（公共管理专业论文）构建和完善农村公共服务体系的探索——以农村留守家庭为例.pdf

东南大学学位论文独创性声明 i i i ii iii i t11 1 i i i i iiiii y 17 5 3 3 7 8 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得东南大学或其它教育机构的学位或证书而使用过 的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并 表示了谢意。 研究生签名：j 与巳坐 l 同期：立三穹4 妙， 东南大学学位论文使用授权声明 东南大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆有权保留本人所送交学位论文的 复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子文档的内 容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可 以公布( 包括刊登) 论文的全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权东南大学研 究生院办理。 士 研究生签名：互军止导师签名二三中期：上学 构建和完善农村公共服务体系的探索 摘要 一一以农村留守家庭为例 改革开放以来，在对中国的社会变迁和经济发展产生重大影响的诸多变化中，农民 工进城应该是影响最为深远、最为广泛的事件之一。在数量极其庞大高达1 3 亿之巨的 农民工群体背后，是一个长期为社会所忽视的群体，与农民工有亲缘关系的“留守家庭 以及成员，也即农民工家中的配偶、老人与孩子，他们也被称之为“留守妻子”、“留守 老人 和“留守儿童 。本文针对留守家庭的社会公共服务缺失这一社会问题，对农村 公共服务展开了系统全面的分析。文章总结了农村公共服务的四种主要供给方式，分别 是政府供给方式、私人机构供给方式、非营利机构供给方式和社区供给方式；文章指出 了农村税费改革后公共服务供给方式所发生的变化，在此基础上结合留守家庭的实际， 对我国目前农村公共服务体系所存在的问题进行了分析，并指出这些问题的制度根源： 继而提出了加强农村公共服务，提高留守家庭的物质生活和精神生活质量的政策措施， 尤其针对留守家庭中的不同成员，设计了各类社会服务项目。文章认为，完善农村公共 服务体系，根本之策是大力推进城乡一体化进程，加快农村基层政府向服务型的转变， 充分发挥各种社会力量的作用。 关键词：留守家庭；新农村建设；农村公共服务；政府职能转变 e x p l o r a t i o no f t h ec o n s t r u c t i o na n di m p r o v e m e n to fr u r a l p u b l i cs e r v i c es y s t e m ：t a k et h ee x a m p l eo f t h e h o m e t o w n - r e m a i n i n gf a m i l y a b s t r a c t s i n c et h er e f o r ma n do p e n i n g ，t h ep e a s a n tw o r k e r s i m m i g r a t i o ni n t oc i t i e si so n eo ft h e m o s ti n f l u e n c i n ge v e n t sw h i c hh a v ed e e p l ya f f e c t e dt h ec h i n a ss o c i a lt r a n s f o r m a t i o na n d e c o n o m i cd e v e l o p m e n t b e h i n dt h eh u g e g r o u p o f13 0m i l l i o np e a s a n tw o r k e r s ，t h e h o m e t o w n - r e m a i n i n gf a m i l i e s ，i e t h e i rs p o u s e s ，e l d e r l yp a r e n t sa n dc h i l d r e nw h o ma r e r e f e r r e dt o a s h o m e t o w n r e m a i n i n gw i v e s ”，“h o m e t o w n r e m a i n i n ge l d e r l y a n d “h o m e t o w n r e m a i n i n gc h i l d r e n ”f o c u s i n g o nt h el a c ko fp u b l i cs e r v i c e si nt h e h