（公共管理专业论文）松江区农民市民化进程中政府主导行为评价.pdf

摘要 摘要 城市化进程中的农民市民化，是现代社会结构变化不可逆转的趋势。随着 城市化进程的加快，越来越多的农民离开土地，进入城( 镇) 。被征地农民要真 正融入到“市民社会中去，需要政府政策的引导和国家法律的承认。政府在 推动农民市民化、不断改善民生的同时，也由于其短视行为及不当干预给农民 市民化带来了高成本、过度城市化和大城市病等问题，迟滞了城市化前进步伐， 限制了该地区经济社会的又好又快发展。本文以松江区城市化进程为背景，剖 析其面临的农民市民化的“瓶颈”问题，探讨政府在农民市民化进程中的主导 行为，及其影响后果，并为更好地解决松江农民市民化问题提出建议。笔者从 理论角度阐述政府与当前农民市民化的关系，力图重构农民市民化的公共政策。 同时，从实务角度评述松江各级政府在农民市民化方面的行为，并为政府及其 职能部f - j 锘t j 定政策措施，解决农民市民化问题提供建议。本文通过案例分析、 问卷调查、文献研究及访谈、观察法来收集资料，采用定性研究与定量研究相 结合的方法来研究被征地农民的城市适应情况。 关键词：城市化农民市民化主导行为评价 a b s t r a c t a b s t r a c t t h ep r o c e s so fu r b a n i z a t i o no fr u r a lp e o p l ei st h ei r r e v e r s i b l ec h a n g ei nt h es t r u c t u r eo f m o d e ms o c i e t y w i t ht h eu r b a n i z a t i o n ，m o r ea n dm o r ef a r m e r sl e f tt h el a n di n t ot h ec i t y ( t o w n ) t h ep e a s a n t s b e c o m i n gi n t oar e a l ”c i v i ls o c i e t y ”n e e d st h eg o v e r n m e n tp o l i c i e st og u i d en a t i o n a l l a wa n dr e c o g n i t i o n t h eg o v e r n m e n tp r o m o t e st h ef a r m e r s u r b a n i z a t i o na n dc o n s t a n t l yi m p r o v e s p e o p l e sl i v e l i h o o d ，b u ta l s ob e c a u s eo fi t ss h o r t - s i g h t e da n di n a p p r o p r i a t ei n t e r f e r e n c ew i t ht h e f a r m e r sb r o u g h ta b o u tt h eh i g hc o s t ，o v e r - u r b a n i z a t i o na n dc i t yi s s u e ss u c ha sd i s e a s e ，w h i c h s l o w sd o w nt h ep a c eo fu r b a n i z a t i o n ，a n dl i m i t st h er e g i o n se c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n t i n t h i sp a p e r , t h ea u t h o ru s e ds o n g i i a n gd i s t r i c ta st h eb a c k g r o u n dt oa n a l y z et h e ”b o t t l e n e c k ” p r o b l e mo ft h ef a r m e r s u r b a n i z a t i o n t h ea r t i c l ea n a l y z e dt h el e a d i n ga c t so ft h eg o v e r n m e n ti n t h ep r o c e s so fu r b a n i z a t i o n ，a n di t si m p a c to nt h ec o n s e q u e n c e s ，a sw e l la st oa d d r e s st h ep e o p l e o fs o n g i i a n gf a r m e r st om a k er e c o m m e n d a t i o n s t h ea u t h o rt r i e dt or e b u i l dt h ep u b l i cp o l i c yo f t h eu r b a n i z a t i o nf r o mt h et h e o r e t i