（公共管理专业论文）沈阳市党政领导干部交流问题研究.pdf

l-，1】1i ad i s s e r t a t i o ni i ip u b ca d m i n i s t r a 廿o n t h e s t u d yo n t h ec o m m u n i c a t i o n a m o n g s h e n y a n gg o v e r m e n t a n d t h ep a r t y l e a d i n gc a d r e s b y h ej i a n s u p e r v i s o r ： p r o f e s s o rl o u c h e n g w u a s s o c i a t es u p e i s o r ：a s s i s t a n tp r o f e s s o rg a o h o n g - c h e n g n o r t h e a s t e r n u n i v e r s i 锣 m a y 2 0 0 8 独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是在导师的指导下完成的。论文 中取得的研究成果除加以标注和致谢的地方外，不包含其他人己经 发表或撰写过的研究成果，也不包括本人为获得其他学位而使用过 的材料。与我一伺工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文 中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：佣址 日期：如一脾歹只“8 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者和指导教师完全了解东北大学有关保留、使用 学位论文的规定：即学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论 文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人同意东北大学可 以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索、交流。 作者和导师同意网上交流的时间为作者获得学位后： 半年口一年口一年半口 学位论文作者签名：曩也 签字日期：加椰年6 目7 多伊 时“ 导师签名：枞 签字日期：渺分么、诧 j 东北大学船a 专业学位论文摘要 沈阳市党政领导干部交流问题研究 摘要 有计划地对党政领导干部进行交流，是我党的优良传统，也是我党培养锻炼干部、 提高干部综合素质、加强干部管理的一项重要措施，同时也是干部制度改革的一项重要 内容。随着时代的发展和现实工作的需要，不断加大党政领导干部交流力度、完善交流 制度、创新交流方式，对于促进干部资源的合理有序流动，建立广纳群贤、人尽其才、 才尽其用、能进能出的选人用人新机制等方面，都具有十分重要的意义。 本文将紧紧围绕“党政领导干部交流”的研究方向，在继承发扬我党历史上对干部交 流管理的经验，学习借鉴党中央、其他省份及国外政府官员交流的经验和做法，回顾总 结近年来沈阳市党政领导干部交流的实践和成效的基础上，把干部交流工作提升到干部 制度改革的战略性、方向性地位上来考虑，放到领导干部后备人才培养的大目标、优化 配置的大环境中来研究，坚持理论与实践、点与面相结合的方式，剖析现实存在的问题， 提出全面推进干部交流的设想和对策措施，为优化领导班子结构、提高领导干部执政能 力和水平发挥积极作用，从而推动全市经济、社会又好又快发展，为沈阳老工业基地的 全面振兴做出积极贡献 本文在对沈阳市党政领导干部交流工作现状进行分析时，提出了当前党政领导干部 交流工作中存在的思想认识有偏差、配置作用不明显、相对缺乏长远规划以及存在严重 “体制壁垒”四个问题，并从本地与外来、岗位与职责待遇、交流工作制度与法律法规、 下去与回来等角度，分析了党政领导干部交流工作过程中存在问题的原因。 本文的创新之处在于首先通过本课题的研究，重新理顺新时期“干部交流”的涵义， 丰富和完善干部交流理论，为组织部门在进行干部交流工作决策时提供理论支撑和实践 依据。其次结合沈阳市近年来在干部交流工作方面的实践情况，试图对干部交流中现实 存在的问题作一个系统地整理与阐述，为今后组织部门能够更有针对性地排除弊端、解 决矛盾提供扎实的理论依据。最后，提出了营造有利于开展干部交流工作的氛围、规范 干部交流工作有序进行、采取多元方式推进交流、建立双向选择交流新机制等对策。这 也是笔者认为本论文中最有可能的创新点，对沈阳、辽宁乃至全国干部交流工作可能存 在一定的借鉴意义。 