o m e t o w n r e m a i n i n gf a m i l y ，t h i sp a p e rs y s t e m a t i c a l l ya n dc o m p r e h e n s i v e l ya n a l y z e dt h e p u b l i cs e r v i c e si nr u r a la r e a s t h ep a p e rs u m m a r i z e st h ef o u rm a i ns u p p l ym o d eo fr u r a l p u b l i cs e r v i c e s ：t h eg o v e r n m e n ts u p p l ym o d e ，t h ep r i v a t es e c t o rs u p p l ym o d e ，n o n p r o f i t o r g a n i z a t i o n sa n dc o m m u n i t y - s u p p l ym o d es u p p l ym o d e ；b a s e do nt h ea n a l y z i n go fs u p p l y m o d ec h a n g e sa f t e rt h et a xa n df e er e f o m li nt h er u r a la r e a s ，a n dc o m b i n i n g 、i t ht h er e a l i t yo f h o m e t o w n - r e m a i n i n gf a m i l y ，t h i sp a p e ra n a l y z e dt h ep r o b l e m so fc h i n a sc u r r e n tr u r a lp u b l i c s e r v i c es y s t e m ，a n dp o i n t e do u tt h es y s t e m a t i c a lr o o t s ；t h e n ，t h ep a p e rp r o p o s e dp o l i c e sa n d m e a s u r e st os t r e n g t h e nr u r a lp u b l i cs e r v i c e sa n de n h a n c et h em a t e r i a la n dm e n t a ll i f eq u a l i t y o fh o m e t o w n - r e m a i n i n gf a m i l y ，e s p e c i a l l yd e s i g n e dar a n g eo fs o c i a ls e r v i c e sp r o g r a m s a c c o r d i n gt ot h ed i f f e r e n tf a m i l ym e m b e r s a c c o r d i n gt ot h ea r t i c l e ，t oi m p r o v et h er u r a l p u b l i cs e r v i c es y s t e m ，t h ef u n d a m e n t a ls t r a t e g yi st ov i g o r o u s l yp u s hf o r w a r dt h ep r o c e s so f u r b a n r u r a li n t e g r a t i o n ，s p e e du pt h es e r v i c e o r i e n t e dt r a n s f o r m a t i o no fr u r a lg r a s s r o o t s g o v e r n m e n t ，a n dg i v ef u l lp l a yt ot h er o l eo fv a r i o u ss o c i a lf o r c e s k e yw o r d s ：h o m e t o w n - r e m a i n i n gf a m i l y ；n e wr u r a lc o n s t r u c t i o n ；r u r a lp u b l i cs e r v i c e s ； t r a n s f o r m a t i o no fg o v e r n m e n tf u n c t i o n s i i 摘要 目录 i a b s t r a c t 绪幸仑”一一一。1 1 选题背景与研究意义1 2 研究综述2 3 本文研究的主要内容3 4 研究方法与研究可能取得的创新一4 第一章农村公共服务的内涵及其供给方式脯-啪一一5 1 1 农村公共服务的内涵分析5 1 1 1 公共服务的概念5 1 1 2 农村公共服务的内涵7 1 2 我国农村公共服务产品的供给途径分析7 1 2 1 政府供给公共服务8 1 2 2 私人机构供给公共服务。