（公共管理专业论文）知识管理在财政管理信息系统中的应用研究.pdf

中文摘要 在以信息化为基础的财政改革的背景下，财政部于2 0 0 2 年提出建设政府财 政管理信息系统( 简称“6 f m i s ”) ，以便有效防止资金沉淀、截留和挪用，提高 财政管理和决策的科学性、规范性。通过几年建设，证明6 f m i s 对于提高财政业 务工作效率、规范资金支出和资金监控有一定效果。 但是，由于分散g f m i s ，财政业务数据共享困难；与丰富的信息数据相比， 用于管理和决策的知识却相对贫乏。如何把大量财政业务数据信息转化为结构化 知识，提高财政决策和管理的效率，财政部门及时响应能力，是一个关键问题。 所以，作者基于知识管理的角度，把知识管理的理论和技术应用到g f m i s 中， 提出了面向知识管理的g f m i s 应用体系结构，并进一步分析了面向知识管理的 g f m i s 运行障碍和对策。 本文由七部分构成。第一，提出研究的内容、目的、意义及框架；第二，国 内外研究现状综述，界定了本文研究的问题；第三，分析了我国g f m i s 建设的现 状与不足；第四，知识管理与政府财政管理信息系统的关系。分析了在我国g f m i s 中引入知识管理的必要性及当前存在的问题，提出了知识管理在g f m i s 中应用的 切入点以知识管理的流程建设g f m i s ；第五，通过分析面向知识管理的g f m i s 的目标和特点及知识体系，构建面向知识管理的g f m i s , 第六，剖析了面向知识 管理的g f m i s 运行中的障碍，提出了应对措施；最后，用“重大项目管理信息系 统”的个案，阐明了面向知识管理的财政管理信息系统的模型。 本文的不足是没有对知识获取、存储与管理、知识发现及知识传递与共享的 各环节进行详细分析，在深入分析和细化财政管理部门各管理层的知识需求，具 体的数学模型的建立等方面，还需要做进一步研究和深入的探讨。 关键词：知识管理政府财政管理系统( g f n i i s ) 知识共享 a b s t r a c t i nt h ei n f o r m a t i o n l i z u t i o na n df i n a n c i a lr e f o r mb a c k g r o u n d ，m i n i s t r yo f f i n a n c e o fc h i n ai n i t i a t e de s t a b l i s h i n gg o v e r n m e n tf i n a n c i a lm a n a g e m e n ti n f o r m a t i o n s y s t e m ( s h o r t e di ng f m i s ) ，i no r d e rt oi n f o r m a t i o n l i z ef i s c a lo p e r a t i o n ，h e i g h t e n d e c i s i o n - m a k i n ga n df i n a n c i a lm a n a g e m e n tc r i t e r i o na n ds c i e n c e ，u s i n gf i n a n c i a l i n f o r m a t i o nr e s o u l c ca d e q u a t e l yt o p r e v e n tc a p i t a lf r o mi n t e r c e p t , m i s u s eo r s e d i m e n t a t i o n b ys e v e r a ly e a r sc o n s t r u c t , i tw 鹤i m p r o v e dg f m i sw a s a n e f f e c t i v em e a n st of i n a n c i a lr e f o r m h o w e v e r , b e c a u s eo fs e p a r a t eg f m i s ，i ti sv e r yd i f f i c u l tt os h a r ef i n a n c i a l o p e r a t i o nd a t e ( f o d ) c o m p a r e dw i t hn m e r o l l go fi n f o r m a t i o nd a t a ，k n o w l e d g ei s p o o ro fd e c i s i o n - m a k i n ga n dm a n a g e m e n t s oac r i t i c a lp r o b l e mi sh o wt ot r a n s l a t e f o di n t os t r u c t u r ek n o w l e d g et oe l e v a t ee f f i c i e n c yo ff i n a n c i a