（公共管理专业论文）昭通市农村扶贫开发模式与绩效分析.pdf

摘要 贫困和反贫困是人类社会发展过程中由来已久的问题。在中国农村大规模扶贫开发的宏观背 景下，昭通市也和中国许多贫困地区一样。在消除或缓解农村贫困方面进行了不懈的努力，并取 得了显著成效但由于自然、经济，社会、文化和历史等原因。昭通市至今还是云南省贫困面最 大、贫困程度最深的地区对昭通市农村扶贫开发进行实证性研究和规范性研究，不仅对于总结 昭通市农村扶贫开发的经验教训和创新昭通市农村扶贫开发工作具有现实的指导意义，而且对于 探索中国农村反贫困规律，拓展和深化中国农村扶贫开发工作研究，改革和完善中国农村扶贫开 发模式，提高扶贫效率，促进农村扶贫开发工作，建设社会主义新农村具有一定的借鉴和参考价 值。从对昭通市农村扶贫开发的模式分析可以看出，扶贫开发模式的选择是基于贫困地区的贫困 现状和特征，并且还随着国家扶贫开发战略的调整而不断变化。本文在对昭通市农村扶贫开发的 绩效研究后发现，昭通市农村扶贫开发在减少贫困人口和缓解贫困方面绩效突出。但在促进昭通 市区域经济发展和农民增收方面的效果并不明显。因此昭通市的扶贫开发应走。加快区域经济 发展和加大扶贫开发力度相结合”的道路，把昭通市的社会经济发展纳入更大的区域经济范围 实旌竞争优势导向发展战略，提高区域经济的可持续发展能力：坚持分类扶持的原则，创新扶贫 开发模式改革和完善扶贫开发机制，努力提高扶贫效率l 坚持少取、多予，放活的方针，切实 增加农村公共产品投入；加大农村人力资本投入，不断提高贫困地区和贫困人1 ：3 的反贫困能力和 自我发展能力 关键词：农村扶贫开发模式绩效分析 a b s t r a c t p o v e r t ym i da m i - p o v e r t yh a v eb e e nal o n g - l a s t i n gi s s u ed u r i n gt h ed e v e l o p m e n to f h u m a as o c i e t y a st h el 弘删cd e v e l o p m e n to fd e v e l o p m l 删p o v e r t yr e d u c t i o n 哪咖- mg o i n g0 1 1i a c i i i i l a z h a o m n gc i t y , w i t ho t h e rp o o r 糊si nt h e t h i i h a sm a d e 柚e f f o r tt oe l i m i n a t ep o v e r t y h o w e v e r , r e s u l t e df r o mt h ef a c t o r so f n a t u r e , e c o n o m y , s o c i e t y , c u l t m ea n dh i s t o r y , z h a o t o n gi ss t i l la d i s t r i c t s u f f e r i n gf r o mt h el a r g e s tp o o ra ma n dt h eg r e a t e s td e g r e eo fp o v e r t y t oc a r r yo u t t h e e x p e r i m e n t a l 觚ds t a n d a r dr e s e a r c ho nd e v e l o p i n gd e v e l o p m e n t - o r i e n t e dp o v e r t yr e d u c t i o np r o j e e 域i t c a nn o to n l yc a r r yw e i g h tt oc o n c l u d et h er e l a t i v ee x p e r i e n c ea n di n n o v a t ed e v e l o p m e n t - o r i e n t e d r e d u c t i o nw o r k , b u ta l s oc m lp r o v i d es o m ev a l u a b l ee v i d e n c ef o rs e a r c h i n gc h i n e s ea m i - p o v e r t yl a w s , d e v e l o p i n ga n dd e e p e n i n gc h i n e s ep o v e r t yr e d u c t i o nw o r k , i m p r o v i n ga n dp e r f e c t i n gt h ep o v e r t y r e d u c t i o nm o d ea n de f f i c i e n c y , a n dc o n s t r u c t i n gan e ws o c i a l i s tv i l l a g e t h ed