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浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文政府电子化服务与服务型政府的刨建 摘要 在管理型政府向服务型政府的转变过程中。以网络为核心的信息技术的迅猛发 展，为电子政务的产生和发展创造了手段、工具和载体。两者的结合促使政府电子 化服务应用而生，在一定程度上它已为政府服务方式的转变提供了极其重要的途径 和手段，网上审批服务即是其中最重要的应用之一。本文对政府电子化服务的内涵 及发展情况进行了较为全面的论述，同时运用公共管理方面最新的理论发展，结合 杭州政府门户网站建设及绍兴在探索网上审批服务方面的有关做法，对今后政府电 子化服务发展应注意的问题进行了初浅分析。本文同时认为，政府电子化服务是电 子政务发展的趋势，其美好前景是值得期待的。 关键词：电子政务：服务型政府：一站式服务；政府电子化服务：网上审批 h 塑垩查兰坌苎竺堡! ! ! 坠! 堡主皇些堂垡笙苎 堕堕皇! 垡竖墨兰堡墨翌堕堕塑型塞 a b s t r a c t w h i l et h eg o v e r n m e n tt r a n s f o r m st h em a n a g i n gt y p e i n t os e r v i n gt y p e g o v e r n m e n t ，t h es w i f t a n dv i o l e n td e v e l o p m e n tt a k i n gn e t w o r ka sc e n t r a l i n f o r m a t i o nt e c h n o l o g y ，h a v ec r e a t e dt h em e a n s ，t o o la n dc a r r i e rf o rt h e p r o d u c t i o na n dd e v e l o p m e n to ft h ee l e c t r o n i cg o v e r n m e n t t h ec o m b i n a t i o n s o ft h et w oi m p e lg o v e r n m e n te l e c t r o n i cs e r v e b i r t ha n du s e ，t oac e r t a i n e x t e n ti to f f 9 ri m p o r t a n tw a ya n dm e a n se x t r e m e l yf o rg o v e r n m e n t t h e t r a n s i t i o n so fm e t h o do fs e r v i c ea l r e a d y ，i ti so n eo ft h em o s ti m p o r t a n t a p p l i c a t i o na m o n g t h e mt oe x a m i n ea n da p p r o v eo nt h en e t t h ea r t i c l e s u f f i c i e n td i s c u s s e dt h em e a n i n ga n dd e v e l o p m e n tc o n d i t i o no fg o v e r n m e n t e l e c t r o n i cs e i v i c e a tt h es a m e t i m e ，u s i n gm o s t n e w t h e o r y i n p u b l i c m a n a g e m e n t ，c o m b i n i n gh a n g z h o u sg o v e r n m e n td o o rw e bs i t ec o n s t r u c t i o na n d s h a o x i n g sr e l e v a n tm e t h o d si ne x a m i n i n ga n da p p r o v i n go nt h en e t ，t oi n t h e 、f u t u r e g c - v e r n m e n t e l e c t r o n i cs e r v e q u e s t i o n w h o d e v e l o p m e n tp a y a t t e n t i o nt og oo nf o rt h ef i r s tt i m es h a l l o wt oa n a l y s e t h i sa r t i c l et h i n k b e s i d e s ，g o v e r n m e n te l e c t r o n i cs e r v e si st h et r e n do fe l e c t r o n i cg o v e r n m e n t d e v e l o p m e n t ，it sb r i g h tp r o s