ld e c i s i o n - m a k i n ga n d r a p i dr e s p o n d i n gc a p a b i l i t yt of i n a n c i a lb r a n c ho fg o v e r n m e n t t h e r e f o r e ，t h ea u t h o r a p p l i e dk n o w l e d g em a n a g e m e n tt h e o r yt ot h eg f m i sf r o mk n o w l e d g ep e r s p e c t i v e t h e r ea r es e v e np a r t si nt h i sp a p e r f i r s t l y , i n t r o d u c t i o n ；s e c o n d l y , d e f i n e dt h e r e s e a r c hp r o b l e m t h i r d l y , e x p l a i n e dc i r c u m s t a n c ea n dd e f i c i e n c yo fg f m i s f o u r t h l y a f t e ra n a l y z i n ge x i s t i n gk e yp r o b l e m sa n dt h ek n o w l e d g ef l o w , t h ea u t h o r p u tf o r w a r da na p p l i c a t i o nm o d ef o rt h eg f m i so r i e n t a t e dk n o w l e d g em a n a g e m e n t f i f t h l y , t h ea u t h o rg a v eas c h e m eh o wt oc a r r yo u tt h eg f m i so r i e n t a t e d k n o w l e d g em a n a g e m e n t s i x t h l y , a n a l y z e di m p e d i m e n t a n d s u g g e s t e d c o u n t e r m e a s u i e sb a s e do nm i n i n go fk n o w l e d g em a n a g e m e n tw h i l eo p e r a t i o n g f m i so r i e n t a t e dk n o w l e d g em a n a g e m e n t ，l a s t l y , t h ea u t h o rg a v eac a s et o i l l u s t r a t i o nt h i sa p p l i c a t i o nm o d e h o w e v e f ，b e c a u s eo fl i m i t e dt i m e ，t h ea u t h o rc o u l d n tp a ya t t e n t i o nt os o m e d e t a i l e dp r o b l e m s ，w h e r e a st h e ya l ei n t e r e s t i n ga n df u l lo fm e a n i n g ，f o re x a m p l e ， k n o w l e d g er e q u i r e m e n tf o rd i f f e r e n tm a n a g e m e n tl e v e l si nt h ef i n a n c i a lb r a n c ho f g o v e r n m e n t k e y w o r d s ：k n o w l e d g em a n a g e m e n t , f i n a n c i a lm a n a g e m e n ti n f o r m a t i o n s y s t e m ( g f m i s ) ，k n o w l e d g es h a r i n g 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的 研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果。也不包含为获得苤盗叁茎或其他教育机构的学位 或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在 论文中作了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者虢丑敬签字日期：卯磊7 月7 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解墨壅盘堂有关保留、使用学位论文的规定。 