（公共管理专业论文）政府主导下的福建高校后勤社会化改革研究.pdf

华中科技大学硕士学位论文 摘要 随着我国政治、经济体制改革的进一步深化，高等教育体制改革也在寻找突破口。 高校后勤体制必须改革已经成为共识。高校后勤社会化的要求是要将高校后勤纳入社 会主义市场经济体系，而市场经济是政府宏观调控下的市场经济，高校后勤在纳入市 场经济的过程中，必须在政府的规范、指导下，在政府的宏观调控下进行。 本文从福建高校后勤社会化改革的背景和历程为切入点，阐述了福建高校后勤社 会化改革的必然性。通过对福建省政府提出的高校后勤社会化改革的目标和步骤以及 福建部分高校后勤社会化改革模式的实践分析，揭示了福建高校后勤社会化改革中存 在的主要问题，并着重分析后勤社会化改革中存在问题的原因，从而提出政府行为是 福建高校后勤社会化改革中的主导因素，分析了政府行为在福建高校后勤社会化改革 过程中的地位和作用；在阐述政府行为是福建高校后勤社会化改革主导因素的同时， 也阐述了政府在高校后勤社会化改革过程中必须注重的后勤资源整合后“规模不经济” 问题和后勤社会化服务的非公共利益性问题；针对福建高校后勤社会化改革目前存在 的主要问题，本文重点就如何进一步深化福建高校后勤社会化改革进行了对策性研究， 阐述了福建高校后勤社会化改革应遵循的原则以及推进福建高校后勤社会化改革的措 施。 关键词：政府主导福建高校后勤社会化改革 i 华中科技大学硕士学位论文 a b s t r a c t w i t ht h ed e e p e n i n gd e v e l o p m e n to f t h er e f o r mo f t h ep o l i t i c a la n d e c o n o m i cs y s t e mi n c h i n a ，ab r e a k t h r o u g hi nh i g h e r e d u c a t i o n a ls y s t e ma l s og e t st oh ei n e v i t a b l e i th a sc o m e t o a na g r e e m e n tt h a tt h er e f o r mo ft h el o g i s t i c a ls y s t e mo f t h eu n i v e r s i t i e sm u s tb ec a r d e do u t t h er e q u i r e m e n to ft h es o c i a l i z a t i o no ft h el o g i s t i c so ft h eu n i v e r s i t i e si st ob r i n gt h e l o g i s t i c so f t h eu n i v e r s i t i e si n t ot h ew h o l es y s t e mo fo u rs o c i a l i s t i cm a r k e te c o n o m y t h e g o v e r n m e n t sm a c r o s c o p i c a l d o m i n a t i o no v e rt h ew h o l em a r k e te c o n o m yi nc h i n am a k e si t n e c e s s a r yt h a tt h ep r o c e s so ft h el o g i s t i c s b e i n gb r o u g h ti n t o t h es y s t e mo ft h em a r k e t e c o n o m y m u s ta l s ob eu n d e rt h ei n s t r u c t i o na n ds u p e r v i s i o no f t h eg o v e r n m e n t t h ea r t i c l es t a t e st h en e c e s s i t yo f t h es o c i a l i z e dr e f o h no f l o g i s t i c so f t h eu n i v e r s i t i e si n f u j i a nf r o mi t sb a c k g r o u n da n dd e v e l o p i n gc o u r s e t h r o u g h t h ea n a l y s i so ft h et h e o r e t i c a l g o a l sa n dp r o c e d u r eo f t h es o c i a l i z e dr e f o r mo fl o g i s t i c so ft h eu n i v e r s i t i e sp u tf o r w a r db y f u j i a np r o v i n c i a lg o v e r n m e n ta n dt h ep r a c t i c a le x a m p l e s ，t h ea r t i c l eo p e