（公共管理专业论文）沿海捕捞渔民转产转业的实证分析与政策研究.pdf

摘要 本文从沿海捕捞渔民转产转业政策出台的背景着手，分析了国际海洋渔业制 度的新变化及国内海洋捕捞业的严峻形势，并对现行主要的渔业规制措施进行了 利弊分析。从海洋渔业资源的基本特性及渔业政策利益相关者的理性假设出发， 运用政府与市场的关系理论，指出了“双转”政策安排的制度缺失。在对“双转” 政策进行理论分析的同时，以宁波市为例着重对“双转”政策进行了实证分析， 运用大量的统计数据、图表及调查问卷为主的调查方法，阐述了该渔业公共政策 的失败和失效。 在现行渔业制度安排失灵的情况下，本论文指出了解决我国渔业问题应摈弃 旧的制度设计，以科学发展观为指导，创新海洋渔业制度安排，提出了采用基于 现代产权制度设计的个别可转让配额捕捞制度( i t q s ) 是海洋渔业管理的必然选 择，并设计了符合我国国情的基本模式。文章还论述了i t q s 的制度优势和实施 的保障措施。阐明了只有这种制度设计才是解决我国渔业问题的根本途径，从而 实现海洋渔业资源可持续利用的目标。 关键词：渔民“双转”；实证分析；个别可转让配额捕捞制度；政策研究 a b s t r a c t t h ep a p e r s a n a l y z e dt h en 鲫c h a n g e so f i n t e r n a t i o n a lo c e a nf i s h e r y s y s t e m sa n dd i t f i c u l t i e so fm a r i n ef i s h e r yi no l hc o u n t r y 。f r o mt h eb a c k g r o u n do f d u a l - t r a n s f o r mo fp o l i c yo nm a r i n ef i s h e r m e n a r e rc a r r i e do nt h eg a i n so rl o s s e s a n a l y s i st ot h ec u r r e n tm a i ng o v e r n i n gr u l e so ff i s h e r y ，s e to u tf r o mt h er a t i o n a l a s s u m p t i o no fp e p 3 0 i 塔o f t h ef i s h e r yp o l i c yb e n e f i t sa n dt h eb a s i cc h a r a c t e r i s t i co f f i s h e r y “舯u r c e s a d o p t i n gt h er e l a t i o nt h e o r i e so fg o v e r n m e n ta n dm a r k e t , i tp o i n t e d o u tt h ei m p e r f e c t i o no f d u a l - t r a n s f o r m p o l i c y a tt h et i m eo fc a r r y i n go nt h e t h e o r i e sa n a l y s i st o d u a l - t r a n s f o r m ”p o l i c y , i tm a i n l y c a r r i e do i lt h ep o s i t i v e a n a l y s i st oi tt a k i n gn i n g b of o rt h ee x a m p l e b ya d o p t i n gag r e a td e a lo f s t a t i s t i c a l d a t a c h a r ta n di n v e s t i g a t i n gt h eq u e s t i o n n a i r ea st h ei n q u i s i t i o nm e t h o d , i te x p o u n d e d t h ef a i l u r ea n di n v a l i d a t i o no f t h ep u b l i cp o l i c y t h ep a p e r sd e f i n i t e l yp o i n to u ts o l v i i l go u rc o u n t r yf i s h e r yp r o b l e m ss h o u l dd i s c a r d t h eo l ds y s t e md e s i g n , w i t ht h ev i e w p o i n to f s c i e n t i f i cd e v e l o p m e n lb yc r e a t i n go c 咖 f i s h e r ys y s t e m , p u t t e df o r w a r dt h e i n d i v i d u a lt r a n s f e r a b l eq u a t o e s ( i t q s ) l