e v e l o p m e n t - o r i e n t e d p o v m yn e d u c 6 m o d eo f z h a o t o n gs u g g e s t st h a tt h es e l e c t i o no f t h em o d ei sb a s e do nt h es i t u a t i o n a n dc h 剐啊c t e 俗o ft h ep o o ra r e a sa n dc h a n g e sw i t ht h en a t i o n a ld e v e l o p m e n t a ls t r a t e g i e s t h ea r t i c l e s h o w st h a tz l m o t o n gh a sp e r f o r m e de f f i c i e n t l yi nr e d u c i n gp o o rp o p u l a t i o na n dr e l i e v i n gp o v e r t y , b u t t h er e s u l t so ff a c i l i t a t i n gt h ed i s t r k ta c o n o m ya n di n c r e a s i n gl , s a n ti mmn o tv e r yo b v i o u s t h e r e f o r e , z h a o t o n gs h o u l da d o p t 埒m e t h o do fc o m b i n i n gs p e e d i n ge c o n o m ye n ds 呦阳i n g d e v e l o p m e n t - o r i e n t e dp o v e r t yr e d u c t i o ns o 笛t c i n v o l v ez h a o t o n g se c o n o m yi n t oal a r g e re c o n o m i c s c o p e i ts h o u l da p p l yc o m p e t i t i o n - d i r e c t i n gs t r a t e g y , i m p r o v et h es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to ft l 悖 d i s t r i c te c o n o m y , s t i c kt ot h ep r i n c i p l eo fc l a s s i f i e da i d i n g , i n n o v a t et h em o d e , r e f o r mt h em e c h a n i s m a n di m p r o v et h ee f f i c i e n c y ；m o r e o v e r , i ti st os t i c kt ot h ep r i n c i p l e so ft a k i n gl e s s , g r a n t i n gm o r ea n d f l e x i b l em e a s u r e s , 鹪w e l la st oi n c r e a s ed e v o t i o ni n t or u r a lp u b l i cp f o d i l c 忸a n dn a lh m n a nc a p i t a la n d t oe n h a n e ep o o rp e o p l e sa b i l i t yo f a n t i - p o v e r t ya n ds e l f d e v e l o p m e n t k e yw o r d s ：r a n t , d e v d o p m e n t - o r l e n t o dp o v e r t yr e d u c t i o n ，m o d e , p e r f o r m a n c en n a l y s b i i 图1 1 圈2 1 围2 - 2 图2 3 图3 1 圈3 2 图3 3 图4 1 图牝 图4 3 图“ 图硝 图描 图4 7 表2 1 表事l 表牝 表钙 表“ 襄4 5 表4 6 表4 - 7 表4 - 8 图表目录 技术路线图一。9 1 9 8 5 - 2 0 0 4 年昭通市固定资产投资占全省比重变化图 1 9 8 5 - 2 0 0 5 年昭通市基本建设支出占全省比重变化图 2 0 0 5 年昭遁市农村劳动力文化构成图 1 5 1 5 1 6 按扶贫主体划分的扶贫开发模式之问的关系图2 0 赠遁市主要年份人口变动情况2 6 1 9 8 0 - 2 0 0 5 年昭通市人口占全省人口比重变化图。2 6 1 9 9 0 - 2 0 0 5 年昭通市农村贫困发生率。