（公共管理专业论文）欠发达地区农村社会保障状况调查与思考——以浮梁县为例.pdf

摘要 摘要 建立和完善农村社会保障制度是农村形势的迫切要求，是顺应时代发展的 必然。由于种种原因，我国的农村社会保障自新中国成立后虽有发展，但发展 并不快，特别是在经济欠发达地区，依然存在着许多甚至是致命的问题。到目 前为止，农村社会保障还没有一个全国统一的成型制度，各地在根据自己的实 际进行自我探索，面临着许多困难和问题。 本文在全面建设小康社会和社会主义新农村的背景下，在国内已有研究的 基础上，充分运用定性分析和定量分析相结合、实证分析与规范分析相结合及 综合系统分析等研究方法，从社会经济发展角度，对中国农村尤其是欠发达的 江西农村的社会保障制度进行剖析与研究，重点对农村养老、新型农村合作医 疗、农村居民最低生活保障和失地农民四个方面进行了调研和分析，指出其存 在的问题和不足，对农村社会保障制度的设计和完善进行了研究，提出了切实 可行的农村社会保障帝5 度构想。 关键词：欠发达地区农村社会保障思考 a b s t r a d a b s t r a c t t h es t a t 嶙o fm r a l 盯c 勰i sp r c 鲒缸gf 研e s t a b l i s h i n ga n dp c r f t i i l gi 括s o d a l s e c i l r i t vs v s t e m ，a n dt h i si san b c e s s i t yt oc o n f 0 讽t ot h ed e v e l o p m e n t a sar c s u l to f m a n vr c 鹤o n s ，t l l em r a ls o c i a ls e c i l r i t ys y s t c mo fo u rc o i i n t r yh 舔d e v e l o p e ds i n c ct h e n e w ( 兔i n aw 船f o u n d e d b u ti tw 鹪n o td e v e l o p i i l gf a s te n o u g h ，s p e c i a n yi nt h el 髂s 如e 娜c d 甜e a 锄dm 孤yp r o b l e m ss t i l le x i s t s 啪eo f 也e ma c v e nv i t a l t h en l r a l s o c i a l c l l r i t ys v s t c mh 够n o tf 0 咖e dan a t i o n a lu n i f o 皿m o d l l l es y s t c m ，髓de v e r y l o c a l9 0 v 锄m e mi s 懿p l o 血g i t so w na 咖a l i t yb yi t s c 嵋w h i l ef a d n gal o to f d i f i c u l t i 如dp r o b l e m s hl b e0 0 n t e x to fb l l i l d i n gaw e l l 电e fs o c i e t yi n 姐a u r o u n dw a y 缸dn e w s o c i a l j s t i cc o u n t 州s i d e ，b 嬲e d t b ee x i s t i n gd o m e s t i cr 髂e a r c h c s ，t h i sa n i d em a k e s t h em o s to ft h ec o m b i n a t i o no fq u a l i t a t i v e 如m y s i s 锄dq u 如t j t a t i v e 柚a l y s i s ，t h e c o m b i n a t i o fd c m o n s t m t i o na n a l y s i sa n dc r i t c f i o 盟a l y s i s ，a n d m p r c b 叨s i v e s y s t 啦s 纽a i y s i s ，t 0a n a t o m i z ea n ds t i i d yo nt h es o c i a ls e c u r i t ys y s t 锄si nc h i n e 辩 c o u 曲了s i d e ，e s p e c i a l l yi j i 柚擎ip r o v i n c c ，i nt c r m s o fs o c i a ie c o n o m i cd e v c l o p 1 锄t n m a i n i yi n v e s t i g a t 姐da n a l y s e st h cf o l l f 鹪p e c t so f t h en l r a lp r o v i d i n gf o rt h ea g e d t b en e wp a t t e mo fn l r a lc o n a b l 0 枷v em e d i c a ic a r e ，t h cs u b s i s t c n c ca l l o