8 1 2 3 非营利机构供给公共服务9 1 2 4 社区供给公共服务9 1 3 构建与完善农村公共服务体系的紧迫性1 0 1 3 1 当前我国农村公共服务体系供给模式的变化1 0 1 3 2 建构和完善农村公共服务体系的必要性与紧迫性1 l 第二章从。留守家庭”看我国农村公共服务体系建设的滞后 2 1 农村留守家庭的涌现及带来的问题1 3 2 1 1 中国农村“留守家庭”大量涌现1 3 2 1 2 “留守老人”社会保障问题1 5 2 1 3 “留守儿童”：中国农村最棘手社会问题1 6 2 1 4 不堪重负的“留守妻子”1 7 2 2 农村公共服务体系的功能缺失1 7 2 2 1 政府公共服务提供存在缺位l8 2 2 2 公共服务投入严重不足，导致某些公共产品供给紧张1 8 2 2 - 3 农村公共服务供给主体权责不明1 9 2 2 4 城乡公共服务供给不平衡1 9 2 3 我国农村公共服务缺失的原因分析2 0 2 3 1 城乡二元社会结构及相关制度2 0 2 3 2 政府对市场作用的放任2 1 2 3 3 农村公共服务的供给评价机制缺失2 2 2 3 4 农村缺乏自治传统2 2 i i i 第三章完善我国农村公共服务体系的对策分析 3 1 发展农村经济推进城乡一体化2 4 3 1 1 治本之策：大力发展农村经济2 4 3 1 2 推进城乡一体化努力实现基本公共服务均等化2 5 3 1 3 落实土地承包经营权流转以“土地换保障，- 2 7 3 2 深化公共财政体制改革，加强政府公共服务职能2 8 3 2 1 深化公共财政体制改革，增加农村公共服务投入2 8 3 2 2 推进农村基层政府向公共服务型转化2 9 3 2 3 强化以公共服务为导向的政府绩效考核制度”3 0 3 2 4 充分发挥非政府组织作用促进服务主体多元化3 l 3 3 针对有关留守老人、留守儿童和留守妇女的专门政策措施3 2 3 3 1 针对留守老人的公共服务政策措施3 2 3 3 2 针对留守儿童的公共服务政策措施“3 3 3 3 3 针对留守妇女的公共服务政策措施3 5 结论一。一一38 致谢 参考文献 i v 3 9 4 0 绪论 1 选题背景与研究意义 绪论 在任何国家中，公共管理和公共服务都是政府必须履行的两项基本职能。在现代文 明社会中，政府对社会的控制能力在相当程度上取决于政府公共产品的供给能力及其满 足社会公共需求的能力。能否为社会提供充分的公共产品和公共服务，不仅是实行有效 的社会管理的基础，也是政治稳定和社会发展的基础。 在我国，农村公共服务是一个十分新鲜而又非常重要的课题。“农业兴则百业兴， 农村稳则天下宁 ，做好农村公共服务至关重要。长期以来，我国农村的公共管理和公 共服务主要是依托乡镇政府组织和乡镇事业单位来实现的。从目前看，农村公共产品和 公共服务供给严重不足，分配相当不均，服务效益低下，难以满足农民群众同益增长的 物质、文化和生活的需要。新形势下，构建农村公共服务体系对实现农村的现代化发展， 全面建设社会主义新农村，从根本上解决“三农”问题，确保农村地区经济社会持续稳 定和健康发展，具有十分重大的战略意义。 2 0 世纪8 0 年代以来，我国进入了社会转型的加速期。国际经验表明，从传统经济 转向现代经济必然会伴随有劳动力从农村向城市、农业向工业、经济欠发达地区向发达 地区的快速转移。而随着城市化和工业化进程的加速，我国出现了前所未有的农村劳动 力流动，这对我国的经济发展和社会建设有着非常深远的影响。根据农业部的调查， 1 9 9 5 2 0 0 6 年间，我国女劳动力外出就业数量由5 0 0 6 万人增加到了1 1 9 8 1 万人，而 2 0 0 7 2 0 0 8 年问，更是激增至约2 0 0 0 0 多万。流动人口主要是1 5 _ 3 5 岁的年轻男性。在 安徽、江西等省的人口流出大县中，外出流动人口已经超过全县总人口的1 4 ，外出打工 已经成为这些地区农民脱贫致富的最主要途径1 。 不可否认，农村劳动力进城务工对于输出地和输入地的经济发展均起到了很大的促 进作用。随着农村青壮年劳动力的大规模流动，农村家庭中的老人、儿童和妇女较多， 这使得我国农村出现了大量“留守家庭”。从定义上来看，“留守家庭”是指家庭中 由于主要劳动力的外出，导致只有老、弱、病残的等生活人口的留守。他们的生活质量、 生活环境、生活理念与以往相比有了不少新的变化，诸如留守儿童的教育、老人的养老、 耕种方式改变、社会治安等问题的出现对农村公共管理和服务提出了新的挑战。如何缓 1 程振武跨世纪的中国人口迁移与流动研究报告国务院人口普查办公室普查资料分析报告- 2 0 0 3 - 0 6 。 l 东南大学硕士学位论文 解由于人口流出引发留守家庭增多所带来的新的社会矛盾，满足农村社会公共需求的全 面快速增长，完善基层公共管理与服务，是新世纪我国农村公共服务体系建设所面临的 一项新的挑战。 