2 8 1 9 9 0 - 2 0 0 5 年昭通市农村居民恩格尔系数与全省，全国比较图。2 9 1 9 9 ( - 2 0 0 5 年城乡收入差距比较图3 0 1 9 9 0 - 2 0 0 5 年昭通市国民生产总值占全省比重变化图一3 1 1 9 9 0 - 2 0 0 5 年昭通市财政扶贫资金投入图3 2 1 9 9 0 - 2 0 0 5 年昭通市农村贫困人口人均投入财政扶茹资金与全国比较图。3 3 1 9 9 0 - 2 0 0 5 年昭通市财政扶贫资金减贫绩效指数回归图一。3 5 2 0 0 5 年昭通市农村贫困人口分县区情况耗。1 2 2 0 0 1 2 0 0 5 年昭通市农村低收入人口情况表2 9 1 9 9 0 - 2 0 0 5 年昭通市人均g d p 与全省、全国比较表一3 0 1 9 9 0 - 2 0 0 5 年昭通市农民人均纯收入增速与全省，全国比较表。3 l 1 9 8 4 - 2 0 0 5 年昭通市以工代赈资金投向表 2 0 0 6 年昭通市财政扶贫资金刭顼目情况表3 3 昭通市财政扶贫资金与扶贫效益相关性分析表一3 4 1 9 9 0 - 2 0 0 5 年昭通市农村减贫情况表3 4 昭通市财政扶贫资金减贫绩效表 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。尽我所知，除了文中特i i i i 以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得中国农业大学或其它教育机构 的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均 已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 研肃生签锄馏 帆j 7 年月棚 关于论文使用授权的说明 本人完全了解中国农业大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或 扫描等复制手段保存、汇编学位论文。同意中国农业大学可以用不同方式在不同 媒体上发表、传播学位论文的全部或部分内容。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此协议) 研究生签名： ( 研澎 j 聊繇 钍 时间：夕7 年钐月，阳 帅：刁钰啦日 中国农业大学硕上学位论文 第一章导论 1 1 研究背景及意义 1 1 1 选题背景 第一章导论 ( 1 ) 目际、国内背景贫困是人类社会发展的最大挑战。它不是某一国或某一地区独有的 社会经济问题，而是一个政治、经济、文化交织在一起的一个世界性问题。世界银行的报告显示， 截至2 0 0 1 年，所有发展中国家每天生活费不足l 美元的绝对贫困人口总数约为l l 亿贫困人口 占全球总人口的2 1 在经济发达国家，贫困问题也是一个严重的社会问题如作为世界头号经 济大国的美国，1 9 9 4 年仍有3 8 0 0 万的相对贫困人口，占全国总人口的1 4 5 根据香港社会保 障学会的劳动收入统计。1 9 9 6 年全港有8 5 万人属于贫困人口。占总人口的1 3 a ，其中。约有 “万人处于赤贫状况。因此消除贫困是所有发展中国家和许多国际组织，甚至发达国家共同的奋 斗目标和重要任务在许多发达国家贫困问题依然严重，相当多的发展中国家贫困恶化的国际大 背景下，中国的反贫困问题却取得了举世公认的巨大成就。世界银行指出中国政府“在规模、资 金投入以及绝对贫困人口的持续减少方面，无论用什么标准衡量都堪称典范。”中国农村贫困之 所以得到极大的缓解。主要应归功于中国政府近2 0 年来为反贫困所做的不懈努力，在长期扶贫 实践和探索中形成并坚持符合中国农村贫困实情的扶贫政策和扶贫模式。但是，按照国际标准， 中国仍然有超过1 亿的贫困人口，集中分布在贫困程度更深的西部省份和山区，与此同时在一些 地方出现了较为突出的返贫问题。这些均表明中国农村的扶贫开发工作依然任重而道远。 整理计算 2 5 昭通市农村扶贫开发历程 昭通一直是云南省贫困面最大、贫困程度最深、贫困发生率最高的地区1 9 9 0 年，全市贫困 人口高达3 5 8 1 万和全国广大农村一样昭通农村扶贫开始从救济式扶贫向开发式扶贫转变， 是起始于二十世纪八十年代开发式扶贫，是指扶贫主体通过投入一定的扶贫资源，开发贫困地 区的自然资源，扶持贫困地区和贫困农民进行开发式的生产与建设，逐步走上脱贫致富道路的扶 贫行为方式，也称为。造血式”扶贫按照扶贫开发的重点和采取方式，全市1 9 8 6 年至2 0 0 5 年， 可划分为三个阶段 第一阶段：全面开发、四面出击、打总体战阶段( 1 9 8 6 - - 1 9 9 4 年) 。全市农村贫 困的主要特征是贫困人口普遍存在，基础设施和基础产业十分脆弱。这一阶段全国确定以县为单 1 6 中国农业大学硕士学位论文第二章昭通市农村贫困现状分析 位的区域性扶贫开发政策，全市有l o 个县区被确立了国家重点贫困县，得到了重点扶持。得益 于改革开放提供的发展机遇和国家的扶贫政策。