w a n o e sf o r r u r a l 瑚i d e n t s 锄dt h e1 0 s t l 锄dp c 栅t s ，t 0p o i n to u tt h c 踊s t i n gp m b l e m sa n d d c 矗d c i m e a w h i l e ，i ti n v e s t i g a t 龉也ed c s i 印j n ga n dp e 疵如go fn l 】ms o c i a l a 嫡t ys y s t e m ，a n d 碱n 笋f o 州a r dt h ep r a c t i c a i n c c p t i o nf o ft h em r a ls o c i a l c u d t ys y s t e m k e y 帕r d s ：n cl c s sd m 】o p c d 戤娜 r u f a ls a d a ls c c u r h yd e s i 印 “ 学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得直昌太堂或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与 我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确 的说明并表示谢意。 学位论文作者签名年，f 月o 日 本学位论文作者完全了解直昌太兰有关保留、使用学位论文 的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁 盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权直昌太堂可以将学位论文韵全 部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描 等复制手段保存、汇编本学位论文。同时授权中国科学技术信息研究 所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库，并通过网络向 社会公众提供信息服务。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名： 签字日期：一年f 导师签名：凌谚彬 签字日期：一7 年“月，日 第一章引言 第一章引言 1 1 问题的提出 中国是个典型的农业大国。农业、农村、农民问题是中国经济社会发展的 核心问题，它深刻地影响着我国农村经济的发展，“三农”问题既是决策者最为 关心的问题之一，也是理论工作者一直探索的重点问题。解决“三农”问题， 不仅需要制度创新，同时也需要从我国的福利制度方面寻找原因。按照福利经 济学的基本理论，福利经济制度的核心是公平与效率的权衡问题。社会保障制 度是福利制度的重要内容，应该体现公平与效率。社会公平意味着权利的平等， 分配的合理，机会的均等和司法的公正，是社会主义的核心价值之一。然而， 长期以来中国社会保障制度一直以城镇居民为核心，忽略农民的社会保障诉求， 以至于社会保障在一定程度上成了中国城镇居民的专利。2 0 0 1 年，占人口7 0 9 i 左右的农民的社会保障费支出仅占全国保障费总支出的1 1 ，而占总人口3 0 的 城镇居民却占全国社会保障费的8 9 9 6 。人均占有方面，城市人均社会保障费4 5 5 元，农民仅人均1 5 元，相差3 0 倍。 对农村社会保障闯题的长期忽略，事实上 是中国社会保障制度改革中的一个失误o 。 随着我国现代化建设的日益深入，社会主义市场经济体制的建立完善，农 村工业化的发展，人口老龄化与家庭结构小型化，决定了农村传统的保障方式 已经难以为继，必须建立与生产力和经济结构相适应的新型农村社会保障体制。 中共十六大提出：“有条件的地方探索建立农村养老、医疗保障和最低生活保障 制度。”中共十七大提出：“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民 生活。要探索建立农村养老保险制度，全面推进新型农村合作医疗制度建设， 完善城乡居民最低生活保障制度，逐步提高保障水平。”这充分说明，建立农村 社会保障已成为我国现阶段农村工作的重要内容之一，是解决“三农”问题的 重要途径，是构建和谐社会的重要内容，是建设社会主义新农村的重大举措。 鉴于此，笔者利用自身在基层农村工作的亲身体验与调查，选择农村社会 保障制度的建立与完善这一视角，对欠发达地区农村社会保障状况进行剖析与 。人民网建立农村社会保障体系促边和诺科会发展2 0 0 5 0 7 1 4 。 。郑功成农村社会保障的误区_ 手】政策耿向社会保障制度2 0 0 3 一1 1 。p 2 ，。 1 第一章引言 研究，以期为改善和加强农村社会保障制度尽绵薄之力。 1 2 研究目的与研究意义 研究目的：建立和完善农村社会保障制度是农村形势的迫切要求，是顺应 时代发展的必然。到目前为止，农村社会保障还没有一个全国统一的成型制度。 各地在根据自己的实际情况进行自我探索，面临着许多困难和问题。本文拟在 国内已有研究的基础上，通过对经济欠发达的江西省浮粱县现行农村社会保障 主要项目进行调查研究，总结经验，音0 析不足，指出其运行中存在的困难与问 题。