长期以来，我国农村的公共管理和公共服务主要是依托乡镇政府组织和乡镇事业单 位来实现的。目前乡镇机关的公共服务供给严重不足，分配也相当的不均匀，服务效益 低下，难以满足社会的发展需要及群众日益增长的物质文化和生活的需要。在大量劳动 力外出的新形势下，构建合理完善的农村公共服务体系，解决农村劳动力的长时间外出 带来的“留守家庭等负面影响和问题，对于构建和谐农村，全面建设小康社会，从根 本上解决“三农”问题有着至关重要的意义。 从中国社会未来的发展趋势看，从农村留守群体可能对中国社会造成的负面影响看， 中国政府从现在开始就应该有针对性地制定具有可行性和可操作性的短期和中长期规 划，以“基本公共服务均等化 的思路和手段逐渐缓解乃至最终解决农村留守群体这一 社会经济发展中“过渡性 问题。 2 研究综述 从上世纪9 0 年代中期起，农村公共服务开始引起学界的关注，从现有的研究成果 来看，可归纳为以下四种类型：( 1 ) 农民负担视角，这种观点认为，农民负担过重一 直是困扰着农村经济发展和农村社会稳定的难题，其主要原因是农村公共产品的供给问 题。农民减负的关键在于农村公共服务制度的创新。( 2 ) 基层民主视角，这种观点认为， 当前农村公共产品供给体制主要存在供需矛盾、各级政府权限不清、农民权利义务不对 称的问题，其原因在于农村公共产品供给决策程序的单一性。而要实现由“自上而下 的传统决策机制向“自下而上的供给决策机制转变，就必须坚持决策主体与受益主体 相统一，只有这样，才能将社区村民对公共品的需求转化为社会公共决策，以保证公共 品的有效供给。( 3 ) 公共财政视角，这种观点认为，目前，公共财政基本涉及了农村所 有公共服务领域，但投入不足，总体覆盖力度不够，城乡差距较大，区域差异明显。造 成目前农村公共产品供给总体质量偏低、矛盾突出的原因是多方面的。( 4 ) 社会公平视 角，这种观点认为公共产品的本质属性在于它的公平性。农村公共产品供给的严重不足 和城乡之间的强烈反差是“三农”问题难以破解的重要因素，能否公平有效地向所有社 会成员提供公共产品，不仅是实现社会公平应当着力解决的问题，也是维护社会稳定的 基本要求。因此，必须以公平优先的原则保证公共产品的供给，决不可以为了效率牺牲 2 绪论 公平，或者只把公平放到“兼顾”的位置上。公共服务既是服务过程也是授权和参与的 过程，既是某个政府部门的具体职责，也是整个政府协同完成的任务。 与农村公共服务研究的相对丰富相比，针对留守家庭的公共服务研究却较为少见。 我们可以从微观、中观和宏观三个层面来对这些研究进行分类。就微观而言，在各个留 守群体中，具体到每个人，他们在生命周期中都处于不同的阶段，都在扮演着不同的社会 角色，由此而决定了他们在生理上和心理上不同的需求和欲望。当这些需求和欲望难以 得到满足时，就会出现各种各样的问题，进而导致行为上的偏差甚至越轨。在中观层面上， 这些留守群体又聚居在一个个家庭中，这些家庭又构成了一个个社区。当这些以留守为 特征的个人在同一个家庭和同一个社区中共同生活时，就会比“正常 的家庭和社区更 容易出现矛盾和问题，乃至导致某种集体的越轨行为，甚至形成冲突和犯罪。再以宏观的 视野看这个问题：中国1 2 1 5 亿的农民工群体，决定了与他们关系密切的留守群体也 必然是规模庞大的。如此庞大的规模和千差万别的问题，就在总体上对中国社会产生了 巨大的负面影响。 总体来看，目前的研究主要是针对农村居民整体上的公共服务需求所展开的，少有 研究针对留守家庭这一特定主体进行分析。此外，也尚未涉及到农村公共服务系统对于 不同留守人群的作用和影响。本文试图在这两个方面展开论述，以深化农村公共服务研 究。 本文研究的主要内容 本文从农村中比较现实的现象留守家庭( 包括留守妻子、留守儿童、留守老人 等) 出发，探讨如何构建和完善农村公共服务体系，期望引起社会和学术界更多地关注社 会主义新农村建设。全文包括四个部分。开头绪论，提出了选题背景和研究意义，既有 研究的文献综述，研究方法以及可能取得的创新。第一章提出了农村公共服务的概念界 定以及供给方式，对公共服务与私人服务，公共服务与公共产品等几对概念进行了辨析； 分析农村公共服务的四种主要供给方式；接下来对我国目前的农村公共服务模式进行了 总结。指出了农村税费改革后公共服务供给方式所发生的变化。第二章结合留守家庭的 出现及其规模估计，对我国目前农村公共服务体系所存在的问题进行了分析，并指出这 些问题的制度根源。第三章提出了加强农村公共服务，提高留守家庭的物质生活和精神 生活质量的政策措施，并对未来发展提出展望。 东南大学硕士学位论文 4 研究方法与研究可能取得的创新 本文对农村公共服务的研究坚持社会主义唯物主义方法论，并主要采取历史分析、 实证调查分析和比较分析的方法，对改革和完善农村公共服务进行系统分析。本文可能 取得的创新之处主要体现在：在解决农村留守家庭公共服务问题的对策分析上，论文始 终把握坚持基本公共服务均等化的思路，认为完善农村公共服务体系根本之策是大力推 进城乡一体化进程，加快农村基层政府向服务型的转变，并充分发动各种社会力量共同 参与。 