全市开始了有组织、有计划、大规模的扶贫开发， 在扶贫开发上，主要采取区域开发、产业开发和依靠科技措施如兴办乡镇企业，加强基础设施 建设，突出农业科技推广，抓好粮烟生产刊1 9 9 4 年末，全市贫困人口下降到2 5 1 3 6 万人，农 民人均纯收入从1 9 跖年的2 5 5 元增加到1 9 9 4 年的5 ：5 6 元 第二阶段：突出重点，打攻坚战阶段( 1 9 9 5 2 0 0 0 年) 这一阶段也是实施“国家 八七扶贫攻坚计划”时期。贫困人口迅速减少，但仍还有大量生活在自然环境恶劣、生产生活条 件极差，解决温饱难度较大的贫困人口。扶贫开发采取的方式是列出扶贫攻坚乡和特贫村广泛 动员社会各界参与扶贫，狠抓了基础设施建设、世界银行西南扶贫项目工程、小额信贷，异地开 发扶贫和科技致富扶贫工程，建立健全了扶贫开发的组织领导体系和管理体系到2 0 0 0 年末， 基本完成了国家八七扶贫攻坚计划 和云南省七七扶贫攻坚计划，全市l o 个贫困县区、 6 3 个省列扶贫攻坚乡镇整体基本解决温饱，按省定人均纯收入5 6 0 元标准计全市共解决了近 1 6 2 8 万贫困人口的温饱问题，绝对贫困人口从1 9 9 3 年末的2 3 0 万人减少到2 0 0 0 年末的6 7 1 8 万人，全市农民人均纯收入达到9 2 2 元 第三阶段：扶持到户，实施整村推进阶段( 2 0 0 0 - - - 2 0 0 5 年) 。这一阶段扶贫投入 大幅增加，五年间累计投入扶贫资金1 6 2 亿元，先后对1 4 7 个村进行重点扶持，对1 7 8 个村6 1 6 0 0 户实施安居温饱工程，使2 5 万多人告别了岩洞、窝棚、权权房和破烂茅草房；对2 3 4 个自然村 实施整村推进，继续加强农田水利建设等基础设施建设，注重开发农村人力资源，对少数民族聚 集地区进行综合扶贫，培育扶持了一批农副产品加工龙头企业出现了一批产业扶贫的典型和亮 点，农户生产生活条件有了明显改善，大部分人实现了脱贫至2 0 0 5 年，农民人均纯收入达到 1 3 0 0 元。 2 6 小结 简要介绍昭通市市情和社会经济发展状况，分别从经济、文化、环境等方面系统性地描述昭 通市农村贫困现状和特征，然后从自然地理环境、社会经济、人口与素质、历史等不同层面分析 了昭通市农村的贫困形成原因，并回顾了昭通市改革开放以来，特别是国家大规模实施扶贫开发 以来昭通市反贫困的情况。这既是课题研究的基础，也是对本研究意义的迸一步阐述。 1 7 中国农业大学硕仁学位论文 第三章昭通市农村扶贫开发模式 _ 曼曼| _ _ 量_ 量_ _ _ _ _ _ _ i _ _ 曼日皇! 曼曼曼曼曼曼曼曼量皇曼量罾一 第三章昭通市农村扶贫开发模式 什么是模式? 现代汉语词典的解释是t 模式是指某种事物的标准形式或使人可以照做的标准 样式扶贫模式是指在一定历史时期中，基于何种扶贫理论所采取的扶贫组织结构、操作方法， 及其实施规范的总和。 2 0 多年来，在国家和省的大力扶持下，昭通采取了一系列的扶贫措施，开展了昭通历史上规 模最大，持续不断的农村扶贫开发活动，至今仍在进行中。从一般意义上来说，昭通农村扶贫的 模式也和全国一样，基本上可分为救济式扶贫和开发式扶贫救济式扶贫主要是向贫困人口提供 生活必需品，使其不挨饿不受冻开发式扶贫是。以经济建设为中心，引导贫困地区群众在国家 必要的帮助和扶持下，以市场为导向，调整经济结构，开发当地资源，发展商品生产，改善生产 条件，走出一条符合实际的、有自己特色的发展道路通过发展生产力，提高贫困农户自我积累、 自我发展能力。( 中国农村扶贫开发纲要( 2 1 2 们o 年) ) 扶贫主体向贫困地区和人口输 入短缺的生产要素( 资本、技术、信息等) 。支持和帮助贫困地区和贫困人口开发自身资源增 强创造发展条件。发展生产来摆脱贫困。奉章主要是按不同的分类标准划分昭通市农村开发式扶 贫的各种只体模式。并进行分析 3 1 按扶贫主体来划分的扶贫开发模式 3 1 1 政府主导式扶贫模式 这种扶贫模式的决策权在各级政府，组织实施权在政府各职能部门以及委托代理人这种模 式的根源是国家对内的职能和政府的基本职能所决定具体来说，这种扶贫开发模式，是由政府 制定农村扶贫开发纲要，以及各单项的扶贫开发计划和规划，确定具体的扶贫项目，提供或投入 扶贫开发项目所需要资金、技术等各种主要扶贫开发资源。由政府及其职能部门来管理和组织实 掩的扶贫开发模式。投资主体是政府，操作程序上是由基层政府职能部门提出扶贫开发的实旖规 划和扶贫开发项目的可行性研究报告，由上级政府及其职能部门审查，审查通过后提供相应的资 金、物质和技术，由基层政府及其职能部门具体组织实施，这是昭通市也是全国农村扶贫开发的 主要模式。这种模式能够实现宏观上把握和调整全区域内扶贫开发的项目布局和投资规模注重 区域经济社会的协调发展，并能够整合各种扶贫开发的社会资源和经济资源。给贫困地区流入强 大的资金支持和政策扶助，解决贫困地区和贫困人口无法解决的闯题但这种政府主导开发式扶 贫模式存在着不少问题，主要表现在扶贫开发项目的立项审批环节多，时问成本和社会成本大 效率低；容易导致地方政府把主要的精力放在跑项目，争资金上，给权力寻租提供了机会。