p e c td e s e r v e st ob el o o k e df o r w a r dt o k e y w o r d s ：e - g o v e r n m e n t ：s e r v i c eg o v e r n m e n t ：o n e - s t o p s e r v i c e ： g o v e r n m e n te l e 一：t r o n i cs e r v i c e ；e x a m i n ea n da p p r o v eo nt h en e t m 浙江大学公共管理( h p a ) 硕士专业学位论文 政府电子化服务与服务型政府的创建 政府电子化服务与服务型政府的创建 1 政府电子化服务概述 服务意识淡薄、服务观念落后、服务水平低下、服务内容稀缺，一直是我国各 级政府普遍存在的问题，这在一定程序上影响了政府在人民心目中的形象，而且对 政府工作的开展和政府职能的发挥也带来了不利影响。加入w t o 后，中国的政府管 理体制已在逐步发生转变，以城市型政府为主的各级地方政府( 特别是经济开发区 一级的政府管理机构) ，在全球化进程及区域经济竞争热潮中，不断进行着制度创新， 一改过去单纯注重政府管理的做法，逐渐重视政府服务，向社会提供公共服务成为 政府根本性的任务，政府逐渐向服务型政府转变。 在这样一个政府职能转变过程中，以网络为核心的信息技术的迅猛发展，为电 子政务的产生和发展创造了手段、工具和载体，政府电子化服务在一定程度上可以 为政府服务方式的转变提供极其重要的途径和手段，电子政务成为公共管理发展的 新途径。电子政务是以互联网为核心的信息技术在政府管理与服务中的深层次应用 的背景下出现的，它的实施对转变政府职能、改进政府作风、精简政府机构、提高 政府工作效率、节省政府管理成本、提升政府服务能力等方面起着直接的推动作用。 党的十六大报告对此有一段精辟的论述：“进一步转变政府职能，改进管理方式，推 行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、 廉涪高效的行政管理体制。”“ 1 1 电子政务的基本含义 众所周知，西方概念中的政府( g o v e r n m e n t ) 是指国家权力机关的执行机关， 即国家行政机关。但在我国，“政府”一词不仅仅是指国家行政机关，它还包括政党、 人大、政协及工会、妇联、共青团等社会组织，即有学者所称的“大政府”，这些机 构和组织，是为社会各种组织和个人提供政府管理事务的客观存在。 中国共产党第十六次全离代表大会报告 ，2 0 0 2 年，第五部分第五小点 一l 一 塑里盔堂坌茎笪堡! ! 坠! 堡主主些堂焦堡塞 堕宣皇王些壁丝曼墨堡型堕堕盟! ! 璧 而政务( g o v e ! r n m e n ta f f a i r s ) 是指关于政治方面的事务泛指国家和地方政 府的管理工作。在我国，政务”可从广义和狭义两个角度来理解，广义的“政务” 泛指各类行政管理事务，包括政党、政府、人大、政协、军队等系统所从事的行政 管理活动，如党务、税务、军务、社区事务等等；狭义的“政务”是专指政府部门 所开展的行政管理和社会服务活动。在我国，对“政务”的理解大多是从广义的角 度出发，本文所称的电子政务也是从广义角度去理解。“ 1 1 。1 电子政务的概念 “电子政务”是近几年伴随着互联网、电子商务等新生事物而出现的新概念， 是由美国前总统克林顿最早提出的英文单词“e - g o v e r n m e n t ”翻译而来， “e - g o v e r n m e n t ”的字面意思应为“电子政府”，但为了与先期发展的“电子商务” 概念相对应，国内媒体基本上使用“电子政务”这一名称。因为各方研究的侧重点 不同，国内对于电子政务的概念描述都有所不同，本文主要采用以下定义，即“电 子政务是政府机构为了适应经济全球化和信息网络化的需要，自觉应用现代信息技 术，将政务处理与政府服务的各项职能通过网络实现有机集成，并通过政府组织结 构和工作流程持续不断地优化与创新，以实现提高政府效率、精简政府管理机构、 降低政府管理成本、改进政府服务水平等目标。” 注2 这一定义包含了四层涵义： 第一、电子政务必须通过包括网络技术、计算机技术和通信技术等现代信息技 术的应用才能实现，电子政务离不开信息基础设施和相关软、硬件技术的发展； 第- t _ 、电子政务并不仅仅是政府信息和网络技术的简单组合，它应实现传统政 务活动中难以实现的信息实时共享和双向交互，增强政务处理的透明度和满意度。 第三、电子政务不仅仅是技术应用，更重要的通过政府机构改革和工作流程重 组，发挥电子政务的独特优势。 第四、电子政务中“电子”是手段、工具和载体，政务才是目的，只有切切实 实利用相应的信息技术改善政务处理与政府服务水平和效率的电子政务，才是真正 有意义的电子政务。 姚国章：电子政务基础与应用j ，北京大学出版社。2 0 0 2 年：第2 页 - - 2 - 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文政府电子化服务与服务型政府的创建 1 1 2 电子政务与其他概念的比较 “电子政务”是一个新概念，与它相类似并极易引起人们混淆的概念还有以下 一些： l 、政府上网 1 9 9 9 年2 月，中国电信联合国家4 0 多家部委( 办、局) 的信息部门，共同倡 议发起了政府上网工程。