关键词：党政领导干部；交流；研究 ， 2 l 东北大学船a 专业学位论文 a b s 缸a c t t h es t u d yo nt h ec o m m u n i c a t i o n a m o n g s h e n y a n gg o v e r m e n t a n d t h ep a r 坶l e a d i n gc a d r e s a b s t r a c t t h ec 0 删【n u l l i c a t i o n 锄o n gt l l ep a r t y 柚dg o v e n 埘e i l tl e a d i n gc a d r e si sa 伊e a t 竹a d i t i o n o fo l l rp a n y i ti sa l s oa n di m p o r t a l l tm e a s u r eo nc a d r c s 觚n i n g ，m a i l a g e m e n t 蜘dm e i r c o m p r e h e i l s i v eq u a l 埘i m p r 0 n 舀a sw e l l a sm em a i nc o n t e i l to f o u rc a d r es y s t 锄r e f 0 肋 a l o n gw i 也廿l ed e v e l o p m c i l to fm e 岫e a 芏l dt l l er e q u i r e m e l l to fm ea c t u a lw o r k ，、cs h o u l d p r o 】【n p tm ec 0 舢叭l i l i c a l i o nc o i l s t a l l t l y ，r e m f o r c ei t sm o m e l l t u 】 i l ，p e 侬赋i t ss y s t e 砜c r e a t ei t s f o n i l s ，a l lm e s eh a v ei m p o r t a n tm e a j l i n gt 0m er e a s o n a b l ef l o wo fc a d r er 0 1 1 r c ea n dn e w m e ( 血a i l i s m se s t a b l i s l l i n go nt a l e 铂晒a p p o i n t m e n tt 0 脚i tt a l e n t e dp e r s o m l e l ，t op u tm e i r t a l a l t st o b e s t u s e t h i sa r t i c l e 惭1 lb ei l ld o s ec o n j u n c t i o nw i m 廿1 es t u d yo f “m ec o m m 硼i c a t i o n 锄o n gm e p a r t ya n d9 0 v 印m 铋tl e a d i n gc a d r e s ”，t oc o l l s i d c rm ec a d r cc o 删删c a t i o no nt l l eb 商so f l 蛐g 1 ea d v a i l c e dc o 删m 皿c a t i o nm a i l a g e m e n te x p 舐e i l c c 舶mo u rl l i s t o 舶mo 廿l e r p r 0 、，i n c 懿觚do m e rc o u n t r i 鼯；t oc o n s i d e ri to nm el e v e lo f 廿l ec a d r es y s t 锄r e f - o 皿ss 缸a t e 蹦 a r l dd i r e c t i o n ；t i or e s e a r c 血i t 弱也eb i gt a 增e to fc a d r et a l 饥t s 仃a i l l i i l gi i lm ee r i v i r o m e n to f 0 p t i i i l a la l l o c a t i o n t i l i s 枷c l e 锄a 1 ) ，z e st l l ep r o b l e m se x i s t e dc u r r a n t l ya i l db r i n g 强i d e ao f o v e r a l lc a d r ec o m m u i l i c a t i o nt 0u p h o l dt oc o m b m e 吐l