c a lp o i n to fv i e wo nt h ec u r r e n tg o v e r n m e n ta n dt h ef a r m e r s a t t h es a m et i m e ，t h ea u t h o re v a l u a t e dt h eg o v e r n m e n t s b e h a v i o ri nt h ea s p e c to fu r b a n i z a t i o nf r o m ap r a c t i c a lp o i n to fv i e w , a n dm a d es u g g e s t i o n st ot h eg o v e r n m e n t sm e a s u r e st h i sp a p e ru s e d c a s es t u d i e s ，s u r v e y s ，t h es t u d yo fl i t e r a t u r e ，i n t e r v i e w sa n do b s e r v a t i o nm e t h o dt oc o l l e c t i n f o r m a t i o n t h ea u t h o ru s e db o t ho fq u a l i t a t i v ea n dq u a n t i t a t i v er e s e a r c h e st os t u d yt h el a n db y f a r m e r s a d a p t a t i o nt ot h es i t u a t i o ni nt h ec i t y k e yw o r d s ：u r b a n i z a t i o n ；u r b a nf a r m e r so f t h ep u b l i c ；t h el e a d i n ga c t s ；e v a l u a t i o n i i 学位论文版权使用授权书 本人完全了解同济大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、 扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供目录检索以及提供 本学位论文全文或者部分的阅览服务；学校有权按有关规定向国家有 关部门或者机构送交论文的复印件和电子版；在不以赢利为目的的前 提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活动。 经指导教师同意，本学位论文属于保密，在年解密后适用 本授权书。 如日钨塑 签 砂 一 一旦 作 年 姗苎 论位 一 箸一 同济大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进行 研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体，均己在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 _、lli翁b 锄 年 签讲 第1 章绪论 第1 章绪论 1 1 引言 “全面建设社会主义新农村 的战略目标的提出，全国将农村、农业、农 民“三农 问题的解决提到了前所未有的高度。“三农问题的解决关键在于农 民的最终出路与“角色 的转型。早在新民主革命初期，毛泽东同志就曾指出 中国革命的基本问题是农民问题。上海作为中国最发达的大城市，进入2 1 世纪 后，在城市化发展上迈入了一个新的历史阶段，率先提出了“城乡一体化、农 村城市化、农业现代化、农民市民化 的郊区发展战略1 。可以说，上海全面建 设小康社会的战略目标实现，决定意义就在于解决“三农问题，而其重中之 重又是农民的最终出路问题。事实说明，就在上海郊区各区、县努力实现郊区 发展战略的时，农民问题成为了最大难题。如何使农民真正成为享受现代文明 的市民，困扰着上海城市化持续发展、全面建设小康社会的一个棘手的课题。 城市，让生活更美好! 上海世博会主 题，让包括郊区农民在内的全体市民享受 高质量的城市生活方式成为了并不遥远的 美好愿望。作为在人类文明之初就已出现 人类聚居生存的组织形式城市，在今 天、在中国正经历一场前所未有的城市化 和农民市民化运动。 2 0 世纪9 0 年代以来，城市化2 发展已 成为世界经济发展的重要特征，并比以往 任何时期都迅速地改变着人类社会的面 貌。按照美国城市地理学家诺瑟姆的研究， - c 、 一j ，一 图i 1 诺瑟姆曲线 城市化进程大致可以用一条稍拉平 的s 型曲线来描述( 见右图) ，城市化水平在3 0 以下为初期发展阶段，在3 0 1 2 0 0 2 年4 月2 日上海郊区工作会议上提出。 2 按照中华人民共和国国家标准城市规划术语对城市化的定义：人类生产与生活方式由农村型向城市 型转化的历史过程，主要表现为农村人口转化为城市人口及城市不断发展完善的过程。度量城市化最简单、 最常用的指标就是城市化率。虽然联合国建议将2 万人口聚居地为设市标准来加以统一，但各个国家并没 有完全按其标准对城市进行统一的界定。