并且 地方政府和官员出于自身的利益考虑，为争得项目和资金往往做出一些自身财力无法承担的配 套承诺，结果在实旌阶段由于地方不能提供足颧的配套资金，使得项目不能按时按质完成，项目 效益大打折扣或难于发挥。同时，这种政府包揽决策权和执行权的扶贫开发模式，贫困农民缺乏 自主权，只能是被动接受政府所确定的扶贫项目，久而久之，在贫困地区和贫困户形成了不思进 取，。等、靠、要”思想严重的贫困文化现象 1 8 中国农业大学硕t 学位论文 第三章昭通市农村扶贫开发模式 3 1 2 非政府组织( n ) 主导式模式 这种模式一般是由各种非政府组织( n g o ) 出资金和技术。以政府或群团组织( 如共青团、 残疾人联合会和妇女联合会等) 为桥粱，直接针对贫困户开展扶贫或援助非政府组织参与昭通 市农村反贫困，主要有综合性扶贫的世界银行中国西南扶贫项目；针对教育的有香港苗圃行动， 上海。妙舍助学基金”，云南中华职业教育社的“温暖工程职业教育贫困学生助学行动”，香港 耕耘助学会，云南光彩事业促进会星耀助学行动。中英西南基础教育项目，挪威路德协会和欣康 公司等项目；有面向贫困残疾人的。光明扶贫”工程、。康复扶贫”贷款，等等这些扶贫援助 项目和活动。在为昭通引进了先进的扶贫理念和项目管理经验，提供新型的扶贫开发模式，弥补 政府主导式扶贫开发在教育、医疗卫生等方面的缺陷或不足，推动政府改革和创新扶贫开发工作。 提高扶贫效率取得了极大成绩如香港苗圈行动自1 9 9 9 年以来已在昭通投入5 8 3 8 5 万元，援建 学校1 3 4 所，援建昭通地震灾区简易教室3 8 2 间，资助贫困学生7 6 万人次，培训教师近4 0 0 人 这种扶贫模式也存在扶贫成本高的问题，原因在于非政府组织既担心基层工作人员的贪污、挪用 和截留，又担心扶贫援助没有送到最需要的贫困人群。为确保扶贫援助真正瞄准和落实到贫困户， 需要投入大量的时间和经费来确定扶贫援助对象，以及项目的监测；同时这些无偿援助也容易助 长贫困人口的等，靠、要思想 3 3 企业主导式模式 这种扶贫开发模式的特点是企业主导扶贫开发活动，政府结合地方农业产业结构调整和农业 产业化发展的要求，提供税收、土地、水电等优惠政策，引导农业产业龙头企业投资开发昭通资 源丰富或富有地方特色的马铃薯，天麻、魔芋、养麦等农业资源贫困农民提供初级农产品或参 与企业生产和经营获得经济收入、提高生产技能，达到脱贫致富的模式它是把企业的管理经验 和技术优势与贫困地区的资源优势和劳动力优势结合起来，把企业的经济行为与政府和贫困农户 的脱贫愿望结合起来，实现共赢，有助于探索和建立市场经济体制下扶贫开发的新途径和新机制， 促进贫困地区的资源优势转化为经济优势上世纪八十年代以来，昭通市通过发展烤烟生产，不 仅使上百万农民脱离贫困。而且成为农民持续稳定收入的一个重要来源。仅2 0 0 5 年，全市烟草 企业就投入数千万元支持农民发展烤烟生产，全市农民种烟叶收入4 亿多元但这种扶贫模式 是基于企业的利润追求，只能是针对特殊地区和特殊资源，以及企业有利可图的项目：对于经济 效益低的项目，企业是不可能涉足同时也容易受到市场因素的影响，一些农业加工企业还带来 严重的环境污染问题 3 1 4 社会帮扶模式 就是动员社会力量参与扶贫开发的模式这种模式是指采取行政命令或政治号召的方式，动 员社会力量对贫困地区和贫困户进行挂钩扶持和结对扶持，帮助贫困地区和贫困户发展生产。解 决温饱，脱贫致富的模式。社会帮扶由来已久，昭通市现在的采取方式主要有对口定点帮扶和结 对帮扶模式，以及贫困种植能手和富裕户帮扶模式，现在正大力实施的是。百千万帮扶工程”， 即：县区共派出1 0 0 个扶贫工作队到全市最贫困的1 0 0 个村开展蹲点帮扶工作，不脱贫不出村； 1 9 中国农业大学硕 学位论文 第三章昭通市农村扶贫开发模式 市县区组织发动1 0 0 0 个党政机关、人民团体，企事业单位挂钩帮扶1 0 0 0 个村。不脱贫不脱钩： 组织1 0 0 0 0 名以上干部职工对贫困农户结队帮扶，不脱贫不解对对口帮扶分三个层次：中央国 家机关和中央企事业单位挂钩扶贫到贫困县，省直机关和企事业单位挂钩扶贫到贫困乡镇市、 县国家机关和企事业单位挂钩扶贫到贫困村：结对帮扶是指每位党员干部和职工帮扶一户或几户 贫困户在措施上采取。三到户、五到村”，即：即党员干部帮扶到户、项目覆盖到户、科技服 务到户，领导联系到村、对口帮扶到村，计划分解到村、资金安排到村、帮扶措施落实到村其 特点是：以贫困村和贫困户为帮扶对象，向最贫困的村派出工作组，部门和企事业单位挂钩到村， 实行干部职工结对包扶贫困户的抒法，建立扶贫帮困基金，帮助贫困村和贫困人口引入资金，技 术和人才，抓好贫困村的农业产业化发展、劳务输出、基础设施建设和教育文化卫生事业，改善 农村人口的生存条件，从解决挂钩村和包扶对象生产生活条件和温饱问题入手，努力提高劳动者 素质，增强自我脱贫能力；帮扶部门和个人帮扶目标明确、任务明确采取何种具体的扶贫方式， 由各部门自由确定，可以充分发挥部门的优势仅。十五”期间，全市共有国家、省、市、县8 7 0 个单位共派出2 3 4 9 万余人( 次) 到1 1 个县( 区) 7 3 7 个村( 办) 进行挂钩扶贫，发动党员干部 7 0 3 万人结对帮扶9 2 5 万户贫困户，直接投入扶持资金和帮助落实扶持资金1 8 2 6 1 万元，援助物 资折款2 6 4 8 9 万元。