a s h i n g s y s t e mb a s e do nm o d e mp r o p e r t yr i g h t st of i s h e r yr e s o u r c e s ，a n dd e s i g n e dt h eb a s i c m o d e l so f i t q ss y s t e ma c c o r d i n g 谢t l lo u rc o u n t r y a l s oi tc l a r i f i e dt h e i n s t i t u t i o n a l s y s t e ma d v a n t a g ea n di m p l e m e n to f g u a r a n t e em e a s u r e s t h i sk i n do f s y s t e md e s i g n i s j u s t b a s i c p a t h t h a tr e s o l v e s f i s h e r y p r o b l e m s i n o u r c o u n t r y , t h u sc a r r y i n g o u t t h e t a r g e tt h a tt h em a r i n ef i s h e r yl e s o l l r e e sc a nk e e po n s u s t a i n a b l eu t i l i z a t i o n k 卵o r d s ：m a t i n f i s h e r m e n ， d u a l t r a n s f o r m ，p o s i t i v ea n a l y s e s ， i t q s ，p o l i c ys t u d y 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 沿海捕捞渖民转产转业的实证分析与政策研究 1 导论 1 1 研究的目的、意义 海洋捕捞业一直是我国沿海地区渔业的重要组成部分，也是沿海渔民赖以生 存的支柱产业。建国以来，我国海洋捕捞生产力大大提高。海洋捕捞业得到了较 快发展，特别是改革开放以来，海洋渔业率先进行体制改革，放开价格，渔业生 产力获得解放，渔民生产积极性空前高涨，上世纪八十年代以来掀起了。造大船、 闯大海、赚大钱”的热潮，渔船数量快速增加，捕捞产量迅速提高，但其副作用 是使海洋捕捞能力迅速膨胀，“船多海小、船多鱼少”的矛盾日益凸现。到上世 纪九十年代，强大的海洋捕捞能力与脆弱的渔业资源基础之间的矛盾已经比较尖 锐，加上专属经济区制度的实施，国际海洋渔业形势发生了变化。另一方面，海 洋捕捞业作为我国沿海渔民的生计渔业，在渔区的经济结构比较单一，许多产业 都依靠渔业，“渔兴则兴，渔衰则衰”这一长期积累下来的矛盾在诸多外来因 素的作用下集中地爆发出来，使海洋捕捞业面临严峻形势。首先是海洋渔业资源 持续衰退，一些传统捕捞对象的开发利用已经过度。主要体现在：重要经济种类 渔获减少，高龄鱼渔获减少，低龄鱼渔获增多，同时总的渔获物的平均体长及平均 体重也趋下降；大、小黄鱼、鲆鲽类、乌贼等逐渐衰落，带鱼、鲐类资源虽相对 较为稳定，但其群体组成也已趋向低龄化、小型化，资源种类组成中低营养级种 类的比例上升；海洋机动渔船的单位捕捞努力产量由2 0 世纪5 0 年代的 平均2 1 3 9 t k w 降至2 0 世纪9 0 年代的1 1 0 t k w 以下，功率浪费，经济效益降低。 其次，国际海洋渔业新制度实旌，使渔业作业空间缩小。随着联合国海洋 法公约的生效，2 0 0 海里专属经济区制度在世界范围广泛实行，我国也与周边 国家签署了符合专属经济区制度的渔业协定，中日渔业协定、中韩渔业协 定、中越北部湾渔业协定的签署和相继生效，标志着专属经济区制度在我 国周边海域的实行，使得我国海洋捕捞的作业渔场大幅减少大批渔船被迫撤出 原来的传统作业渔场，压向国内近海渔场，使原本就拥挤不堪的近海渔场不堪重 负据测算我国从2 0 0 0 年起，有3 万多艘渔船从对马、济州岛、大小黑山等渔场 撤出，每年减产1 6 0 多万t 水产品，占全国海洋捕捞产量的1 0 ，直接经济损失约 8 0 多亿元。 再次是捕捞生产成本上升由于我国实行石油体制改革，近年来柴油价格持 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文沿海捕捞渔民转产转业的实证分析与政策研究 续上涨，据测算，柴油价格已从2 0 0 0 年的平均2 5 0 0 元吨上涨至, 1 2 0 0 5 年的约4 5 0 0 元吨，0 6 年依然保持上升势头，由此使得以柴油为主要渔需物资的捕捞成本大 幅度上升，海洋捕捞效益明显下降，渔民减产减收和增产不增收的现象非常普遍。 面对海洋捕捞业面临的诸多困难，如何走出困境，关系到沿海几千万渔民的 生计和渔区经济的发展，也是各级政府义不容辞的责任。为此，2 0 0 1 年8 月6 日一 一7 日，农业部、财政部和国家计委联合在广东湛江召开。沿海捕捞渔民转产转 业工作会议”，这标志着我国沿海捕捞渔民转产转业工作拉开序幕。转产转业政 策就是通过引导渔民弃捕上岸，拆解渔船，将国内捕捞强度降下来，实现海洋渔 业资源的可持续利用。