e o r yw i lp r a c t i c e w bh o p en l e c 0 咖m _ u l ：l i c a t i o nc o u l dp l a y 觚a c t i v er o l ei no p t i m i z i r 唱n l e 鼬n l c t i l r eo fl e a d i n g 母o u pa n d i n l p r 0 讥唱i t sa no fl e a d e f s l l i pa n d9 0 v 锄锄c e ，m u si tc o u l d 舯0 m p tm ed e v e l o p m e n to f s h 锄y a n g se c o n o m ya n ds o c i e t y ，趿dm a l ( ea 蓼e a tc 0 嘣b u t i o nt o l eo v e r a l l 嘲u v 锄撕o no f 廿_ l i so l di n d u s t r i a lb a s e t l l i s 矾c l e 觚a l y z 懿m ec u r r e n tc 0 伽m l i l i c a t i o ns h a t i o no fm el e a d i i 玛c a d r e si n s h 饥y 锄g9 0 v c n l m 锄t i tp u t sf 0 r w a r d4 硒p e c t si no u rl e a d i n gc a d r e sc o 删m l i l i 训。玛 i n c o r r c c tm o u g h t 锄dh 1 0 w l e d g 岛耐b i g u o i 珞a l l o c a t i o n 如n c t i o 玛b es h o r to fl o i 培t e n i lp l a n a l l ds e r i o u sp r o b l 锄o f “s y s t 锄b a r r i e f na l s o 锄l y z e s l er e a s o nw h y l e r e r ep r o b l e l 】 1 s d 谢n g l ec o m m u i l i 训o np r o c 铭sf 吣mm er e s p e c t so fl o c a t i o 璐，p o s i t i o n 锄dd u 呗 c c i 仃咀疵c a t i o nw o m n g s y s t a 玛l a w s 锄dr e g u l a t i o r 塔，e t c 1 抵i u 曲m e 咖d yo ft h i ss u b j e c t ，t l l i s 删c l e 删e 胁鼯t l l em e 觚i n go f “c a d r e c 0 舢m 1 i l i c a t i o n ，i i 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关于。党政领导干部”的定义7 2 2 关于。交流”的定义8 2 3 借鉴人力资源管理的一般原理8 第3 章党中央、其他省份及国外政府官员交流措施对于沈阳市的借鉴意义1 0 3 1 党中央、其他省份党政领导干部交流工作新举措及借鉴意义1 0 3 1 1 党中央、其他省份党政领导干部交流工作新举措。1 0 3 1 2 借鉴意义1 2 3 2 国外政府官员交流举措及借鉴意义1 3 3 2 1 国外政府官员交流举措1 3 3 2 2 借鉴意义1 4 第4 章沈阳市党政领导干部交流工作现状分析1 5 4 1 主要做法15 4 2 存在问题1 7 4 2 1 思想认识存在偏差1 7 4 2 2 配置作用不明显1 8 4 2 3 相对缺乏长远规划1 9 4 2 4 存在严重的“体制壁垒”1 9 4 3 原因分析2 0 第5 章沈阳市党政领导干部交流工作对策研究2 2 5 1 基本原则2 2 5 2 对策研究2 3 5 2 1 加强宣传，营造有利于干部交流工作的浓厚氛围2 3 5 2 2 科学规划，力争最大限度地发挥干部交流的效能2 4 5 2 3 完善制度，规范干部交流工作有序化进行2 5 5 2 4 适度交流，增强交流工作针对性2 5 v 东北大学肝a 专业学位论文 目 录 5 2 5 采取多元方式推进交流，加快年轻干部的培养2 6 5 2 6 积极推进选派优秀后备领导干部挂职锻炼工作。2 7 5 2 7 探索建立双向选择的干部交流新机制2 8 第6 章结论3 0 参考文献3 1 致 射。3 3 作者简介。