政府上网工程进展到现在，基本上还停留在政府部门在网 上发布信息这一层次，真正实现交互的、动态的、取代传统政务处理方式的“电子 政务”活动还很少，也就是说真正实现“政府职能上网”的政府部门还非常有限。 政府上网只是电子政务的初级阶段，它为电子政务活动的实施创造了条件，是电子 政务实现的前提和基础。 2 、政府信息化 因为政府部门掌握着全社会8 0 以上的信息资源，是信息资源和信息市场的基 本控制者，没有政府信息资源的有效释放，经济与社会的信息化只能是无源之水， 无木之林。因此要实现人类社会从工业经济时代向信息经济和知识经济时代转型， 必须由政府信息化开始。政府信息化是一个相对宽泛的概念，具体包括办公自动化、 信息网络化、管理电子化等多个方面。政府信息化与电子政务的关系是相辅相成的， 电子政务是政府信息化的主要表现形式， 件，政府信息化与电子政务是相互作用、 3 、电子政府 而政府信息化又是电子政务实话的必要条 同步推进的。 电子政务与电子政府来自于同一个英文组合词( e l e c t r o n i cg o v e r n m e n t ) ，但 它们之间是有区别的。电子政府是与传统政府机构相对而言的，是现有政府机构在 开展电子政务过程中，对现有政府组织机构和工作流程进行优化重组后产生的虚拟 化政府网站，支撑网站运作的是精简的机构、高效的团队和电子化的业务运作。而 电子政务是政府部门利用网络技术所完成的相关政务活动，是政府管理与服务通过 网络技术实现的有机集成。所以说，电子政务的实现必须依靠电子政府来完成，而 构建电子政府的根本目的是为更好地实现电子政务。 4 、电子商务 一3 塑望奎堂坌苎笪型! ! 坠! 塑圭主些堂焦堡塞堕堕堕王些壁墨量堡墨型墼堕! ! 塞堕 电子商务的主体是企业，其目的是追求理想的经济效益；而电子政务的主体是 政府，其目的主要着眼于社会效益的提升。但电子商务和电子政务都必须依靠以网 络为核心的信息技术来实现，有些企业与政府之间的业务往来，如企业向政府纳税、 政府向企业采购，对政府来说是电子政务，但对企业来说却是电子商务。 5 、办公自动化 有不少人简单地把办公自动化( 简称o a ) 认作是电子政务，但实际上办公自动 化比我们今天所谈的电子政务发展要早得多，办公自动化基本上停留在利用计算机 技术代替人工这一层次，没有摆脱信息封闭、缺乏实时交互等局限性，离政府机构 重组和政务活动优化的要求还很远。所以说办公自动化只是电子政务的低级阶段， 与真正意义上的电子政务还差得很远。 1 1 3 电子政务与传统政务的区别 传统政务的处理方式是以政府机构和职能为中心，企业、社会组织和公众要通 过政府部门办理相关事务必须首先了解各个政府部门的基本职能、权限和具体分工， 然后按照先后顺序到一个个不同部门办理。而电子政务的处理方式是以社会需求为 中心，政府以“向社会提供高效、优质的政府管理与服务”作为出发点，帮助企业、 社会组织和公众办理各种经济与社会事务。目前国内许多政府行政审批服务中心提 出的并联审批模式，打破了部门之闻的赛限，相关部门根据业务流程同步审批，这 种业务流程再造就符合电予磅务以社会需求为中心的根本要求。传统政务与电子政 务之间的区别我们可以用表0 i 来比较。 表1 i 传统政务与电子政务比较 传统政务电子政务 政府机构存在形式物理实体存在网络虚拟化存在 政务办理方式面对面跨越地理限制 政务办理时间严格时间限制7 * 2 4 方式 政府组织机构金字塔型垂直结构网络型扁平化结构 政府管理方式集中管理分权管理 政务生效标志公章等数字签名等 政务处理程序前后串行作业协同并行作业 一4 一 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文政府电子化服务与服务型政府的创建 政府工作重心以管理、审批为中心以服务、指导为中心 政府主要议事方式会议等网络讨论等 政府决策参与范围主要集中在政府内部政府内部与外部相统一 1 1 4 电子政务的主要模式 根据近年来国际电子政务的发展和我国电子政务的实践，目前电子政务的主要 模式有gt og 模式、gt ob 模式、gt oc 模式和gt oe 模式四种。“ 1 、gt og 电子政务即政府( g o v e r n m e n t ) 与政府( g o v e r n m e n t ) 之间的电子政务， 又称g 2 g ，它是指政府内部、政府上下级之间、不同地区和不同职能部门之间实现 的电子政务活动。gt og 模式是电子政务的模式，其具体实现方式包括政府内部网 络办公系统、电子法规政策系统、电子公文系统、电子司法档案系统、电子财政管 理系统、电子培训系统、垂直网络化管理系统、横向网络协调管理系统、网络业绩 评价系统、城市网络管理系统，实现用高速度、高效率、低成本的网络技术改造传 统政务活动的目的。 2 、gt ob 电子政务是指政府( g o v e r n m e n t ) 与企业( b u s i n e s s ) 之间的电子政务， 又称g 2 b ，其主要实现形式包括政府电子化采购、电子税务系统、电子工商行政管 理系统、电子外经贸管理、中小企业电子化服务、综合信息服务系统，在电子商务 模式中它就是bt og 模式。 