a n dt e c h n i q u e s ，e t c t h ep a p e rh o l d st h a t p u b l i c a d m i n i s t r a t i v e p e r f o r m a n c em a n a g e m e n ts h o u l d p l a c ei m p o r t a n c e o nt h ei n t e g r a t i o no fi n t e r n a la n de x t e r n a la p p r a i s a l w h e nt h e r e l e v a n tg u i d e l i n es y s t e mc a n n o tb ee n s u r e dp r e s e n t l nt h ei n t e r n a la p p r a i s a ls y s t e m c a nb ee x t e r n a l i z e d ，s u c ha st h r o u g hp u b l i c i z i n gt h er u s ka n dr e q u i r e m e n to fi t sr a t e o fp r o g r e s so fe a c hs e c t i o nb e i n ge v a l u a t e d ，w h i c hm a k e se x t e r n a la p p r a i s a li n t e g r a t e w i t ht h ee m p h a s i so fr e s u l tw h i l ee m p h a s i z i n gt h eb e h a v i o r i nt h i sw a y , t h er e s u l to f a p p r a i s a lw i l lb em o r ep e r t i n e n td u e t ot h ec h a n g eo fa p p r a i s a lo fa p o i n tt ot h a to f a p r o c e s s k e yw o r d s ：p e r f o r m a n c em a n a g e m e n t ；m e c h a n i s m ；m a n a g e m e n t 浙江大学公共管理硕士lm p a ) 专业学位论文政府绩效管理过程中内部评估和外部评价的结合机制初探 1 引言 1 1 问题的提出 经过2o 多年的改革开放，我国已基本建立了市场经济体制。然而在市场 经济的不同发展时期，政府公共管理的范围、内容、力度和方式存在差别，无 论从市场需求角度，还是政府自身的发展来看，都要求建立起一个灵活、高效、 廉洁、适应w t o 要求的效能政府、责任政府、透明政府和法制政府。在这方面 2 0 多年来，从国家到地方，都作了许多积极的探索：自上而下进行了5 次大规 模的政府机构改革；一些地方政府推行了许多绩效管理和评估的创新做法，如 推行“社会服务承诺制”、“机关目标考核责任制”，进行“行政审批制度改革”， 开展“机关满意度评选活动”，开通“市长公开电话”、“机关服务态度和效能投 诉公开电话”等等。通过一系列改革和实践活动，政府管理模式、组织结构和 运行机制都发生了很大变化，对促进我国民主进程、推进政治体制改革、改进 政府绩效、提高政府信誉起到了积极的作用。 但与此同时，政府在行使职能过程中也出现了职能缺位、责任错位、权力 本位等不正常现象。随着改革进程的不断深入，特别是我国加入w t o 后，客观 上要求我国的行政管理体制必须尽快与国际接轨，尽快提升实际管理水平和能 力；主观上，各级政府必须了解自身的目标实现程度、各项管理活动成效以及 公众的评价和综合反映。目前采取的一些绩效考评办法，多处于自发状态，存 在一定的盲目性和随意性。