由于其简单易行，便于进行国际比较，所以我们以全球通用的城 市化率作为主要指标。 第1 章绪论 7 0 为中期加速阶段，7 0 以上为后期成熟型发展阶段。根据有关数据测算， 上海郊区的城市化率6 2 5 ，而松江的城市化水平在6 5 5 6 1 ，属于中期加速 阶段，在这一阶段市民化将进一步提速。 从国际上看，非农化、市民化是城市化进程的必然结果，且是三位一体、 共同推进，三者水平应相当。从我国实际看，城市化并没有带来相应的非农化、 市民化，这也是本文提出农民市民化问题的根本原因。长期以来我国二元经济 结构累积了诸多矛盾，如长期实行城乡高度分割政策，政府投入机制的长期城 市偏好倾向，国家将推进工业化物质来源建立在侵蚀农业利益上，以及追求经 济指标而强征农业用地等，导致了我国城市化和农民市民化人为分离，城市化 这个农民市民化的舞台在我国并没有得到充分的体现，农民市民化严重滞后于 城市化。 1 2 选题的缘起及意义 我国长期集权体制的影响以及欧美国家的农民市民化过程证明，我国的农 民市民化道路不可能是一条由社会经济发展和农民自主决定的道路2 ，我国的农 民市民化迸程与政府行为是密不可分的。从其动力机制上说，我国农民市民化 就是一种政府主导型的农民市民化，政策控制是中国政府干预农民市民化的主 要方式之一。因此，重构农民市民化公共政策过程，是提高农民市民化效率的 重要手段，是经济转型期政府主导城市化，并使之快速、健康、有序推进的基 本途径。 要研究农民市民化问题，关键在于能否准确把握好政府与农民之间的关系。 换句话说，在我国政府与农民的关系问题，就是国家与社会关系的一种具体表 现形式。通过考察市民化过程中政府与农民的关系的变迁，可以证实或证伪国 家与社会关系研究中的一系列现存假设。农民的市民化也是一个农民与政府的 关系实现革命性变迁的历程。对此可以通过多种视角来进行透视，如从农民市 民化过程中国家权力的实现能力及其实现渠道的角度来看，政府与农民、“新市 民3 关系的变迁；考察市民化进程中“政府汲取能力1 的变化及基层政权所扮 l 城市化水平是衡量城市化发展程度的一个重要指标，通常采用“一个国家或地区城市人口占总人口的比 重”来衡量。这在一定意义上抓住了城市化的基本特征，在城市发展的某一特定阶段具有直接的作用，但严 格说来这只能称为城市化率。 2 长期的城乡二元结构制度，以及城市、农村分离的户籍管理制度等，人为地限制了农民市民化发展。 3 新市民，本文指被征地安置农民和已经获得城镇户口的农民。 2 第1 章绪论 演的角色；考察农民在市民化过程中如何将自身的社会性资源与国家社会、市 民社会所提供的外部支持网络结合起来；探讨市民化过程中政府正式权力的非 正式运作状况，等等。这些研究都可从结构、制度、网络、个人以及事件过程 的宏观、中观和微观等方面来进行全面解读。这样分门别类地进行深入研究， 可以在相关的研究领域内得出一些具有启发性的结论，为正确处理市民化进程 中的政府与农民的关系提出一些具有操作性的政策建议。 我国走过的农民市民化道路表明，政府行为往往是一把“双刃剑”，政府在 提升我国农民市民化整体水平和质量的同时，由于政府的短视以及不当干预也 带来了农民市民化的高成本、过度城市化和“大城市病 2 等问题，制约了城市 化发展和经济持续又好又快增长。 1 3 研究问题 本文以松江区城市化进程为背景，探讨政府在农民市民化进程中的主导行 为，主要涉及4 个方面问题：一是政府制定的制度和政策是如何影响农民市民 化进程的? 二是目前的有关制度和政策存在哪些缺陷? 三是松江农民市民化道 路上，政府的主导行为导致了哪些不利影响? 四是如何科学规划松江区政府在 农民市民化中的主导行为，建立、健全推进松江农民市民化的必要制度和公共 政策支持体系，促进松江区农民市民化健康发展? 本文所指的农民市民化主体是松江区被征地农民和各种原因获得城镇户口 的农民。 1 4 文献综述 关于政府行为与农民市民化的研究既有理论研究论证又有实践调查分析， 而且政治学、经济学、社会学、人口学等都以各自视角密切关注这一对问题。 理论上对两者解释的角度主要有城市化与城市发展角度、人口迁移角度等。用 城市化与城市发展的观点分析政府行为和农民市民化，具有代表性的观点是美 国著名经济学家诺瑟姆的城市发展进程s 型曲线理论( 上图) 、哈里斯托达 1 政府汲取能力，是指政府从社会获取社会资源的渗透能力，是从宏观角度，通过分析国家正式资源和权力 的分配结构与制度安排，来考察国家能力及其实现的问题。 2 如果人口的过度集聚超过了工业化和城市经济社会发展水平，就会发生某些发展中国家出现的“过度城市 化”现象，产生了一系列被称为“城市病”，如入u 膨胀、交通堵塞、环境污染、资源短缺等现象。 3 第1 章绪论 罗的收入预期理论，以及诺贝尔经济学奖获得者阿瑟刘易斯的“二元经济结 构模型”。从人口迁移角度分析政府行为和农民市民化，具有代表性理论有：“推 一拉”理论、人口学家e g 拉文斯坦总结的人口迁移规律。其中，拉文斯坦 指出了人口迁移的影响因素，迁移流动的递进趋势，迁移倾向存在地区差异和 性别差异以及迁移的动机。唐纳德柏格等人从宏观上分析了影响人口迁移的 经济原因，提出了“推一拉”假说，认为人口迁移是其原住地的推力或排斥力 和迁入地拉力或吸引力两种力量共同作用的结果。