为下步农村社会保障制度的建设和完善提供思路与参考。 研究意义：中国是一个农村人口占总人口绝大多数的国家、农村社会保障 体系是我国社会保障体系的重要组成部分，也是薄弱环节。建立和完善农村社 会保障制度是全面建设小康社会和建设和谐社会的重要内容、具有重大的政治 意义和社会意义。 一、有利于刺激消费、扩大内需。农村社会保障有利于直接增加困难农民 收入和提高农民对未来的预期和信心。解决亿万农民的后顾之忧，必将提高农 民的消费能力，改善农村消费环境，实现扩大内需，推动经济稳定持续增长的 目标。 二、有利于解决“三农”问题。解决“三农”问题无外乎通过三种途径： 增加农民收入、减少农民开支 p 4 3 3 9 o 刘燕生社会保障的起源、发展和道路选择法律“；版 l 2 l p 2 9 8 第二章农村社会保障概论 弃婴，普济堂为老年、残疾无依靠者提供住院救济。这些机构几度废兴历尽沧 桑，其中大部分因时局变迁无法维持已不复存在，也有一部分顽强生存发展延 续下来，成为现今一些地方老年福利院、儿童福利院等现代社会福利机构的前 身。 综观历史可以发现，中国古代奴隶制、封建制经济的高度发展孕育了高度 灿烂的文明，其中也包含了具有丰富内涵的社会保障的思想和具有切实功效的 社会福利措施，这些措施作为家庭保障制度体系的补充，起到了救助危困、分 担风险、促进生产、稳定社会的作用。虽然这些思想和措施极其朴素、零散， 极其原始、自发，不具有现代社会保障制度的系统、全面、科学、高效等特征， 但它们毕竟是中国社会保障发展史上的第一个阶梯，它们所弘扬的仁爱、大同、 敬老、慈幼、济困、助残、互助互济、患难相恤的精神，成为中国现代保障制 度的思想内核，它们所推广的社会保障措施，也为后来我国社会保障事业的开 创和发展，提供了制度层面、技术层面的众多借鉴。 2 3 建国后农村社会保障制度的历史演变 从1 9 4 9 年到2 0 0 0 年，我国农村社会保障制度走过了5 1 年的发展历翟，其 演变过程可以大致分为如下四个阶段： l 、国民经济恢复时期，萌芽阶段。 这一阶段，农村社会保障工作应急性强、社会化程度低，尚未形成制度， 虽然政府、社区会对农村居民的基本生活给予适当的扶助，但是总体上说仍然 以家庭保障为主。而对于超出家庭承受能力的问题，政府则义无反顾地承担起 了责任，这主要表现在救灾和扶贫两个方面。 2 、5 0 年代中期6 0 年代中期，形成和发展阶段。 随着农业合作化运动的完成，特别是人民公社化运动以后，绝大部分农民 都成为人民公社社员，其生、老、病、死依靠集体经济的力量基本上能够得到 保障。除此以外，具有强烈保障色彩的自然就业制度也在农村建立起来，其作 为农民基本生活最根本的保障手段构成了农村社会保障制度的基础。 3 、6 0 年代中期7 0 年代后期，异常发展阶段。 在这一阶段，城镇社会保障体系受到了剧烈的冲击，发展停滞，但是农村 集体保障却得到了异常的发展，特别是农村合作医疗，7 0 年代末，农村合作医 9 第二章农村社会保障概论 疗的覆盖率达到全国行政村的9 0 。 4 、8 0 年代初期9 0 年代末期，改革阶段 在改革的初期，随着农村家庭联产承包责任制的推行，集体经济逐步解体， 这使得农村社会保障制度失去了赖以存在的经济基础并逐渐走入低谷在经过 了改革的冲动期以后，农村社会保障问题再次被提上日程并且取得了很大的成 绩，但是在一些基本的保障项目比如养老和医疗上，一直没有取得突破性的进 展o 。 “中国宏观经济信息啊中国农村村，会保障制度改年的未来走向2 0 0 卜一2 4 1 0 第三章欠发达地区现行农村社会保障制度一以浮梁县为案例的调查 第三章欠发达地区现行农村社会保障制度一以浮梁县为案例 的调查 浮梁县位于江西省东北部，地处赣、皖二省交界处。居东经1 1 7 0 0 l7 1 1 7 。4 2 ，北纬2 9 。0 9 2 90 5 6 ，座落在黄山、怀玉山余脉及鄱阳湖过渡地带。 东邻婺源县，西毗波阳县，南交乐平市和昌江区，北连安徽省祁门县和东至县。 浮梁县土地总面积2 8 5 1 平方公里，耕地面积1 8 6 5 0 公顷，其中水田1 6 5 7 9 公顷，2 0 0 6 年浮梁县财政总收入1 4 7 4 1 万元，农民人均纯收入3 4 9 2 元，农村居 民家庭恩格尔系数为5 0 9 ，整个第一产业比重占g d p 的2 6 5 。 4 0 0 0 3 5 0 0 3 0 0 0 2 5 0 0 2 0 0 0 1 5 0 0 1 0 0 0 5 0 0 o 1 9 9 02 0 0 52 0 0 6年份 图3 1浮粱县农民人均纯收入和生活消费支出对比图 资料来源：浮粱县统计局统计年鉴2 0 0 7 年度。 浮梁县行政区划设8 个镇( 浮梁、瑶里、鹅湖、湘湖、寿安、洪源、蛟潭、 经公桥) ，9 个乡( 西湖、勒功、江村、兴田、峙滩、黄坛、三龙、庄湾、王港) ， 1 个工业园区( 现划归市陶瓷科技工业园) ，3 个居民委员会( 城南、城北、瑶 里) ，1 j 5 个村民委员会( 园区4 个) 。 2 0 0 6 年末，全县总人口2 8 1 0 万人，其中男性1 4 5 4 万人，女性1 3 5 6 万 第三章欠发达地区现行农村社会保障制度一以浮梁县为案例的调查 人；乡村人口2 2 6 万人。 