如目标考核制度，由于采取的是自上而下的考核方 法，存在弄虚作假、工作流于形式的情况；满意度评选活动，虽然是开放式的 评判，但由于存在信息不对称、参评单位之间的可比性、样本的代表性及评选 方法的科学性等因素，使最终评选效果的代表性受到限制。 之所以出现上述问题，一方面政府的目标弹性较大，具体的产出效率难以 测定；另一方面由于我国的政府绩效管理还很不成熟，缺乏相应的配套制度、 良好的行政模式和科学的绩效管理技术方法，政府的绩效评估水平和效果还有 待提高。 目前解决上述问题的突破口之一，在于如何将内外部绩效评估体系有机结 合起来：内部绩效评估具有定量化的指标体系，便于考核，但由于其考核内容 浙江走学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文政府绩效管理过程中内部评估和外部评价的结旮机制和探 多是体现本单位j ：作职责，年初由各个党政单位向考核部门上报自己的年度综 合目标，且与年终目标考核奖挂钩，其激励和约束作用会大打折扣；外部绩效 评价角度更全面，便于全方位的评估，但由于目前具体技术层面尚不完善，存 在信息不对称的弊病。本文试图通过对杭州市政府绩效评估的实证研究，并在 对部分市级机关工作人员的问卷调查的基础上，从评估技术角度提出内部评估 和外部评价的结合机制。 1 2 有关概念的界定f 1 】 绩效( p e r f o r m a n c e ) 是指“从过程、产品和服务中得到的输出结果，并能用 来进行评估与目标、标准、过去结果以及其他组织的情况进行比较。”。 美国国家绩效评估过程中的绩效衡量小组认为，绩效管理，是“利用绩效 信息协助设定同意的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以告知管理 者维持或改变既定目标计划，并且报告符合目标的管理过程”。简而言之，绩效 管理是对公共服务或计划目标进行设定与实现，并对实现结果进行系统评估的 过程。嗜 所谓政府绩效( p e r f o r m a n c e o f g o v e r n m e n t ) ，是指政府在管理活动中的 结果、效益及其管理工作效率、效能，是政府在行使其功能、实现其意志过程 中体现出的管理能力。 中国行政管理学会联合课题组对政府绩效管理的表述是：“运用科学的方 法、标准和程序，对政府机关的业绩、成就和实际工作作出尽可能准确的评价， 在此基础上对政府绩效进行改善和提高。，” 绩效评估是绩效管理系统中重要的内容，而且在实践中，绩效评估更是绩 效管理过程中内在的、不可缺少的组成部分。 对政府绩效评估，目前尚没有一个普遍公认的定义，美国审计总署提供的 公共部门绩效评估的定义具有一定的代表性。它们认为，政府绩效评估“是便 于公共决策者获取相关信息的一种方法，比如关于某一问题，关于为解决或缓 1 尤晓云：绩效优异评估标准，中国标准出版社，2 0 0 2 年，第3 l 页 。张成福、党秀云：公共管理学，中国人民大学出版社，2 0 0 1 年，第2 7 1 页 3 壬强：学习型政府一政府管理创新读本，中国人民大学出版社，2 0 0 3 年，第2 7 页 4 中国行政管理学会联合课题组：“关于政府机关工作效率标准的研究报告”，中国行政管理2 0 0 3 年第 3 期第1 i 页 2 浙江走学公共管理硕士( h p a ) 专业学位论文政府绩效管理过程串内部评估和外部评价的结合机制初攘 解该问题所采用策略的相对有效性，关于特定方案的实际有效性”山。绩效评估 包括个人绩效评估和组织绩效评估。 本文所提及的政府绩效评估主要侧重于微观层面，是对政府各部门履行职 能情况的测评，如政策制定执行的效果、项目管理实施的状况以及为公众提供 的服务质量和数量等。 1 3 研究方法和基本框架 对政府绩效管理过程中内部评估和外部评价的结合机制的研究，既是一个 理论问题，更是一个实践问题。为使本研究更深人，更符合实际，本文主要采 用以下一些研究方法：一是理论研究与实证分析相结合、以实证为主的方法； 二是比较研究的方法，在目前已建立的满意度评选活动和机关目标考核的基础 上，为使二者之间优劣互补，构建出二者之间的相关性；三是定性分析和定量 分析相结合的方法；四是以问卷的方式，在杭州市市级机关中选取不同系统， 不同满意度的单位进行调查，对指标进行采集，进而对采集到的数据进行分析； 五是坚持从实际出发、进行深入的调查研究，掌握大量第一手资料，确保研究 的问题具有较强的现实意义。 