舒尔茨和贝克尔引入经济学 原理，将迁移行为作为个人的一种经济投资过程来看待，应用经济学的基本原 理即成本与收益的比较来解释人们迁移行为。社会学领域关于政府行为和农民 市民化问题研究的理论具有代表性的有：雷德非尔德关于“俗民社会 与“都 市社会”的分析、梅因关于“身份社会与“契约社会”对立的研究、齐美尔 对都市市民心理的研究、藤尼斯关于“礼俗社会 与“法理社会”关系的分析、 韦伯关于“前现代社会”与“现代社会 对立的阐述、帕森斯关于五种模式变 量的分析、等等。还有一部分社会学家对农民市民化的背景与具体内容进行重 新梳理和阐述。如，古登斯曾对农民向市民的传统转变进行了详细论述，认为 对所有从传统活动场合的控制中解放出来的群体而言，存在着多元的生活风格 的选择。英克尔斯、沃尔冈夫等则对现代化进程中人的特性转变进行了具体论 述。贝克的风险社会理论等也都对农民的市民化转向的现代意义和风险形成、 应对进行了论述。从国外的这些研究资料中可以发现，从城市与城市发展角度 和人口学角度进行的研究大多涉及的是社会发展规律、政府的城市发展理论和 农民市民化的原因，而社会学更关注的是在这一过程中社会、政府和个入的变 化。国内许多学者对政府主导农民市民化的动机和影响因素也做了探讨。从社 会背景来看，农民进城的外部原因主要是，政府对制度改革，从而创造了农民 向市民流动的制度空间：以及因制度改革导致的社会转型，促使了扩大了使得 流动得以迅速扩张的就业空间1 。 1 5 本文创新点 本文的创新点主要表现在以下2 个方面：一是制度上力求创新，城市化和 农民的出路，一直是松江区委、区政府的思考重点和工作难点，本文拟分析在 1 朱群，城市化进程中农民市民化的现实困境及其突破【j 】集团经济研究，2 0 0 7 ，l ：3 7 。 4 第l 章绪论 城市化进程加快背景下的农民市民化的公共政策、制度设计等问题，探讨促进 和制约因素，从而提出建议和意见，为政府出台相关政策提出工作思路和理论 依据。二是实践工作上力求创新，本文是松江当前在大发展过程中，切切实实 面临的一大难题，松江区、镇两级政府因为缺乏统一的认识和政策支持，工作 处于被动局面，而农民离土后的利益保障很难得到统一落实，造成了社会矛盾 激化。本文通过调研和分析，提出理论支持和具体工作措施，科学、有效地解 决松江区农民市民化问题。 1 6 全文结构 本文以农民市民化为切入点，将政府干预行为研究与推进城市化，消除城 乡二元结构，促进城乡经济协调发展，全面实现小康社会结合起来。全文共分6 壹： 第1 章，提出本文的选题的背景和缘由，综述国内外理论和实践研究现状， 明确全文研究主题、创新点以及研究方法。本章为全文的论述埋下伏笔。 第2 章，辨析和界定有关农民市民化和政府行为等概念，并通过不同理论 视角构建农民市民化政府主导行为的理论基础。本章提出全文的理论基础和研 究分析路径。 第3 章，采用文献研究法和比较研究法，对英、美、日等外国做法进行探 讨，对国内农民市民化典型地区的重庆、南京、宁波等情况进行比较。运用实 证法对政府主导行影响下的农民市民化个案进行分析，提出存在的问题。 第4 章，构建评价方法，多家度阐述松江区农民市民化进程中的各种情况 以及可能存在的问题等。 第5 章，对松江区农民市民化现状，进行定性与定量分析，明晰松江区农 民市民化现状和存在的问题，权衡当前政府主导行为的利弊，明确政府在农民 市民化中的角色和定位。 第6 章，在前面章节有关情况分析的基础上，进一步明确松江区农民市民 化的目标，以此提出有关解决松江农民市民化的制度安排和政策的选择。 第7 章，综合全文，得出结论：实现农民与市民的全面兼容，即政府不仅 要在公共政策上主动对接形势发展需要，也要在微观个体上关注农民与市民在 素质、观念以及生活方式等方面的实现同质化过程。 5 第l 章绪论 1 7 研究方法 本文通过案例分析、问卷调查、文献研究及访谈、观察法来收集资料，采 用定性研究与定量研究相结合的方法来研究被征地农民的城市适应情况。 案例分析：运用收集到的文本资料，对英、美、日等国家在农民市民化中 的政府行为进行探讨，对国内典型地区如重庆、南京、宁波等有关情况进行比 较，并对国内个案进行深入剖析，从而得出农民市民化中的政府主导行为存在 的问题。 问卷调查：设计松江区农民纳入社会保障情况统计表、征地农民生活 状况抽样调查问卷、松江区农民市民化评价指标体系等，利用上海经济年 鉴和松江统计局有关统计数据、松江城市化数据等，较准确掌握松江农民市民 化的现状。采用系统分层随机抽样法，在松江区1 1 个镇中按农户总数( 5 1 0 0 多 户) 的1 0 左右比例确定调查对象，并抽取适当比例征地农民，进行专项调研。 个案分析法，在松江浦南地区和浦北地区各选若干镇，重点对征地农民对 征地前后的感受进行个案进行考察。 6 第2 章农民市民化政府主导行为的理论基础 第2 章农民市民化政府主导行为的理论基础 2 1 概念界定 2 1 1 农民、市民的概念 要探讨农民市民化中的政府主导行为，首先必须明确两个概念：即农民和 市民。辞海对“民”的定义是：直接从事农业生产的劳动者。按照现代各类辞 书的解释，农民就是从事农业生产的人、种植农作物的人，也就是农业生产劳 动者。