n so u tt h em a i n p r o b l e m se x i s t i n g ，a n dt r i e st od i s c o v e rt h er e a s o n sf o rt h e m , a n df a r t h e r m o r e ，e m p h a s i z e s t h eg o v e r n m e n t sd o m i n a n tr o l ea n df u n c t i o ni nt h el o g i s t i c a lr e f o r m m e a n w h i l e ，w h e t h e r t h ec o m b i n a t i o no fa l lt h e1 0 9 i s t i c a lr e s o u r c e sc a i lb r i n gc o r r e s p o n d i n gp r o f i t so rn o t ，a n d w h e t h e rt h es o c i a l i z e dl o g i s t i c si so n l yf o rt h ec o m m u n a l p r o f i t s ，a r ec o n c e r n e d a i m i n g 砒 t h ep r o b l e m se x i s t i n gi nt h ep r e s e n ts o c i a l i z e dr e f o r mo ft h el o g i s t i c so ft h eu n i v e r s i t i e si n f u j i a n ，t h ea r t i c l et r i e st of i n do u tt h es o l u t i o na n dm e a s u r e so i lh o w t od e e p e nt h er e f o r m ， a n dt r i e st om a k ei tc l e a ra b o u tw h a tk i n d s o f p r i n c i p l e ss h o u l d b ec o n f o r m e dt o k e y w o r d s ：g o v e r n m e n t sd o m i n a t i o nf u j i a nl o g i s t i c so f t h eu n i v e r s i t i e s t h es o c i a l i z c dr e f o r m i i 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进彳亍的研究工作及取得的 研究成果。尽我所知，除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个 人或集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体， 均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者魏别粥 日期：洲年华月铲日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有 权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和 借阕。本人授权华中科技大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据 库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密口，在年解密后适用本授权书。 本论文属于， 不保密留。 ( 请在以上方框内打“”) 学位论文作者铅柳谀弩 日期：圳年年月f 争日 指导教师签名： 日期：年 华中科技大学硕士学位论文 引言 高等学校后勤社会化改革，是我国高等教育领域的一项重大改革。近年来，随着 我国社会主义市场经济体制改革的不断深入，计划经济向市场经济的全面转型，高校 后勤体制改革在上海、北京、西安、武汉等地高校取得一定的成果，为福建高校后勤 社会化改革提供了丰富的经验参考。从各地后勤社会化改革成功经验来看，政府行为 的主导作用，是后勤社会化改革成败的最主要因素之一。高校后勤社会化改革过程中， 政府主导、社会参与，既表现为有序地牵动整个社会，也反映出单靠一个或几个学校 解决这一问题的难度。从福建高校后勤社会化改革几年来的实践来看，无不是在政府 主导下进行的。因此，福建各高校后勤社会化改革过程中，政府行为的作用至关重要。 只有充分发挥政府的主导作用，使之成为各种资源发挥效能的连接点，才能保证福建 高校后勤社会化改革顺利进行。 本文对福建高校后勤社会化改革进行研究，从理论和实践出发，主要分为四个部 分：一是福建高校后勤社会化改革的背景和历程；二是福建高校后勤社会化改革模式 及问题：三是福建高校后勤社会化改革中的政府作用：四是推进福建高校后勤社会化 改革的对策研究。 华中科技大学硕士学位论文 1福建高校后勤社会化改革的背景和历程 福建高校后勤社会化改革问题是随着全国高校后勤社会化改革大潮而提出的。