2 0 0 2 年7 月，农业部和财政部颁发了海洋捕捞渔民转产 转业专项资金管理暂行规定( 财办农 2 0 0 2 1 9 9 号) ，从2 0 0 2 年起三年内，中央 财政每年安排2 7 亿元转产转业资金，主要用于沿海捕捞业减船转产补助，增加 3 0 0 0 万元专属经济区渔政执法经费。为保证渔民转产转业和专属经济区渔政执法 正常进行，中央财政还适当加大扶持力度，延长支持年限。在中央政策的带动下， 各级地方政府也纷纷出台配套措施，安排一定的配套资金，扶持当地捕捞渔民转 产转业。据不完全统计，。十五”期间，中央和地方政府累计安排转产转业资金 约1 8 亿元。 捕捞渔民转产转业政策至今已实行了四年，国家花费了大笔资金，我们有理 由要闻，旨在扭转捕捞业困境的政策是否达到了预期的目标? 资金的使用效益如 何? 这种制度安排是否能够实现渔业管理的多重目标，包括资源基础的可持续 性、资源配置的公正与公平、渔业活动的效率和渔政管理的效果? 这种制度设计 是否具有优势? 它是暂时缓解渔业问题的应急之策，还是今后应推行的长久之 计? 正是基于上述原因，本文选取了沿海捕捞渔民转产转业的实证分析与政策研 究这个题目。 1 2 国内外研究现状 1 2 1 国内研究现状 在国内，由于连续多年高强度的捕捞，海洋渔业资源日渐衰退，脆弱的海洋 渔业资源与强大的海洋捕捞能力的矛盾日益尖锐。2 0 世纪以来，国际海洋渔业的 秩序发生了变化，随着联合国海洋法公约的生效，沿海国开始实行2 0 0 海里 专属经济区制度，国家之间纷纷开展渔业划界，我国与日本，韩国、越南也分别 2 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文沿海捕捞渔民转产转业的实证分析与政簧研究 签订渔业双边协定，使我国捕捞作业空间缩小。在国际，国内双重因素的影响下， 我国海洋渔业出现了资源衰退、作业空间收缩，近海水域污染严重、渔民增收困 难的四重约束，海洋捕捞业举步维艰。面对严峻现实，学者们纷纷从不同角度对 海洋渔业问题展开了深入研究探讨，以期为我国海洋渔业的问题对症下药，试图 摸索出一套符合我国国情的可行路径。主要从以下五个方面开展研究： 一是从法律层面，刘新山、李龙飞( 2 0 0 0 ) 从渔业权的角度分析了当前我国 渔业发展中存在的诸多严峻问题：如由于水体污染引起的渔业纠纷、渔业用水与 其他行业用水之间的纠纷、渔业养殖企业之间的纠纷以及天然渔业资源严重衰退 等，认为“产生这些问题的深层次原因之一就在于我国没有确立明晰的渔业权制 度，未能对渔业资源、渔业水体、滩涂实施资产化管理，结果是渔业权享有人的 利益得不到法律的有效保护，而对资源的利用也变成掠夺式的开发。”1 并对渔业权的分配提出了见解：在保证那些世代捕鱼为生的渔民顺利取得渔业捕 捞权的同时，应该尝试利用。市场拍卖的方式分配渔业权”，使渔业资源配置由 政府无偿分配向市场有偿配置过渡，逐步走上资产化管理的道路。同时，对现行 渔业权提出了改革建议：确立明晰的渔业权制度，保证其公法性与私法性相平衡， 并且注意与其他法律的协调，才能够保障渔业的可持续发展嘲。”。 田茂兴、李桂芝( 2 0 0 4 ) 对渔业权的概念、特征和内容进行了界定，认为在 民法典中建立渔业权制度，是切实维护渔民权益，调动渔业生产者的积极性，以 及实现渔业资源配置由计划向计划与市场双轨制转化的关键，是促进渔业资源的 合理开发和利用，实现渔业可持续发展目标的必然嘲1 。 陈锦辉、黄硕琳、倪雪朋( 2 0 0 3 ) 等从研究渔业权与物权的内在关系着手， 阐述了渔业权的法律特性，并从法律基础、法律特性等方面分析了渔业权在我国 实施的可行性及其存在的问题，同时还提出了一些完善我国渔业权的建议：“坚 持物权法定原则；建立完善的水域功能区划制度；明确规定渔业水域使用的公示 制度，并建立公开查询制度；建立渔业权的自由有偿流转制度；明确规定渔业权 的保有时限。” 二是从制度层面，慕永通，韩立明( 2 0 0 3 ) 将渔业问题概括为三类：第一仅 停留在渔业问题的表现形式上，第二把渔业问题归因于渔业资源的共有性质和渔 l 炷刘新山，李龙飞：。关于渔业权理论的基础研究”，资源科学 2 0 0 0 年第6 期：第砑瑚页 3 浙江大学公共管理硕士( m 畛l 专业学位论文沿海捕捞渔民转产转业的实证分析与政策研究 民寻租和搭便车行为，第三为制度安排所带来的激励机制与理性渔民的行为动机 不相符合，认为渔业问题的根源：。在于人类本身所设计的制度安排失败使渔业 资源从法理上的非自由准入转变为事实上的自由准入才导致了平时观察到的各 种渔业问题”惟。因此，得出结论：当某一有价值的资源被枯竭，要么是不存 在管理该资源准入和利用的制度，即该资源在法理上处于自由准入状态，要么是 由于各种原因的制度失败导致该资源处于事实上的自由准入状态乜”。 慕永通( 2 0 0 4 ) 进一步认为我国海洋捕捞业现存诸多问题的根本原因在于“制 度失灵”，要使我国海洋捕捞业彻底摆脱过度投资和过度利用的宿命，就必须依 靠制度创新m ”。 三是从产权的层面，慕永通( 2 0 0 4 ) 认同“以渔业资源的共有品性质对诸如 过度捕捞和过度投资一类问题的影响为研究重点，导致了明晰界定产权，创设市 场激励，是确保海洋生物资源可持续利用的基础”1 这一观点。