4 第一章农村公共服务的内涵及其供给方式 第一章农村公共服务的内涵及其供给方式 1 1 农村公共服务的内涵分析 1 1 1 公共服务的概念 根据公共需求，提供公共服务，是现代政府的基本职责。要把握公共服务的内涵， 我们先从产品与服务谈起。在整个经济活动的生产环节中，最终产生了两种不同形态的 结果，它们分为产品和服务，两者最大的差别就是在于产品是有形的产出，而服务是无 形的产出。产品生产和消费可以在时间与空间分离，而服务的生产与消费则是时空一体 的。对于服务来说，可以分为私人服务和公共服务两个大类，其中公共服务包括加强城 乡公共设施建设，发展教育、科技、文化、卫生等公共事业，为社会公众参与社会经济、 政治、文化活动等提供保障。公共服务以合作为基础，强调政府的服务性，强调公民的 权利。公共服务隶属于社会服务，除了一般性的公共服务外，社会服务还包括福利服务 和具有社会导向的公民个人公务或社会化私人服务。 通常公共服务的概念可以从狭义和广义两个方面进行理解，两者主要区别在狭义的 公共服务不包括国家所从事的经济调节、市场监管、社会管理等一些职能活动，即凡属 政府的行政管理行为，维护市场秩序和社会秩序的监管行为，以及影响宏观经济和社会 整体的操作性行为，都不属于狭义公共服务，因为，这些政府行为的共同点，是它们都 不能使公民的某种具体的直接需求得到满足。公民作为人，有衣食住行、生存、生产、 生活和娱乐的需求。我们称这些需求为公民的直接需求。至于宏观经济稳定、市场秩序 和社会秩序等则是公民活动的间接需求，不是满足公民特定的直接需求。公共服务满足 公民生活、生存与发展的某种直接需求，能使公民受益或享受。比如教育是公民及其被 监护人，即他们的子女所需要的，他们可以从受教育中得到某种满足，并有助于他们人 生发展。如果教育过程中使用了公共权力或公共资源，那么就属于教育公共服务。但是， 诸如执法、监督、税收以及处罚等政府行为，虽然也同公民发生关系，也是公民从事经 济发展与社会发展所必需的政府工作，但这些公共活动却并不是在满足公民的某种直接 需求，公民也不会从中感到享受，只是公民活动间接公共需求的满足，所以这些类似政 府行为都不是公共服务。 与私人服务相比，公共服务最主要特点是具有非竞争性和非排他性。某个个体使用 公共服务，并不妨碍其他个体同时使用公共服务，如海上航船都可以看到的灯塔，这就 东南大学硕士学位论文 是典型的非排他性。另一方面，如果某个公共服务项目在增加一个额外的消费者时，其 边际成本为零，那么该公共服务项目就具有非竞争性。也就是说，同一单位的公共产 品可以被许多人消费，它对某一个人的供给并不减少对其他人的供给；某人享用 该公共产品得到收益并不减少其他人享用该产品所得到的收益，也就是说根本不 会带“拥挤成本；例如一座灯塔，多增加一条航船看到，并不会提高其使用成 本。 公共服务概念还需与公共产品概念进行区别。一般来说产品与服务是两个相对的概 念，两者之间不应存在交集。但人们往往用公共产品来涵盖政府和社会机构提供的基于 公共利益的服务和产品。也就是说公共服务概念是隶属于公共产品的，是指公共产品中 的那些服务内容。美国学者萨缪尔森在阐释公共产品这一概念时，也不是将其当作政府 行为的一种结果，而是当作具有特定性质的一类产品。因此认为公共服务也并不是因为 其产出的形态而成为和公共产品相对应的一个概念，只是在分工只益细化的现代社会为 了防止造成不必要的混淆而定义的，从这个意义上说，公共服务是一种不以实物形式表 现的公共产品。 在我国，对公共产品和公共服务并没严格区分，公共服务就是提供公共产品和服务， 包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和科技、教育、卫生、文化、 体育等公共事业、发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动 提供保障和创造条件。本文将从这几个方面对我国农村公共服务体系加以研究。 在我国公共服务往往被认为政府的公共服务职能，主要包括政府承担的发展各项社 会事业，实施公共政策，提供社会保障，扩大社会就业，建设公共基础设施，健全政务 和信息等公共服务系统方面的职能。0 4 年2 月温家宝总理在省部级主要领导干部“树立 和落实科学发展观 专题研究班结业式上的讲话中，进一步明确了公共服务的内容，“就 是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和 教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与 社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。温总理对政府公共产品提供的范围、 重点以及政府公共服务目的的论述，概括起来就是“三公共一公众 ：公共产品的范围 和内容是提供公共设施、发展社会事业，发布公共信息；公共服务的目的和导向，是为 社会公众生活和参与社会经济、政府、文化活动提供保障和创造条件。 