3 4 东北大学船a 专业学位论文第1 章绪论 第1 章绪论 1 1 问题的提出 1 1 1 选题的背景 有计划地对党政领导干部进行交流，是我党的优良传统，也是我党培养锻炼干部、 提高干部综合素质、加强干部管理的一项重要措施，同时也是干部人事制度改革的一项 重要内容。 从一定意义上说，干部交流，就是异地为官。在我国封建社会，历朝历代的君主为 加强封建统治，在官员交流方面几乎都曾有过不同程度、不同方式的尝试。公元前2 2 1 年，秦王朝建立中央集权后，为维护统治秩序，缓和阶级矛盾，防止叛乱，就曾采用过 “易国封侯”的办法，这可以看作是干部交流的雏形。汉朝初期，中央强化了对文官队伍 的管理，为防止官吏任职期间亲族的攀扰，规定七品县令必须离家三百里异乡做官，并 且在任职期间一旦发现有弊则立即易地，重者惩处【i 】。 在中国封建社会长达几千年的历史中，历代王朝除了都不同程度地存在着异地为官 的思想外，还出现过一种“仕宦谪迁”措施。仕宦谪迁是一种带有处罚性质的官职调离手 段，是处罚性的交流，通过对不称职的官员贬降异地，促使其克勤克谨地谋求政治前程。 谪迁不仅可以惩戒有过者本人，亦可达到警醒百僚的目的。而到了明清两朝，不仅承袭 了谪迁这一政治措施，而且更是出于政权统治的需要促使其进一步发展，把它作为官员 交流的主要政策措施之一。一些并无过失但亦无政绩的官员也常被谪迁，这虽失之于苛， 但对于惩治贪官、诫勉庸吏、维护封建政权统治确实起到了一定的积极作用。 纵观历史，作为封建政权建设的重要内容之一，官员交流普遍受到了历朝历代统治 阶级的关注。虽然初衷、措施等方面存在着差异，但在官员交流问题上的主张还是比较 一致的，对于维护政权统治、惩治腐败、激发官员任职期间的向上心理，也确实发挥了 一定积极的作用，这同样可以对我们今天的社会政治生活有所启迪。但我们也应清楚地 认识到，中国古代官吏交流制度渗透着浓重的封建思想，虽然在强调道德教化和自律慎 独方面与当今社会提倡的加强干部自身修养、不断提高防腐拒变能力相类似，但其建立 和施行，却是和中国封建社会传统的地区性、血缘性、宗族性政治制度密切相关，与现 代社会发挥干部交流效能、优化干部结构、维护人民利益之间有着本质上的区别。 随着时代的发展和现实工作的需要，不断加大党政领导干部交流力度、完善交流制 度、创新交流方式对于干部自身成长、党的事业不断发展所起到的作用愈发显得重要。 党的十六大以来，党中央以加强党的执政能力建设和先进性建设为重点，在全面推 进领导班子和干部队伍建设方面，采取了一系列重大措施，领导班子和干部队伍建设取 得了显著成效。近年来，随着我党干部工作制度的不断深化与改革，作为干部工作重要 东北大学肝a 专业学位论文第l 章绪论 组成部分之一的“干部交流工作”也逐步走上了制度化、经常化轨道，不断促进领导人才 的合理配置，对于优化领导班子结构、加强党风廉政建设、提高领导干部综合素质和执 政能力、促进经济社会又好又快发展都起到了重要作用【2 l 。 但是，随着时代的发展和形势的变化，在以往干部交流工作中存在的一些难点问题 和薄弱环节日渐凸现出来，特别是在当今新的历史条件下，干部交流内涵如何重新界定， 干部交流的作用和意义如何进一步明确并发挥，干部交流工作的配套措施及相应的监督 管理约束机制如何进一步健全。这些矛盾和问题，都已成为当今干部管理工作中亟待解 决的重大课题。 1 1 2 选题的目的 本论文的根本目的就在于研究解决“干部交流”这一当今干部管理工作中的重大课 题，紧紧围绕“干部交流”的研究方向，在继承发扬我党历史上对干部交流管理的经验， 学习借鉴党中央、其他省份及国外政府关于官员交流的经验和做法，回顾总结近年来沈 阳市党政领导干部交流的实践和成效的基础上，把干部交流工作提升到干部制度改革的 战略性、方向性地位上来考虑，放到领导干部人才培养的大目标、优化配置的大环境中 来研究，坚持理论与实践、点与面相结合的方式，剖析现实存在的问题，提出全面推进 干部交流的设想和对策措施，为优化领导班子结构、提高领导干部执政能力和水平发挥 积极作用，从而推动全市经济、社会又好又快发展，为沈阳老工业基地的全面振兴做出 积极贡献。 1 1 3 选题的研究意义 干部交流工作是干部人事管理工作中的一个重要组成部分，是干部管理的一项重要 举措。不断推进干部交流，对于促进干部资源的合理有序流动，建立广纳群贤、人尽其 才、才尽其用、能进能出的选人用人新机制等方面，都具有十分重要的意义。 从理论上，对干部交流工作给予指导。通过重新界定新时期“干部交流”的涵义，查 找妨碍干部交流工作的主要原因和症结所在，分析存在这一问题的根本原因，提出相应 解决措施。通过本课题的研究，进一步完善干部交流理论，明确干部交流工作的重大意 义不仅在于优化领导班子结构、促进党风廉政建设、提高干部队伍素质等方面，更重要 的是要形成科学的发展观和正确的政绩观、人才观，树立“人才是第一资源，领导人才 是第一战略资源”的观念，在全社会大力营造“能者上、平者让、庸者降”的干部任用氛 围。 