他从新自由主义 政治经济学的角度出发，在对美国北太平洋渔业私有化的逻辑分析中得出结论： 渔业产权可以存在多种形态，既可以归属私有，也可以归属集体，但所有形式的 产权均以市场理性为依据，以“封闭海洋9 为主旨。美国北太平洋渔业实施的方 式表明，。集体私有化完全可以成为基于市场的渔业管理”的一种形式，从而为 我们研究渔业产权问题拓宽了思路嘲 郭守前( 2 0 0 3 ) 在分析了产权和交易成本对外部性的影响后，认为渔业资源 的制度安排有较大的选择空间，。不仅可以建立排他性私人产权，也可以由国家 政府管理，建立国有产权，还可以建立其他各种形式的集体产权”在各种产权 制度安排下，通过选择交易成本较低的操作规则，从而有可能降低渔业资源的外 部效应嗍 王进诚、姜春、彭江波( 2 0 0 3 ) 以山东荣成市海洋渔业发展的不同阶段作为 实证研究，阐述了产权制度变迁的逻辑：在不同的资源约束、需求结构等制度环 境中，最优的产权制度选择是不同的。荣成海洋渔业案例表明：海洋渔业实行集体 产权制度有利于实现规模经济，而私有产权制度有利于成本控制，择优选择的根 本目的在于降低交易成本。因此，认为。存在资源与需求多重约束的竞争性行业 r e a l 摹永通韩立民：。渔业问题及其根源剖析。，中雨海洋大学学报 c t 州) 2 0 0 3 年第6 期：第 t i f f - 7 4 页 恤封慕永通：。市场理性，产权与海洋生物资源管理。，中强海洋大学学报 ( 社会科学版) 2 0 0 4 第6 期 第9 8 1 1 1 页 4 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文沿海捕捞渔民转产转业的实证分析与政簧研究 中，生产能力大的企业，实际单位成本未必较低，当大规模生产并不必然产生垄断 利润时，私有化是降低成本的必然选择。”嘲蜘” 四是从路径选择层面，郭文路、黄硕琳( 2 0 0 1 ) 对总可捕量制度( t a c ) 两种 不同实施方式的进行了比较分析，一种是“奥林匹克自由捕捞式”或“初级方式”， 另一种是“个体配额制度( i q 制度) ”或。个体可转让配额制度( i t q 制度) ” 的形式来实施，t a c 制度不同的实施方式呈现出不同的效果。建议我国当前应着 重做好实施该制度的准备工作，在此基础上，分阶段地逐步推行t a c 制度m m ”。 慕永通、马林娜( 2 0 0 4 ) 对i t q s ( 个别可转让配额) 制度形成的理论背景进 行了探讨，介绍了该制度的理念与制度优势，提出了我国实施捕捞限额制度的路 径选择一逐步推行“个别可转让配额制度”。主张将i t q s 靠g 度视作一种管理手 段，那么可以“运用该手段实现渔业管理者所设定的生物学养护目标的同时，解 决传统渔业管理措施所存在的诸多弊端。”嘲 郭守前( 2 0 0 4 ) 对海洋渔业资源集权管理和分权管理进行了理论探讨，分析 了海洋渔业政府集权管理的低效率，并提出了“建立一种地方化的资源管理结构 社区资源管理公司”阱新的分权管理模式，为渔业管理产权提供一种保护途 径，扩展了对分权管理的研究“”。 慕永通( 2 0 0 4 ) 认同“所有领域的政策和管理都不可避免地要面对权衡取舍 一样，渔业管理也必须处理好效率与公平问题”，提出将私有产权为基础的管理 和共同管理结合，因为前者的主要意图在于实现渔业经济效率，而后者主要关心 的是社会平等；利用两者的制度优势，主张。构建基于产权的共同管理”作为 渔业管理的新模式( t h ep r o p e r t yr i g h t sb a s e dc o - m a n a g m e n t ) ，进一步提出了 我国海洋捕捞业应采取捕捞限额管理模式，该模式有效地整合了个别转让配额制 度和共同管理机制嘲。 其他如苏永华，杨松( 2 0 0 4 ) 、慕永通( 2 0 0 4 ) 、杨得前( 2 0 0 3 ) 等学者也 对我国渔业管理实施捕捞配额制度的路径选择及管理模式作了深入研究和探讨。 五是从渔业资源过度利用的原因分析展开研究的学者有： 聂善明( 2 0 0 0 ) 认为造成我国海洋渔业过度捕捞的原因是：对渔业资源的有 限性认识不足、捕捞力量过大及捕捞生产方式不合理，并围绕加强渔业资源调查， 雌哪郭守前：。拇洋渔业资源管理的理论探讨。华南农业大学学报 2 0 0 4 年第2 期，第9 2 - 9 7 页 ， 浙江杏童燮管理硕：丛慨) 专业学位壁文墨海捕捞渔民转产转业的实证分析与政镱研究 完善直接管制手段，发展海水养殖业和远洋渔业，以及加强宣传教育和严格执法 等方面，提出了对策和建议嘲。 高健、陶宝山、朱善国( 2 0 0 2 ) 认为从物品的属性看，海洋渔业资源是具有 非排他性和竞争性的公有私益物品，即“公共池塘资源”，因此不可避免会出现 海洋渔业资源被滥用而引起过度捕捞的。公地悲剧”现象。在对海洋渔业资源的 特性分析的基础上，主张“建立必要的社区自治”( 如渔业协会或渔民组织) 是 实现我国海洋渔业可持续发展的理想制度安排咖 杨得前( 2 0 0 3 ) 、贺国文、张相国( 2 0 0 5 ) 、郭守前( 2 0 0 3 ) 等认为：渔业资源的 公共池塘资源及外部性特征导致过度捕捞、资源衰竭，杨得前指出“作为共享资 源的渔业资源如果完全由市场来配置，必将导致低效率，必将陷入越捕越少，越 少越捕的恶性循环。