赵杰：“三公共一公众：服务型政府的新内涵，h t t p w w w s t u d y t i m e s c o i t i c n , 2 0 0 4 年3 月2 5 日 6 第一章农村公共服务的内涵及其供给方式 1 1 2 农村公共服务的内涵 笔者认为农村公共服务是农村地区为满足农业、农村发展或农民生产生活共同所需 而提供的具有一定非排他性和非竞争性的社会服务。与一般的公共服务相类似，它有效 用的不可分性、消费的非竞争性、受益的非排他性等特征。本文中的公共服务是指广义 的公共服务，即由公共部门提供的具有非竞争性、非排他性、外部性特征的用以满足公 共需求的产品和服务，与公共产品和服务同义。 农村公共服务主要包涵了以下几项内容：( 1 ) 提供公共设施，譬如农村供水供电、道 路交通、环卫设施等。( 2 ) 发展公共事业，主要指发展社会就业、社会保障服务和教育、 科技、文化、卫生、体育等公共事业。社会的公共事业机构，诸如学校和医院，是政府 向人民群众提供公共产品和服务的基本工具。确保人民群众有相当的社会保障、看的起 病、上得起学、安居乐业，是农村公共服务的主要内容之一；( 3 ) 发布公共信息。实行行 政公开，发布公共信息，包括社会就业信息、灾害预警与防治信息、公共事件信息、政 务公开信息等。让群众享有知情权，实行民主政治。( 4 ) 为社会公众生活和参与社会经济、 政治、文化活动提供保障和创造条件。 从上面内容看出，农村公共服务供给可分为行政性、生产性和社会性公共服务。农 村行政性公共服务供给是指为维护农村各级党政机关正常运转所提供的公共服务，包括 农村行政管理、安全防卫、法律服务等。农村社会性公共服务供给是指政府向全体农村 居民提供理论上应与城市市民无差别的消费性公共服务，主要包括农村农村社会事业、 生活性公共基础设施等。农村生产性公共服务供给是指由公共部门向大部分时间从事农 业生产和主要收入来源于种养业的职业农民提供的，用于与农业产前、产中、产后特别 是产中生产过程直接相关的具有非竞争性、非排他性和公益性特征的各类生产性消费， 主要包括农业补贴、农业公共基础设施、公共农业技术信息等。 1 2 我国农村公共服务产品的供给途径分析 目前我国农村公共服务产品的主要供给者是政府。提高政府提供公共服务效率，关 键在于政府职能和政府官员观念的根本性转变，也就是从干预型政府向服务型政府转 型。目前我国正处于工业化和城镇化的中期，二元经济结构和二元社会结构并存，户籍 概念下的农民群体占人口绝大多数，这是我国改革发展过程最大约束。要解除这种约束， 我们认为农村地方政府的公共服务功能应起重大作用，不仅要加快城市化进程，加速农 1 参阅唐铁汉：l 公共服务创新。国家行政学院出版社2 0 0 7 年第2 版 7 东南大学硕士学位论文 村劳动力的合理有序流动，同时还需要加强农村自身的基础设施和社会福利事业建设， 实现我国农业现代化和农村城镇化。 传统公共行政学理论认为政府是公共服务的惟一和当然提供者，然而自上个世纪7 0 年代以来，随着新公共管理运动的推进，公共服务市场化、民营化、社会化的趋势日益 凸显，公共服务供给方式也由过去的单一模式向多元化模式转变。按照公共服务供给主 体不同，我们可将公共服务供给方式划分为：政府供给方式、私人机构供给方式、非营 利机构供给方式和社区供给方式等四种类型。 1 2 1 政府供给公共服务 当代公共行政的理念之一就是“公众是顾客”，政府要为“顾客提供“服务。认 为无论是出于社会责任考虑还是因为市场失灵，政府都有义务向公众提供公共服务。这 是由纯公共服务的非竞争性和非排他性特征决定的，因为这两个特征导致公共物品的消 费的不可分割，产权难以明确，无法运用市场原理来提供公共物品。笔者认为政府供给 公共服务不仅具有必要性，而且具有自身的一些独特优势。首先一些纯公共服务是每个 人不可或缺的，只有政府供给，才能有效防止每个人的利益受损。比如保护水资源。其 次很多公共服务如果由政府以垄断的形式或以垄断的竞争形式提供，其效率比私人部门 提供更高( 比如，铁路、电力、供水等) 。最后政府供给公共服务有助于社会和平与稳 定。政府提供的公共服务具有更大地域和以暴力为后盾的特点，如国防、治安等，因合 法暴力本身的特性，不宜由多个机构提供，因为它们之间的竞争会导致武力对抗，从而 危及社会稳定和人们的生命财产安全。虽然政府提供公共服务有它的独特优势，但也有 一些不足之处，主要表现为，一方面政府承担过多公共服务，容易导致机构臃肿，财政 负担沉重；另一方面难以提供个性化的公共服务；再一方面影响个人的工作积极性和社 会中介组织的成长发育。 1 2 2 私人机构供给公共服务 私人机构介入公共服务领域，并为社会提供公共服务已是不争的事实，并且取得的 成效也是有目共睹。主要表现在，首先，私人机构参与供给公共服务，有利于公众获得 质优价廉的公共服务，易于在公共服务领域形成竞争性的市场，从而避免垄断所带来的 低效益或高收费。