福 建高校后勤社会化改革是全国高校后勤社会化改革的一部分。 l 一高校后勤社会化改革的背景 我国的高校后勤工作包括总务后勤管理、财务后勤管理、基本建设管理和物资管 理四个方面的内容【l l 。高校后勤改革，最早始自1 9 7 9 年，二十几年来，一直围绕“什 么是高校后勤社会化”、“为什么要社会化”、“怎样实现社会化”进行理论探讨与实践。 从1 9 8 5 年以来，政府相继出台了有关高校后勤社会化改革的政策和规定，为高校 后勤社会化改革指明方向。如1 9 8 5 年6 月，中共中央关于教育体制改革的决定指 出：“高等学校后勤服务工作的改革，对于保证教育改革的顺利进行，极为重要。改革 的方向是实现社会化。”1 9 9 3 年2 月中共中央国务院颁发的中国教育改革和发展纲 要指出：“高校的后勤工作，应通过改革逐步实现社会化。”1 9 9 6 年国家教委下发 的全国教育事业发展“九五”计划和2 0 1 0 年发展规划指出：“后勤保障应逐步转 为经营性服务，在承包制基础上推动事业单位企业化管理，并创造条件逐步实现社会 化。”t 9 9 9 年1 月国务院批转教育部面向2 1 世纪教育振兴行动计划指出：“大力 推进高校内部管理体制改革。推行聘任制，加速后勤工作社会化改革，精简分流富余 人员，高校招生计划的扩大要同学校后勤工作社会化的进程挂钩，争取3 至5 年内， 大部分地区实现高校后勤工作社会化。” 综观我国高校后勤社会化过程，实质是高校后勤领域中政府职能、高校职能和市 场功能的调整改组过程，合理的配置、利用后勤资源，提高社会效益和经济效益的过 程。因此，所谓高校后勤社会化是指：将高校后勤服务纳入社会主义市场经济体制， 建立由政府主导，以社会承担为主，高校选择的办学需要的市场化服务体系。 2 】也就 是说高校的后勤服务体系，一方面不能只停留在校内，要走向社会，壮大自己的实力， 参与市场竞争：另方面，要吸收社会力量到学校的后勤服务体系之中，为学校服务。 其核心是“一分一合”，“分”就是要把后勤从学校的母体中分离出来，“合”就是实行 2 华中科技大学硕士学位论文 区域合作，走集约联合之路。这一分一合离不开政府的宏观指导和政策扶持。 1 2 福建高校后勤社会化改革的必然性 1 2 1 改革是福建教育事业发展的需要 经济体制、政治体制的变革，必然要求教育体制进行相应的改革。我国经济体制 改革的目标是建立社会主义市场经济，就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起 基础性作用的经济体制。这种体制的要求是：经济活动必须遵循价值规律，适应供求 关系的变化，通过价格和竞争机制的功能，把资源配置到效益好的环节中去，实现优 胜劣汰。在市场经济运行方面的基本特征是：一是市场的多样性，构成市场体系。二 是丌放性，三是主体多元化，有企业、公司、家庭、个人等，分别代表国家、集体、 个人的利益。四是竞争性。五是收入分配的多样性。六是宏观间接调控。【3 】社会主义 市场经济的发展对我国教育改革和发展提出了新的要求与挑战，也为福建高等教育事 业注入了新的活力，提供了良好的机遇。但是，福建高等教育体制的改革仍然滞后于 经济体制改革，教育面临挑战和解决各种难题的根本出路在于深化改革，其中，高校 后勤社会化改革是福建高等教育改革中至关重要的一个环节。 1 2 2 福建高校后勤社会化改革是解决高等教育供求矛盾的需要 ( 1 ) 高等教育的需求日益增长。一方面，随着社会主义市场经济体制的不断完善 和社会用人制度的不断变革，教育在劳动就业、个人收益的获得和自我目标的实现等 方面已经起着越来越重要的作用，因而对高等教育的需求必然会越来越迫切。由于高 等教育能够改变人们的社会地位，提高人们的劳动能力，带来各种经济和非经济收益， 相当一部分个人与家庭对教育的认识已经发生了质的飞跃，高等教育是不花钱的福利 事业的观念已经在很大程度得到了扭转，希望通过接受高等教育获得较高的文化素养， 通过接受高等教育获得较好的职业与较高的社会地位，已经成为一部分家庭的共识。 特别是独生子女政策的实旎，使“望子成龙”、“望女成凤”成为人们的普遍心理。因 此，人们接受高等教育的需要不断增长。另一方面，知识经济时代的来临，国际竞争 的压力，国家与社会也迫切要求高等教育走向大众化，并向更高层次拓展。在知识经 华中科技大学硕士学位论文 济时代，提高高等教育人口在整个国民中比例至关重要。当今国际竞争日趋激烈，这 种竞争的实质是人a 的竞争，追根究底是教育的竞争。根据国际标准，高等教育毛入 学率达到1 5 就意味着从精英教育进入到大众教育，我国在2 0 0 2 年就已实现这个目 标。目前，全国高等教育毛入学率为1 7 。福建省高等教育的毛入学率还较低于全国 水平，2 0 0 2 年仅为1 3 2 8 ，2 0 0 3 年为1 5 ，基本保持在低于全国水平2 个百分点的 水平上。 ( 2 ) 高等教育供给能力有限。近几年来，随着全国高等教育的不断发展，福建高 校发展的规模和速度不断加快，各高校不断增加招生规模，扩充校区范围，以满足不 断增长的高等教育需求。从1 9 9 9 年起，福建各高校招生规模不断扩大，招生数不断增 加。