瞰h 因此，必须由政府对渔业资源进行有效的管制汹1 作为渔政管理执法者，李寿岩( 2 0 0 3 ) 特别指出了由于近年海洋渔业资源的 严重匮乏，捕捞渔业效益下滑，不少地方在管理上出现了让步，渔业执法不严格， 渔民。习惯违规”的现象突出，更加剧了资源的衰退。出现渔业管理权与渔民生 存权之间的矛盾。认为造成我国近海渔业资源锐减的重要原因除了海洋捕捞强度 居高不下、水产养殖不规范造成自身污染之外，还有“渔业执法不严”也是造成 海洋渔业资源锐减的原因之一为此，主张。加强渔业法制建设是当前保护和恢 复海洋渔业资源的重要途径之一o ”。 陈本良( 2 0 0 1 ) 对我国近海渔业资源捕捞现状进行了分析，指出近海渔业资 源过度捕捞的深层次原因，侧重于从资源学的角度提出相应的对策建议，如树立 “资源价值、资源商品、资源资产观”，建立。资源有偿使用制度”，才能使近 海渔业资源走上可持续利用的道路“】 另外，赵海益、孙琛( 2 0 0 3 ) ，刘劲科，卢伙胜( 2 0 0 5 ) 、陈君( 1 9 9 9 ) 等 学者也对我国海洋捕捞业可持续发展的问题及对策作了有益探讨。 1 2 2 国外研究进展 国外海洋渔业研究主要分渔业经济学和渔业管制措施实践。 一、渔业经济学研究进展 国外对海洋渔业问题的研究和实践比较规范和成熟1 9 5 4 年。加拿大经济 【挂q 杨得前：。我国海洋渔业资源捕捞过度的经挤学分析一。北京水产) 2 0 0 3 年第3 期：第2 2 - 2 4 页 6 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文沿海捕捞渔民转产转业的实证分析与政策研究 学家g o r d o n 发表了一篇极具轰动效应的有关渔民问题的论文该论文概括性地 揭示出，只要将渔业资源作为共有财产而非私有财产，渔业经济无效率和渔业资 源过度利用就很难避免。他将渔业资源归类为共有财产资源。其主要观点是，私 有产权缺位必然导致渔业进入非均衡状态，以至于总渔获努力量过度膨胀，以至 于“浪费掉所有潜在利润，导致资本和鱼类资源的无效率利用”g o r d o n 因此断 言，“海里的鱼对渔民是没有价值的，因为无人保证今天被他留下的鱼明天还会在 那儿等他”。换言之，“每个人的财产是无人的财产”。他指出，“在海洋渔业中， 自然资源不是私有财产”，所以理性渔民总会想方设法尽快地捕到更多的鱼从 新古典经济学的角度看，这将不可避免地导致过度投资。g o r d o n 认为，解决渔业问 题的根本出路在于创设渔业产权。g o r d o n 论文的重要意义，不仅在于它的发表几 乎领先于h a r d i n ( 1 9 6 8 ) 影响深远的共有品悲剧( t h et r a g e d yo ft h ec o m m o n s ) 短文1 5 年，也因为它是运用经济学理论系统分析渔业问题的首篇论文。 随后，s c o t t ( 1 9 5 5 ) 对g o r d o n 文章中的观点做出了回应和补充，他明确地指出， 。 确立“渔业单一所有制”( s o l eo y m e r s h i pi nf i s h e r i e s ) 是解决共有品阀 题之关键。g o r d o n ( 1 9 5 4 ) 和s c o t t ( 1 9 5 5 ) 的论文一道，后来被视为渔业经济学发展 过程中的里程碑性著作。正如s c h e i b e r 和c a r r ( 1 9 9 8 ) 所指出的，在2 0 世纪5 0 年 代和6 0 年代，经济学家，特别是美国的经济学家，不断发展和完善其关于共有财产 问题的思想。渔业经济学家当时推荐的主要替代方案是“有限准入”( 即限制入 渔) 机制，以此作为转向渔业产权化管理的途径当经济学家的这些思想变得成熟 时，他们开始参加有关渔业管理的国际论坛。例如，粮农组织于1 9 5 6 年举行了一次 关于“捕捞经济学”( t h ee c o n o m i c so ff i s h i n g ) 的圆桌会议，此次会议形成的 一个主要观点是，渔业经济学应解决的核心问题是“共有品困境”( t h ec o m m o n s d i l e m m a ) 和渔业产权的界定；在粮农组织子1 9 6 1 年举行了另一次会议上，到会专 家就渔业管制的经济影响展开了专题讨论当时有很多渔业生物学家对经济学家 的主张持排斥态度，他们认为，在几乎总是争吵不休的渔业管理论战中，生物学方 法才是最具客观性的方法尽管如此，经济学家的观点还是对一部分生物学家的 思想产生了潜移默化的影响，他们也开始认同“渔业问题不仅仅是一个科学议题” 这一观点 伴随着渔业经济学家对渔业管理的影响日益增大，全球海洋政治和经济地理 7 浙江大学公共管理硕士( h l 队) 专业学位论文沿海捕捞渔民转产转业的实证分柝弓政簧研究 发生了急剧的嬗变与重组。长期以来，沿海各国逐渐将越来越多的近海水域纳入 到自己的领海版图内，而公海却依然处于自由准入状态中基于这一更为长远的 转轨历史，从2 0 世纪5 0 年代到8 0 年代，全球海洋秩序发生了重大转变：从历史上的 自由准入机制占主导地位，转变为沿海各国将位于临近其海岸的大片海洋空间及 其蕴藏于其中的经济资源纳入到自己的主权版图成为时尚。