文章的基本框架是：第一部分对问题的提出、研究方法和基本框架、有关 概念的界定进行简要的阐述；第二部分对国内外政府绩效评估理论进行简单的 评析并对我国政府绩效评估的现状进行分析；第三部分以实证方式对政府绩效 评估的模式进行探讨，通过对杭州市每年进行的机关满意度评选活动和杭州市 级机关的目标考核工作的案例描述和分析，对两种评估方法进行优劣比较；第 四部分通过问卷描述、问卷调查、问卷分析对相关数据进行分析并构建概念模 型；第五部分在前一部分分析的基础上，得出内部评估和外部评价结合的新思 路；第六部分集中阐述翦文所研究的各项结论，讨论这些研究成果的实践意义， 并客观地指出研究存在的不足，展望今后的研究方向。 ! e e ：o r c h e l i n s k y , e v a l u a t i n gp u b l i c p r o g r a m s 。i nj a m e s lp e r r y ( e d ) 。h a n d b o o k o f p u b l i c a d l r , i n i s t r a t i o n s a n f r a n c i s c o ，c a ：i o s s e y b a s s ，1 9 8 9 p 2 5 9 浙江大学公其管理硕士( h p a ) 专业学位论文政府绩效管理过程中内部评估和外部评价的结合机制柳探 2 、绩效管理相关理论综述、评析及以往研究回顾 2 1 绩效理论脉络 早期对政府绩效的研究受到科学管理运动和一般管理理论的影响，主要采 用的是技术效率的方法，认为普遍的效率原则对政府和企业都适用，美国早期 的科学管理研究j ：作者哈林顿埃默森 h a r r i n g t o nk h n e r s o n ) 提出的提高效率 的1 2 条原则，即：( 1 ) 明确的目的；( 2 ) 注意局部和整体的关系；( 3 ) 虚心请教；( 4 ) 严守规章；( 5 ) 公平；( 6 ) 准确、及时、永久性的记录；( 7 ) 合理调配人、财、物； ( 8 ) 定额和工作进度；( 9 ) 条件标准化；工作方法标准化；手续标准化；奖 励效率。其后，行为科学理论开始对人在生产中的行为以及这些行为产生的原 因进行分析研究，着重关注人的因素，但仍未摆脱传统行政模式的束缚。” 学术界研究公共部门绩效评估始于第二次世界大战期间，学者克莱伦斯雷 德和赫伯特西蒙出版市政工作衡量：行政管理评估标准的调查一书，标 志政府绩效评估研究的开始；1 9 4 7 年西蒙本人出版了管理行为管理组织 决策过程的研究也对改进行政效率和评估提出了有益的建议。第二次世界大 战后，政治学、经济学、社会学、管理学等社会科学的理论和研究取得显著进 展，新的数理统计方法、计算机技术的应用，推动了公共部门绩效评估理论和 方法的产生和发展。随后诞生的政策科学，以公共政策及其过程作为研究对象， 从系统、宏观的角度促进公共政策具体化的绩效评估理论和方法的产生和发展。 但是，在当时的话方传统行政模式下，绩效追求的导向却是更多地关注行政资 源的投入以及行政程序的合理性，而最终的结果的好坏却很少受到关注。欧 文e 休斯在公共管理导论中写道：“无论采用何种标准，在传统的行政 模式中，绩效管理都是欠缺的，这种情况对个人绩效或组织绩效都是如此。” 在2 0 世纪6 0 年代，经济学家和经济学理论对政府管理的影响日益加深。2 0 世纪8 0 、9 0 年代，针对传统行政模式的缺陷，一种新的管理方法新公共管 理在公共部门中诞生，其理论基于经济学理论和私营部门管理，强调私营部门 的管理方法与公共部门的管理方法有相似之处，可以广泛运用于公共部门，提 出诸如精简组织机构、减少行政人员、推行目标管理、在公共服务领域引入强 制性竞争投标机制等企业化管理理念。