特授权盘鲞盘茔可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阕。同意学 校向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适应本授权说明) 习日 蔚夕 、沙夕 纛翥骅盘日 v 豁拆鬻 第一章引言 1 1 问题的提出 第一章引言 经合组织( n e c d ) 1 9 9 6 年年度报告以知识为基础的经济的发表，预言了 人类社会知识经济时代的来临。随着信息技术日新月异的发展及经济全球化竞 争的加剧，人类社会己经进入一个以知识为主导的时代，知识取代传统的生产要 素劳动、资本和土地成为组织最重要的资源。管理专家彼德德鲁克认为“目 前真正的控制性资源和生产决定性因素既不是资源，也不是土地和劳动力，而是 知识”。同时，他还指出：“有效的管理可能是发达国家的主要资源，也是发展中 国家的主要资源”，“想改善或甚至只是维持目前的生活水准，知识管理都将是基 本条件“”。知识管理( k n o w l e d g e l a n a g e m e n t ) 是伴随知识经济浪潮而兴起的一 种全新的思维和管理方法。全球经济的焦点已经转向知识，所以如何获取、保存、 传播、共享、利用知识及进行创新，以便带来更多的价值逐渐被政府、企业等组 织所关注。 在知识经济时代，政府的知识资源是政府极其重要的财富和发展的推动力 量。利用知识，可以提高政府工作人员的自身素质，提高专业技能和专业知识的 利用效率，提高工作效率和服务意识，优化政府业务流程，并营造良好的服务氛 围。保证政府能够快速响应突发事件，以适应日益激烈的竞争和社会对政府的新 要求“埘“”。政府知识管理的不但意味着政府的行政理念、行政体制、行政程序 的变化，同时行政文化也将发生一系列变革m 。世界各国都开始把知识管理的思 想和方法应用于政府管理中去，联合国的有关报告明确指出“政府需要知识管理， 电子政务的发展也呼唤着政府知识管理“”。 目前，财政部门正在进行以适应社会主义公共财政的要求，适应财政改革的 需要，提高财政决策和管理的效率为目的“金财工程”建设，“金财工程”是政 府财政管理信息系统的简称。“金财工程”通过几年建设，在提高财政业务工作 效率、规范资金支出和资金监控方面有很大提高，但也并没有完全达到预期的目 标，而且还产生了一些新的问题：信息系统分散、系统之间数据交换困难；数据 标准不统一，难以进行深层次的分析，这都给进一步开发利用财政信息资源带来 了不便。而日益加剧的国际竞争形势，要求财政部门要洞悉国内外政治、经济和 社会发展最新态势，快速、深入掌握财政运行中的各种知识、运用知识监控财政 资金运行，及时解决财政管理中存在的问题，提高及时响应能力。而且前财政管 第一章引言 理信息系统的建设现状却使财政管理工作者常常得花费大量的时间去寻找分散 的、零碎的数据和信息，再进行决策分析，而且有些数据也不易获得，这影响了 财政管理工作效率，影响了财政决策和管理的科学性。如何把大量存在于财政管 理信息系统中分散的财政业务数据、信息转化为知识及知识序化，以提高财政决 策和管理的效率及科学性，提高财政部门及时响的能力，是各级财政部门普遍关 注的问题。 本文把知识管理的理论和技术引入到我国政府财政管理信息系统建设中，以 信息和知识获取、存储与管理、信息分柝和知识发现及知识传递与共享的知识流 程来构建政府财政管理信息系统，提出了面向知识管理的政府财政管理信息系统 应用结构，并分析了面向知识管理的政府财政管理信息系统运行的障碍和对策。 1 2 研究的目的和意义 本文研究的目的就是把知识管理的理论引入到政府财政管理信息系统中，应 用知识管理的理论和技术解决目前政府财政管理信息系统分散，数据独立，高层 管理者缺乏财政决策和管理知识的现状。提出面向知识的政府财政管理信息系统 的应用结构，以知识为核心来建设政府财政管理信息系统。 ( 1 ) 以知识管理的理论和技术来构建我国政府财政管理信息系统的基本框 架，是符合“金财工程”建设的最终目一一财政管理和决策。这对今后政府财政 管理信息系统建设方向及节约建设资金有重要意义。 ( 2 ) 在“金财工程”中应用知识管理，就是把财政核心业务形成的数据整合 形成统一的财政业务数据库，促进财政业务数据向知识转化，对提高财政决策和 管理水平有着重要意义。 ( 3 ) 在“金财工程”中应用知识管理，就是把以信息为核心的管理转化为以 知识为核心的管理，它不但重视政府财政管理信息系统的建设，而且重视对运用 财政管理信息系统进行工作的人的管理，保障系统正常运行。这对以信息资源规 划为核心理念的“金财工程”建设模式转向以知识资源规划为核心理念的建设模 式具有重要意义。 ( 4 ) 在“金财工程”， j 应用知识管理。它从战略层来规划财政知识需求，能 较为全面的满足各层的信息和知识需求，规划系统的各层应用，。这对防止重复 建设，节约“金财工程”建设资源有着重要意义。 ( 5 ) 在“金财工程”中应用知识管理。