表3 1乡( 镇) 、村组织和劳动力分布 单位 1 9 8 9 年 2 0 0 5 年2 0 0 6 年 一、乡( 镇) 政府个 2 31 71 7 二、村民委员会个 2 0 81 5 51 5 5 三、村民小组 个1 6 3 4 1 7 2 9 1 7 3 4 四、乡( 镇) 总户数户 4 5 6 5 65 7 5 3 65 7 6 0 5 五、乡( 镇) 总人数 人 2 0 6 0 3 32 2 6 0 8 92 2 3 1 3 9 六、乡( 镇) 家庭从业人员人 8 8 3 1 91 0 9 0 7 21 0 9 6 9 9 # 男人 4 9 4 2 35 9 8 3 l5 9 3 4 9 七、乡( 镇) 家庭从业人员按部门分 1 、农林牧渔业劳动力人 7 0 2 2 47 1 7 9 96 5 3 5 9 2 、工业劳动力 人 7 5 6 l9 9 7 91 4 2 9 3 3 、建筑劳动力人 1 5 4 l3 5 6 84 4 1 1 4 、交通运输邮电劳动力 人 1 1 2 32 5 0 73 0 0 6 5 、商业、饮食业劳动力人 1 3 0 23 7 1 45 1 1 4 6 、其他行业劳动力人 6 5 6 81 7 5 0 51 7 5 1 6 资料来源：浮梁县统计局统计年鉴2 0 0 7 年度并经整理。 2 0 0 6 年末，全县共有卫生机构2 3 所，其中医院1 8 所，卫生机构病床数2 6 l 张，其中医疗病床2 6 1 张，卫生技术人员2 3 3 入，其中医生1 2 7 人。 表3 2浮粱县卫生机构及人员情况表7 萱 1 9 8 9 年2 0 0 4 年2 0 0 5 年2 0 0 6 年 2 0 0 6 年比2 0 0 5 位年增长( ) 卫生机构数所 2 32 42 42 34 1 7 # 医院所 2 72 22 21 81 8 1 8 卫生机构病床数张 3 3 62 6 l1 9 42 3 52 1 1 3 卫生技术人员人 3 6 02 7 8 1 8 2 2 3 32 8 0 2 # 医生人 3 3 61 3 61 1 71 2 78 5 5 资料来源：浮粱县统计局统计年鉴2 0 0 7 年度并经整理。 2 0 0 6 年末，全县参加基本养老保险人数为9 0 3 6 人，全县参加基本医疗保险 的人数为9 9 4 5 人，同比2 0 0 5 年分别增加5 4 2 人和1 4 6 9 人。 1 2 第三章 欠发达地区现行农村社会保障制度一以浮粱县为案例鳆塑查 全县各种社会福利收养性单位( 主要为乡镇养老院) 数1 7 个，各种社会福 利收养性单位床位数7 6 9 张。 浮梁县整个经济和社会发展中存在的主要问题是：县域经济整体实力较弱， 尤其是工业基础还比较薄弱，缺少大型骨干企业，农业产业化、工业化、城镇 化水平偏低；农村经济发展不平衡，产业结构不够合理。没有较强的专业市场， 城市的辐射和带动能力不强，农村基础设施和公共服务体系比较薄弱，农民增 收的长效机制尚未形成，就业压力依然较大，部分群众生活比较困难，社会保 障体系亟待进一步完善。 3 1 农村养老制度 人口老龄化是社会发展的趋势与潮流。二o o 六年八月二十六日公布的全国 百分之一人口抽样调查显示：中国六十五岁以上人口为l 0 0 4 5 万人，占全国总 人口数的7 6 9 。按照老龄化评判标准，中国已成为人口老龄化国家。中国是 一个农业大国，农村人口占全国总人口的7 1 ，农村老人占全国老人的比例达到 7 5 ，即己达7 5 3 4 万人。这个庞大的老年群体的养老问题是一大难题，但这个 难题又必须解决，因为这关系到广大农村老年人的基本生活权益，关系到农村 的繁华和稳定，关系到国家的长治久安。 为能够深入农村从整体上把握浮梁县农村的养老方式，本文作者通过数据 统计、个别走访、查阅文件等方式对该县农村农民养老进行了调查。 浮梁县总人口2 0 0 6 年统计为2 8 1 万人，其中农业人口2 1 2 9 万人，占总 人口的7 5 8 ，全年农民人均总收入4 2 4 1 元，人平纯收入3 4 9 2 元，在江西省属 偏低水平。经抽样调查，该县农村住户基本情况如下表： 。中国劳动和社会保障部编制的2 0 0 6 年中目的 l 会保障状舀6 和改革臼皮书第一章“养老探险”中也明 确宣布：。中国己经进入老龄社会 第三章欠发达地区现行农村社会保障制度一以浮粱县为案例的调查 表3 3农村住户调查基本情况对比表 2 0 0 6 年比2 0 0 5 单位1 9 9 0 年2 0 0 5 年2 0 0 6 年 年增长( ) 调查户数 户7 07 07 0 亚 平均每户人数人 4 9 63 9 33 9 l一o 4 # 1 、6 岁以下人 0 6 0o 2 3o 2 18 7 2 、卜1 5 岁人 1 4 60 6 00 5 66 7 在校人口人 1 2 l0 8 0o 5 43 2 5 3 、整半劳动力人 2 5 72 8 12 7 42 5 劳动力按文化程度分组 1 、文盲和半文盲 2 7 3 2o 5 11 0 41 0 3 9 2 、小学程度3 1 1 12 7 9 23 2 8 11 7 5 3 、初中程度 3 5 5 65 7 3 64 9 4 8一1 3 7 4 、高中程度及以上 6 1 11 4 2 l1 6 6 71 7 3 平均每个劳动力赡养人口 人1 9 3 1 4 51 4 82 1 平均每人经营耕地面积亩 1 4 31 5 11 5 52 6 平均每人住房面积 m 22 4 1 03 0 63 1 21 9 全年人平总收入 - 兀1 0 2 2 4 64 0 5 0 5 74 2 4 1 2 04 7 全年人平纯收入 j 兀7 0 5 13 2 1 8 4 23 4 9 2 4 78 5 户平拥有生产性固定资产原值 一 兀1 2 7 5 0 83 5 6 9 8 13 5 7 2 0 00 1 资料来源：浮梁县统计局统计年鉴2 0 0 7 年度并经整理。 