在实践中，有效指导沈阳市党政领导干部交流工作。用全新的干部交流理论指导工 作实践，统筹领导干部“存量资源”和“增量资源”，通过任期交流、回避交流、培养交流、 提拔交流、平级交流等多种方式，健全干部培养、考察、使用、监督机制，拓宽干部成 长渠道，力争突破现有体制壁垒，更好地促进领导班子和干部队伍全面、协调、可持续 东北大学船 专业学位论文第1 章绪论 发展，确保干部交流工作与经济社会发展目标相协调，最大限度发挥干部交流效能，从 而在全市上下打造一支德才兼备、实绩突出、群众公认、善于科学发展的优秀领导干部 队伍，更好地推动全市经济社会又好又快发展和老工业基地的全面振兴。 1 2 文献综述 在早期我党的建设史上，就曾提出过要进行干部交流。1 9 4 2 年党中央指出：干部太 固定，使干部进步停滞，上下有隔阂，有必要在适当程度内进行干部交流，即上面与下 面，前方与后方，军队与地方的干部交流。1 9 6 2 年党的l ：关于有计划有步骤地交流各级 主要领导干部的决定把定期交流干部作为干部管理工作的一项根本制度。党的十一届 三中全会以后，中央重提干部交流问题，把它作为干部制度改革的一项重要内容。改革 开放以来，干部交流已成为培养锻炼干部、推动社会主义建设事业发展的一个重要举措， 并在实践中不断得到丰富和完善。 邓小平同志针对执政党的干部问题就曾经强调：干部工作的一个重要问题，就是干 部交流问题。这是中央作了决定的，现在也是执行的问题。干部交流，是自上而下的工 作。但是不要一下子调动很多，来一个调动风，要慎重一点。干部交流，并不完全是因 为犯了错误才调动，有的是这个原因，有的不是这个原因，就是交流一下对干部有好处。 相熟的人搞到一块太久了，语言听习惯了，对事物的感觉就迟钝了，考虑问题就马虎了。 有点新的语言，新的感觉，比较好。干部在这里呆一呆，那里呆一呆，接触的面广一些， 知识也多一点。干部交流，是为了锻炼干部，便利工作，给各个单位、各级党委创造一 个好的工作条件【3 j 。 江泽民同志也曾指出：领导干部长期在一个地方一个部门工作，不但不利于他们的 进步和提高，而且弊端甚多，一些不正之风也往往由此产生。因此必须有计划地实行领 导干部的定期交流制度。【4 l 据此，1 9 9 0 年中央专门发出了：关于实行党和国家领导干部交流制度的规定，对 干部交流提出了明确的要求。1 9 9 4 年党的十四届四中全会重申了干部交流的重要性，颁 布关于实行党和国家机关领导干部交流制度的决定，同时指出，要使干部能上能下形 成制度。1 9 9 9 年中央又印发了党政领导干部交流工作暂行规定，不断加大干部交流 工作力度。其根本目的就是要加快党政领导干部选拔任用等重要制度的改革，继续扩大民 主、完善考核、推进交流、加强监督，逐步形成优秀人才能够脱颖而出、富有生机与活力 的用人机制【5 】。针对干部工作的现状，2 0 0 6 年中央又颁布了l ：党政领导干部交流工作规 定，“交流、回避”也成为了2 0 0 6 年正式实施的公务员法第十一章的条文内容。 随着这些制度的相继出台，干部交流氛围越来越浓，范围不断拓宽，形式更趋多样， 成效比较明显，对优化领导班子结构、加强党风廉政建设、提高领导干部素质和能力、 促进经济社会发展都起到了重要作用，也为深入推进干部交流工作和合理配置领导资源 积累了宝贵经验。 3 东北大学姗a 专业学位论文第l 章绪论 贺国强同志曾指出：要以中央集中颁布党政领导干部交流工作规定等五个法规 文件为契机，进一步抓好中央关于干部人事制度改革各项法规文件的贯彻落实，做到坚 持原则不动摇、执行政策不走样。要认真研究贯彻执行法规文件过程中的新情况新问题， 积极探索解决的有效途径和办法。要切实加强督促检查，确保各项改革措施不折不扣地 贯彻落实。要针对社会广为关注的干部人事制度改革的重点难点问题，坚持不懈地进行 探索实践，推进干部人事制度改革取得新进膨6 1 。 胡锦涛总书记在新进中央委员会的委员、候补委员学习贯彻党的十七大精神研讨班 开班仪式上发表的重要讲话中也强调：办好中国的事情，关键在党。党能不能始终带领 人民走在时代前列，能不能始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心，是对党的 最根本的考验。而造就一支经得起时代考验的党员干部队伍则是关键所在。我们要按照 党的十七大的要求，扎扎实实搞好党的思想建设、组织建设、作风建设、制度建设和反 腐倡廉建设。完善选人用人机制，建设高素质干部队伍；加强作风建设，不断提高拒腐 防变能力【刀。 