它是以信息和知识获取、存储与管理、 信息分析和知识发现及知识传递与共享的知识流程来构建政府财政管理信息系 第一章引言 统的，其数据的存储与管理是相对独立的，知识分析和挖掘具有较大的灵活性， 这对系统适应“具体问题，具体分析”有积极作用。 1 3 研究思路及研究框架 本文主要把知识管理的理论、方法和技术引入到财政管理系统中，通过对现 有国内外政府财政管理信息系统的发展及知识管理的研究，分析了目前“金财工 程”建设的现状和不足，从战略层面提出了面向知识管理的财政管理信息系统应 用结构，并分析了使这一系统得以运行的保障机制。 本文研究的主要内容分为七部分： 第一部分：引言。阐述了研究此问题的内容、目的、意义及研究的思路和框 架。 第二部分：国内外研究综述。对国内外主要发达国家解决类似问题的思路及 主要采取的方法进行了综述，分析其不成功及不足。分析了国内外知识管理的研 究现状 第三部分；政府财政管理信息系统的现状和不足。研究了我国政府财政管理 信息系统建设的现状与不足。 第四部分：知识管理与财政管理信息系统的关系。研究了我国政府财政管理 信息系统中引入知识管理的必要性，针对当前存在的问题，提出了知识管理在政 府财政管理信息系统中应用的切入点一一以知识管理的流程建设政府财政管理 信息系统，运用知识管理的技术挖掘知识。 第五部分：构建面向知识管理的政府财政管理信息系统。研究了面向知识管 理的政府财政管理信息系统的目标和特点及知识体系。提出了面向知识管理的政 府财政管理信息系统的应用体系结构，并进一步研究了主要知识管理技术在政府 财政管理信息系统中的应用。 第六部分：面向知识的财政管理信息系统运行的障碍和对策。研究了面向知 识管理的政府财政管理信息系统的运行的障碍，提出了应对措旄。 第七部分：案例分析。通过“重大项目管理信息系统”的案例研究，阐明了 面向知识管理的财政管理信息系统的模型。 其研究框架如图卜1 第一章引言 图1 一l 研究技术路线 4 第二章国内外研究综述 第二章国内外研究综述 2 1 国内外财政管理信息系统的现状 从国际上看n 一，各国政府都在加快财政管理信息系统建设。美国、欧盟、日 本，包括苏联解体后的东欧转型国家、独联体，都加快了自己的政府财政管理信 息系统，但在建设中也存在着同样的问题。 英国公共支出管理信息系统和瑞典预算管理信息系统是两国现行财政管理 的主要系统，实现财政部和预算单位的预算、支付和账务管理，并为中央政府提 供宏观经济统计与预测数据。两个系统都采用b s 结构设计，以财政部内部局域 网和外部i n t e r n e t 为网络基础，运行在m i c r o s o f tw i n d o w s2 0 0 0 或) ( p 操作系 统上。在财政部安装完整功能版，提供服务器端的各项功能；在预算单位安装客 户端应用程序，并通过i n t e r n e t 或专网( 英国尚在建设) 与财政部和银行连接 起来，实现财政部、预算单位、银行三方统一运行。英国公共支出管理信息系统 ( p e s ) 的核心模块是财政信息系统，安装在财政部，供财政部有关部门进行预 算审核、分析、国库支付、账务处理以及宏观经济分析与预测。瑞典预算管理信 息系统( h e i i m e s ) ，其业务流程在数据存储上都采用大集中方式，存储当前财政 年度前后几年的所有财政数据，由财政部统一管理，供财政部、预算单位和银行 使用。 英国p e s 和瑞典h e r m e s 之所以能够高效、稳定运行，除了规范的业务流程 和良好的系统设计外，在很大程度上还得益于强大的数据库。两个系统的数据库 设计合理、结构严谨、数据关系明晰，在应用上有以下两个共同特点：一是数据 存储量大，数据周期长。例如，英国p e s 的数据存储量包括历史5 年、当前年度 和未来三年共9 年的预算、支出数据，以及以不同统计口径表现的数据副本和每 一个数据的更改记录。二是权限控制严格，数据准确可信。任何一个用户更改数 据时都要按照财政部信息化组织管理机构和预算单位的规定，根据自身的权限进 行。为了保证数据更改的准确性，系统设计了数据校验规则，对数据库中每一次 更改都自动进行合法性校验并存储更改记录。 英国、瑞典的财政管理信息系统虽然能高效运行，但也存在一些问题。突 出表现在系统建设管理机构职能单一，组织管理相对比较松散，各业务部门配合 与协调不够，使得现有系统数量多，功能相对单一，整体性能与预定目标存在一 定差距。英国公共支出管理信息系统( p e s ) 完成各项业务处理工作，需要依靠 第二章国内外研究综述 政府在线数据管理系统( g o l d ) 和政府账户统一管理系统( w g a ) 为其提供数据 管理服务；瑞典预算管理信息系统( h e r m e s ) 在会计管理方面也要依赖于会计管 理系统。过于分散的业务系统不仅增加了建设成本，降低了工作效率，而且将统 一的各项财政业务人为分割开来，增大了实际业务处理的复杂度，降低了工作效 率和信息网络资源的利用率。 为解决这些问题，英国和瑞典认为，其未来建设目标主要在于集成整合现有 分散的系统，形成功能完善、业务统一的“大系统”。