3 、gt oc 电子政务是指政府( g o v e r n m e n t ) 与公民( c i t i z e n ) 之间的电子政务， 又称g 2 c ，是指政府通过电子网络系统为公民提供各种服务，它的主要应用包括电 子身份认证、电子社会保障服务、电子民主管理、电子医疗服务、电子就业服务、 电子教育培训服务。 4 、gt oe 电子政务是指政府( g o v e r n m e n t ) 与政府公务员( 政府雇员) ( e m p l o y e e ) 之间的电子政务，又称g 2 e ，gt oe 电子政务是政府机构通过网络技术实现内部电 子化管理的重要形式，也是gt og 、gt ob 和gt oc 电子政务模式的基础。gt oe 电子政务主要是利用i n t r a n e t 建立起有效的行政办公和员工管理体系，为提高政府 工作效率和公务员管理水平服务，它的主要应用包括公务员日常管理、电子人事管 理。 一5 一 堑望盔兰坌茎笪翌业坠! 塑圭童些兰垡鲨塞 堕堕皇王丝壁墨兰竖墨型堕堕塑型塞 概括起来，电子政务的四种模式之间的相互关系可以用图1 1 表示a 本文所论 述的政府电子化服务大部分也主要存在于g 2 b 和g 2 c 模式中。 鍪 衾 企 业 图1 1 电子政务四种模式关系圈 1 2 电子政务的发展现状 电子政务是以互联网为核心的信息技术在政府管理与服务中的深层次应用的背 景下出现的，它的实施对转变政府职能、改进政府作风、精简政府机构、提高政府 效率、节省政府管理成本、提升政府服务能力等方面都起着直接的推动作用。但相 对于电子政务的实际发展而言，有关电子政务的理论研究似乎显得有些滞后，现在 国内外学术领域的电子政务研究不多，更多的是政府主导的应用型研究，政府电子 化服务的探索研究主要也是以实践应用为主。 1 2 1 国外电子政务现状 电子政务在世界范围内的发展时间并不长，真正算得上电子政务的最早可追溯 到1 9 9 3 年美国克林顿政府在运用信息技术改造政府报告中提出的“电子政府” 计划。但近十年来，世界各国政府都把发展电子政务看成是提高政府工作效率、改 善政府管理水平和服务质量，进而增强国家综合竞争力的有效途径。据联合国教科 文组织的调查认为，有大约8 9 的国家都在不同程度地着手推动电子政务的发展， 并将其列为国家级的重要事项。在世界各国积极倡导的“信息高速公路”的五个领 域中，“电子政府”被列在第一位，可见政府信息化是社会信息化的基础。 作为社会信息化的“领头羊”，应该说电子政务在某种意义上，体现出一个国家 的综合竞争力，如果没有相当的工业化和信息倦发展水平，电子政务也只能是遥不 一6 一 塑鋈盔兰釜苤笪垄业坠! 堡圭主些堂垡堡奎 堕显皇王墨里箜兰塑笠型堕堕鲤墅壅 可及的海市蜃楼。事实也如此，目前只有少数西方国家在电子政务的建设和实施方 面走在了前头。据调查，2 0 0 0 年电子政务在2 2 个国家的发展情况，创新和领先： 美国、加拿大、新加坡；积极发展：挪威、澳大利亚、芬兰、荷兰、英国；稳步进 展：新西兰、中国香港、法国、西班牙、爱尔兰、葡萄牙、比利时：正在打基础： r 挂1 日本、巴西、马来西亚、南非、意大利、墨西哥。 相较而言，美国已经是一个公认的政府网站建得相当成熟，信息化工作丌展最 彻底的国家。这表现在，一方面，美国联邦政府一级机构已经全部上网，所有的州 一级政府也全部上网，而且几乎所有的县市已经建立有自己的站点。联邦政府3 7 个部、局共有1 ：3 7 1 个电子政务项目：为居民服务：3 6 9 6 - - 5 7 0 项，为企业服务：2 0 一3 1 5 项，为政府雇员服务：2 2 - - 3 5 6 项，为其他政府部门服务：2 2 - - 3 3 8 项，其 中4 6 0 个项目的目的在于实现网上的事务处理。“第一政府”网站 ( w w w f i r s t g o v g o v ) ，可进入大约二万个联邦政府各个部门，可以搜索大约三千万 个网页，网站按；r 厅政、立法、司法提供1 6 个主题分类的政府信息；f e d e r a lc o m m o n s ： 向用户( 州政府、地方政府、及少数族裔) 提供关于各种联邦补助的信息，可以提 出申请或报告项目执行情况：f e d b i z o p s ：向用户( 特别是企业) 提供所有与联邦政 府有关的商业机会信息，用户可了解政府各部门的采购计划，并向政府提出合同申 请：f e d f o r m s ：向用户提供最主要的5 0 0 种联邦政府表格，用户可以按政府部门、 标题，或表格的编号检索或选取自己需要的表格。 加拿大实施“政府在线”计划( w w w c a n a d a g c c a ) ，2 0 0 4 年政府信息和服务 全部上网。在电子政务的建设方面实行”e 一分组”战略，即以用户为中心，对电子政 务面向居民的服务项目进行分类和整理，一共归纳出3 5 个政府信息和服务的群组。 对加拿大的门户网站进行了意义重大的改进和重新设计，网站将用户分为“加拿大 公民”，“加拿大企业”及“非加拿大公民”三类，下分电子报税、工作与学习网 络、为企业服务、健康网络、医疗服务、网上护照申请和更换、网上通关等。 新加坡目前已经成为电子政府最发达的国家之一。