随着新管理主义思潮的兴起，战略管理、 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文政府绩效管理过程中内部评估和外部评价的结合机制初探 全面质量管理、标杆管理、目标管理、绩效预算等理论研究全面深入，尤其是 对政府的绩效研究由传统的“效率途径”向“绩效途径”迈进，绩效管理和绩 效评价方法作为新型的绩效改进和评价技术成为政府部门和其他公共部门的主 要管理工具之一。正如戴维奥斯本和彼得普拉斯特里克所指出的“尽管比 起其他途径而言，绩效管理改进绩效的过程通常更为缓慢，它的实施也需要更 长的时间，但是世界再造者都发现，使用绩效管理可以使政府的生产率获得显 著、持续的增长”3 16 根据i m s 的调查( 人事管理会，1 9 9 2 年) 结果，大多数调查对象认为，改 善组织绩效是引入绩效管理最主要的原因。然而，i m s 的研究人员通过大量的 财务指标，对高水平绩效组织和低水平绩效组织进行了区分，却无法找到实际 绩效水平与绩效管理系统存在与否之间的任何联系，因此，表明组织绩效是一 个非常复杂的概念，含有多重衡量指标，要明确绩效管理对组织的现实意义， 就必须运用更多的指标对组织职能进行考察。”1 ( 如图2 1 ) 组织 抖 绩效 绩效 体系、评价 模型、事倒 + 评估 设计 类型和行为 、，- 图2 1 ( 资料来源：m o h r m a ne ta 1 1 9 8 9 目标管理理论，是由美国的管理大师彼得- 杜拉克于1 9 5 4 提出并经过长时 间验证最有成效的绩效评核管理方法。目标管理是唯一结果取向的绩效评核方 法。其基本思想在于一个组织必需建立其大目标，以作为该组织的方向，为达 成其大目标，组织中的管理者必须设定基本单位的个别目标，而各项个别目标 应与组织的目标协调一致，从丽促成组织的圃队建立，并得以发挥整体的组织 绩效。目标管理强调应遵循s m a r t 原则，即s p e c i f i c ：目标设定一定要具体， 而非飘渺漫无边际。m e a s u r a b l e ：目标应可衡量，也需要被衡量。a c h i e v a b l e ： 目标是有达成的可能性，而非打高空。r e s u l to r i e n t e d ：目标设定要结果导向。 1 f 美】戴维奥斯本和彼得普拉斯特里克：摒弃官僚制：政府再造的五项战略，谭功荣、刘霞译，中 国人民大学出版社，2 0 0 2 年，第1 4 6 页 浙江大学金共管理硕士f m p a ) 专业学位论文政府绩效管理过程中内部评估和外部评价的结合机制干刀探 t ；l m eb a s e d ：必须有时间的设定。“目标管理”就公共部门而言，在实务运作j j 多是自行设定目标，而以自主管理与自主改善为主。由于过于重视目标达成的 产出结果，因而未能对产出结果的过程引起足够的重视。此外，由于公共部门 的目标存在多元化，因此会给组织的效率价值带来影响。赫伯特西蒙认为， 公共部门的目标表述应该体现相对的终极目的，而这种终极目的往往是通过价 值形式来表述的。但是，能够清晰表述和衡量的往往是有形和客观的东西，而 价值很难具体地表述出来，这种现象造成公共部门的两难境地。一方面，公共 部门所关心的价值，并没有提供适于特定决策问题的充分具体的指标；另一方 面，如果用中间指标取代价值本身，“目的”就很可能被更具体的手段所代替。 2 2 国外政府绩效评估的兴起与发展 8 公共部门绩效评估的实践始于第二次世界大战之前。当时，美国政府机构 寻求制定工作准则和业绩做衡量标准的初步技术已在几个机构中运用。各种专 业协会开发了评级制度以评价行政工作的业绩和公共服务的需求。 大规模的公共部门绩效评估实践始于7 0 年代初期，19 7 3 年，尼克松政府 颁布了“联邦政府生产率测定方案”( t h ef e d e r a lg o v e r n m e n tp r o d u c t i v i t y m e a s u r e m e n t ) 力图使公共部门绩效评估系统化、规范化、经常化。1 9 76 年， 美国科罗拉多州通过了第一个日落法，规定立法机关要定期审查各机构和方 案，以消除或改造重叠的机构和效率低下的方案。