3 1 1 基本做法 该县在目前的经济水平下，绝大部分乡镇的农民养老还是家庭养老为主， 社会养老为补充的模式。 一、家庭养老是农村养老的主要方式。 据民政部门统计，该县农村9 6 7 的老人依靠家庭赡养，而依靠退休金生活、 集体供老及入住敬老院养老的老人仅占3 3 。究其原因，笔者认为由于经济社 会发展水平的制约，导致政府和集体乏力，人们更多的沿袭传统，这也充分体 1 4 第三章欠发达地区现行农村社会保障制度一以浮梁县为案例的调查 现了乡土社会的特征。 一是老年人绝大部分与子女住在一起，且三代同堂家庭居多，该县老年人 与成年子女亲属生活在一起的老年人口户数占老年人口的7 4 3 。其中三代户居 多数，笔者认为这一现象在很大程度上还是由经济导致的。家庭联产承包责任 制的实行，家庭既是生产单位又是消费单位，老人在社会养老保障制度尚未建 成的情况下，在经济上只有靠子女供养，同时子女也需要老人帮助料理家务及 照顾其小辈。此外，家庭为老人提供感情交流的场所，老人在家庭中所达到的 那种精神满足是其它方式无法替代的。 二是“分而不离”家庭多。农村老年人有一部分与成年子女分户居住，由 子女提供老年入的生活料理。根据笔者调查，这种供养方式可分为两种情况： 一类是老人有劳动能力，靠自己的劳动收入养活自己，子女助耕助产；另一类 是老人把责任田交给子女耕种，子女把口粮和一部分现金交给老人。 二、社会养老为补充形式。 ( 一) “五保”供养。1 9 9 4 年国务院颁布了农村五保供养条例，为保障 五保对象的正常生活，做好农民五保供养工作提供了法律依据。 五保供养对象在该县是指居有该县农业户口且符合下列条件的老年入、残 疾人和未成年。 1 、无法定扶养义务人，或者有法定扶养义务人，但是无抚养能力。 2 、无劳动能力的 3 、无生活来源的。 五保供养在该县主要有两种形式，即集体供养和分散供养。集体供养场所 主要为乡镇养老院，该县共有五保户人数9 9 2 人，乡镇养老院1 7 个，合计供养 老人2 5 0 人，集中供养率为2 5 2 。分散供养主要是由政府部门和集体组织提供 生活保障所需的资金与物资。老人在家庭自养。 表3 4浮粱县2 0 0 7 年1 0 月农村五保供养情况表 序号机构名称享受家庭享受人口常保家庭常保人口常保金额救助总金额 o 浮粱县1 7 01 7 3 4 14 46 6 3 11 9 5 3 1 1 勒功乡 3 03 31 31 62 7 0 04 4 0 0 2 庄湾乡 1 21 21 21 21 5 9 61 5 9 6 3 江村乡 5 05 01 51 52 2 5 05 7 5 0 第三章 欠发达地区现行农村社会保障制度一以浮粱县为案例的调查 l 4 寿安镇7 57 5o7 5 0 0 f 6 蛟潭镇ll01 0 0 i 6 西湖乡22l 1 8 51 8 5 资料来源：浮粱县民政局低保股数据并经整理 五保金的发放：l 、对集体供养的五保对象由乡( 镇) 政府按月拨至乡( 镇) 敬老院。2 、对分散供养的五保对象其本人或受委托人持五保户证到乡( 镇) 民 政办每月领取一次。 农村五保供养资金的拨付、使用，由县民政局向县财政局提供所需资金申 请，县财政部门拨入乡( 镇) 财政所，由乡( 镇) 财政所拨入民政办经费专户。 县有关部门不定期对五保资金的管理、使用进行检查和监督。 ( 二) 农村退休养老制度。 浮梁县为切实推动全县老龄工作，体现党和国家对老年人的关怀和爱护， 2 0 0 3 年下发了关于加强老龄工作的意见( 2 0 0 3 2 0 号) ，并以浮府办抄字 2 0 0 4 1 8 4 号文件形式规定：对全县8 5 岁以上的农业户口老年人给予办理城镇 户口，由县民政局、财政局将其纳入城镇低保，每人每月按3 0 元标准给予补助。 2 0 0 7 年，又将该标准提高到6 5 元月。使广大农村老人拥有持续稳定的固定收 入。本文作者将此类做法定义为农村退休养老制度。即对农村居民中达到一定 年龄的，无能力或无意愿继续承包土地耕种，自愿或依组织意图让出土地的老 年人，由国家财政和收回土地的集体组织按比例给予固定退休金。享受城镇职 工类似的退休待遇的制度。 ( 三) 储蓄养老或商业养老保险。 随着经济水平及思想意识的提高，近郊如浮梁镇、湘湖镇、洪源镇等一些 生活较为富裕、视野较为开阔的农村家庭开始出现购买各种形式的农民养老保 险，它主要有银行部门推行的养老储蓄，保险公司开展的独生子女父母养老保 险，村干部和义务兵养老保险以及其它人员的养老保险，养老基金等形式。 但此种养老模式所占农村养老比重非常小，截止2 0 0 7 年1 0 月，该县参加 基本养老保险人数为1 6 6 2 1 人，但农村居民( 农民工) 仅为6 1 0 人，比例为3 7 ， 占农村人口的比重更是微乎其微。 ( 四) 农村养老保险。 我国政府从8 0 年代开始探索性地建设农村社会养老保险制度，1 9 8 6 1 9 9 8 年为试点阶段，1 9 9 2 一1 9 9 8 年为推广阶段，该县1 9 9 7 年开始农村养老保险工作， 1 6 第三章 欠发达地区现行农村社会保障制度一以浮梁县为案例的调查 但由于大环境的社会化养老保障体系不建全，无法律保障等原因，该项工作开 展很不顺利，一年后即1 9 9 8 年年底即已基本陷入停顿状态。 3 1 2 存在的问题 一、家庭养老面临新的挑战。 随着社会的发展，市场经济逐步建立和社会经济现代化以及人口流动的加 速，农村传统的家庭养老开始面临着诸多的挑战，家庭养老的功能开始不断弱 化。 ( 一) 农村剩余劳动力的大量涌现，入口流动的增强，青壮年入口的流出甲， 使得一些农村地区出现了大量空巢家庭。在使农村人口老龄化程度提高的同时， 在许多高龄老人、体弱多病老人的照顾上产生了难以解决的现实问题。 ( 二) 家庭规模的缩小，在一定程度上削弱了家庭养老功能的同时，也使 得生活照料、精神抚慰更难以顾及，并引起代际关系在供养方式、居住方式、 照料方式、交往和沟通方式等方面的变化。 ( 三) 家庭联产承包责任制实行后，一方面，老年人再也不宜得到集体的 资助和照顾，另一方面，农村家庭重新具有生产功能，各成员间除了共同生活 关系外还具有经济关系即物质利益关系，而老年人本身的身体劣势、使其在家 庭中的经济地位下降，容易被过分看重经济收益的其他成员视为纯消费者或多 余的人。 ( 四) 改革开放以来，不良的价值观念和道德观念冲击，对一些农村人也 产生了不良的影响，使得有些老人在家庭中得不到应有的尊重。甚至受到歧视 或虐待。而由于许多农村干部不负责任，或对法律法规宣传不到位，使得农村 基层组织在调节农民养老纠纷中的作用也没有充分发挥罾。 根据我们对浮梁县某村的调查，子女孝敬老人或基本能履行赡养义务的占 约4 0 ；在赡养问题上争争吵吵、有分歧、有矛盾或尽赡养义务有困难的约占 4 2 ；不尽赡养义务甚至于虐待老人等其它情况的约占1 8 。据经济日报报 道：“老年人的赡养纠纷案目前正以每年1 0 的速度递增，在所有涉老民事案件 中，赡养纠纷案占到1 3 5 ，高居榜首，这类纠纷案中又以发生地在农村的物质 纠纷居多”。 二、社会化养老程度低，保障面狭窄。 o 据汗粱县就业局资料：2 0 0 4 年政县农 j 外m 务t 人数达3 5 万余人，占农村劳动力总数的3 1 。 4 f 冉洋农村家庭养老的谢鸯j 思考w w w o d xy _ o r g 。 1 7 第三章欠发达地区现行农村社会保障制度一以浮粱县为案例的调查 从目前形势看。我国社会养老体系尚未完成，缺少法律上的保障，使得基 层政府只能依据本县、乡经济发展水平和在现有政策要求范围内探索建立社会 养老方式。如五保供养和养老院制度，存在的物质基础是农村集体经济组织管 理的完善和物质的丰富，存在的心理基础是老人社会交际的广泛和子女对养老 认识的多元化。经济发展的不均衡性和农民意识的落后直接影响了集体养老的 普及化和规模化。 从储蓄养老来看，依靠平时的积蓄甩来防老，在农村仍然有一定的市场。 据调查，1 5 的农民对养儿防老已丧失信心，他们认为只有钱财是可靠的，因而 尽可能省吃俭用，节约储蓄以备老年之用。但是，低利率、高膨胀、天文数字 的医疗费以及农民收入的降低，使得储蓄养老已失去太大价值。 从农村退休养老制度来看，由于地方政府缺乏法律依据，也只能依据地方 经济发展水平适度对农村老龄人员给予相当的扶助。浮粱县县级财政收入水平 相当低，2 0 0 5 年全年预算内财政收入只有1 0 9 亿元，2 0 0 6 年也只有1 4 8 亿元， 但还是出台政策，对农村高龄人员给予扶助，精神可嘉。但受财力所限，扶助 面非常狭，扶助水平也不高。 从农村养老保险制度来看，该县农村养老保险制度受国内大环境的影响， 由于没有完善的法律和系统的操作规范作依据，1 9 9 7 年开始后不到一年，即遭 天亡。“受管理体制改革、利息持续下调及政策变动等因素的影响，2 0 0 0 年中国 大部分地区的农村社会养老保险事业，出现了参保人数下降、基金运行难度加 大等方面的困难，一些地区农村社会养老保险工作甚至陷入停顿状态”回。 3 2 新型农村合作医疗 3 2 1 基本做法。 浮梁县是2 0 0 6 年全省新增2 9 个新型农村合作医疗试点县之一，自2 0 0 5 年 1 2 月1 2r 开始新型农村合作医疗宣传发动，2 0 0 6 年元月1 只正式启动实施。 一、制度总则。 新型农村合作医疗制度( 简称农村合作医疗) 是由政府组织、引导、支持， of 延中小应终止农村社会养老保险中国绎济j f 寸撒2 0 0 卜2 4 。奉小节- j if 1 浮粱县新型农村合作医疗实施方案并弊整理。 1 8 第三章欠发达地区现行农村社会保障制度一以浮梁县为案例的调查 农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助 共济制度。建立以大病统筹为主的农村合作医疗制度，目的是减轻农民因疾病 带来过重的经济负担，缓解因病致贫，因病返贫问题，不断提高农民健康水平。 