中国古代文献汉书食货志记载：“辟土殖谷日农”，说文解字称 “农，耕人也”。古往今来，农民一直是耕地种田的人。我国是一个农民占绝大 多数的发展中国家，在城乡二元结构制度1 下，农民不仅是产业分工和劳动阶层 的象征，而且也是社会阶层和各种制度相互作用的集中体现。为了便于研究， 本文将农民界定为身份为农村户口，长期或固定居住在农村，以农业劳动为主 要职业，日常生活方式表现为与农村社区相符的一类群体。市民，最早出现在 中世纪的西欧社会，是指拥有城市共同体的身份特权人们。在有关“市民社会2 的概念体系中，市民与“市民权”紧密相连，“市民权 主要用来指城市社会中 与份的自由、法律面前的平等、自律、自主的特征等直接相关的种种权利，如 参与政治权、自治权等等。正是在这个意义上，在今天一些发达国家中，“市民 化 然被人们当作一种理念、一种社会目标，人们希望看到市民真正成为城市 社会的权利主体。本文指的市民是指身份为城市户口，长期或固定生活在城( 镇) 社区，以非农产业为劳动对象的居民劳动者，日常生活方式与城市社区相符的 一类群体。 农民与市民构成了如下几个特征区别：一是居住场所：前者一般居住在农 村社区，后者一般居住在城( 镇) 社区：二是收入来源：前者以农业生产为其 主要收入来源，后者以非农产业为其主要收入来源：三是意识、行为方式和生 1 1 城乡二元结构制度，一般是指以社会化生产为主要特点的城市经济制度和以小农生产为主要特点的农村 经济制度并存的结构制度。 2 市民社会：一个国家或政治共同体内的一种介于“国家”和“个人”之间的广阔领域。即市民社会不仅 是指“单一国家，而且也指业已发达到池现城市的文明政治共同体的生活状态。”在西方传统中，“市民” ( b u r g h e r ) 一词不单单指城市的居民，而且表示享有公民权利的城市居民，因此，市民社会就是公民社会。 是衡量一个社会组织化、制度化的基本标志，具有独立性制度性的特点。 7 第2 章农民市民化政府主导行为的理论基础 活方式：前者与农村化相连，有小农经济文化特征，后者与城市文化相连。 2 1 2 城市、镇、村的概念 城市，是一定区域内政治、经济、文化、金融、技术、教育和商品的集散 中心，它拥有良好的商业、服务业、通讯、交通、能源系统，具有发展各非农 产业的经营管理体制和服务机构以及良好的法律和安全保障系统，成为人口稠 密、空间规模不断扩大的居住地。根据这一表述，松江新城、老城区以及松江 东部靠近市区的几个镇基本具备了城市的条件。 镇，是介于乡村与城市之间的过渡形态，它以非农居民为主并具有一定的 非农设施的居民聚集区，其人口规模相对较小，镇与乡村政治、经济、文化有 着紧密联系，是我国城市化发展中一个重要环节1 。松江的农民市民化一条重要 的途径，就是要大力发展新市镇，引导农民向新市镇转移，实现就近非农化。 目前全区有1 1 个镇2 ( 其中小昆山镇是全国小城镇综合配套改革试点镇) 。另外， 根据松江实际，这里将农村社区中的“中心村 纳入城镇社区这一范畴。 村，则是以农业生产为主、人口相对分散的广大区域，它与城镇有着本质 的区别。截至2 0 0 8 年9 月，松江全区共有1 11 个村、2 3 6 9 个自然村，面积近 3 7 7 3 6 平方公里，为全区面积的6 2 4 7 ，农村地区人口1 8 6 7 万人，占全区 户籍人口的3 4 4 0 。 2 1 3 农民市民化的内涵 关于农民市民化，有很多解释和定义，但其核心内容是指在城市化进程中 广大农民借助于工业化的推动，离开世代生活的农村和所从事的农业生产，进 入城市从事非农产业，其工作和生活方式从身份、地位、价值观念等向城市市 民转化的社会过程。对一个地区而言，就是减少农民，降低农村人口比重，增 加城市人口的过程。 农民市民化的实质就是农民的再社会化，它是农民群体改变原来的农村生 活方式以适应城市或城镇生活方式的过程。农民向市民转化后，“新市民 需要 接受新的教育和培训、获得在城( 镇) 谋生的手段和技能，适应城( 镇) 的生 活、工作方式，改变原有的价值观念和思维习惯，与市民交往并学习、使用城 1 刘利兰，中国近2 0 年城市化进程分析【j 】成人高教学刊，2 0 0 2 年第六期。 2 根据l 海市“1 9 6 6 ”城镇体系规划，着重规划“新城一新市镇一中心村”三级城镇和村镇体系。在松江目 标设定为“1 8 6 0 ”，即1 个组团新城、8 个新市镇、6 0 个中心村，是松江中远期建设目标。 8 第2 章农民市民化政府主导行为的理论基础 ( 镇) 主流语言，逐步实现农民身份的市民化、就业方向非农化、生活方式现 代化，以及居住和生产活动的范围城市化。需要特别指出的是，农民市民化并 非指全体农民的市民化，而是指家庭劳动力己从农业转移出来，且非农收入是 主要收入来源的这一部分农民的市民化。农民市民化是社会和谐的一块基石， 是当前各级政府以人为本工作理念的真切体现，这一转化是传统农民脱胎换骨 走向现代文明的过程，是推动社会历史进步的过程，也是实现我国现代化目标 的过程。 2 1 4 政府主导行为 所谓政府行为，是指政府为实现它的既定战略目标以及相应的方针政策所 采取的行为( 或具体措施) 。这种政府行为主要包括：决策行政措施与行政管理 动员和组织群众保障和服务1 。