先是采取单边行动， 然后是从国际法中寻找法理依据，沿海各国纷纷将其政治经济管辖权扩大至离岸 2 0 0 海里。到2 0 世纪8 0 年代早期，2 0 0 海里专属经济区基本上已成为国际法中的一 个惯例，大约3 0 的海洋和9 5 的渔获物先后被沿海各国尽收囊中，这些一度作为 全球公共品而存在的海洋空间与资源，也就摇身一变成为沿海国的国有财产例 如，美国于1 9 7 6 年颁布的渔业养护和管理法案( 现为m a g u s o n - s t e v e n 渔业养护和管理法案) ，m a g n u s o n s t e v e nf i s h e r yc o n s e r v a t i o na n dm a n a g e m e n t a c t ) ，经由这一法案美国单方面宣布了2 0 0 海里专属经济区，这一举动本身也受到 了共有品问题之经济学逻辑的影响。到2 0 世纪7 0 年代早期，美国联邦海洋渔业部 门( t h eu sn a t i o n a lm a r i n ef i s h e r i e ss e r v i c e ，n 盯s ) 的官员开始推动渔业有 限准入计划，以此作为解决渔业问题的一种手段，因为他们将渔业过度投资和资 源过度利用归因于“美国现有管理机器无法限制入渔”。 二、国外渔业规制措旌实践 上世纪八十年代以来，世界性的渔业资源过度利用问题日益突出。随着联 合国海洋法公约的生效，专属经济区制度的实施，将世界上9 0 以上的传统渔 场纳入到沿海国国家管辖权之下，原来的公海捕鱼空间大为缩小伴随着各国行 使其专属经济区的资源管辖权，远洋渔业国家渔船队只能与沿海国达成协议后， 才能获取沿海国专属经济区内进行作业的权利。国际海洋渔业形势发生了很大变 化，确立了新的公海渔业管理制度。为解决渔业资源过度利用和养护的矛盾，九 十年代以来负责任捕捞和可持续发展理念已成为国际渔业管理主导思想。各沿海 国纷纷采取措施进行实践探索，如韩国从1 9 9 4 年开始减船计划，韩国的渔船减船 基本上是以政府出资为主体进行的，它分为两种，即一般减船和特别减船。前者 是指因渔业产业内部的需要而进行的减船，后者是对因国家间的渔业协定失去渔 场而进行的减船。两者之问只有支援条件上有所差异，其政策体系基本上是一样 的。从1 9 9 4 年至1 9 9 9 年，实际投资4 6 6 0 亿元( 韩币) ，减船1 3 4 7 艘。同时，还引 8 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文沿簿捕捞渔民转产转业的实证分析与政策研究 进和实施了捕捞限额制度( t a c 渔业管理制度) 。日本从1 9 8 0 年开始了渔业 结构调整，日本的减船也分为一般减船和特别减船，主要是通过以渔业团体为中 心、政府给予适当的财政支援的办法进行的。 除了减船政策以外，一些沿海国也尝试对传统的已投入控制为主的渔业管理 方法进行变革，事实证明，投入控制( i n p u tc o n t r o l ) 管理方法并不能有效地管 理水域内的渔业资源，从而导致了资源的不断衰退、单位努力量渔获量下降和经 济效益的下降。于是，众多的沿海国逐步导入了产出控制( o u t p u tc o n t r o l ) 的管 理方法来管理渔业。这种方法包括了总可捕量制度( t a c ) 、个人渔获配额制度 ( i q ) 、个人可转让渔获配额制度( i t q ) 。目前，世界上实施t a c 和i t q 制度的国家 及鱼种数主要有：澳大利亚( 5 种) 、加拿大( 1 3 种) 、冰岛( 6 种) 、荷兰( 3 种) 、葡 萄牙( 1 种) 、新西兰( 3 1 种) 、英国( 1 种) 、美国( 4 种) 、日本( 7 种) 和韩国( 1 5 种) 。 o e c d 2 1 个成员国中有8 6 的国家采用了t a c 管理方法，在这1 8 个采用t a c 迸行渔获 量限制的国家中有1 3 个国家结合采用了禁渔期、禁渔区、网目限制等间接限制措 施，同时实施i q 或i t o 的有9 个国家。从发展的趋势看，今后实施i q 和i t q 制度的 国家会增加，各国实施i q 和i t q $ 1 j 度管理的鱼种也会增加。 1 3 本论文的基本框架 本论文共分5 个章节，第一章为导论，提出了研究的目的和意义，并介绍了 国内外有关海洋渔业的研究进展；第二章为捕捞渔民转产转业政策出台的背景介 绍，主要分析了目前国内海洋捕捞业面临的主要困难：第三章为转产转业政策的 理论分析，从制度经济学的角度，分析了海洋渔业资源的特性和政策利益相关者 的经济理性，从理论上探讨了转产转业政策设计不存在制度优势，最终在实践操 作中将达不到预期目标；第四章以宁波市为例，通过统计数据、调查问卷结合个 别访谈的调查方法，对转产转业政策效果进行了实证分析，证明了该公共政策对 解决渔业根本问题收效甚微；第五章在前面二章理论和实证分析的基础上，从政 府和市场互补关系的角度，提出了双转政策调整的对策思路：实施个别可转让的 配额捕捞制度，才是构建海洋渔业可持续发展的可行路径，分析了该制度所具有 的制度优势，并提出了实施该制度的保障措施。 9 浙江樘公共筻堡堡主! 