党中央之所以不断加大针对干部制度，尤其是干部交流任职制度的的改革力度，就 是因为长期以来，我国的领导资源主要是由党的各级组织通过各种行政手段和组织措施 进行分配和调剂的。客观地讲，这种配置方式适应了当时的形势和任务要求，为我国长 期的革命斗争和经济建设做出过巨大贡献。但是，随着经济体制改革的深化和社会主义 市场经济体制的确立，这种配置方式已经越来越难以适应新形势和新任务的要求。突出 表现在：人才资源的选拔、培养、配置方式单一，干部队伍的管理方法僵化，干部能进 东北大学时a 专业学位论文第1 章绪论 确具体，富具操作性。同时， ：交流规定的一些条文都是硬性规定，带有强制性，这 有助于党政领导干部交流制度的贯彻落实并增强我国政治的开放性、透明度【“】。 由此可见，作为我国干部制度改革的重要组成部分之一，干部交流制度有利于推进 政治文明建设和政治体制改革，进而维护政治的稳定和发展，是历史发展的大势所趋， 是进一步完善干部管理制度的关键所在，意义重大，作用突出。 1 3 论文的研究思路 沈阳市党政领导干部交流问题研究，既是操作性很强的实践问题，又是政治性很强 的理论问题。本文将顺着理论探析，党中央、国内其他省份和国外政府官员交流制度的 研究以及沈阳市现状分析及对策研究的思路，对沈阳市党政领导干部交流问题作一个系 统研究。具体的分析逻辑如下：首先，对党政领导干部交流进行理论探析。其次，对党 中央、国内其他省份及国外政府官员交流制度、措施进行研究，着重指出其对沈阳市党 政领导干部交流工作的借鉴意义。第三，在对沈阳市党政领导干部交流工作的现状进行 细致分析的基础上，提出当前沈阳市党政领导干部交流工作中存在的突出矛盾，并分析 查找其深层次原因。最后，从建立科学、完善的党政领导干部交流制度的目标出发，提 出沈阳市党政领导干部交流工作的基本原则和对策措施。 1 4 论文的研究方法 1 文献检索方法。通过检索相关文献，对干部交流等的内涵进行了概述。 2 调查研究方法。本文通过查阅相关资料，在依据调查研究所取得的资料基础上， 阐述了“官员”交流的历史沿革、我党干部交流的管理制度、其他省份推进干部交流工作 的主要举措，以及我市干部交流工作的主要做法，研究分析了干部交流工作存在的主要 矛盾和问题，提出了推进干部交流的对策和措施。 3 比较分析方法。通过研究相关文献资料，将我国历史上官员任职期间交流情况进 行了比较分析，对当代国内其他省份、国外政府官员交流的主要做法进行学习借鉴，取 其精华、去其糟粕，由此来分析干部交流的历史传承、发展现状及发展必然规律。 4 系统分析方法。对现阶段我市干部交流工作存在的问题进行系统阐述，结合具体 交流情况、背景来分析，查找出原因，以期更加翔实、准确地了解和把握新时期新环境 下的干部交流工作全新特点，有针对性地提出干部交流工作的指导原则和对策措施。 1 5 论文可能取得的创新点 首先通过本课题的研究，重新理顺新时期“干部交流”的内涵，丰富和完善干部交流理论，为 组织部门在进行干部交流工作决策时提供理论支撑和实践依据。其次结合沈阳市近年来在干部交流 工作方面的实践情况，对干部交流中现实存在的问题作一个系统地整理与阐述，为今后组织部门能 够更有针对性地排除弊端、解决矛盾提供扎实的理论依据。同时，将目光聚焦在实务，通过对实务 工作的总结，提出营造有利于开展干部交流工作的氛围、规范干部交流工作有序进行、采取多元方 气 东北大学御a 专业学位论文笫l 章绪论 式推进交流、建立双向选择交流新机制等对策。这对沈阳、辽宁乃至全国干部交流工作可能存在一 定的借鉴意思。 东北大学咿a 专业学位论文笫2 章党政领导干部交流问题探讨的理论基础 第2 章党政领导干部交流问题探讨的理论基础 从党的十一届三中全会以来，我国干部人事制度改革稳步向前推进，取得了积极进 展，有力地推动和促进了相关体制改革的深入。但在具体实践，干部人事制度改革还存 在着一些亟待研究和解决的问题。这些问题，有的是理论问题，有的是实践问题，也有 的是二者兼而有之。对这些问题，迫切要求在理论上给予回答和在实践中加以认真解决。 否则，干部人事制度改革就难以达到预期目标。在我国各项体制改革中，经济体制改革、 行政体制改革和政治体制改革是一级体制改革，而干部人事制度改革只是二级体制改 革。一级体制改革必然要求改革二级体制，二级体制改革必须与一级体制改革协调配套。 否则，二级体制改革不仅不能适应一级体制改革的需要，不能推动和促进一级体制改革 的深入，而且还可能影响和阻碍一级体制改革的进行。对此，邓小平明确指出：“我们 有正确的思想路线，有正确的政治路线，如果组织问题不解决好，正确的政治路线的实 行就无法保证”【1 2 1 。因此，在探寻全面推进干部交流工作方法之前，必须要深挖干部交 流的理论基础，以期为开展具体实践提供坚实理论依据。 