到1 9 8 1 年，美国有3 6 个州 通过该法律。 2 0 世纪8 0 年代，传统官僚政治体制下，各国面临各种经济、政治和社会 危机以及政府自身机构臃肿、效率低下、资源严重浪费等种种弊病，迫使政府 重新审视自己的行为，同时，公共选择理论、委托代理人理论和交易成本理 论等影响了公共部门领导人的治理理念，尤其是私营企业的一系列实践改革取 得成功后，新公共管理运动在各国纷纷兴起，政府绩效评估也全面推行，公共 部门更加注重行政的效率、质量、顾客的回应性和有效领导等。 5 赫伯特西蒙：管理行为：管理组织决策过程的研究，杨砾等译，北京经济学院出版社，19 8 8 年 第16 9 1 7 0 页 浙江天学公共管理硕士( m 队) 专业学位论文政府绩效管理过程中内部评估和外部评价的结台机制和探 2 2 1 英国实施绩效管理的若干政策和措施 8 1 9 1 0 一、推行目标管理 1 968 年富尔顿委员会建议政府引入目标管理等手段，开始对公共部门生产 力进行测定。 二、雷纳评审( r a y n e rs c r u t i n y ) ( 见表2 1 ) 表2 1 开始 组织实施者目的与重点步骤取得的效果 年份 主要在政府内 1 、成立效率小组。负责行政改 部进行，通过 革的调研和推进工作。 对具体部门、 该评审以“解2 、选择评审对象。由各部门自 具体工作环节 决问题为导行确定，报效率小组批准；派 中出现的问题 向”的“经验评审员指导和协调部门的调 提出改进意 式调查”，重点查。 见；采用就事 是经济和效3 、对现有活动提出质疑。包括 论事的方法， 率，采用阔题从事工作的必要性、依据和改 没有系统的、 诊断的方式，进方法。 全方位的改革 由撒切尔政府 1 9 7 9 从政府的日常4 、推动争论或辩论。评审员向 规划；采用自 开展。 工作中寻找出效率小组提交建议报告，反馈给 愿参与的方 导致效率不佳被评审单位进行评论和辩论。 式。通过十多 期的各种因5 、达成共识。在评审员与被评 年的评审，评 紊，目的是通审单位有关人员充分协商和讨 审小组共进行 过提高效率来论的基础上，对必要的改革措 了2 6 6 项调 降低公共部门施达成共识。 查，发现并确 的运茜成本。6 、改革措施的实施。由被评审 定6 亿英镑的 单位具体落实评审结论和有关 年度开支和 70 0 万英镑的 改革措施。 一次性节支领 域。 i 周志忍：当代国外行政改革比较研究，国家行政学院出版社，1 9 9 9 年，第5 8 - 6 3 页 7 浙l 正大学公共管理硕士l p a ) 专业学往论文政府绩效管理过程中内部评估和外部评价的蛄舍机制初探 三、部长管理信息系统( 见表2 2 ) 表2 2 开始 组织实施者目的与重点步骤取得的效果 年份 1 、每一个科的负责人向部长 交一份工作陈述，包括工作内 容、所用人员、工作程序、工 作所要达到的目标等。 2 、部长审核各科的工作陈述， 与雷纳评审相 审核包括部门总目标与各科目 比，部长管理 使高层领导随时标的整合，以目标要求和客观 信息系统更具 了解到：部里正情况进行资源配置等。然后就 有战赂性和持 由英国环境大 在做些什么? 谁目标、资源、绩效指标等与各 续性。特别是 臣赫塞尔廷在 负责? 谁制定的科讨论达成共识。 1 9 8 0它在绩效管理 环境部内建 目标? 目标是什3 、协议的执行阶段。各科按 立。 么? 是否实施了既定计划进行工作并定期向部 与目标管理、 有效的监测和控长汇报进展情况。汇报的内容 管理信息系统 制。包括工作陈述所列各项的状况 之间建成立起 及具体数字。部长根据这些完 了有机的联 整、全面的信息及时作出目 系。 标、资源分配方丽的调整，并 在综合对比的基础上，找出各 科工作上的薄弱环节，督促改 进。 四、财务管理新方案( 见表2 3 ) 表2 3 开始目的与 组织实施者 步骤取得的效果 年份重点 英国财政部提对中央政1 、高层管理系统。