帮助引进扶贫项目3 0 8 1 项。配合引进资金9 8 7 3 2 0 万元，引进技术2 4 3 2 项， 引进人才1 5 7 5 人。实施了一批水、电，路等基础设施项目，改善了挂钩村群众的生产生活条件， 发展了一批种植养殖项目，大多数挂钩村农民人均纯收入和农民人均有粮的增速均超过所在乡镇 的速度。但这种模式存在的问题是未与市场机制结合起来，具体项目产权不明，管理也跟不上， 并且引入的资金、技术分散，影响扶贫资源的合理配置；同时少数部门的帮扶流于形式访贫闯 苦、送爱心、送温暖的救济式扶贫多，增强贫困地区和贫困人口发展能力的开发式扶贫少；由于 实际运行存在的难操作性，部门党员干部与贫困户的结对帮扶，主要的方式只能是捐款捐物。 以上四种模式的基础都在于政府及其职能部门，各模式间的关系如图3 1 田3 - 1 按扶贫主体捌分的扶贫开发模式关系田 2 0 中国农业大学硕t 学位论文 第三章昭通市农村扶贫开发模式 3 2 按扶贫投入要素来划分的扶贫开发模式 按扶贫的投入要素来划分，有物质投入扶贫模式和非物质投入扶贫模式 3 2 1 物质扶贫模式 特制扶贫模式是提供项目建设和生产资金、生产生活物资等，帮助贫困人口改变生产条件、 生存环境，来发展生产脱贫致富的方式，也称为硬扶贫从资金来源来看主要有财政资金，信贷 资金、外资和各种非政府组织资金，财政资金主要有以工代赈资金、发展资金和信贷资金( 扶贫 贴息贷款、世行贷款、小额信贷) 此外，还有提供生产生活物资。如项目建设需要的建材，生产 上需要的化肥、农药等。这种模式周期短、见效快，能够促进贫困地区的经济发展，但需要提高 贫困人口的素质才能持久地发挥效益 3 2 2 非物质扶贫模式 非物质扶贫模式是指提供智力支持和技术支持，对贫困地区和贫困人口进行智力开发，以及 提供教育、医疗机会等的扶贫模式。这是一种间接的扶贫，目的是提高贫困地区和贫困人口的人 力资源质量，增强其自身的可持续发展能力，也称为软扶贫这种扶贫开发能够提高贫困地区和 贫困人口的自内在发展能力，但不能解决贫困人口亟需解决的温饱问题。 鉴于昭通贫困原因的复杂性和综合性，单一扶贫的效果十分有限，因此只有把改善生态环境 和生产条件的硬扶贫和提高人力资源的软扶贫结合起来，才能最大限度地发挥各种投入要素的作 用。1 9 8 6 - - 2 0 0 5 年间，昭通扶贫开发的资金投入在改善贫困外环境上资金是占了绝大多数，而在 文化教育、医疗卫生方面的投入所占的比例只在1 0 左右。正是因为如此，全市的农业科技推广 人才、农村中小学教师、农村卫生专业技术人员的数量和质量提高缓慢，不能够满足农村经济发 展和农村扶贫开发需要。 3 3 按具体扶贫措施来划分的扶贫开发模式 3 3 1 发展生产型模式 这是针对贫困农户缺乏必需的生产资金和生产资料，通过提供资金和技术帮助，帮助贫困人 口发展种植业、养殖业生产。增加其生产的农产品产量，解决温饱为目的的扶贫开发模式具体 采取的方式有直接提供种子、种畜、苗木或其他生产资料，提供信贷资金( 如农业贷款和小额信 贷) 购置农业生产资料发展生产，以及提供农业生产、加工和销售环节的技术服务等这种模式 的特点：一是直接瞄准解决贫困人口温饱问题：二是直接扶持到贫困人口，见效快：三是项目实 施技术难度低，贫困人口容易接受，参与度高。这种模式的扶贫，从上世纪八十年代后期一直持 续至今，应该说对昭通农村贫困人口的脱贫是有直接的促进作用，全市粮食总产从1 9 9 0 年的9 0 1 万吨增加到2 0 0 5 年的1 2 6 7 万吨，畜产品产量从9 0 9 万吨增加到2 3 9 7 万吨，农民人均产粮从 2 2 8 千克增加到2 5 8 千克，农民家庭经营收入从4 9 5 元增加到1 2 4 6 元但这种方式在增强贫困人 e l 可持续发展能力上效果不明显。1 9 7 8 至2 0 0 5 年全市粮食综合单产从2 0 9 7 千克，公顷提高到2 6 8 8 2 l 中国农业大学硕，1 学位论文 第三章昭通市农村扶贫开发模式 量置旨田舞曼鼍皇曼量罡曼曼暑| 一i i | 罾量罾| | | 一 千克，公顷，每公顷仅提高5 9 1 千克，远低于全省、全国的水平；并且利用贷款方式发展生产的， 如遇自然灾害等原因。当年不能及时还贷，极易造成不良贷款，贫困入口以后再难获得相应的资 金支持在此，作为小额信贷扶贫。其还款期与农产业的生产，销售周期还存在冲突和矛盾。 3 3 2 产业化模式 这种模式是通过开发昭通的资源优势，调整农业内部产业结构，实行产业化经营，推动经济 社会发展和经济增长来实现扶贫开发目标农业总产值中农业与林牧渔副的比重从1 9 9 0 年6 l ： 3 9 调整为2 0 0 5 年的5 1 4 ：4 8 6 。牧业产值占到了农林牧渔业总产值的4 0 8 2 0 0 5 年，全市非 粮产值占农业产值的比重为4 7 8 ，仅烤烟一项就占到了1 6 6 。蔬菜占1 3 1 。昭遥市实旅产 业化扶贫开发可划分为两个阶段，第一阶段是1 9 9 9 年前，采取的方式是提供扶贫资金兴办乡镇 企业，发展二、三产业。