2 1 关于“党政领导干部”的定义 经查阅辞海，“干部”一词源出法语c a d r e 的日语对译。在我国，通常指担任公职的 人员，常与工人，士兵，勤杂人员等相区别，是一种身份称谓，只有在特定环境下使用 才专指担任一定领导工作的人。 党政领导干部则是我国特有的概念，一般具有政治和道德等方面的内涵，通常是指 在党的各级组织和各级政府部门以及企事业单位中，拥有法定权力、责任和义务，承担 一定领导工作、占据一定职位的指导者、指挥者和组织者。 党政领导干部交流工作规定第二条也指出：本规定适用于中共中央、全国人大 常委会、国务院、全国政协的工作部门和工作机构的领导成员，上述工作部门和工作机 构的内设机构的领导干部；中央纪委和最高人民法院、最高人民检察院的副职领导成员 及其机关内设机构的领导干部；县级以上地方党委、人大常委会、政府、政协及其工作 部门和工作机构的领导成员，上述工作部门和工作机构的内设机构的领导干部；县级以 上地方纪委和人民法院、人民检察院的领导成员及其机关内设机构的领导干部。交流的 重点是县级以上地方党委、政府正职领导成员及其他领导成员，纪委、人民法院、人民 检察院和党委、政府部分工作部门的正职领导成员【1 3 】。 据此，笔者认为，“党政领导干部”的认定范围具有一定的相对性，应该是各级党委 ( 党组) 按照干部管理权限，所直接管辖下的各单位、部门、机构的领导者，才能称之 为本级党委( 党组) 管理范畴内的“党政领导干部”。 因此，本论文所指“沈阳市党政领导干部”范围仅限于按照干部管理权限，由中共沈 7 东北大学岫a 专业学位论文第2 章党政领导干部交流问题探讨的理论基础 阳市委负责管理的沈阳市正、副局( 区) 级领导干部。 2 2 关于“交流”的定义 交流在辞海中的解释是相互沟通。在古今汉语词典中是交换、沟通的意思。 党政领导干部交流工作规定第三条指出：党政领导干部交流，是指各级党委( 党组) 及其组织( 人事) 部门按照干部管理权限，通过调任、转任对党政领导干部的工作岗位 进行调整。 公务员法第十一章交流与回避中指出：交流的方式包括调任、转任和挂职锻炼 【1 4 】 由此可见，干部交流是一种组织行为，是按照干部管理权限具体组织实施的。 但笔者认为，之所以导致干部交流工作现实存在着诸多问题、交流任职制度落实不 力、甚至在干部群众的思想观念中存在误解，其原因首先还是由于目前关于“干部交流” 的概念叙述不够全面，没有将交流的目的、意义、积极作用一并表述清楚，这也正是笔 者写作本论文的目的及可能的创新点之一，即重新界定“党政领导干部交流”涵义，并丰 富“党政领导干部交流”内涵。 笔者认为，党政领导干部交流，应该是指各级党委( 党组) 及其组织( 人事) 部门 按照干部管理权限，为促进领导人才合理配置、优化领导班子结构、加强党风廉政建设， 保证工作目标全面实现，不断提高领导干部综合素质和执政能力，进而通过调任、转任、 使 是 的 f j ， 东北大学脚a 专业学位论文第2 章党政领导干部交流问题探讨的理论基础 组织的目标。因此，人力资源管理的一般原理启示我们：全面推进党政领导干部交流， 无论是从量上，还是质上，均可以加快对干部队伍开发和管理的力度。 同素异构原理，就是指对于同样数量的人，用不同的组织网络连结起来，会形成不 同的权责结构、协作关系、组合方式，最终取得完全不同的效果。一个结构不合理的组 织，往往会出现“l + l q ”的局面；而一个结构合理的组织，往往会出现“l + 1 2 ”的结果。 从同素异构原理中我们可以得到启示，要尽可能地推动党政领导干部交流，争取在动态 之中，找到一个最佳组合方式。不仅要使不称职的干部及时被调整下来，也要使称职、 优秀的干部脱颖而出。同时要将能适应岗位的干部通过交流的方式组合在一起，进行磨 合，以期寻找到一个最佳结合点，从而形成合理的领导班子结构，以充分发挥干部队伍 的潜能，激发干部队伍的活力。反之，如果任凭一个不称职的干部长期在一个部门或是 地区内存在，甚至掌权，则必然会出现2 1 1 ”的局面，对于干部队伍是一个巨大的内耗， 对于党的事业和人民利益则是一个巨大的损失。 能级层序原理，就是指在人力资源管理中，要将具有不同能力的人，根据各自特点 摆在组织内不同的职位上，给予不同的权力和责任，实行能力和职位的对应和适应，以 最大限度地发挥人力资源的潜力。能级层序原理要求我们在研究党政领导干部交流问题 时，要将具有相应能力和知识水平的干部配置到相应的职位上来，以实现“上得来、下 得去、走的进、坐的稳”的目的。俗话说：没有最好的，只有最合适的。人的性格差异 是现实存在的，学识能力水平也不是一朝一夕获得的，要将所有精英聚在一个地区与部 门是不可能的，要将所有专才任用在一个岗位上更是不现实的。