高层管理系 把个别部门的有益 1 9 8 2 山 府财政资统是部长管理信息系统的进一 探索发展为权威性 周志忍：当代国外行政改革比较研究，盛家行政学院出版社，1 9 9 9 年，第8 4 _ 8 5 页 埋【美】戴维- 奥斯本、彼德- 普拉斯特里克，谭功荣、刘霞译：摒弃官僚制：政府再造的五项战略，中 国人民大学出版社，2 0 0 2 年，第2 6 页。 8 浙江大学心共管理硕士( m p a ) 专业学位论文政府绩效管理过程中内部评估和外部评价的结合机制初探 开始目的与 组织实施者步骤取得的效果 年份重点 源进行有步扩展和延伸，不仅为高级官的改革政策，但它 效的配置员和部长们提供评估目标、安仅仅局限于现有政 和监控排控制活动以及配鼍资源所需府体制内，仅仅提 要的信息。而且为下面的各级供了有价值的信 主管提供做好工作所需的信息，役有从根本上 息。改变政府组织的动 2 、分权化预算管理控制。在预力机制，许多问题 算控制方面，财务管理新方案并没有得到解决。 主张实行财务分权，并建议下 属部门一些执行性的、批量处 理性的、任务单一、工作程序 亿的且分散在不同地域的单位 建立成本核算中心，由基层管 理者对自己的预算和绩效负 责。 3 、绩效指标。所有处一级单位 都必须对项目支出的有效性进 行评价。撒切尔政府为此设置 了1 8 0 0 多个绩效指标。 五、下一步行动( 见表2 4 ) 表2 4 开始 组织实施者步骤取得的效果 年份 1 、设立执行机构，将公共服使政府内部管理机制发生了根 务的提供和执行职能从决策部本性的变化，主要体现在：由 伊布斯领导的 门中分离出来，使各部的部长规则为本转变为结果为本；从 效率小组提 1 9 8 8 i i d 和高级文官可以集中精力着眼隶属关系转变为契约关系；从 于政策发展和战略管理。过程式控制转变到结果控制； 2 、给予执行机构更大的灵活出现分权制度化趋势。 咂周志忍：当代国外行政改革比较研究，国家行政学院出版杜，1 9 9 9 年，第1 1 2 1 1 4 页 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文政府绩效管理过程中内部评估和外邯评价的结合机制聊探 开始 组织实施者步骤取得的效果 年份 性和自主性，包括内部组织结 构、财务管理、人力资源管理 与开发等权力。 3 、各部的部长与执行机构签 订绩效合同使其对服务结果负 责。 六、公民宪章运动( 见表2 5 ) 表2 5 开始目的与取得的 组织实施者步骤 年份重点效果 1 、明确服务标准及服务承诺。包括服 务效率、质量和公务员的行为标准等 全国性的 具体要求。 行业和部 2 、完善信息公开和监督机制。要求公 门都相应 开服务内容和执行情况、服务项目的 应制订出 开支和成本状况、管理机关和承担服 台各自的 英国首相梅杰 促使政府务的具体机构、相应的服务水平和质 服务宪 提出“公民宪 各部门提量等，建立便民高效的投诉受理渠道， 章，使公 章”，此后， 高效率，明确补偿标准和受理程序等。 共部门的 1 9 9 1改进服3 、服务方式和服务态度。要求公共服 职责和服又发表了竞 务，重塑务机构尽可能为公民提供可供选择的 务内容公争求质量白 政府形机会，发挥内部竞争的作用以提高服 皮书。国开化，加 象。务水平和质量。必须礼貌对待公民， 大了公众 一视同仁地向公民提供服务。 对公共部 4 、“物”有所值。“公民宪章”要求政 门实施情 府提供的公共服务的质量必须与公民 况的监 所支付的价值相当，并强调“扩大政 督。 府服务竞争范围是保证服务质量改善 的根本。” 1 张定淮- “英国公民宪章运动的现状与前景”，深圳大学学报( 人文社会科学版) ，1 9 9 6 年第1 期第 6 页 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 政府绩赦管理过程中内部评估和外部评价的结合机制柳探 在英国近二十多年的行政改革进程中，绩效管理始终贯穿于改革的过程中， 主要呈现以下特点：一是以解决政府自身的管理问题为起点，行政改革强调以 提高政府效率为目标。二是以系统全新的管理理论为行政改革的指导思想，同 时也为绩效管理二 ：具的引入奠定了制度基础。三是高层领导大力倡导和持续推 进，使绩效管理方法不断完善。