1 9 9 8 年全省招生数为2 9 1 万人，1 9 9 9 年增加到3 8 7 万人，2 0 0 0 年招生数为5 0 6 万人，2 0 0 1 年招生数为5 9 5 万人，2 0 0 2 年招生数为6 8 9 万人，1 4 2 0 0 3 年招生数为1 0 5 万人，预计2 0 0 4 年全省计划招生将达到1 3 5 万人。一些高校开始扩充校区，以满足 不断扩大的招生规模。如福州大学城；厦门大学跨海兴建漳州新校区；集美大学在合 并的基础上，不断拓展校区；华侨大学厦门新校区；漳州师院新校区等。部分高校开 始寻求新的办学体制，兴建民办二级学院，增加了高等教育入学率。目前全省有民办 二级学院9 所，分别为福州大学阳光学院、福州大学至诚学院、福建师大闽南科技学 院、福建师大协和学院、福建农林大学东方学院、厦门大学嘉庚学院、集美大学诚毅 学院、福建医科大学海峡学院、福建中医学院五洲科技学院。虽然各高校不断增加招 生数，扩大规模，但是与日益增长的高等教育需求相比，还是供不应求，供求矛盾依 然十分尖锐，突出表现在福建高等教育尤其是本科以上教育总量不足问题并未缓解。 据统计数据显示，2 0 0 2 年全国高考升学率为5 9 ，福建仅为5 3 6 。到2 0 0 3 年， 在考生总数比2 0 0 2 年增加4 万人的情况下，高考录取率从2 0 0 2 年的5 3 8 提高到 6 3 4 5 ，挣j 但是还是无法从根本解决高等教育供求矛盾。 为缓和高等教育供求矛盾，可以从增加高等教育供给和减少高等教育需求两方面 入手。但是，一般说来，社会对教育的需求是难以压缩的，其原因是作为社会教育需 要主体的个人、用人单位和国家对教育需求不可能压缩。 6 1 因此，当前主要应当着力 于增加高等教育供给。但一方面，政府对高等教育投入较为有限，不可能在短期内大 4 华中科技大学硕士学位论文 幅度提高。这样，从教育体制改革入手，特别是高校后勤体制改革入手，扩大高等教 育供给能力是一条有效的途径。高校后勤对高等教育发展的“瓶劲”因素是客观存在 的，因而，高校后勤社会化改革是进一步发展高等教育，解决高等教育供求矛盾的重 要条件与途径。 1 2 3 高等教育体制改革促进了福建高校后勤社会化改革 ，改革开放以来，我国高等教育事业发生了深刻的变化。经过2 0 余年的改革与发展， 在建设中国特色的社会主义高等教育方面取得了显著发展。1 9 8 5 年5 月，中共中央 关于教育体制改革的决定中对高等教育发展的战略目标和改革的方向、内容、步骤 都作了明确的规定。1 9 8 6 年3 月，国务院发布高等教育管理职责暂行规定，指出 在宏观上由国家教委主管全国高等教育工作，省( 自治区、直辖市) 人民政府管理本 地区的高等学校；在微观上扩大高等学校管理的权限，增加高等学校适应经济和社会 发展需要的能力，扩大学校办学自主权。1 9 9 3 年2 月，中国教育改革和发展纲要 进一步确立了中央与地方分极管理、分极负责的教育管理体制。在全国教育体制改革 的推动下，高等教育管理体制改革在全国范围内广泛展开，并不断向纵深发展。市场 调节机制、市场竞争机制、经济责任制等，被引进高校管理，促进了学校与社会的结 合，扩大了高校的社会功能。伴随着管理改革的不断深化，管理现代化、管理科学化 的思想、技术方法、手段也日益广泛地引入高教管理之中，为今后进一步深化高等教 育管理改革积累了丰富的经验。 因此，通过改革建立良好的管理体制和运行机制，以改变“小而全”、“大而全”、 “一校一户办后勤”的局面；通过改革优化配置高校后勤资源，使其集团化、规模化、 专业化，发挥高校后勤服务的整体优势，从根本上解决高校后勤体制不适应高校发展 的状况，从而打破制约高校发展的“瓶颈”。【7 1 1 3 福建高校后勤社会化改革历程 1 3 1 以利益调整为核心的经济承包责任制、模拟企业化运营阶段 这个阶段改革的主要内容和特点是：对高校后勤工作中经济属性比较强的部门( 主 华中科技大学硕士学位论文 要是膳食服务) 进行了管理体制改革，把“统得过死、包得过多”的单纯行政管理及 吃供给制“大锅饭”的管理体制初步改变为行政管理与经营服务相结合的管理体制。 它的具体改革形式和运行机制是经费和任务相匹配的经济承包责任制。抓住膳食服务 作为改革的突破口，对食堂实行“经济承包责任制”，实行管理费定额承包，改革分配 制度，实行奖金分等，调动了广大炊管人员办好食堂的积极性，为打破后勤部门吃学 校“大锅饭”及平均主义创下了良好开端。 1 3 2 以机制转换为核心的全面承包的模拟企业化、社会化探索阶段 各种方式的后勤承包责任制经过几年的实践后，在取得良好的社会效益和经济效 益的同时，逐渐暴露出一定的局限性：一些学校在政企分开、社会化服务的试验中， 有成功的，也有不够理想的或产生了一些新的问题。这使有些高校在后勤改革方面出 现了徘徊。1 9 9 2 年，邓小平视察南方发表的重要讲话和党的十四大召开提出建立社会 主义市场经济体制的目标，为高校改革带来了新的机遇和动力。建立社会主义市场经 济体制的目标给了广大后勤干部职工以明确的回答：加快步伐、深化改革才是唯一的 出路，必须在承包责任制的基础上有新的突破。些高校开始按照社会主义市场经济 发展的要求和社会化的方向，着手高校后勤管理体制的改革，由点及面、由浅入深地 扩展到整个后勤部门，通过改体制、转机制、引入企业化管理，逐渐由行政事业单位 向事企分离、政企分离的“一体两制”转变。