其中。七五”期间共投入2 8 4 7 万元，占当期扶贫资金的2 4 6 ，这一阶 段虽然在一定程度上促进了昭通市乡镇企业的发展，也解决了一些就业问题。增加了农民的收入 但总体来看，由于项目前期工作不细，为争资金，许多项目并没有经过详细的论证，就匆忙决策， 投资上马，再加之设备落后、技术缺乏、管理不善、经营无方，这些二、三产业或者乡镇企业多 数是能耗高、成本高、污染严重、产值产量低、经济效益差，多数项目建成之日就是亏损停产之 日。因此，无论是世行项目还是国家扶贫贷款，到1 9 9 8 年后就基本停止此类产业化。第二阶段 是2 0 0 0 以后的发展特色农业的产业化扶贫模式按照依托优势资源，以市场为导向，项目覆盖、 龙头带动、有效扶持的思路，采取。借母还几、合同管理、农户监督”、。技术干部参与、风险 共担、利益均沾”、。协会牵头、提供服务”、。大户带动、农户参与，统一营销、利润分成” 和。企业带动、基地配合、农户参与”等模式，大力推进产业化开发式扶贫。仅2 0 0 1 年至2 0 0 5 年间投入财政扶贫资金和信贷资金2 t - 乙多元开展产业扶贫，推广脱毒马铃薯和玉米良种1 2 4 万亩， 种植经济作物4 3 万亩，发展经济林果1 1 8 万亩。养畜禽3 6 7 万( 头，匹、只) 相对来说，这 种模式在于立足农业优势资源，通过项目实施促进贫困地方调整产业结构，增加贫困人口的收入 如巧家县包谷垴乡3 年来投入各种扶贫资金1 0 8 万元，扶持贫困农户1 0 4 1 户，发展蚕桑3 5 0 0 亩， 户均增收6 0 0 元以上。到2 0 0 5 年底，全市共发展农业龙头企业和农产品营销大户近4 0 0 家，年 产值累计达5 8 l 亿元，实现销售收入4 2 3 亿元。带动农户3 0 1 9 万人但基于全市经济发展的总 体水平，除烟草产业外，全市的农业产业化尚处于发展初期，龙头企业数量少、规模小，生产水 平和科技含量低。基本上履于初级加工阶段，农业基地规模小，规范化种植水平低，优势资源多 但优质产品少，没有达到真正的产业层面，辐射带动能力还不够强。 3 3 3 异地搬迁开发式扶贫，重建生存和发展环境模式 昭通市农村贫困人口实施异地扶贫开发。主要是针对三类地区实旄：一是高寒特困山区。这 类地区由于海拔高，长年阴冷潮湿，低温寡照，霜期长，基础设旆落后，生产单一，灾害频繁， 生态恶化，基本上已失去生存条件该区涉及人口约1 5 万人二是生存资源不足的二半山区。 这类地区由于开发较早，人口密度大，人均耕地不足0 3 亩，现有的土地资源已无法养活严重超 载的人口，需要移出人1 ：31 0 万。三是江边河谷贫困类型。这类地区由于地势陡峭，水土流失严 重，滑坡、泥石流、干旱等自然灾害严重，无法耕种，需要搬迁的人口约5 万。1 9 9 6 年，昭通市 中国农业大学硕上学位论文第三章昭通市农村扶贫开发模式 开始启动跨地州异地开发式扶贫，到2 0 0 3 年底先后建立9 个移民开发区，从永善、大关，鲁甸、 巧家，镇雄、昭阳等6 县区以劳务输出的方式转移安置贫困人口5 6 9 6 户2 3 4 7 4 入到本省恩茅 市、德宏州，其中已基本稳定的4 9 4 7 户2 0 5 5 0 人在实施跨地州异地开发式扶贫的同时。昭通 市采取按照就近就便的原则，采取适当集中安置和分散安置相结合的方式在l o 个县区组织开 展了县内异地开发式扶贫至2 0 0 5 年底，异地搬迁开发式扶贫共转移安置农村贫困人4 1 万人， 所转移出去的贫困人口绝大部分解决了温饱。有的已走上了小康之路昭通市异地搬迁开发式扶 贫的主要效益：( 1 ) 极大地缓解了高寒山区人口与资源、环境的矛盾，实现了生态效益、经济 效益、社会效益共赢。据云南省社科院的调查。永善县马楠苗族彝族乡通过异地移民移出人口4 1 9 0 人后，退出耕地1 0 6 7 公顷，林地1 3 3 3 公顷，植被恢复速度明显加快，并为留下来的人增加了生 存资源( 2 ) 有利于人力资源和自然资源的协调配置，实现了转移出去的贫困人口脱贫和当地 经济发展双赢。昭通市跨地州异地搬迁的贫困人口都是安置在本省光热资源丰富、土地肥沃的思 茅、德宏等演南、滇西地区。适宜发展茶叶、咖啡、甘蔗及热带水果，自然基础较好，通过勤劳 耕作，脱贫致富不成问题绝大部分转移安置的贫困农民次年人均纯收入就超过千元，有的达到 了2 0 0 0 元以上同时这些转移出去的劳动力又解决了当地劳动力不足的问题，极大地促进了当 地龙头企业和产业的发展，推动了地方经济的发展。如转移安置在思茅市龙生集团公司的贫困人 口，管护该公司3 0 公顷荒芜的茶园，仅一年时间就帮助龙生公司茶叶产量翻了一番，该公司因 而扭亏为盈，第二年该公司实现利润1 8 1 6 万元，刨税收5 0 0 余万元。( 3 ) 促进了贫困入口思想 观念和思维模式的转变。通过转移安置，贫困人口从相对封闭的自然和半自然的经济环境进入了 开放竞争的经济环境，增加了交流、交往的范围和内容，既开阔了眼界，学到了新的生产生活方 式和经营观念。并且提供了昭通和转移安置地之间的政治、经济、文化的交流平台，有利于两地 相互学习，共同发展。