四是在绩效管理策略上，打破传统的以政府自 身为评价主体的做法，引入市场和公众评价主体。 2 2 2 美国实施绩效管理的若干政策和措施m 一2 m w w 一、效率阶段( 1 9 0 0 1 9 4 0 年) 2 0 世纪初，针对公共部门存在的裙带关系和任人唯亲和贪污贿赂等一系列 公权私授等现象，一些改革者提出创立一个好政府( 更有效率、更加廉洁的政 府) ，倡导对整个政治体系自上而下进行全面革新，即把政治与行政分开，使公 共行政逐步职业化，主要形式有：在公共人事制度中建立功绩制，相应摒弃根 据个人在执政党中的地位委以政府职位的做法；政府合同在竞争性招标的基础 上订立；政府财政的独立审计；政府中成立会计部门和预算办公室；地方政府 议会一一经理体制的出现；预算程序规范化；限于对少数主要立法、行政职位 进行选举等。具体措施 l 、1 9 06 年纽约市成立了市政研究局，探讨如何使市政府更有效率； 2 、1 9 1 2 年联邦政府成立了经济和效率委员会。 3 、19 2 8 年，全国市政标准委员会成立，致力于寻求测量政府服务效率的 手段。 二、预算阶段( 1 9 40 - 1 9 7 0 年) 1 9 4 0 年，控制成本成为提高政府生产率的主要动因，推动者是公共行政官 员，全面生产率并未成为一个明确的目标，而是被纳入预算改革之中。具体措 施有： i 、6 0 年代推出的“计划一方案一预算系统”( p p b s ) 2 、7 0 年代推出的零基预算( z e r o b a s e db u d g e t i n g ) 。 三、管理阶段( 1 9 7 0 19 8 0 年) 1 9 7 0 年，随着学者对公共行政方案评估和生产率的进展情况产生了质疑， 以及现实政府的浪费现象、财政危机的发生，使对公共部门的绩效评估由单纯 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文政府绩效管理过程中内部评估和外部评价的结分机制邪探 的“追求效率”和“控制成本”开始转向“效率与效益( 有效性) ”的整合，并 在联邦政府和州政府以及地方政府层面展开。具体措施有： 1 、19 70 年，尼克松总统下令建立全国生产率委员会，并发展成为全国生 产率和工作质量中心，至1 9 7 8 年，该中心有关公共部门的职责被转移到生产能 力公共管理中心。 2 、1 9 。7 4 年国会通过了国会预算控制法，要求审计总署“提出并向国会推 荐用于审查和考核政府方案的方法” 3 、19 79 年，联邦人事管理办公室组建了生产率资源中心，其他机构也增 设了专门的方案评估部门。 四、民营化阶段( 1 9 8 0 1 9 9 2 年) 1 9 8 0 年里根当选总统，为减少赤字，降低税收，提高公共责任、效率、有 效性以及回应性，提出了精简机构，授权于公共行政人员，以及推进私有化的 目标同时私有部门通过承包政府服务获取潜在的收益。具体措施： l 、1 9 8 2 年，联邦管理改进委员会将生产率目标融入政府基本工作程序。 2 、联邦管理预算局鼓励更多的私营企业提供特定政府服务，以提高生产 率。 3 、总统的私有部门成本控制调查委员会建议废止许多联邦方案和政策， 提倡雇用私有公司提供一系列联邦服务。 五、重塑政府( 1 9 9 3 年至今) “ 随着政府行政改革的深入，公众普遍开始关注政府机构的施政绩效、绩效 管理和绩效预算，1 9 9 3 年，面对公众要求精简政府机构、强化对政府的监督以 及提高政府效率的呼声，克林顿政府成立了由副总统戈尔挂帅的国家绩效评 审委员会，审视如何使政府工作做得更好，即下放权力、精简规制、市场导向 为价值取向的政府再造运动。 1 、19 9 3 年美国政府绩效与结果法案( g p r a ) 以立法的形式确立了对政 府的行政管理进行绩效评估的制度。在这一制度要求下，对政府行政管理及结 果的评价从以往的投入一产出模式转换为目标一结果模式，即不再是简单地对政 府管理资源的过程进行考察，而是根据各机构所设定的任务目标来衡量其结果。 