从法律角度看，政府行为是指国家行政机关依法 实施管理、直接或间接产生行政法律后果的行为，也可以说是国家行政机关基 于法定的行政职权或实施法定的行政职责的管理活动2 ；从可持续发展角度看， 政府行为是指政府在组织和管理国家行政事务的过程中对可持续发展可能产生 影响的各种行为的总和。 从关于政府行为的概念延伸，政府在农民市民化中的主导行为可以定义为， 政府通过制度安排和政策强制，保持或改变农民市民化原有的发展轨道，使这 一进程向预定的目标发展的一种主观意识形态。其表现形式为，政府部门通过 强制手段，运用市场机制，推进城市经济发展、影响农民市民化微观主体的一 种行为。它包括相关政策的出台和执行、收入转移方式的倾向、社会保障制度 的健全等行政管制、经济调节和法律约束手段，它是政府政治职能、经济职能 和行政职能的重要表现。由此可见，有关措施都属于公共政策范畴。所以，研 究农民市民化的政府主导行为，关键在于研究政府关于农民市民化的公共政策 制定和实施。将农民向市民转化过程与政府在政策安排、制度设计和社会引导 相结合，从而达到促使农民在角色意识、思想观念、社会权利、行为模式和生 产生活方式等方面进行本质的、跨越性的转变。农民市民化是一个非常复杂的 过程，它的直接指向是：促使全社会人口素质的提高、思想观念的改进、行为 方式的转变、社会权利的公平化、生活质量的切实提高以及社会参与的更广泛 l 李竞能，再论人口控制中的政府行为的规范原则和评价标准，【c 】南方人口，2 0 0 0 年0 3 期。 2 郝国庆，实现政府行为规范化的三个关键环节，【d 】桂海论丛，2 0 0 4 年o l 期。 9 第2 章农民市民化政府主导行为的理论基础 性等。 2 2 政府主导行为研究内容 我国的农民市民化过程，源于工业化导致的生产方式的转换，其实现途径 主要有两条，即政府主导型和非政府主导型。( 1 ) 政府主导型，随着城市的扩 张、城市行政区划调整和土地征用形成的农民市民化，迫使一部分农民脱离土 地从事非农业生产活动，是被动的市民化。( 2 ) 非政府主导型，即随着经济体 制改革及其各地经济的发展，部分农民在利益的驱动下，自发离开土地，到城 市或城镇从事非农业的生产活动，是根据自我需要和能力作出的决定，是主动 的市民化。通过对松江2 0 0 4 年以来的农民向市民转化的统计数据看：因土地征 用、区划调整进城( 镇) 或实现非农就业的农民超过8 6 ，而只有不到1 4 农民 是通过购房、创业等进入城( 镇) 。形成这一现象固然与松江城市化发展的阶段 有一定关系，也与政府主导农民市民化的偏好关系密切。 由于政府行为的影响，使得农民向市民转化过程中又带有两个明显特征： 不充分性和复杂性。不充分性表现在，很多农民已脱离土地或职业上由农业生 产活动转向非农业生产活动，但在思想观念、生活方式及其所享受到的社会权 利和福利上却与真正的城市市民相去甚远，存在严重的脱节现象。复杂性，表 现在农民市民化问题不仅要涉及到城乡经济发展的问题，还涉及到国家政策、 社会管理制度等方面的问题。 在长期实行中央集权领导的我国，政策对农民市民化进程的影响是巨大的。 因此，对农民市民化研究有一个共同的认识：政府制定和执行相关公共政策阻 碍或推动了农民市民化进程。很显然要研究农民市民化中的政府主导行为，其 侧重点就应放在农民市民化的公共政策制定和实施的研究上。当前，关于农民 市民化政策研究主要从两方面展开：一是从农民市民化发展需要的条件出发， 分析农民市民化所需要的体制和政策条件。二是从政府公共政策的制定的角度 出发，分析农民市民化过程中的各种具体政策。无论从哪个方面进行研究，各 种体制机制、政策措施对农民市民化发展均会产生直接或间接影响。我国在实 行以市场经济导向为目标的改革过程中，政府势必会以行政强制力，以制定法 律法规、制定和执行公共政策等方式，引导和调控农民市民化进程。基于此， 要促进农民市民化进程，就要研究如何克服制度障碍和政策障碍，实现制度创 1 0 第2 章农民市民化政府主导行为的理论基础 新和政策创新。 2 3 政府主导行为的理论基础 2 3 1 政治学视角 从政治上看，政府大力推进农民市民化进程，对整个国家经济社会发展将 产生不可估量的深远影响：( 1 ) 增加农民收入、促进农村经济社会发展和农业 现代化建设的重要途径，使广大农民能真正分享到改革开放的成果；( 2 ) 促进 经济又好又快发展，是全面实现小康社会的重大战略举措；( 3 ) 提高农民文明 素质，促进农民全面发展的必由之路；( 4 ) 确保社会稳定、国家长治久安的重 要保证。 农民市民化还可带来多方面的积极效应；一是可不断推进城乡产业的融合 和升级，推动农业的社会化、农业规模化、农业开放化和农业的市场化，从而 不断提高农业竞争力；二是可填补简单劳动力市场的空缺，给城市居民进一步 学习、接受教育以提升自己素质的压力；三是可压低工资水平，保证在劳动力 成本比较低的情况下维持较高利润来推进工业化过程。 2 3 2 社会学视角 从社会学视角看，农民市民化的过程实质就是农民公民化1 的过程，即政府 行为与农民的生活方式( 居住、交往、习俗) 的市民化、行为方式的市民化、 工作方式( 职业) 与思维方式的市民化的互动联系。更具体一些，可以从农民 的惰性心理、封闭内向的心理、重义轻利的价值观念，以及宗教宗族观念等， 通过政府行为的引导，使其向现代市民方面的转型。