当世界上其它各国正在为政 3 周宏仁博士( 国家信息化专家咨询委员会副主任，联合国经济与社会事务部高级顾问) 2 0 0 2 年5 月2 5 日在北 京人民大会堂所作的( 全球电子政务发展趋势报告 一7一 塑坚盔堂坌苎笪堡业坠! 塑主主些堂堡堡皇 堕宣皇王垡堡墨兰壁笠型塑星盟型些 府部门设立网站而努力的时候，电子政府在新加坡早已不是什么新鲜名词了。无论 你是想查自己的退休金情况还是申请奖学金：无论是为你新买的摩托车上户还是填 写专利申请表格，一天2 4 小时，每时每刻你都可以到一个叫电子公民中，t l , 的站点去 完成。电子公民中心是一个三维虚拟社区。在这里，你可以完成你的虚拟人生，而 政府部门都是你人生旅途上的一个个站点。医疗保健、商务、法律法规、交通、家 庭、住房、招聘等等信息和部门都在你“人生之路”两边的建筑物里，在人生之路 上，你可以找到从出生到死亡你需要的所有政府信息。例如在“国防大厦”里面， 年轻人们可以登记2 年义务兵役。 新加坡的电子政府模式引起了全世界的注意。美国宾夕法尼亚州和加拿大一些 省在建设自己的电子政府的时候都直接以新加坡为模本。1 9 9 9 年，美国大众服务管 理部将新加坡的电子政府网站评为世界上最先进的综合服务网站。在新加坡，数字 鸿沟现象并不明显，许多小孩从5 岁起就在学校拥有了自己的电子帐户，家中不能 上网的用户也可以在其它许多地方上网，大部分学校和图书馆都有网络系统，大部 分新加坡家庭都可以上网。新加坡政府上网工程的先进性主要体现在：组织有序， 政府职能转变高速度。在新加坡，上网工程是统一由新加坡政府发起的，通过下设 主管部门进行统一调控，这样使得整个推行过程进展得十分合理化、有序化。新加 坡的政府站点h t t p ：w w w g o v s g ，像一本政府白皮书，完全代表政府，而不是政 府的某一个方面。新加坡在发展电子政务过程中对政府原有的服务进行评审、归纳 和总结，特别是将政府从信息服务至事务处理的全过程作为一个整体来考虑。政府 首先实现电子支付( e - 支付) ，以使需要收费和资金转帐的政府服务项目能在网上实 现。其次扩大政府信息基础设施的建设，实现以宽带接入为基础的、新的、安全的 政府网络体系结构；建立一个以知识为基础的工作环境，并使所有政府工作人员可 以从办公室、家中或国外进入这个知识数据库系统。最后不断发展政府与企业的伙 伴关系，利用企业的力量和经验发展电予政务。这样，政府既可以拥有公共服务的 所有权和责任，同时又充分利用每人部门的企业家的进取精神。 在用户交互性方面，新加坡政府在其中心站点有一个统一的接受用户反馈的部 分，用户发往政府各个部门的意见、建议、反馈等都通过这里的统一格式进行。与 美国、法国单独设立总统电子信箱的做法不同，新加坡政府网站已经具有了较为完 善的在线服务功能，比如在其中心站点上，用户可以查蓟新加坡任意一个注册医生 一8 一 浙江大学公共管理( 肝a ) 硕士专业学位论文 政府电子化服务与服务型政府的创建 和诊所。中心站点内容包括政府各部门、政府公告、事件焦点、政府在线服务、政 府服务一览，站点搜索、用户反馈等。各个政府网站内容一般包括自我职能介绍、 服务介绍、相关最新动态、常见问题解答等。 电子政务虽然在一些发达国家得到了快速发展，但对于广大发展中国家，寄希 望于通过信息技术的有效应用，促进经济发展和社会进步，从而增强本国的竞争实 力。但由于受经济发展水平、科技与教育发达程度等多方面因素的影响，与发达国 家的“数字鸿沟”正在逐渐扩大，甚至在一定程度上超过了原有的贫富差距。因此 从全球水平来看，电子政务还处于发展的早期，即使电予政务发展最快的国家，能 够做到双向互动或事务处理的电子政务项目尚不足3 0 ，能对现在政府形态实施电 子政务改造的就更少。因此，毫无疑问，电子政务的发展还有一段漫长的路要走， 而且，有很大的创造空间。“ 1 2 2 国内电子政务现状 我国的电子政务建设开始全面起步的标志是1 9 9 9 年发起的“政务上网工程”， 并主要围绕网络建设、应用建设和信息资源建设三方面展开，目前已取得了积极进 展，特别是以“金桥”、“金卡”、“金关”和“金税”等一系列以“金”字头为代表 的电子政务基础建设。各级政府办公自动化以及一些地方和城市的电子政务网络平 台建设，也取得了初步成效。如深圳已率先在全国建成了深圳信息网，构筑起全市 政府部门统一的公共通讯网络平台，能提供包括公共交换、虚拟专网、电予公务、 市领导办公、应急指挥、多点电视会议、接入和信息发布、数字视频广播等在内的 多种服务。以“三网一库”为基本构架的我国政府系统政务信息化的枢纽框架也初 见成效。三网，即政府机关内部的办公业务网( 政府内网) ；国务院办公厅与各地区、 各部门联接的办公业务网( 全国政府专网) ；以互联网为依托的公众信息网( 政府外 网) 。一库，即政府系统共建共享的电子信息资源数据库。北京、上海、天津、山东、 江苏、广东、海南等省市还通过信息港和数字化城市工程实现了本地三级政府专网 互联共建共享的信息资源数据库。 以北京为例，作为我国最早实施电子政务工程的地区，2 0 0 0 年底，北京已初步 建成公用信息平台，政务信息网络和信息数据库建设初具规模：包括企业、人口、 税收、统计、车辆、人才、市政管理等内容的一批信息数据痒建设也初具规模：全 一9 一 浙江大学公共管理( 肝a ) 硕二匕专业学位论文政府电子化服务与服务型政府的创建 市1 2 3 个机关、单位都在首都公用信息平台上建立了自己的网站；各级政府机关办 公自动化程度也获得明显提高。