通过精简后勤管理机构、强化管理职能， 建立和完善各种经营服务实体，出现了小机关、多实体或小机关、大实体、大服务和 后勤服务集团等多种组织管理服务方式，由承包责任制下经费包干向独立核算、自负 盈亏的方向发展。与此问时，后勤管理与服务的运行机制也发生了质的变化。后勤服 务部门进一步扩大了自主权，引进了市场竞争机制，优化了管理结构和程序，强化了 检查、监控、调节、导向职能，初步改变了后勤“统得过死，包得过多”、平均主义、 吃“大锅饭”的单纯行政管理体制，逐步开始了后勤社会化改革的探索。 1 3 3 整体设计，全面推进高校后勤社会化改革阶段 党的十五大以后，随着我国社会主义市场经济体制的逐步完善，科技体制、医疗 保险制度、住房制度、社会保障等方面改革的全面推进和逐步完善，在全社会形成了 6 华中科技大学硕士学位论文 深化改革的舆论氛围和有利环境；随着高校管理体制改革和布局结构调整力度的加大， “条块分割”格局的打破，各地高校掀起了新一轮校内管理体制改革的热潮；国家加 快高等教育发展、扩大招生规模，更为后勤加快基础设施的建设、发展壮大经济实体 提供了良好的机遇：中央和教育部对高校后勤社会化改革的高度重视，连续出台的关 于高校后勤社会化改革的政策、文件等，为福建高校后勤社会化创造了可靠的政策环 境；社会服务行业的迅速发展和完善，为高校引进社会中的优质服务来替代已落后的 “小雨全”后勤成为可能。这一切，都为进一步加快和全面推进福建高校后勤社会化 体制改革准备了必要条件。1 9 9 9 年1 1 月国务院办公厅在上海召开了全国高等学校后 勤社会化改革工作会议，动员和部署全面推进高校后勤社会化改革，标志着高校后勤 社会化改革由局部探索到全国性整体推进的开始，国务院转发的关于进一步加快高 校后勤社会化改革的意见，对后勤社会化改革的指导思想和原则、目标与步骤、所需 配套政策和措施作了明确的阐述。2 0 0 0 年、2 0 0 1 年，福建省教育厅相继召开了全省高 等学校后勤社会化改革工作会议，提出了福建省高校后勤社会化改革的总体目标。这 个阶段改革目标主要是：学习借鉴上海等地后勤改革的成功经验，从改制入手，按照 市场法则和教育规律，通过由政府主导、教育主管部门组织推进、吸引社会参与、学 校实施的方式，建立符合高校特点的新型的学校后勤服务体系。改革的主要内容：后 勤系统与学校成建制规范分离，组建后勤集团( 中心或公司) ，以专业化、集约化、企 业化的形式承担本地区范围内高等学校的后勤服务保障工作，打破“一校一户办后勤、 校校后勤办社会”的旧格局。如厦门大学、集美大学、福州大学、福建师范大学相继组 建后勤集团，福建农林大学、福建医科大学、福建中医学院、华侨大学等高校也开始 进行针对本校特点的后勤社会化改革。 华中科技大学硕士学位论文 2 福建高校后勤社会化改革模式及问题 2 1 福建高校后勤社会化改革的目标和步骤 根据福建省关于加快我省高等学校后勤社会化改革的实施意见，福建省高校后 勤社会化改革的总体目标是：从2 0 0 1 年起用两年左右时间，在全省基本实现高校后勤 社会化，建立起与高等教育相适应的新型高校后勤保障体系。 2 1 - 1 改革的具体目标 ( 1 ) 改革管理体制。高校后勤服务部门转制为企业性质的经济实体。高校后勤服 务部门要成建制地从学校行政管理系统中分离出来，组建精干高效的后勤实体，实行 企业化管理。学校与后勤实体由行政隶属关系转为合同契约的甲乙方关系，通过签定 和履行合同，明确各自的责、权、利。后勤实体拥有相对独立的人、财、物、经营、 投资、分配自主权和内部机构设置权。 ( 2 ) 改革运行机制。后勤实体内部和相互之间，要建立起相互激励、相互竞争、 自负盈亏、自我发展的机制。后勤实体要改行政拨款为有偿服务收费，通过优质服务 和劳务取得收益；要立足校内，面向市场，参与竞争，拓展业务范围；采取贷款、合 作、合资等形式，参与高校后勤服务设施建设。引入竞争、激励、制约和监督机制， 建立与市场经济相适应的后勤运行模式。 ( 3 ) 改革学生公寓建设方式。加快大学生公寓等生活设施的建设步伐，坚持要依 靠并充分利用社会力量和资金的方针，采取银行贷款、吸纳社会资金、合资合作等多 种方式，确保到2 0 0 5 年底，我省高校实现教育部规定的高校学生居住标准。新建的大 学城和新校区的学生公寓和生活设施可由区域性的高校后勤服务集团或由社会企业等 承担建设和管理。 2 1 2 改革的具体步骤 到2 0 0 1 年底，所有高校要基本完成后勤管理体制改革。后勤服务经营人员、相应 资源及操作运行成建制地从学校行政管理体系中分离出来，组建自主经营、独立核算、 华中科技大学硕士学位论文 自负盈亏、自我发展的高校后勤实体。 到2 0 0 2 年底，高校后勤系统在规范分离的基础上，科学规划，合理布局，在高校 比较集中的城市组建若干跨校后勤服务集团。采取并入、联办、托管、连锁、协作服 务、股份参与等多种形式，吸纳从高校分离出来的后勤实体，进入跨校后勤服务集团， 实现高校后勤服务的专业化、集约化和产业化。 2 2 ，福建高校后勤社会化改革模式 福建各高校后勤社会化改革模式主要有“一校两制式”或称“依赖学校型”和学 生公寓建设模式。“一校两制”模式一般有两种方式，一是建立精干的后勤管理机构( 小 机关) ，代表学校( 甲方) 对服务实体实施管理：二是实行董事会领导下的总经理负责 制。