存在的问题：一是在一定程度上给移民安置地来了新的社会问题。异地搬 迁开发式扶贫同样具有外部性转移安置的贫困人口分享了当地原有农民的资源，他们的一些收 益来自于当地农民的收益损失如有的移民安置点是原来属于当地农民的林地和牧地，必然给失 去林地和牧地的当地农民造成一定的经济损失。也是一些社会矛盾的根源。另一方面，当地农民 看到政府给贫困移民修房屋建学校建医院等基础设施，会觉得社会分配不公，心理失衡，极易 和贫困移民发生纠纷和矛盾冲突，给当地社会管理带来新的压力和挑战二是县内安置效果不明 显。按云南省“十五”异地开发的转移安捧计划，昭通市为9 4 万人( 其中跨地州转移3 万，县 内转移6 4 万人) 。但整个。十五”期间，昭通市共异地转移贫困人口2 4 3 0 2 人，仅完成计划的 2 5 9 ，究其原因是县内转移安置难度大从历史的角度来看，移民迁移的一般规律是：从贫困 地区流向富裕地区，从资源贫乏地区流向资源富裕地区。从人口密度大地区流向人口密度小的地 区。昭通市本属于全省人口密度较大，人均资源量少的地方，而县内转移安置并未改变该区域内 的人均资源占有量，总的生存环境并没有改变，并在一定程度上加剧了局部地区的资源和环境的 承载压力，引发新的生态问题和贫困问题 3 3 4 加强基础设施建设，重建生态环境模式 这是针对昭通农村基础设掩薄弱、抗灾能力差、贫困入口生产生活条件恶劣的现实，通过加 强农田水利、道路交通、电力通讯、人畜饮水、居住环境等建设，夯实农业发展基础，改善贫困 中国农业大学硕t 学位论文 第三章昭通市农村扶贫开发模式 地区和贫困人口生产生活条件。提高农业综合生产力，解决贫困人口吃饭问题，以及恢复重建生 态系统，促进农业生产和农村经济持续发展的模式。这种模式主要是加强基本农田水利建设，建 设高产稳产的农业生产生态系统，对集中连片的坡地改台地和种绿肥改造中低产田地，加强农村 。五小。水利建设，实行山水林田路的综合治理；加强农村道路交通、通讯、电力、文教卫的基 础设旖建设，以及对居住在岩洞、窝棚、权梗房和破烂茅草房的特困户实旌安居工程改善居住条 件；退耕还林( 还草) ，实施水土保持工程，治理水土流失，重建生态环境。保证贫困人口的脱 贫致富和获得持续的发展。这里的重建是指改造受损生态系统现状，使之发展成符合。期望”而 不同于初始状态的生态系统。这种模式特点是：贫困人口易于接受并积极参与，项目可大可小， 目标直接，头年建成，次年就可见效，且具有长期持续效益现在，全市农业生产条件得到明显 改善，交通通讯等基础设旄大为改善，生态环境逐步好转，水土流失面从1 9 8 7 年1 3 3 6 2 4 9 平方 千米下降到1 9 9 9 年的l1 3 0 7 9 3 平方千米，2 0 0 3 年植被覆盖率达到3 9 8 4 ( 林地覆盖率2 2 6 l ， 灌木林覆盖率1 7 2 3 ) ，极大地增强了农业抗御自然火害的能力，促进了农业生产的稳定增长 至2 0 0 5 年，全市行政村中，通自来水的村占7 2 2 ，有9 5 9 的行政村通汽车，8 8 4 的行政村 通电话。为全市农村经济的持续稳定发展奠定了基础。累计解决饮水困难人口6 6 0 万人，建设沼 气池1 0 s 万口，节柴改灶4 5 万个，推广农村太阳能2 万平方米，惠及农户5 6 万户，2 2 0 余万人， 每年可节约用柴6 8 6 万立方米，相当于1 7 万亩中幼林产出，退耕地还林( 还革) 1 1 1 5 万亩这 一模式下的很多做法和经验是来自农民的自我实践创新，如全国广泛推广小水窖等小型蓄水技 术，就起自于该市巧家县的农民孙廷文用三年时间于1 9 7 6 年8 月建成的全国最早的贮水黼方水 窖。这种以小入手，贫困人口直接参与和直接受益，生产生活两兼顾的模式，最受贫困农户欢迎。 小水窖的技术和经验，后来扩展到了农村能源建设中的沼气建设，这也是改善农村生产生活条件 和环境，解决农村燃料问题。改善生态环境的又一成功做法。但是这一模式下存在的问题是项目 投入强度不够且资金难于及时足额到位。从而会导致建设标准降低，建设质量得不到保证，项目 功能和效益得不到充分发挥在一定程度上。退耕还林等生态建设还会增加贫困人口的生产生活 支出，其短期内收入水平下降，贫困程度加深。马廷光、符长荣( 2 0 0 5 ) 指出由于对天然林区实 行全面封禁管护，林下资源合理开发受到限制，对畜牧业、养殖业受到的影响极大，所养牲畜减 少，农家肥肥料来源受限，耕地肥料投入减少，地力下降，粮食产量下降，贫困农民燃料问题受 到严重影响。此外，农业环境污染的问题日趋突出，农村的居住环境落后昭通市农业经营管理 站2 0 0 5 年的农村基本情况统计表明，全市9 9 5 的村数没有公厕，9 9 2 的村没有垃圾集中处理 场地，9 8 ，9 0 的村没有捧水沟渠，人畜混居的农户比例还有1 1 3 万户 3 3 5 依靠科技进步，发展文科教卫模式 大力发展文科教卫事业，充分发挥和依靠科学技术，对于任何一个贫困地方来说都具有普遍 意义，也是各地扶贫开发中的一个普遍存在的模式昭通自然资源总量丰富，但劳动者素质低， 科学技术总体水平低、经营管理水平低，生产生活方式落后，严重制约和加深全