坚持“政府领导、适度扶持、自愿参加、互助共济、科学管理、民主监督”的 原则，资金筹措与该县经济发展水平、农民经济承受能力和医疗费用相适应， 随着经济发展而发展，循序渐进，稳步提高。 二、组织管理。 该县成立浮梁县新型农村合作医疗管理委员会( 以下简称县合管会) ，由宣 传、发改委、教育、民政、财政、人事、农业、文化、卫生、计生、审计、统 计、老建、食品药品、残联等单位负责人及2 位农民代表组成，负责组织i 协 调、管理和指导该县农村合作医疗工作。 设立浮梁县新型农村合作医疗管理局( 以下简称县农医局) ，即县合管会的 经办机构，具有独立的法人资格，为县卫生局下设二级局，定为副科级全额拨 款事业单位，配备5 名专职人员，其人员工资和工作经费列入县财政预算，工 作经费以实际农业人口计算，人均不少于0 5 元年。 各乡( 镇) 相应成立乡( 镇) 新型农村合作医疗管理委员会，负责组织和 协调各乡( 镇) 合作医疗工作，合管会下设管理所，即乡( 镇) 经办机构，全 称为“某某乡( 镇) 新型农村合作医疗管理所”，简称为“某某乡( 镇) 农医所”， 在不增加机构编制的情况下，挂靠农村社会事务中心，所长由分管卫生工作的 领导兼任，实行。条块结合、双重管理”，即行政上由乡( 镇) 政府领导，业务 上接受县农医局的指导、管理、监督和考核，各乡( 镇) 农医要求配备2 3 名 ( 农业人口l 万以上为3 名，1 万以下为2 名) 工作人员( 其中必须有名卫生 专业技术人员) ，所需人员由乡( 镇) 在下属事业单位内部调剂，其人员工资和 办公经费由乡( 镇) 财政安排，工作经费按当地实际农业人口计算，人均不少 于l 元年，列入乡( 镇) 财政预算，并安排一定的启动资金。 三、参合办法。 该县农业人口均可参加农村合作医疗，非农业人口不得参加。 以户为单位参加农村合作医疗，家庭成员( 含外出打工人员) 必须全部参 加，6 0 周岁以上与子女分家的农户列入其有承受能力的子女家庭户内。 超过参加合作医疗规定截止日期，不再接纳要求参加本年度合作医疗的农 民：当年度符合计划生育政策出生的婴儿，凭出生证在交纳政府补助资金和参 1 9 第三章欠发达地区现行农村社会保障制度一以浮梁县为案例的调查 合个人应缴资金后( 5 0 元入) ，可享受参合农民同等待遇。 以村委会为单位对参合农民进行登记造册、汇总统计，并报乡( 镇) 财政 所和农医所各2 份；以户为单位按参合人数收取农民自缴经费，并统一上交乡 ( 镇) 财政所，同时以村民小组为单位张榜公布参合名单及缴费情况。 乡( 镇) 财政所将花名册、汇总表报县财政局，同时将参合人员自缴经费 划入县财政合作医疗基金专户；乡( 镇) 农医所将花名册、汇总表报县农医局。 四、资金筹措。 坚持自愿参加，多方筹资的原则，鼓励、倡导集体经济组织、社会团体和 个人扶持捐助农村合作医疗，逐步建立稳定的筹资机制。 合作医疗基金主要由农民个人自愿缴费、地方财政补助、中央财政补助三 部分组成： l 、农民以户为单位，每人每年缴费1 0 元： z 、省、市、县三级财政按参加合作医疗人数每人每年补助2 0 元，其中省 财政补助1 4 元，市财政补助3 元，县财政补助3 元； 3 、中央财政按参加合作医疗的人数每人每年补助2 0 元。 农村五保户、农村低保农民由民政部门负责登记、造册，个人缴费部分由 民政部门解决。 农民个人缴纳的合作医疗资金由乡( 镇) 财政所会同村委会负责征收，同 时开具由省级财政部门统一印制的专用收据，并及时转入县财政专户。 五、基金管理。 合作医疗基金由县农医局按照“以收定支、保障适度、略有结余”的原则 负责营运并编制年度预算，年终应及时编制合作医疗基金年度决算，并报县合 管会和财政部门审核。 合作医疗实行收支两条线管理，专款专用。合作医疗基金在县合管会认定 的信用合作银行设立合作医疗基金专户，县农医局在信用合作银行设立合作医 疗基金财政支出帐户，做到资金封闭运行，即收钱的不管钱，管钱的不用钱， 同时在划拨基金时实行“双印签”制度，既要加盖财政部门的印鉴，也要加盖 县农医局的财务专用章，代理银行根掘盖有“双印鉴”的支付凭证办理转帐手 续。 在收缴农民自筹经费期闻，乡( 镇) 财政所设立短期过渡户，要求财政所 及时将农民自筹经费及时i 二缴县基会专户，过渡户月末应无余额。 第三章欠发达地区现行农村社会保障制度一以浮梁县为案例的调查 各级财政部门配套的合作医疗补助资金按时一次性转入县合作医疗基金财 政专户。基金利息纳入合作医疗基金专户。 合作医疗基金分为门诊医疗基金和大病统筹基金，其中门诊基金以户为单 位按每人每年5 元的标准建立家庭帐户，其余4 5 元为大病统筹基金。 在合作医疗基金总额中按3 的比例提取风险金，风险金的规模保持在年筹 资总额的l o ，风险金及其利息的所有权不变，全部存入合作医疗基金财政专户， 用于弥补合作医疗基金非正常超支的专项储备金。 每月2 6 _ _ 2 8 日为乡( 镇) 农医所、定点医疗机构报帐时间，县农医局对上 月发生的门诊、住院费用进行复审后由县财政局核拨。 六、基金使用。 ( 一) 住院补偿 1 、起付线：住院医药费补偿设立三级起付线，乡( 镇) 卫生院和中心卫生 院( 含蛟潭、鹅湖医院) l o o 元，县本级医疗机构( 县中医院和县妇幼保健所) 为2 0 0 元，县外医疗机构为6 0 0 元，参合农民每次住院的医药费在起付线以下 的由个人负担，可报医药费用从合作医疗住院基金中按比例补偿。 