其次，政府供给公共服务的资源是有限的，然而公众对公共服务的需 求却是无限的，私人机构参与供给公共服务可以解决公共服务资金不足的问题。最后， 可以解除政府与公众之间可能的冲突。由于公共的性质，某些公共物品在使用中可能存 以免由消费者数量增加而减低消费的质量。私人机构供给公共服务的优势主要源于市场 在其中发挥了重要的作用，也正因为如此，私人机构也有不少问题，如有可能影响社会 公平，私人机构在对待贫富不同的用户时，可能会提供不同质量的服务；其次由于私人 机构从事生产和服务最重要的目的是赢利，为赢得成本一效益优势，可能影响公共服务 的质量；最后，可能会导致寻租现象。我省宿迁市在医疗机构严重负债的情况下，引入 了企业化的管理模式，经营成本得到有效控制，医疗设施得到显著改善，但群众反映“看 病贵”的问题没有得到解决，如仍存在一些令人担忧的潜在问题，公共卫生、疾病预防 等公共卫生服务存在缺位现象。 1 2 3 非营利机构供给公共服务 非营利机构通常是介于公共部门和私营部门之间的社会组织。随着社会自治能力的 提高，非营利机构的规模和重要性将不断增长，它的优势主要表现在以下方面：首先， 有利于满足社会公众“个性化”、“多元化的服务需求，从而与政府标准化、统一化的 服务供给形成有效互补。一般非营利机构所提供的服务，其专业性比较强，众多的非营 利机构所供给的服务总和，就能较好满足社会不同人群的利益需求。它可以供给高质量 的公共服务，并有效促进社会公平；第二，它们的公益性质又避免了私人机构那种为了 自身利益哪怕损害社会利益也不顾的倾向。非营利机构的宗旨和根本任务是不以赢利为 目的的，这就决定了它在提供公共服务时，一般不会“嫌贫爱富；第三，有助于减轻 政府负担。有利于促进民主政治建设。虽然非营利机构供给公共服务时能克服政府和私 人机构供给进的弊端，但非营利机构也有可能脱变为“准政府机构”，也会出现政府供 给公共服务时的弊端。非营利组织的活动包括经济活动如生产、流通、消费等方面，地 域活动如城市、乡村方面，社群活动如各种专家人群、青年、妇女、华侨等方面，社会 活动如文化、健康方面。过去我国由于政治体制等方面的原因，没有典型的西方意义上 非营利组织，随着社会的进步，我国已经开始逐步建立各种以慈善基金会为组织的社会 非营利机构，如专门资助身患唇腭裂儿章的嫣然天使基金等。 1 2 4 社区供给公共服务 目前我国农村普遍逐步建立了社区公务服务中心。社区供给公共服务主要是指社区 中各方面成员志愿者、邻居和社区积极分子等组成的非正式网络，与各种正式的社 会服务机构一医院、养老院、福利院及各种康复中心等相配合，为社区居住成员所供给 9 东南大学硕士学位论文 的各种公共服务。社区供给公共服务的优点主要体现在：第一，同一社区居住生活的人， 他们具有相同的生活环境，对彼此的兴趣、爱好、所遇到的困难都比较了解，因此社区 供给公共服务，可合理利用社会资源，加强公共服务的针对性，避免政府供给照顾造成 的资源浪费和受益面小的缺陷。第二、有助于提倡自助和互助的精神，培养居民独立自 主的意识，使社区更具有凝聚力。实践中，社区供给公共服务也存在诸多问题，比如经 费投入等。 1 3 构建与完善农村公共服务体系的紧迫性 我国农村公共服务体系历经几十年的发生、发展与改革，现在已经形成一个多渠道、 多层次的多元供给的复杂系统，它既包括国家成立的事业机构，也包括一些社区集体经 济合作组织，还有一些不同类型的专业协会以及农业产业化龙头企业。我们看到随着经 济社会发展及各项改革事业的推进，我国农村公共服务体系得到了调整与改进，取得了 一定的成绩：但由于其正处在改革、探索和重建的过程之中，农村公共服务体系尚不稳 定、不成熟，更谈不上什么完善。中国长期以来农村公共服务供给不足，迄今未形成以 农民需求未导向的公共服务的供给机制。因此，改善中国农村公共服务的供给方式和创 新农村公共服务的制度安排乃是当前中国政府治理和公共财政建设的重要课题。 1 3 1 当前我国农村公共服务体系供给模式的变化 农村基本公共服务体系是指在广大农村地区，以政府为主导、以提供基本而有保障 的公共产品为主要任务、以所有社会成员分享改革发展成果为基本目标的一系列公共服 务分支体系的集合。它是整个公共服务体系的重要组成部分。“在政府提供的众多公共 服务中，纳入基本公共服务体系的公共服务的供给水平应该均等化，保障所有地区和所 有个人都能够享受到这一水平以上的公共服务。中华人民共和国成立以来，农村公共 服务经历了“人民公社时期、家庭承包责任制和税费改革”三个重要阶段。2 在各个阶段， 农村公共服务都有一个不断深入和完善的过程。尤其自2 0 0 2 年税费改革以后。我国的 农村公共服务体制经过建设，从总体上说取得了比较大的成绩，农村的生产生活质量得 到了很大的改善，但其总体水平仍然较低，与城市比较存在着较大的差距。在当前建构 和谐社会和建设社会主义新农村的大背景下，农村公共服务体系建设面临许多亟待解决 的问题。 