g p r a 要求各联邦机构制定覆盖未来5 年的战略规划( s t r a t e g i cp l a n s1 报告 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文政府蜻她管理过程中内部评估和外部评价的结夸机制初探 ( 且每3 年修订一次) ，同时，要求联邦机构每年提供将战略规划分解为定量化 实施目标的年度绩效规划( a n n u a lp e r f o r m a n c ep l a n s ) 报告，并对照年度绩 效规划中的定量目标检查其完成情况，形成年度绩效评估报告( p e r f o r m a n c e r e p o r t s ) 。g p r a 要求国会、白宫的审计总署( g a o ) 和管理与预算办公窒( o m b ) ， 把对这3 份报告的审议与预算的批准过程结合起来。也就是说，每个政府机构 每年所能得到的经费预算，将与其制定的战略规划、绩效规划和绩效评估结果 直接相关。l ”】 2 、国家绩效评审委员会于1 9 9 3 年3 月提出了从繁文缛节到结果导向： 创造一个花钱少、工作好的政府，具体措施包括：一是顾客服务标准。顾客服 务标准反映了联邦政府的主要工作重点，即对提供给用户和受益人的产品和服 务的系统进行不断改善。二是绩效协议，绩效协议在总统与各部长、各独立机 构负责人之间签定，通过协议与机构内的人事评价系统和薪酬激励系统相连接。 三是再造实验室。即通过实验室，简化行政程序，减少和消除对联邦管理人员 的不必要的控制。四是绩效伙伴关系。这是联邦政府与各州政府或地方政府之 间签署的协议，联邦政府通过州或地方政府提供管理项目的更大灵活性，来换 取州政府或地方政府对项目绩效和结果的更大责任。 2 3 我国政府实施绩效管理的现状分析 长期以来，我国政府部门的绩效管理缺乏全面、系统的理论研究，绩效管 理的实践经验不足。尤其是对公共部门在完成目标设定后，用以检验最终结果 是否实现、实现程度的评估体系和评估方法还不成熟，近年来，随着西方绩效 管理理论和方法的传人，有力地促进了我国政府绩效管理事业的发展。 一、我国绩效管理的理论探索“7 】 我国政府绩效管理研究起步较晚，但发展速度快，在充分吸收借鉴西方绩 效管理先进经验的同时，积极探索符合我国具体国情的绩效管理理论和方法。 自从2 0 世纪8 0 年代我国行政学恢复建立后，我国一些行政学者已在研究影响 行政效率的综合性! 因素，主要集中在政策科学和经济学两大学科领域。对绩效 评估内容的界定扩展到公共项目所产生的社会效果和影响上，在研究方法上也 1 美 尼古拉斯亨利：公共行政与化共事务( 第7 版) ，张昕等译，中国人民大学出版社，2 0 0 2 年，第 1 6 5 1 7 2 页 新江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文政府绩效管理过程中内部评估和外部评价的结台札制鲫探 引进了世界各国新开发的评估工具，但还存在较大的局限性，主要以定性描述 为主，缺少定量的评价和分析，只有笼统的原则，缺少可操作性。 二、我国绩效管理的实践活动“ 我国自改革开放以来，一直非常重视行政效率问题。l9 8 0 年，邓小平同志 在关于党和国家领导制度的改革的讲话中就尖锐地指出了官僚主义所带来 的机构臃肿、不讲效率等弊端。1 9 9 8 年以来，我国进行了5 次机构改革，把“精 简、统一、效能”确立为改革的基本原则之一。党的十六大，进一步提出了要 形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。 随着我国改革开放的深入，政府部门陆续开展了一系列针对政府政策、发 展规划、计划等项目的洋估活动。从2 0 世纪9 0 年代开始，国务院每年都组织 政治学、社会学、经济学等专家对我国的社会、政治、科学、经济发展状况进 行回顾和分析，并预测下一年度的发展趋势。同时，一些专门从事评估的机构 也应运而生，各种绩效管理活动也纷纷展开。 在实践方面，随着机构改革的深入，我国各地也在探索进行政府绩效管理 和评估方法。 l 、在政府职能转变和机构改革方面。20 世纪8 0 年代以来，我国经历了