塑堂皇些兰堡丝塞沿海捕捞渔民转产转业的实证分析与政策研究 2 沿海捕捞渔民转产转业的背景 长期以来，我国海洋渔业产业结构是以传统捕捞业为主体，传统捕捞业主要 以开发天然海洋渔业资源作为增产的主要途径，海洋捕捞产量占据水产品总产量 的7 0 以上。随着我国近海捕捞的持续快速发展，强大的海洋捕捞能力与有限的 作业渔场及脆弱的渔业资源基础之间的矛盾日趋激烈，海洋渔业资源严重衰退。 进入2 0 世纪之后，2 0 0 海里专属经济区制度及中日、中韩、中越渔业协定的生效 实施，。船多、海小、鱼少”的矛盾更加突出，我国海洋捕捞业面临前所未有的 困难。 2 1 国际海洋渔业制度的新变化 2 0 世纪以前沿海国对海洋渔业的管辖权一直被限制在沿海国沿岸之外狭窄 的领海水域，而任何国家在公海都享有捕鱼自由。进入2 0 世纪，国际社会开始认 识到海洋生物资源的有限性和可枯竭性，长期的过度捕捞将最终导致海洋生物资 源的枯竭。为养护与管理海洋生物资源，通过谈判，国际社会签署了一系列国际 公约，如1 9 4 5 年的捕鲸公约，1 9 5 8 年的公海公约和捕鱼与养护公海生 物资源公约等，使传统的公海捕鱼自由原则受到了一定的限制。迄今为止影响 最为深远的当属1 9 8 2 年4 月联合国海洋法第1 1 次会议通过的联合国海洋法公约 ( 以下简称公约) ，确立了专属经济区制度，赋予沿海国对其近海渔业的专属管 辖权。 公约签订以后，一系列国际渔业协定、决议和公约等陆续出台，使传 统的公海捕鱼自由不复存在，公海渔业进入全面管理时代，专属经济区制度和新 的公海渔业制度的建立，使国际海洋渔业法律制度得到了极大的发展，对世界海 洋渔业产生了深远的影响。 2 1 1 专属经济区制度 专属经济区是领海以外并邻接领海的一个实行特定法律制度的区域，该区域 的最大宽度从测算领海宽度的基线量起，不应超过2 0 0 海里。在该区域内，沿海 国对自然资源( 包括生物资源和非生物资源) 的勘探、开发、养护和管理享有主 权权利，专属经济区内的所有渔业资源均受到沿海国的专属管辖。任何国家，未 经沿海国的允许，不得进入沿海国的专属经济区开发任何一种渔业资源，从事任 何一种捕鱼活动。 i o 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文沿海捕捞渔民转产转业的实证分析与政簧研究 专属经济区制度规定沿海国有权制定专属经济区内生物资源开发利用的各 种规章、制度或法律等。同时，沿海国为执行这些法律、规章，有权采取必要的 措旌，这些措施包括对一系列违法或违规行为的检查、扣留、逮捕、罚款或其他 制裁。还规定沿海国有权确定其专属经济区内生物资源的可捕量和对其专属经济 区内生物资源的捕捞能力，任何其他国家或国际组织都无权干涉；并采取正当的 养护和管理措施，确保该区域生物资源不受过度开发的危害。 专属经济区制度的实施产生了海岸相向或相邻国家间专属经济区划界的问 题。 公约已于1 9 9 4 年1 1 月1 4 日生效，我国的周边国家如日本、韩国、越 南、印尼、马来西亚、菲律宾等国已根据公约的精神纷纷宣布实施专属经济 区制度。我国也于1 9 9 6 年5 月1 5 日批准了该 公约，并于同年6 月2 6 日颁布 了中华人民共和国专属经济区与大陆架法。在国际海洋渔业新制度的作用下， 我国不得已与日本、韩国和越南分别签定了中日渔业协定、中韩渔业协定 和中越北部湾渔业合作协定，三个渔业协定至今已全部生效实施。专属经济 区制度的实施，已经给我国海洋渔业的生产与管理带来了重大影响【”x p 5 ”。 2 1 2 负责任渔业行为守则 根据最近粮农组织对世界渔业资源的评估结果，在2 0 0 种主要的渔业资源种 类中3 5 开发过度，资源出现衰退；2 5 已经充分开发；4 0 尚在发展。在1 5 个主要摘鱼海区中，4 个已经衰退，9 个正在下降。在过去4 0 年中，世界海洋捕捞 产量增加了4 倍多从1 9 5 2 年的1 8 5 0 万t 增加至q 1 9 8 9 年的8 9 0 0 万t 。但是，这一增 长是以资源和环境为代价，最终可能会影响到世界粮食安全1 9 7 0 年以来，世界 捕鱼船队的增长速度为渔获量的2 倍，过剩的捕捞能力已经达到惊人的地步，如 中国的捕捞船队比1 9 7 0 年增长近6 倍。然而近l o 年中，世界海洋捕捞量并没有增 长。这些事实充分说明，全球的渔业已经产生了危机。为此，粮农组织建议对主 要经济种类的捕捞能力至少要减少3 0 ，并制定了多个渔业管理的国际性文件 i 脚4 1 ) 。 鉴于全世界渔业资源，特别是重要的商业鱼种资源出现严重过度捕捞，生态 环境遭到破坏，造成渔业生产出现亏损。又给水产品贸易带来一系列问题的情 况，1 9 9 5 年l o 月3 1 日，联合国粮农组织第2 8 届大会一致通过了负责任渔业行 为守则( 以下简称行为守则) ，旨在为国家和国际努力确保在符合环境要求 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文沿海捕捞渔民转产转业的实证分析与政策研究 的情况下可持续开发水生生物资源提供一个新的渔业管理概念。 “负责任渔业”的概念是指：在协调的环境中渔业资源的持续利用；采用不 损害生态环境、资源或确保渔获质量的捕捞和养殖方式；采取符合卫生标准的加 工方法，增加鱼品价值；开展贸易活动，促使消费者能享受到良好质量的鱼品。