2 、补偿比：根据参合农民在不同级别的定点医疗机构住院，按乡级高于县 级、县级高于县外医疗机构设置补偿比例，可报费用乡( 镇) 卫生院和中心卫 生院( 含蛟潭、鹅湖医院) 比例为6 5 ，县级医疗机构( 县中医院、县妇幼保健 所) 为6 0 9 6 ( 暂定1 年) ，。县外医疗机构为4 5 。 3 、封顶线。该县大病统筹报销封顶线为每人每年1 5 万元，以实际报销金 额累计；门诊费用封顶线为家庭账户资金总额。 4 、将部分门诊大病纳入统筹基金。参加合作医疗的农民患有各类恶性肿瘤、 中风后遗症、慢性肾功能衰竭、精神病等四种特殊慢性病列入统筹基金，符合 门诊大病规定病种的参合农民，凭县级及县级以上医疗机构的检查、化验报告 和诊断证明等相关材料，到县农医局提出申请办理核准纳入统筹基金报销范围 的相关手续，经县农医局批准同意后，由县农医局、乡( 镇) 农医所备案，并 在其合作医疗证上签字和加盖慢性病管理专用章，由县农医局指定定点医 疗机构。 门诊大病患者就诊时，携带本人户口簿和合作医疗证，到指定的定点医 疗机构就诊，定点医疗机构建立门诊大病患者就诊登记本和为每一位病人建立 门诊病历，详细记录检查、治疗、用药和费用发生等情况。 2 l 第三章欠发达地区现行农村社会保障制度一以浮梁县为案例的调查 门诊大病封顶线为每人每年3 0 0 0 元( 以全年实际报销金额累计) ，起付线 按就诊医疗机构级别为准；报销比例均为6 0 ( 含乡级、县级以及县外医疗机构) ， 患者在治疗过程中的医药费用先个人垫付，达到起报线后凭合作医疗证、病 历、门诊处方、门诊发票、户口簿到当地乡( 镇) 农医所初审后，报县农医局 复审。 5 、对参加合作医疗的孕产妇住院平产分娩定额补偿2 0 0 元，手术产、产科 并发症和合并症按住院补偿，补偿金不低于3 0 0 元。 6 、参合农民住院费用达到相应医疗机构起付线，最低补偿额为3 0 元，参 合农民1 年内多次住院，只能享受1 次最低补偿额待遇。 7 、参合农民住院需特殊检查、特殊治疗的( 见表一) ，由个人支付费用的 2 0 9 6 后再进档报销。 表3 5部分补偿的特殊检查、特殊治疗项目表 类别项目 1 、c t 、心脏及血管造影x 线机( 含数字减影设备) 、核磁共振成 特殊 像装鬣( m r i ) 、单光及发射电子计算机扫描装置( s p e c t ) 、彩色多普 检查勒仪、彩色b 超、脑地形图以及其他收费在1 0 0 元以上的大型医疗仪 器检查项目。 项目 2 、省物价部门规定的可单独收费的一次性医用材料。 l 、血液透析、腹膜透析治疗项目。 2 、腔镜手术、肾脏、角膜、皮肤、血管、骨、骨髓移植手术项目。 3 、心脏起搏器、人工瓣膜、人工关节、人工晶体。各种支架、各 种吻合器、各种导管、埋植式给药装置等体内置换的人工器官、体内 特殊 置放材料及安装或放置手术项目。 治疗 4 、心脏搭桥、心导管球囊扩张、心脏射频消融等手术项目。 5 、冠状动脉造影、心脏激光打孔术、肿瘤生物治疗中的t 淋巴细 项目 胞回输法、肿瘤热疗法等诊疗项目。 6 、各种微波、频谱、远红外线等辅助治疗项目。 7 、应用r 一刀、x 一刀、医疗直线加速器、体外震波碎石与高压氧 治疗项目。 第三章欠发达地区现行农村社会保障制度一以浮粱县为案例的调查 8 、农村合作医疗基金不予补偿的范围( 见表二) 。 表3 6不予补偿的治疗项目表 类别项目 l 、挂号费、会诊费、出诊费、远程诊疗费、家庭病床费等； 服务 2 、自请特别护理费、上门服务费、优质优价费等特需医疗服务 费以及检查治疗加急费、点名手术附加费。 项目类 3 、病历工本费、疾病证明书费、微机查询与管理费、各种帐单 工本费、磁卡费等。 1 、各种美容如雀班、粉刺、疣、痤疮、祛班、色素沉着与脱发 ( 含班秃) 、白发、脱痣、穿耳、鞍鼻、隆胸、单跟皮改双眼皮、按 摩美容等项目。 2 、各种整容、矫形( 脊髓灰质炎后遗症除外) 和生理缺陷治疗 如割狐臭、正口吃、矫斜日民。0 ”形腿、“x ”形腿、屈光不正、视 非疾病 力矫正等手术项目。 治疗 3 、糖尿病决策支持系统、睡眠呼吸监测系统、微量元素检测、 骨密度测定、人体信息诊断、电脑选择最佳妊娠期、胎儿性别与胎 项目类 儿发育检查等诊疗项目。 4 、各种减肥、增胖、增高、健美、戒烟的诊疗项目。 5 、各种预防、保健性的诊疗( 除围产期保险) 等项目。 6 、各种医疗咨询( 包括心理咨询、健康咨询、饮食咨询、疾病 咨询) 、各种预测( 包括中风预测、健康预测、疾病预测) 、各种鉴 定( 司法鉴定、工伤鉴定、医疗鉴定、亲子鉴定) 、健康指导等项目。 1 、应用正电子发射断层装置p e t 、电子束c t 、眼科准分子激光 治疗仪等大型医疗设备进行的检查、治疗项目； 2 、眼镜、义眼、义齿、义肢、助听器、健脑器、皮( 钢) 背心、 疹疗设钢围腰、钢头颈、胃托、肾托、阴囊托、子宫托、拐杖、轮椅、畸 备及医 形鞋垫、药枕、药垫、热敷袋、压脉带、输液网、提睾带、疝气带、 用材料类护膝带、人工肛袋等器具。 3 、各种家用检查检测仪( 器) 、治疗仪( 器) 、理疗仪( 器) 、 按摩器和磁疗用