2 0 0 2 年底已初步实现政府面向企业和市民的审批、 管理和服务业务上网进行，政府内部初步实现电子化和网络化办公。 目前，全市已有1 2 3 个机关单位建立了自己的电子政务网站，政府网站成为向 社会提供信息服务，推进政务公开的新手段和新渠道。首都公用信息平台初步建成， 政务信息网络和信息数据库建设初具规模，一批重要的信息资源数据库成为北京发 展的重要战略资源。全市大多数机关都开发和使用了办公电子化、网络化系统，装 备了信息设备，提高了工作效率和质量。据不完全统计，有4 0 多个委办局和1 6 个 区县机关建立了内部办公网络。市委、市政府两个办公厅初步建成了业务应用系统、 领导决策服务系统和政务电子信箱系统。中关村科技园区海淀园已开始实现了网上 办公、办事。西城区和市建委内部办公网络初步实现电子化办公。全市政务电视会 议系统已经连接了3 6 个会场，基本形成了覆盖全市的电视电话会议网络。市科技、 教育、计划、财政、税务、工商、物价、经贸、公安、交通、水利、统计、规划、 卫生、劳动和社会保障、城市建设等部门建立了应用信息系统。到2 0 0 5 年底，北京 市要建成电子政务网络系统，全面开展网上交互式办公，从而建成适应知识经济和 网络经济的“电子政府”。北京市提出的电子政务具体目标是，到2 0 0 5 年底建成体 系完整、结构合理、高速宽带、互联互通的电子政务网络系统，最终建成北京市政 务系统共建共享的信息资源库，全面开展网上交互式办公。 但2 0 0 3 年以前，除少数象北京这样的发达地区及部分政府部l - j 在对外服务、管 理方面有所突破外，我国的大多数地区和政府管理部门把电子政务建设的重点放在 了内部办公自动化方面。从总体上看，我国电子政务建设仍处于初始阶段，存在着 重复建设、技术标准不统一、开发应用领域窄、信息资源共享程序低、网络安全保 障体系不健全等问题，还不能适应形势发展的需要。从政府电子化服务提供方面来 看，我国的电子政务建设更是处于初始阶段。自1 9 9 9 年中国政府上网年以来，全国 绝大多数县级以上的政府都建立了自己的门户网站。2 0 0 4 年1 月份的中国互联网 络发展状况统计报告显示，目前我国的各级政府及其部门的门户网站已经发展到 11 7 0 0 多个，占总网站数的3 5 我国上网人数也迅速发展到7 9 5 0 万，成为世界上 除美国之外上网人数的第二大国。但这些政府门户网站还存在很多问题，常常是徒 有其表、华而不实，我们可以用“三多一缺”来概括现阶段政府网络存在的缺陷。 一 10 浙江太学公麸管理( i , t p h ) 硕士专业学位论文 政府电子化服务0 服务型政府的创建 一是“空站”多，在许多搜索引擎上，大部分县以上的政府网站都能够搜索到，但 真正想链接进去的时候，却有很多打不开；二是“老站”多，内容陈旧落后，更新 不及时，有时一个月也不见一条新的信息。三是“死站”多，浏览一下可以访问到 政府网站，大多数仍停留在简单的概括介绍上，实用性不足，很难找到社会公众所 需的具体业务部门的详细信息，互联网的互动功能根本没有得到体现。四是政府部 门信息资源的开发利用缺乏灵活的机制和政策，大量的建设资金投入到硬件设备上， 信息录入、信息更新、信息深加工却缺乏专项资金和技术。“ 政府门户网站是政府在互联网上设立的与社会公众直接沟通的窗口，是社会获 取政府的信息、接受政府提供一站式服务的载体，对电子政务各种应用系统的实现 具有十分重要的意义。”目前中国政府门户网站建设中的最大问题是绝大多数政府都 没有建立起统一的政府门户网站，政府及其部门各自为政，给公众获取政务信息带 来诸多不便：另外政府门户网站的设计网络、理念、涵盖的内容等也存在很大差异， 缺乏基本的规范，没有处理好标准化与个性化的关系。作为一站式服务的有效载体， 政府门户网站的设计应充分体现政府对社会公众所具有的亲和力和服务性，以满足 公众需求为中心，把公共管理、公共服务的价值充分体现在政府的门户网站中，这 是今后国内电子政务发展所应努力的目标。 1 3 政府电子化服务的内涵 公共管理理i 论认为，政府扮演着多重角色，承担着很多方面的功能，但最基本 的是两种职能：管理职能和服务职能。政府上网，目的在于给现代政府构筑了一个 履行职能、实施管理、提供服务的虚拟行动平台，保证公共管理行为的规范化，克 服随意性，减少管理失误。政府电子化服务就是在这样一个虚拟平台上，政府可以 与公众进行信息交流，听取人们的意见和心声，积极地对社会民众的需求作出回应， 并采取相应的措施，公正、有效率地实现其需求和利益。但这个平台绝不止于工具 的层面，它同时聚合了政府职能转换、体制创新、机制创新和管理服务方式方法创 新等多种价值，这就涉及到服务型政府的创建。创建服务型政府就是要通过政府观 念的更新，结构r 及流程的再造，变管理为服务，寓管理为服务，从而实现政府行为 方式的转变，即从控制到服务、从规制到协调、从法制到回应的转变。” 其实改革开放起来，为建立适应社会主义市场经济要求的行政管理体制和运行 一 1l 一 浙江大学公共管理( i d p a ) 顺l 专业学位论文政府l 也了化服务q 服务型政府的创建 机制，中国各级政府一直在强调政务公开，强调行政审批制度的改革，许多地方建 立起了集中式的行政审批服务中心，为公众提供相对比较方便的政府服务。”