1 安林娥重构农村基本公共服务体系的路径选择【d 】湖南师范大学2 0 0 8 年，p 8 2 徐小青，郭建军冲国农村公共服务改革与发展【m 】人民出版社2 0 0 8 年，p 3 l o 第一章农村公共服务的内涵及其供给方式 在建构农村公共服务体系的过程中，必须首先重视提供农村公共服务的组织及其体 系建设，这是整个公共服务体系建设的基础工程。如果不建立起一个科学合理的组织体 系，那么农民生产、生活诸方面所需要的各种职能性服务体系，比如农村基础设施和生 态环境建设、农业技术推广、农村义务教育、农村社会保障及公共卫生服务体系等等， 就会因为缺乏承担各种职能的组织及组织之间的分工和配合，而使迫切需要的农村公共 服务陷入提供秩序极其混乱的状态。我们知道自税费改革以来，我国农村公共服务体系 的构成情况发生了显著变化。农村税制改革后，中央和地方政府实行财政包干，除大型 水利建设、农村电网等外，国家把该地方建设的任务交给了地方政府( 主要是县乡政府) 。 地方政府根据中央转移支付的财政资金来决策提供本区域内的农村公共服务项目；而与 农民利益密切相关的村庄公共服务则是通过“一事一议 来决策和筹集资金。 其次，农村公共服务决策管理的机制也出现了变化，逐渐转变为“自上而下”的“条 条 式管理与地方“块块”式管理重合的局面。税费改革后的农村公共服务体系既依赖 中央到地方垂直的财政转移支付，又发挥县乡两级相应财政投入和农村社区“一事一议” 的制度安排。 另外，农村服务体系筹资渠道出现了“上下互通”。所谓“上下互通”，表现为税费 改革后农村公共服务筹资是“自上而下 的公共财政基础上的投入和农村社区基础上的 “一事一议”相结合。这表明公共财政的筹资渠道主要是两方面：一是中央用于农村义 务教育、乡村道路建设、新型合作医疗补助、土地开发金等专项拨款；二是由中央和省 市向县乡进行的转移支付用来增强农村公共服务财政能力。 虽然近年来我国农村公共服务有了较大的提高改善，但与我国现阶段建设社会主义 新农村的要求还有一定的差距。具体来说，决策机制仍不合理，没能k 很, 好体现农民的意 愿1 ；农村公共财政运转问题突出2 ：农村保障性公共服务严重缺位。3 目前我国基层农村公共服务总体不足、结构失衡、效率低下。农村急需的生产性公 共服务供给严重缺乏，而需求较少的部分非生产性公共服务供给却相对过剩。基层政府 提供的公共服务的效率极其低下，长此以往必将影响社会公平和社会稳定。 1 3 2 建构和完善农村公共服务体系的必要性与紧迫性 我国农村改革发展走到今天，基本公共服务体系严重不到位，这已成为制约农村经 1 吴红梅现阶段我国农村公共服务体系的问题分析与创新探讨华中师范大学，【d 1 2 0 0 6 年，p 2 5 2 张慧萍我国农村公共服务体系：审视与重构一一兼以河南省l 县为个案华中师范大学，2 0 0 6 年5 月，p 2 4 - 2 5 3 廖章庭新农村基层政府公共服务体系的构建【j 】贵州工业大学学报( 社会科学版) ，2 0 0 8 年第3 期，p 1 7 l l 济社会发展的突出矛盾，建构和完善农村基本公共服务体系具有紧迫性。 第一，建构和完善农村公共服务体系是我国经济发展和社会发展的内在要求。 为农民提供基本而有保障的公共服务是进一步解放和发展农村生产力的必要条件。 我们知道农村改革发展走到今天，进一步解放和发展农村生产力己经越来越依赖于农村 人口素质的提高。而农村基本公共服务体系的长期严重缺失，制约了我国农村人口整体 素质的提高。而强化基本公共服务体系供给不仅可以提高农民素质，加快农村劳动力转 移，还可以提高农民工在初次分配领域中的收入水平。“我国长期重视经济的发展，而 忽视社会的发展，甚至以前者代替后者，给我国经济、社会的协调发展带来严重的负面 效应，最突出的是社会发展的滞后制约了经济的发展，而城乡二元公共服务体系又严重 制约了社会的全面协调发展。可见，经济的进一步发展要求加快包括公共服务体系在内 的社会体制的转轨，建构农村公共服务体系。州 第二，构建农村公共服务体系是统筹城乡发展的必然要求。“以基本公共服务体系 为主线推进农村综合改革对贯彻落实科学发展观具有全局和深远意义。当前，在落实科 学发展观的“五个统筹”中，统筹城乡协调发展的重点在农村，统筹区域协调发展的重 点在农村，统筹经济社会协调发展的重点也在农村，而农村最为突出的问题在于广大农 民公共需求的全面快速释放与基本公共服务体系严重缺失之间的矛盾。也就是说，“农 村基本公共服务体系问题已经成为城乡协调发展、区域协调发展和经济社会协调发展三 大全局问题的矛盾汇集点。”2 第三，构建农村公共服务体系是加快全面推进小康社会建设和建设社会主义新农村 的迫切需要。十六届五中全会提出建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、 管理民主”的社会主义新农村的目标。这一目标能否实现与农村公共服务体系是否完善 有着直接关系。在新农村建设中，构建农村公共服务体系，为提高农业综合生产能力、建 设现代农业提供重要保障，也为增加农民收入、繁荣农村经济提供更为广阔的途径。 1 吴春梅转轨期中国农村公共产品供给体制的改革与重