此外，研究农民市民化的 政府行为与保障“新市民 的社会权利，如“新市民 如何利用自己的权利， 进行充分的利益表达，积极参与公共空间的事务，承担市民的政治参与角色等。 因此，农民市民化的目的和意义就在于使农民真正获得公民身份。 农民市民化，这实际上就是赋予离开土地和农业生产、经营场所，进入城 镇从事非农产业的农民以市民身份。在中国的城乡二元结构体制中，尽管宪法 赋予了每一个公民以平等的权利，但是，农民与市民之间事实上并不平等。自 l 正式制度缺失与非正式制度惯性：农民市民化的障碍 第2 章农民市民化政府主导行为的理论基础 建国以来，农民在政治上、经济上、文化教育上都没有也难以真正进入主流社 会，尤其是二元结构的制度安排使农民与主流社会之间存在着一条社会网络的 断裂带。不仅他们的经济利益、政治利益等都被长期忽视，而且国家的各种政 策也对农民产生了事实上的社会排斥，使农民处于国家社会政策的边缘。因此， 作为“边缘人 ，与市民相比，首先，农民既没有国家退休制度的保障，更不可 能享受到国家的退休金制度的福利。其次，由于农民的生活空间比较封闭，不 仅是经济贫困地区，也是信息贫困地区。农民进行非常有限的行使法律所赋予 的民主权利，使广大农民的政治参与受到极大限制。第三，从社会发展机会特 别是子女受教育的机会来看，由于几乎所有的优质的教育设施等都集中在城市， 农村的公共投入长期处于严重不足状态，农民与市民的差别也决定了他们的子 女在同一个国家中受教育的权利也是不平等的。 在市民与农民之间诸如此类的种种差别不可能在这里一一列举，但上面所 指出的这些差别是显现的，也以足以表明农民与市民之间事实上所存在的不平 等。目前，中国已进入全面建设小康社会的新阶段。小康社会应该是一个富强、 民主、文明的社会，小康社会更应该是一个和谐的社会，即在富强的条件下社 会各成员物质利益关系的和谐，在民主的条件下社会成员民主政治权利关系的 和谐，以及在精神生活不断改善的前提下社会成员精神生活的和谐。中国城乡 二元结构和城市的二元结构都会使中国城乡之间的分裂进一步加剧。社会分裂1 不仅不利于建设小康社会，也不能顺利构建社会主义和谐社会。因此，当前农 村现代化的关键是，一方面要建立农民市民化的制度和政策体系，使农民市民 化这- 4 1 度创新行为切实得到国家有关法律的保障；另一方面是对城市市民和 农民都要进行真正意义的现代文明的教育与熏陶，以彻底摆脱消极的非正式制 度的惯性的束缚，从而消除城市文明与乡村文明之间的对抗与冲突，建立一种 新型而和谐的现代城乡关系。 2 3 3 经济学角度 从经济学角度分析，农民市民化的供给方为政府，而需求来源于农民。政 府通过农民市民化的供给，获得城市的集聚效益，拉动消费市场，实现土地资 1 社会分裂”与“社会分化”是两个不同的概念，社会分裂是指在同质化的社会( h o m o g e n o u ss o c i e t y ) 中不 同部分之间的分离，原有的社会联系纽带断裂；而社会分化一般是指社会异质性( h e t e r o g e n e i t y ) 的诞生，但 这些多元的异质继续通过某种社会纽带发生联系，并在竞争中构建新的整合机制，从而实现社会的和谐稳 定。因此，和谐社会是一个高度分化的社会，但不是分裂的社会。 1 2 第2 章农民市民化政府主导行为的理论基础 源用途改变与优化配置和规模经营效益。同时政府还将获得农民市民化带来的 税收和规费。在提供农民市民化的过程中，政府的成本既包括为新增城市居民 提供公共设施、公共服务等花费，也包括消除农民市民化带来的一些负面效应 如交通拥挤、环境污染、安全隐患等城市病的花费作为一个利益主体其决策体 现经济人的理性，推动农民市民化的程度主要依据其成本效益衡量，当然 不同的城市化阶段和不同的经济发展水平带来不同的农民市民化成本和收益： 当农民市民化的边际收益大于边际成本时，政府鼓励农民市民化，反之则阻碍 农民市民化。农民市民化供给水平是政府所愿意提供的公共设施、公共环境及 公共服务对新增市民的容纳能力。政府在决定农民市民化供给水平时，往往受 到经济发展水平、政府财力的制约，在成本效益衡量中，有些收益是长远 的，而其成本却往往是眼前的，由于受到政绩等因素的影响，政府决策往往把 有限的财力投入到回收快的项目上，这就形成城市基础设施、公用事业、城市 就业等发展不足，城市外延扩张带来入学难、出行难、就医难等现象，图书馆、 文娱活动场所等公共设施满足不 了社区精神文明建设需要，农民 市民化供给不足。 设s g o 为非政府主导下的农民 市民化供给曲线，s g x 为政府主导 下的农民市民化供给曲线，d p ob 与为非政府主导下的农民市民化 需求曲线，d p l 为政府主导下的农 民主动市民化需求曲线，d p 2 为政 府主导下的农民市民化需求曲 q o0，0：0 图2 1 政府主导农民市民化偏好分析 线。右图显示，非政府主导下农民市民化数量为q o 。政府主导下，公共设施等 得到一定的增加，政府的农民市民化供给曲线变为s g l ，此时农民可能得到一定 的征地补偿费等增加了农民市民化的支付能力，加之基础设施和公共服务条件 的改善，农民市民化主动性增强，需求曲线变为d p l ，由于是政府主导，带有一 定的强制性，农民市民化的需求曲线又将被动由d p l ，变为d p 2 。 