具体的改革方式有： 2 2 1 “小机关、多实体”模式 这种模式的特点是按照管理与经营分开的原则，对原来的后勤部门进行重组，形 成了小机关( 甲方) ，代表学校对后勤实体进行管理和监督；后勤各单位( 乙方) 作为 经济实体，实行“分点核算、自负盈亏、模拟企业化运行”。如华侨大学、漳州师院、 福建中医学院等都是实行这种模式。如图2 - 1 ： 图2 - 1“小机关、多实体”模式 2 2 2 “小机关、大实体”模式 这种模式的主要特点是：行政管理与经营服务职能分离，组建学校后勤管理 处作为甲方，代表校掌握、分配、安排、检查、落实学校各项经费的使用情况，以契 9 华中科技大学硕士学位论文 约合同形式提出计划、任务、要求、并检查、监督、协调后勤方面的工作。同时 按照产业化、专业化的原则，组建具有法人资格的经济实体一一后勤集团( 服务 公司) 作为乙方。如集美大学成立后勤管理处作为学校( 甲方) 代表对后勤集团 及其服务经营实体进行宏观管理，组建的集美大学后勤集团( 乙方) 为学校的后 勤经营服务经济实体，担负全校的教学、行政、科研、生活等方面的后勤保障工 作。如图2 2 ： 图2 - 2 “小机关、大实体”模式 2 2 - 3“总公司”模式 这种模式以厦门大学为代表。厦门大学于2 0 0 2 年成立了资产经营有限责任公 司( 资产公司) ，公司代表学校负责管理、经营学校在校办企业中的经营性资产( 含 股权) 和学校对外经营性投资的股权与学校投资经营行为。学校对资产公司行使 出资人的权利。资产公司为后勤集团的投资人，资产公司和后勤集团两者之间是 资产链的关系，是投资与回报的关系。后勤集团是相对独立的后勤经营实体，实 行总经理负责制，按照企业化的方式运作，实行财务集中、分级分类核算的财务 管理模式。如图2 3 ： o 华中科技大学硕士学位论文 图2 3“总公司”模式 这三种形式虽然实行企业化经营，但后勤实体仍然依托高校母体，因此也可以把 它们统称为“依赖学校型”。这种模式只是从事业性质的校办后勤转变为企业性质的校 办后勤，并没有改变学校自己办后勤、管后勤，学校后勤“办社会”的格局。同时， 这种模式也难以有效引入竞争和提高运行效率，抗风险能力弱，后勤企业也难以逾越 主管学校而直接参与市场竞争。 2 2 4 学生公寓建设模式 随着高等教育事业不断发展，高校土地紧张、校舍不足等问题日趋严重。后勤设 施问题成为高校进一步发展壮大的制约“瓶颈”。尤其是近年连续的扩招，教学设施和 学生住宿成为个极大的难题。根据有关数据，福建省2 0 0 3 年的招生数比1 9 9 9 年增 加了6 6 3 力- 人，4 年来招生数递增了1 7 1 。为此各高校都把学生公寓建设问题作为高 校后勤社会化改革的重点。在突破学校围墙，走社会化道路，引导社会企业投资兴建 学生公寓，用市场经济的办法拓展高校空间，解决高校发展的难题方面，各地各校因 地制宜，探索出了各自的模式。如集美大学在校区内兴建学生公寓外，还买下学校周 边许多闲置的属村镇或私人所有的商品房和使用权，改造成学生公寓：漳州师院和周 边村庄签订协议，出村庄出资出地建设学生公寓，学校保证1 0 年内在浚学生公寓的入 华中科技大学硕士学位论文 住率，住宿费由物价部门定价，同时公寓委托学校对学生公寓进行管理。 2 3 福建高校后勤社会化改革出现的问题及原因 2 3 1 福建高校后勤社会化改革出现的问题 ( 1 ) 后勤剥离的不清晰性。“小机关，多实体”或“小机关，大实体”，不同改革 模式的共同目标是将后勤服务与行政管理分离，将后勤资源、服务经营人员成建制地 从学校规范剥离出来，走社会化办后勤的路子。所谓“规范剥离”，起码的标准应当包 括资产清晰、人员清晰、投资和收益权清晰，才能使后勤实体与学校之间做到责、权、 利关系明确。但是现在福建省内高校大多数后勤实体基本上还只是“收支核算单元”， 与学校之间是初步的合同契约关系，不具有独立法人的经济地位，人员大都是“原班 人马”，实体的管理权限受到多种制约。后勤剥离的这种不清晰性，将制约后勤改革的 进一步深化。 ( 2 ) 后勤实体的不规范性。目前组建的“大实体”也好，“小实体”也好，绝大 多数是校内独立核算单位，不具有社会法人资格。作为规范的经济实体，应当具有独 立的经营决策权、人事管理权、分配自主权和投资收益权，同时独自承担相应的经营 风险。目前除了厦门大学成立资产经营有限责任公司，开始了企业化经营模式外，其 他高校的“大实体”、“小实体”大都是将原总务( 后勤) 的服务职能和人员划转组建 而成，在财务制度、人事制度、分配制度、资产管理制度等方面与现代企业制度的要 求还有相当大的距离，还有待细化和完善。如集美大学后勤集团，它是集美大学合并 后，把原来各院校的后勤机构合并而成立的，其职能和人员大部分是原来各院校总务 ( 后勤) 人员所组成，其主要的经营实体是学校食堂。 ( 3 ) 改革进展的不平衡性。主要表现在两方面：一是各高校之间改革进展的不平 衡，各高校实体在经营范围、收费标准、学校给予后勤的特殊政策等方面也存在很大 差异；二是单个学校内后勤实体之间改革进度也不平衡，实体、“准实体”、承包体、 经费包干等处于不同改革阶段的经济形式同时存在。不平衡性既是改革过程中的必然， 但也增加了下一阶段改革的难度。 ( 4 ) 后勤资金来源的单一性。目前福建全省后勤实体基本上还是以校为界，改革 华中科技大学硕士学位论文 主要是一家一户地搞，尚未形成像上海、武汉那样的大学园区。