行 为守则阐述了负责任行为的原则和国际标准，以有效保护、管理和开发水生生 物资源，并对生态系统和生物多样性给以应有的注意。 上世纪九十年代以来，负责任捕捞和可持续发展理念已成为国际渔业管理的 主导思想。 各国海洋渔业的发展面临资源和环境的制约，推动了国际海洋渔业制度发生 了根本变化，从自由竞捕逐步走向与环境友好相处的负责任捕捞，由此对我国传 统的渔业管理的理念、方法和手段提出了挑战，对国内海洋渔业管理制度提出了 新标准和新要求，也使得我国捕捞业的发展面临更为苛刻的外部环境。 2 - 2 国内海洋渔业的严峻形势 近年来，随着国际海洋渔业管理新秩序的形成。中日、中韩、中越渔业协定 的生效实施，海洋环境污染加剧、捕捞强度居高不下，渔业成本不断提高等内外 部环境的变化，我国海洋捕捞渔业面临资源衰退、渔场缩小、渔业收益下降等前 所未有的困难；渔民之间因争夺渔场而引发的纠纷事件日益增多，并引发大量一 些安全生产事故。可以说，海洋捕捞业已成为矛盾比较突出，问题比较严重的产 业之一具体表现在： 2 2 1 国内海洋渔业资源日趋衰退 从二十世纪6 0 年代起，经过多年连续性、高强度的开发，海洋渔业资源结构 遭受严重破坏，经济鱼类总量日趋衰竭。主要渔获物低龄化、小型化现象日趋严 重，资源具有明显的不稳定性。6 0 年代前后，我国海洋渔业捕捞总量在2 0 0 万吨左 右，捕捞对象集中在底层和近底层大型经济种类的大黄鱼、小黄鱼、带鱼、乌贼、 鲆鲽类和鳕鱼。到了7 0 年代，捕捞量增加到3 0 0 万吨，但在渔获物结构中，底层、 近底层大型经济鱼类除带鱼占有一席之地外，其余的几近绝迹代之而起的是如 蓝圆参、鲲等小型中上层鱼类。至8 0 年代中期，渔产量仍以年均2 0 的速度递增， 但渔获物的6 0 以上是小型中上层鱼类。由于多年来捕捞强度大大超过了近海渔 业资源的自然再生能力，使再生能力本身就有限的近海渔业资源得不到基础补 1 2 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文沿癣捕捞渔民转产转业的实证分析与政簧研究 充，严重破坏了我国近海渔业资源自然延伸的基础，渔业资源开发一种歼灭一种 的后果，已从渔获物的低劣化彰显出来根据学者的调查研究：如果以渔获物总 体为l o ，则渔获物结构的优劣比变化显示为：上世纪5 0 年代8 ；2 ；6 0 年代6 ：4 ； 7 0 年代倒挂为4 ：6 ：8 0 年代为5 0 年代的倒挂2 ：8 ，9 0 年代至今仍未见好转。 以1 9 9 9 年我国实施捕捞生产“零增长”之基数的1 9 9 8 年为据，渔业捕捞量己 达1 4 9 6 6 8 万t ，尽管国家实行捕捞产量“负增长”措施，2 0 0 4 年仍高达1 4 5 1 万t ， 与科学测算的我国渔场生产力1 5 0 0 万吨进行比照，很明显，我国海洋渔业资源已 是极度开发，不堪重负了 2 2 2 渔业作业空间日益缩小 随着联合国海洋法公约的生效，2 0 0 海里专属经济区制度在世界范围实 行，我国也随之与周边国家签署了渔业协定，中日、中韩、中越三个渔业协定的 生效实施，标志着专属经济区制度在我国周边海域的实行。大批渔船被迫撤出原 来的传统作业渔场，压向国内近海渔场，使原本就拥挤不堪的近海渔场不堪重负。 以浙江省为例，( 中韩渔业协定实施后，济州岛、大小黑山等附近海域原是该 省渔民传统作业渔场，现成为韩国的领海和专属经济区海域。中日渔业协定 的实施，又失去了另一块重要渔场对马渔场。这样，浙江省传统的外海作业 渔场，有3 0 己全部丧失，有2 5 受到了严格的限制。全省在韩、日一侧水域生 产的7 0 0 0 多艘大马力钢质渔船被迫退回国内渔场，每年将直接损失约5 0 万吨的捕 捞产量和2 5 亿元人民币的捕捞渔业产值。2 0 0 5 年，中韩渔业协定的过渡期已满， 我省又有1 1 0 0 余艘大马力外海渔船退出韩方的过渡水域，被迫回到浙江渔场生 产渔场面积进一步缩小，约减少3 4 万平方公里，近海渔场更加拥挤，资源压 力进一步加大。在加剧国内近海渔场拥挤的同时，随着新海洋制度的逐步确立， 各沿海国加大了对本国专属经济区的管理，合作入渔的条件更加苛刻，入渔成本 逐年上升，从而使过洋性渔业的生存空间越来越狭小另一方面，国际社会对大 洋性公海渔业资源的管理也日益严格，区域性的管理机制已在建立，发达国家为 保护自身既得利益，以养护资源为由提出采取配额管理及贸易保护措施，以达到 限制其他国家发展渔业的目的，这给我国远洋渔业由过洋性转向大洋性渔业的产 业结构调整设置许多障碍 一一 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文沿海捕捞渔民转产转业的实证分析与政策研究 2 2 3 水域生态环境日益恶化 水域环境污染主要来自陆源污染。陆源污染主要是工、农业污水以及城镇生 活污水的排放，是近岸海域污染的元凶。改革开放以来，随着社会经济的快速发 展，人民生活水平得到很大提高，但工农业废水、生活污水、垃圾倾倒对近海水 域的环境影响也越来越严重。9 0 年代初，我国陆源废水排放量每年约5 0 亿吨左 右，到9 0 年代末翻了番，达1 0 0 亿吨左右，其中含有毒有害物质约1 5 0 万吨。 近几年，陆源排海污水总量己超过3 0 0 亿吨，比九十年代末上升了3 倍，而且每 年还在递增。另外，海上船舶排污、海洋油气开采污