通过不 断的制度创新，政府的服务质量和效率得到了有效提高，经济社会发展环境也得到 了优化，但现在政府服务的提供形式与商业企业向消费者提供的服务比较起来还是 显得较为单一，服务渠道也比较狭窄，政府的服务理念基本上还停留在“以自我为 中心”，即要求“社会公众来适应政府服务的需要”，而不是“政府服务去适应社会 公众的需要”。美国前总统克林顿提出“e - g o v e r n m e n t ”的初衷，就是希望通过 “e - g o v e r n m e n t ”的实施，减少“橡皮图章”，加速政府对国民需要的回应，让美国 人能更快捷、更方便地了解政府，并能以电子化形式实现公民或企事业单位向政府 申请贷款、竞标合同、交税等政府职能，使政府更富效率，运作成本更低，彻底扫 除美国政府的官僚作风，重塑美国政府的新形象。 1 3 1 政府电子化服务的概念 政府电子化服务( g o v e r n m e n te l e c t r o n i cs e r v i c e ) ，简单地说就是基于因特 网的政府服务；具体地说，政府电子化服务是指政府机关为了使社会公众更好、更 快、更多、更省地享受政府服务，充分应用以互联网为核心的信息技术，通过互联 网、呼叫中心、电话、信息家电、移动通信等各种途径向社会提供全天候、全方位 的政府服务。 1 3 2 政府电子化服务的含义 随着信息技术应用的深入，电子政务建设目标逐渐明确，从提高政府效率、政 府管理水平、政府服务能力角度出发，单纯的信息公开上升为在线互联服务。政府 电子化服务强调面向公众，做到管理创新、服务创新，整合利用政府信息资源以充 分发挥政府服务功能。按照政府服务性质的不同，政府电子化服务主要可分为四个 方面： 1 、信息服务 信息服务是政府电子化服务最基础、也是最容易实现的内容。它是指政府机构 直接通过网站等途径向社会公众提供单向的、非接触式的政府信息服务，如通过政 府网站提供政策、法律、法规条文，政府各职能部门的联络方式、具体分工、办事 一 l2 一 堑婆盔堂垒苎筻堡! ! 坠! 堡主主些堂堡丝皇 墼壁! g 王丝壁箜! ! 坚丝型堕堕塑型堡 程序等。目前国内政府网络基本上都能提供这样的服务，但提供信息的及时性、有 效性还存在比较大的欠缺，这与国内信息公开法未出台不无关系。 2 、沟通服：务 沟通服务是指政府机构充分利用互联网的交互功能，实现政府与社会公众的双 向交流。如政府通过电子邮件等获取公众对政府服务的请求并作出及时回复，又如 政府针对某项具体决策通过互联网收信社会各界对方案的具体意见，以便使政府决 策更为民主、科学。 3 、针对性服务 针对性服务主要是指社会公众的个体化需求，通过电子化手段提供政府相关服 务。如政府通过公民关系管理系统( c i t i z e nr e l a t i o n s h i pm a n a g e m e n t ；c r m ) 为 公民个体提供个性化的教育、医疗、就业服务：又如政府通过互联网为企业提供国 际经贸等专项服务。 4 、交易服务 交易服务主要是指政府机构作为交易的监管方或直接的参与方，为交易参与各 方提供相应的电子化服务。如政府为网上交易双方提供身份认证、信用鉴定等配套 服务：又如企业提供网上纳税、电子合同鉴证等相应服务。 政府电子化服务的内容十分广泛，可以覆盖绝大多数与公民、企业以及其他社 会组织相关的政府服务。但在我国，目前推出电子化服务的政府机构还很少，虽然 有些政府部门已经有了一些尝试，但电子化服务的面还远远没有铺开。随着我国电 子政务的深层次发展以及政府改革的进一步推进，政府电子化服务必将受到政府与 社会公众的高度重视。 1 4 政府电子化服务的理论支持 近二十年来，新公共管理理论成为了指导西方政府改革的中心理论，我国的行 政管理学界也相应地表现为集中介绍和研究该理论。正当这种“管理主义”的改革 方式将大型官僚机构小型化、分散化，缩减公共机构的规模，在公共机构内部 引入市场机制，将原先由政府包办的服务交由市场提供，改革传统的人事管理体制 等等。被各国当作治疗官僚制政府弊病的良方时，对这种改革方式的批评也随之 一 l3 一 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文堕丛生王丝竖堑兰堕堑型堕堕塑型堡 兴起。在那些批评者看来，新公共管理运动无视私营部门与公共部门的差别，简单 套用私营部门的管理技术；改革仅仅关注效率，而忽视民主、公平、正义等价值； 改革虽然取得了一定的成效，但是改革也带来了许多负面效应等等。以新公共服务 理论和公民参与理论为代表的西方政府改革新模式随之兴起。 1 4 1 服务原则 所谓新公共服务是指“关于治理健系中公共行政官员角色的一系列思想，而且 这种治理体系将公民置于中心位置”隧4 | 。换言之，新公共服务锋芒所指，就是新 公共管理的“掌舵而非划桨”原则。在对这一流行语进行批判的基础上，它试图重 新确定公务员和公民之间的关系。新公共管理改革虽然改变了官僚制政府的公共服 务直接提供者的角色位置，但是官僚制政府仍旧拥有极大的权力来决定公共政策， 它仍旧是一个较为封闭的系统，公民依旧难以参与进而影响公共政策的制定。