后勤新增投资还主要 来自政府或学校，利用社会资金主要也是学校贷款，社会直接投资较少。投资渠道单 一，不仅造成后勤急需的改造资金和建设资金短缺，而且使得新增后勤项目也无法按 市场机制运行，延迟了后勤统一市场的形成。 ( 5 ) 跨校实体发展的滞后性。从真正“社会化”的角度讲，跨地区、跨学校的后 勤服务实体才是后勤社会化的理想目标模式。因此，国办( 1 ) 号文将后勤社会化改革 的第二步目标定为“从2 0 0 0 年底到2 0 0 2 年底前后，在高等学校后勤系统规范分离的 基础上，在省、自治区、直辖市及其他合适的范围内，组建跨高等学校的后勤服务集 团( 实体、中心或公司) ，以专业化、集约化、企业化等形式，承担本地区范围内高等 学校的后勤服务保障工作。此前，从高等学校规范分离出来的后勤服务实体，如无特 殊情况，一般都应通过并入、托管、联办、连锁、股份合作等形式进入此类集团。”福 建省也提出了“到2 0 0 2 年底，高校后勤系统在规范分离的基础上，科学规划，合理布局， 在高校比较集中的城市组建若干跨校后勤服务集团。采取并入、联办、托管、连锁、协 作服务、股份参与等多种形式，吸纳从高校分离出来的后勤实体，进入跨校后勤服务集 团，实现高校后勤服务的专业化、集约化和产业化”的目标。但是，目前福建省尚未形 成跨校实体，也未出现区域性的面向高校提供后勤服务的专业集团，这种状况与各高校 纷纷组建后勤实体的局面形成巨大反差，已经无法实现福建省提出的后勤社会化改革 目标。从另一个侧面上讲，各高校提出的后勤社会化改革目标无法完全实现。 2 3 2 福建高校后勤社会化改革出现问题的原因 ( 1 ) 观念不够解放。对后勤社会化改革在整个高等教育改革与发展中的地位和作 用认识不足，思路还没有真正转到按社会主义市场经济要求办后勤的意识上来。后勤 改革是计划经济向市场经济转化在高校后勤服务领域的具体体现，是构筑面向2 l 世纪 高等教育发展战略的组成部分。后勤不改革，制约高校发展的“服务供给瓶颈”就难 以突破：排斥市场搞后勤，只能是新的重复建设和效率低下，造成宝贵的教育资源的 浪费。 ( 2 ) 长期福利后勤造成的依赖心理和“小而全”、“万事不求人”的封闭心念。计 划经济条件下靠拨款支撑的高校后勤长期被当成一项福利事业，无偿服务被当成自然 华中科技大学硕士学位论文 而然的事，这就无形中增加了拨款制改收费制的困难。而拨款改收费，通过提供服务 获得收益，是后勤实体存在的最起码条件。与此同时，在后勤市场尚未成熟、社会服 务垄断严重( 如水电维修、供热等彳亍业) 的情况下，个别高校出于方便和成本因素的 考虑，对后勤服务市场化多有疑虑。 ( 3 ) 高校后勤自身尚不具备扩张实力。后勤设施的改造和规模扩张都需要资金。 后勤资金如果没有政府和学校投入，不外有两条途径：自我积累和社会投资。自我积 累的前提是经营利润，而目前后勤实体收费基本按成本价格，除少数面向社会服务的 部分( 如招待所或接待中心) 实行市场定价外，其他面向师生服务的部分采用成本或 低于成本的内部价格，后勤实体并不具有积累能力；而在后勤实体还不具有法人资格 的情况下，社会资金以参股或联营等方式投入高校后勤具有太大的不确定性，涉及价 格、投资回报等敏感问题，需要政策和环境的进一步明朗。 ( 4 ) 后勤长期承担大大高于社会的人工成本。后勤员工本身是一个特殊的职工群 体，引进人才后的家属安置、教职工子女就业、作为政策要求安置部队转业人员等， 一直是后勤理所当然的任务，职工素质参差不齐；而后勤职工长期以来一直实行事业 工资，工资成本远远高于企业。出于稳定考虑，后勤实体一下子改为企业工资制是不 现实的，单个的校内实体更是如此。而让后勤实体自行承担这些本不属于实体应承担 的成本去参与社会竞争，显然也不合理。 4 华中科技大学硕士学位论文 3 福建高校后勤社会化改革中的政府作用 3 1 政府在高校后勤社会化改革中的主导地位 高校后勤社会化过程，实质上是高校后勤领域中政府职能、高校职能和市场职能 的大改组、大调整的过程。其中政府职能的转变是根本性的转变，加之政府在原有体 制中的特殊地位，政府行为对高校后勤社会化的影响晟大，因此也最引人注目。在反 思认识旧的计划经济体制无法适应社会主义初级阶段的时候，人们对政府行为、行政 干预对经济发展的负面作用进行了充分的批评，但是，对建立社会主义市场经济体系 的过程中及其以后政府行为所应有的作用往往认识不足。其实无论从理论上讲还是从 实践中看，政府行为在高校后勤社会化过程中的主导地位具有不可替代性。政府行为 的主体主要是地方政府及教育行政部门和其他行政管理部门。但在高校后勤没有完全 与学校分离的条件下，学校依然是财产的所有者、干部的任命者，对后勤部门的管理 依然是以行政管理手段为主。学校行为也具有政府行为的特性。 从理论上说，高校后勤社会化就是要将高后勤纳入社会主义市场经济体系，而我 国的市场经济是政府宏观调控下的市场经济，高校后勤在纳入市场经济的过程中，必 须是在政府的规范、指导下，在政府的宏观调控下进行。把高校后勤纳入社会主义市 场经济体系，就是建立由政府主导，以社会承担为主，高校选择的办学所需要的市场 化的后勤服务体系。 从实践中看，高后勤社会化现在面临的核心内容是“一分一合”。所谓人“分”就 是要从学校这个母体上分离出来；所谓“合”就是要实行区域合作，走集约联合的道 路。