人的工作是最难做的， 因为人是一个发展的个体，在不同的年龄阶段、不同的经历时期，都有着截然不同的为 人原则与处事能力，所以一定要因人而异、扬长避短，选择最合适的人选，在“黄金时 期”进行搭配，以期获得最大收益。 动态适应原理，就是指在人力资源管理中，人与事的不适应是绝对的，适应是相对的，从不适 应到适应是在运动中实现的，是一个动态的发展、适应过程。每一个人在真正尝试一项工作之前， 可能并不知道自己是否能够胜任。与此类似的是，组织人事部门即使在选任干部的过程中已充分掌 握干部本人情况及特点，但在被提任的干部真正上岗之前，他们也无从断定这个人是否一定能够胜 任新工作。正是源于上述情况的出现，更加要求我们把党政领导干部交流当作一项经常性、制度性 的工作来抓，做到知人善用、及时调整，使党政领导干部在交流中发现自己、发挥潜能，找到最适 合自己的工作，从而实现干部队伍管理与岗位匹配的最优化。 东北大学肝a 专业学位论文 笫3 章党中央、其他省份及国外政府官员交流措施对于沈阳市的借鉴意义 第3 章党中央、其他省份及国外政府官员交流 措施对于沈阳市的借鉴意义 3 1 党中央、其他省份党政领导干部交流工作新举措及借鉴意义 改革开放以来，我国的干部人事制度进行了多方面的重大改革，制度创新空前活跃， 贯彻执行了干部队伍“革命化、年轻化、知识化、专业化”的方针，推进了干部工作的民 主化进程，努力创造优秀人才脱颖而出的条件。今后要进一步扩大工作中的民主，认真 推行干部交流制度、机关内部轮岗制度和任职回避制度，并实施有效监督，克服选人用 人中的不正之风，而且要进一步完善公务员制度，积极引入竞争激励机制。干部人事制 度创新将使我们的干部队伍的生机与活力大大增强，为改革开放和现代化建设事业提供 强有力的保证l l 州。 3 1 1 党中央、其他省份党政领导干部交流工作新举措 近年来，中央围绕国家经济社会发展战略和人才战略、地方经济社会发展布局和支 柱产业及重大项目的建设，加强了省、市、县和中央国家机关、省级党政机关之间领导 干部的相互交流。一是围绕带队伍，促发展。从东南沿海、经济发达地区选派优秀领导 干部到中西部欠发达地区交流担任党政领导职务，带动了领导班子建设，用先进地区发 展理念激活了当地领导干部队伍的思想观念，带出了一支支创新、务实和实干的干部队 伍：二是围绕优化班子，强化功能。从基层选调了部分从政经历丰富的领导干部充实到 中央国家机关担任重要领导职务，同时还提拔了部分基层工作经验丰富的领导干部到省 ( 市) 领导班子担任党政“一把手”，进一步优化了领导班子结构，增强了领导班子的功 能，形成了一大批科学执政、民主执政和依法执政的领导班子。三是围绕锻炼干部，提 升能力。从中央国家机关和东部发达地区选派大批干部援藏、援疆，以及选派部分优秀 中青年领导干部到西部和东北地区挂职、任职。从2 0 0 1 年起，中组部已经组织了两批 共3 4 0 多名干部到贫困地区和革命老区挂职锻炼；2 0 0 5 年又选派了9 3 名干部到东北老 工业基地任职和挂职锻炼；2 0 0 2 年以来，还组织选派了五批7 9 名中青年干部赴国家重 点工程挂职锻炼。2 0 0 7 年共选派4 5 4 名干部参加挂职锻炼，其中地厅级干部1 3 0 人，县 处级干部3 2 4 人；少数民族干部占5 1 4 ，女干部占3 3 4 ，党外干部占8 6 ，后备干 部占3 7 4 。中央通过这一方式推进干部交流，为优秀年轻干部在基层一线经受锻炼提 供了舞台，在提升自身综合素质和能力的同时，为西部大开发和振兴东北老工业基地提 供了有力的人才支持【1 7 】。四是中央国家机关干部交流力度不断加大。近年来，中组部、 中纪委等部门也纷纷采取措施，推进干部交流工作。外交部安排了2 3 7 名参赞以上干部 跨地区交流，占同期提拔同级干部的5 0 。几年来，海关总署各直属海关“一把手”全部 - ，。 l 东北大学m p a 专业学位论文第3 章党中央、其他省份及国外政府官员交滴措施对于沈阳市的借鉴意义 进行了交流。对于近期一批省部级领导干部的任免，长期致力于干部问题研究的中共中 央党校党建教研部李民教授认为，中央在干部选拔任用方面按照科学发展观的要求，注 重绩效，注重沿海与内地、发达地区与后发展地区之间的干部交流，这样的调整有利于 缩小后发展地区在观念和意识上的差距，也有利于最大限度地加强人才资源能力建设 【l 引。干部交流，在有力地促进地方和区域经济社会大发展的同时，还有效地促进了领导 干部资源的优化配置，向欠发达地区输送了一大批优秀党政人才，激活了干部队伍的生 机与活力，培养了一批具有世界眼光和战略思维的党政领导干部，使领导人才资源得到 进一步开发。 同时，其他各省份也认真贯彻中央的有关规定，紧密结合各地实际，创