而新 公共服务理论：是要改变“政府独自掌舵”的局面。在新公共服务理论看来，政府 是人民的政府，因而政府在为。国家”这条船掌舵的时候，必须听从人民的意见。 “公务员的首要作用乃是帮助公民明确阐述并实现他们的公共利益，而不是试图去 控制或驾驭社会”陆副。在此，新公共管理的流行语“掌舵而非划桨”被新公共服 务的“服务而非掌舵”所取代。 1 4 2 公众参与原则 在欧洲大陆兴起的公民参与理论来源于丹麦的公共管理改革经验。在格利夫和 杰普森看来，丹麦在公共管理改革过程中面对了缺乏公民有效参与的困境。而这种 缺陷是无法通过新公共管理自身加以解决的，要使改革得以成功，必须寻找其他的 改革策略。而公民参与就是解决此困境的最好方式。对此，他们以丹麦行政改革为 例进行了论证。在丹麦，公共服务的使用者通过选举委员会广泛地参与到行政过程 中去。而行政过程中的公民参与具体又包括三种形式：首先是使用者委员会，它们 罗伯特- b 丹哙特、珍妮特v 丹哈特新公共般务；服务而非掌舵中国行政管理，2 0 0 2 ( 1 0 ) 5 同上i 一 14 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文 政府电了化服务与服务型政府的创建 主要对决策性事务产生影响；其次是公民在当地政府的批准下通过自己组建的组织 来提供相关的公共服务；最后是自愿性的社会组织，它们主要是和政府一起合作来 提供公共服务。通过这些参与模式，公民广泛地参与到公共行政过程中去，通过对 行政决策施加影响、对行政过程进行监督，与公共部门展开合作，提高了公共部门 的行政绩效，满足了公民对公共产品的需求。 依据新公共管理的改革思路，政府和公民间的政治关系被简化为市场机制下的 厂商和顾客间的经济关系。“厂商”根据政治家的要求进行生产，“顾客”则根据 自己的需求购买产品。由于新公共管理仅仅从经济视角出发来看待公民，因而公民 的政治权利往往被忽视了。这导致了在新公共管理模式下的公民，相对于政府而言， 往往处于被动的、接受的状态。用新公共管理流行的话语来说，政府虽然不再划桨， 但是仍旧掌舵。在新的政府改革理论看来，公民不再简单地是市场经济中的顾客， 他更应是政治活动的参与者。处于此关系中的公民，不再处于被动的、从属的地位， 而是主动地通过参与到行政决策、执行、监督等过程中，与政府开展积极地、广泛 地合作。 1 4 3 回应性原则 在政府服务的过程中，回应性包涵了两个含义：一是消费者般都希望能够得 到快捷、及时的服务：二是在接到消费者的反馈信息后，政府能够快速做出正面回 应。从政府与公众的关系来看，电子政府与民众实现了全方位的互动，政府是面对 公众开放的，而公众也非常便利地可以参与到政府事务中来，特别是那些与他们切 身利益紧密相关的事务。 但电子政府的虚拟性质决定了其不可能实现对实体政府的完全替代。电子政府 是“虚拟政府”与实体政府的相结合，这种结合模式是：虚拟政府前台，直接 面向不同公众，接收并解决其部分需求，而将太部分信息传递到后台实体政府， 由其作出响应，具体处理各种事务，并通过“网上政府”反馈给公众，或者就处理 结果直接与公众联系。电子政府是虚拟与实体的“无缝隙”结合，是人与组织与现 代技术，在社会政治领域的理想统一体。 从政府结构来看，网络状态的电子政府本身就是一个“无缝隙”的政府，上下 之间、纵横方向上都相互连通，避免了在传统科层制模式下，高层政府与基层公众、 政府机构上下之间及横向上都相互隔阂、割裂、断层的现象。但电子政务意义上的 l5 一 塑匹盔兰坌基笪型型坠! 塑土主、业堂堡鎏塞 整堕鱼王垡攫堑：! 些堑型堡婴塑塑些 “无缝隙政府”其最根本的是政府服务。在电子政府条件下，通过计算机、通信、 网络等技术手段的综合应用，政府可能为社会公众提供全天候的、高质量的、“一站 式”的公共服务。” 1 4 4 信息公开原则 政府电子化服务中最基础的一块应用就是信息服务，但这是以信息公开为前提 条件。政府信息的公开是民主的特征之一。一方面，公众有权根据自己的意愿从政 府机构获取信息；另一方面，政府有义务提供各种条件，保证公众平等利用政府机 构控制的信息，因为它是用纳税人的钱生产、搜集、加工和传播的。在保证国家安 全和利益、公民隐私不受侵犯的前提下，保障公民的了解权，即信息获取权，是对 公民人权的一种尊重，也是民主社会健康发展的必要条件。随着社会主义市场经济 体制的初步确立，“信息引导”、“提供服务”已经成为我国政府部门的重要职能。公 民、法人和其他组织希望依法获取政府信息、参与公共决策和享受服务；政府部门 之间也迫切需要依法实现信息资源共享。在法律上明确保障公众的政府信息获取权， 还可以使他们透视政府机构活动，确保他们的参政权和议政权，将政府各部门及其 公务员置于有效的监督之下，促进政府工作的民主化和科学化。” 信息公开不是政府对公众的施舍与恩赐，而是政府应承担的法定责任与义务。 在我国，只有在法律意义上确认政府信息获取权。对政府信息获取权予以明确的界 定，才能有效缓解公民、法人和其他组织与政府部门之间的信息不对称，促进政府 信息资源的合理配置。当前，要充分利用政府着力推动电子政务发展的大好时机， 争取信息公开法的早日出台，从而推动政府信息公开化的进程，逐步建立起包 括政府文件、政府会议公开制度在内的，有中国特色的政府信息公开制度。 2 政府电子化服务的内容建设 从世界范