2 4 确立评价方法 1 3 第2 章农民市民化政府主导行为的理论基础 制度和政策是如何影响松江农民市民化进程的，目前的相关制度和政策存 在哪些缺陷，对松江农民市民化道路有哪些不利影响，如何建立和健全松江农 民市民化道路的制度和公共政策支持体系，从而促进松江区农民市民化健康发 展，这些都是本文需要探讨的内容。应该说，国家的土地制度和土地利用政策、 城乡二元户籍制度、城乡分割的就业制度、社会保障政策，以及城镇建设投资 体制，都是影响农民市民化的重要因素。这些公共政策主导了农民市民化进程。 要客观地评价农民市民化过程中，评价政府主导行为的影响度，就要对包 括劳动力转移政策、户籍政策、就业政策、公共住房政策、社会保障政策等直 接影响农村劳动力向城市流动的公共政策，以及包括行政区划政策、城市规划 政策、城市经营政策、城市建设投融资政策、城市环境政策等在内的政策进行 了较为系统的评价。 2 4 1 建立政府行为评价指标体系 农民市民化涉及经济、人口、社会、环境等方面内容。农民市民化政策评 价指标体系也应全面地反映农民市民化的各个方面，同时既要对农民市民化的 量的方面做出反映，也要对农民市民化的质的方面作出揭示，使监测目标和监 测指标有机地联系起来，组成一个功能完善的整体。建立政府行为评价指标体 系应从以下5 方面考虑：( 1 ) 要有效，评价指标体系必须针对农民市民化本质， 兼顾城市化的功能和影响，以保证选出的指标体系的可行性和代表型。( 2 ) 要 有层次性，农民市民化受多方面因素影响，是多因素共同推动的过程。指标体 系应根据其结构分出层次，表征农民市民化公共政策的评价指标体系中任何指 标都必须建立起与其他指标之间的内在联系，合理确定其在指标体系中的层次 与位置。( 3 ) 要有系统，农民市民化是一个复杂的过程，是一个地区经济、社 会发展的重要表现，任何单一的指标都不能全面地表明农民市民化公共政策反 映因素，应当强调全面达标而非单项达标，不能简单地从某个侧面加以评价， 必须建立起全面评价农民市民化公共政策评价的概念，创立一整套完整、科学 地评价农民市民化的理想方法。( 4 ) 要可测定性，评价指标要具有可比性、可 得性、定量性，指标所构建的体系应能对农民市民化推动的因素提供评价依据， 并对其效果作出评价。指标要考虑其是否可量化和数据取得的难易程度及可靠 性，尽量利用现有统计资料和规范性标准，从而保证技术上的可操作性。( 5 ) 要反映动态，农民市民化过程是一个长期的动态演化过程，反映农民市民化政 1 4 第2 章农民市民化政府主导行为的理论基础 策的指标体系也必然是一个动态变化的指标体系。指标设置应具有时代特征， 一方面要具有代表性，充分体现城乡一体化进程的方向和目标：另一方面还要 具有阶段性，体现其动态演化过程。 据此，本人在建立政府行为评价体系中涉及了：户籍制度、公共住房政策、 教育、就业政策、社会保障政策、城市建设、规划、和投融资政策、产业政策 等一级指标，并通过不同时间点的对比进行动态、规律性的反映。为了方便描 述，在具体分析中将以图表的形式表现。 2 4 2 运用s w o t l 方法分析政府主导行为 s w o t 分析法是目前广为应用的一种战略分析方法，利用这种方法对事物内 部的优势、劣势和外部环境中的机会与威胁进行综合分析，全面认识其内部条 件和外部环境，为制定科学、合理的农民市民化进程和城市化发展战略提供依 据。 通过对农民市民化公共政策评价指标体系的设计及相关统计数据和方法的 运用，以期能对政府在农民市民化过程中的主导作用作出一个有效的评价，从 而能发现促进城市发展的积极因素和阻碍城市发展的障碍因素，进一步分析这 些因素的作用机制，针对松江实际，提出切实有效的宏观调控政策，确保松江 的和谐、快速发展。 ls w o t 是战略分析法的简称，s ：s t r e n g t h s 优势、w ：w e a k n e s s 劣势、o ：o p p o r t u n i t i e s 机会、t ：t h r e a t s 威胁 的简称。 1 5 第3 章国内、外政府主导下农民市民化的发展与现状 第3 章国内、外政府主导下农民市民化的发展与现状 3 1 国外典型国家政府主导行为比较 3 1 1 英国 英国农村人口非农化的过程最早开始于11 - 1 2 世纪大规模的农村劳动力转 移，这是世界上出现的第一次农村人口向城市持续转移的浪潮。这一时期迁移 的对象主要是穷人，迁移的主要目的是为了生存，距离也比较长。在1 5 - 1 7 世 纪，英国又出现了第二次劳动力快速向城市转移的浪潮。这一时期迁移的对象 主要是商人、工匠和青年女性，迁移的目的是为了更好的前途和获得丰富的生 活资料，迁移的距离较短。但是，英国劳动力流动最稳定、规模最大的时期是 从1 8 世纪下半叶的工业革命开始的。因为此前的两阶段虽然劳动力转移规模比 较大，但到工业革命前的1 8 世纪6 0 年代，英国的农业人口仍占总人口的8 0 以上，而到工业革命后的1 9 世纪中叶，英国的农业人口急剧下降到总人口的2 5 ， 而这正是圈地运动的直接结果。 从转移的模式来看，英国农村人口非农化主要是选择了以圈地运动为代表 的以暴力为核心内容的强制性转移模式。英国城镇非农产业所需要的劳