这“一分一合”离不开政府行为的作用。“分”要有政府的政策允许和规范；“合” 也要有政府的牵头组织和政策扶持。“一分一合”都需要行政管理部门来组织、管理和 协调。 3 2 政府在福建高校后勤社会化改革中的作用 高校后勤社会化改革不是一所学校自身能完成的，这是一项社会改革的综合性工 华中科技大学硕士学位论文 程。它不仅涉及到高校内部管理体制的改革，也涉及到社会若干关系的协调。既然是 改革，必然就要发生一些与现行政策的碰撞。这一切，都不是学校自身所能为的。如 果没有政府的主导，高校自身无法解决这些问题。 3 2 1 政府在高校后勤经济转制过程中的作用 要将高校后勤经济纳入市场体系，首先要把原来属于事业型高校后勤经济单位， 转制为具有现代企业制度所规定的企业法人经济主体地位的企业。这是从目前状态到 实现社会化的信心问题所在。但是福建高校后勤改革在最关键的企业化问题上，成效 不大。据调查，目前福建高校中，真正采用企业化方式运行的只有厦门大学l 所，其 余单位依然是沿用经费拨款不足部分收费弥补等方式运行。按照现代企业制度的原则， 国家应对国家所有权实行分割，国家保留财产的最终所有权，使企业得到法人财产权。 企业对国家授予经营管理的财产，不仅有占有、使用、处分权，而且据有所有权。企 业有了所有权，就可以作为财产主体，行使经营权，实行自负盈亏了。按照这种原则， 作为出资者的学校的所有权只表现为价值形态的权利，对后勤企业经营活动可依法行 使约束权力，而不是直接干预。后勤企业在享有法人财产权的同时，承担其财产保值 增值的责任。显然在这个转变过程中，作为国有资产最终所有者的政府应当允许、引 导各高校实现这个转化，并且指示有关职能部门按照国有资产管理有关规定，对高后 勤社会化进行指导和规范。 高校后勤经济实体与学校分离，一部分资产给了后勤，学校失去了部分支配权， 有些领导可能会有失落感；后勤按企业模式运行，取消了福利服务，师生员工会产生 不适应：后勤要在没有“救生圈”的情况下“下海”游泳，后勤的负担和风险明显增 加，后勤员工可能会在思想上瞻前顾后。此时政府有责任对改革的意义和前景进行宣 传，组织对师生员工的思想教育和动员。而当改革遇到阻力时，政府也可以采取必要 的行政措施保障和促进改革的顺利进行。如要禁止学校新办那些效益极低的后勤项目： 要逐步紧缩学校的工人编制，实行企业编制，迫使学校与后勤分离。 3 2 2 政府在高校后勤经济调整中的作用 既然高校后勤社会化要将高校后勤经济从学校中分离出来，参与市场供求活动 华中科技大学硕士学位论文 客观上也就对市场的社会总供给和总需求产生影响，地方政府也就有责任将高校后勤 社会化纳入城市综合体制改革之中，尤其要把高校后勤经济纳入城市经济建设和发展 规划之中。逐步将原来由学校管理的高校后勤经济从学校分离出来，列入本地区经济 计划的控制之中。这是政府的职能的要求的。后勤经济要在市场上站稳，要走“抓大 放小”，“扶强放弱”的道路，那些不宜学校来办而社会有能力承担的，如电话、幼儿 园、托儿所等，要放手让社会来办。只有那些能在市场竞争中立足的高校强项，才有 重新组合，力求发展的必要，这也需要政府进行通盘规划和组织协调。高校后勤需要 继续发展的项目要想在市场中提高效益，必须发展规模经济，优化资源配置，也就必 须走校际联合、区域合作的道路，实现人力资源、财力资源、技术资源、资金资源的 合理配置，提高管理水平，增强市场竞争能力。这些没有政府的支持和协调是不可能 实现的。 3 2 3 政府确保高校必要需求的作用 高等教育虽然不属于义务教育，但也具有明显的社会公益性。教学科研活动为社 会创造了很高的价值，其必需的支出无法全部由通过直接收益来弥补。过去一向是由 政府的预算来支持，后勤社会化之后，高校的后勤需求要按市场价格支付开支，负担 更重，更需要政府的支持。高校后勤社会化过程中，为确保学校的正常运转，学校希 望政府在经济上给予必要的支持。这种支持可以是增加预算，也可以给予为教育服务 的企业减免税收等优惠政策，减低其收费标准，减轻学校的经济负担。除了在经济上 支持外，在“抓大放小”，资产重组的过程中，政府还有提供咨询和信息服务的功能， 安排有关职能部门帮助学校掌握社会服务供求信息，向社会提供高校的供求信息，促 进高校市场与社会市场的沟通融合，使高校后勤社会化少走弯路，提高效益。 3 3 政府在高校后勤社会化改革中要关注的问题 3 3 1 后勤资源整合后“规模不经济”问题 “规模不经济”原本是企业经营活动领域的一个名词，简单地说就是在企业生产 过程中，当投入的各种要素同时增加一定比例所形成的生产规模的扩大并未引起企业 产品产量和质量的提高，相反，企业产品的产量和质量依然如故，甚至还出现下降的 华中科技大学硕士学位论文 趋势，这种现象就被称为“规模不经济”现象。随着福建省高校后勤社会化改革的总 体目标的提出，有的高校组建后勤集团，开始进行集团化经营，有的高校对后勤资源 进行整合，形成“大实体”或“多实体”。从表面上看，各高校后勤实体己成规模经营， 问题似乎已经解决，但实际上并非如此。有的后勤集团只是简单的学校原来后勤部门 简单的组合，虽然相应的后勤人员、资源整合在一起，但是并没有引起后勤服务质量 的提高，可以说只是一种换汤不换药的作法。这样的后勤社会化改革，虽然形式上有 了规模效应，但却也形成了“规模不经济”效应。 当然不是说高校一定要等到符合规