英国的g o l d 将充分利用当 前最先进的计算技术和网络技术，将整个财政管理信息集成到一个系统中，并凭 借其强大的数据处理能力为财政管理的各个环节提供数据服务，它和正在规划建 设中的政府单一数据管理系统( s d s ) 代表了英国财政管理信息系统未来规划的 方向。s d s 覆盖了当前管理信息系统的主要特征。它将英国政府目前分散使用的 p e s 、g o l d 和w g a 以及其他一些系统集成到一个单一的数据系统中，用于数据采 集、业务处理和统计分析等。瑞典也已经开始着手将政府预算会计软件( a g r e s s o ) 和财政办公自动化系统集成到现有的h e r m e s 系统中，实现对财政信息的统一管 理。 我国在这解决这一问题时m 1 ，也借鉴了国外政府财政管理信息系统建设的经 验，提出要建设“大系统”。其主要思想是对现有财政业务进行分析，通过进一 步简化业务流程。抽取各主要财政业务应用系统的公共要素，开发统一的财政核 心业务应用平台，整合目前各个子系统，实现财政业务数据的共享，为财政管理 和决策提供数据，实现数据的统一管理。 从国内外来看，各国在解决系统众多，信息冗余方面，基本是采取得系统整 合或信息集成，通过财政业务系统的整合，实现财政业务系统数据的共享，减少 了数据冗余，这一方法虽然解决了系统众多，数据和信息冗余及共享问题，但它 使财政业务数据进一步扩大，使财政信息和数据更加膨胀。首先，由于财政科目 的不断变化，也使得各年的同样的财政科目代表的内容并不相同，这也为跨年度 的财政分析带来了新的困难。其次，系统整合没有解决知识相对贫乏的问题，也 不能满足知识经济时代，决策层和管理者对知识的需求。 2 2 国内外知识管理的研究现状 人类关于知识的认识和探索几乎和人类文明历史一样久远，但知识管理作为 一个重要的管理领域的兴起则只有不到2 0 年的历史。知识管理是在知识经济的 大背景下，首先在知识型企业中提出的，彼得德鲁克，他于8 0 年代提出了“知 6 第二章国内外研究综述 识管理”的概念“”之后，人们从多个角度研究知识管理，但从组织知识的转化 上来讲，其研究主要集在以下几个方面： ( 1 ) 知识转化理论方面。与知识管理密切相关的一项工作是人们关于组织学 习和学习型组织的探讨。关于组织学习的论述最早出现于1 9 6 5 年“”，但这一概 念逐渐引起人们的关注很大程度上应归功于a r g y r i s 等人的工作，a r g y r i s 把组织 学习区分为单循环学习( s i n g l e - l o o pl e a r n i n g ) 与双循环学习( d o u b l e l e a r n i n g ) 。其中，双循环学习是所谓的“学中学”( l e a r n i n gt ol e a r n ) ，主要 涉及组织中的知识的形成、保存与应用的过程。学习型组织的概念是由麻省的 p e t e rs e n g e 系统阐述的，s e n g e 借助于系统理学的思想方法考察组织，提出组织 通过五项修炼构建学习型组织自我把握( p e r s o n a lm a s t e r ) 、改善心智模型 ( m e n t a lm o d e l s ) 、团队学习( t e a ml e a r n i n g ) 、建立共同构想( s h a r ev i s i o n ) 以及系统思考( s y s t e mt h i n k i n g ) “”。s e n g e 及后来一些学者关于学习型组织的研 究和探讨，加深了人们对个人知识和组织知识相互转化的认识。 美国学者s a v a g e “o 对于上述许多的研究工作进行了综合思考，他在分析传统 的基于劳动分工与多层控制的管理模式的基础上，提出“第五代管理”应从严格 的等级制度转向动态的知识联网( k n o w l e d g en e t w o r k i n g ) ，从管理的命令与控制 模式转向团队之间的协调模式，从职业权威转向知识权威，进而通过动态团队与 虚拟企业实现组织的价值。 目本学者野中郁次郎( i k u j i r on o n a k a ) 和竹内广隆( h i r o t a k at a k e u c h i ) 对 于“创造知识的组织”“”( k n o w l e d g e - c r e a t i n go r g a n i z a t i o n ) 的研究，对知识 过程管理也产生了广泛的影响。他们的工作是基于波拉尼( m i c h a e lp o l a n y i ) “” 在 个人知识一书中对隐性知识( t a c i tk n o w l e d g e ) 和显性知识( e x p l i c i t k n o w l e d g e ) 的划分，他们认为知识管理的关键在于知识共享和创新能力，尤其是 隐性知识的共享、创新与运用。进而还提出了隐性知识与显性知识之间相互转化 的s e c i ( s o c i a l i z a t i o n ，e x t e r n a l i z a t i o n ，c o m b i n a t i o n ，i n t e r n a l i z a t i o n ) 过程模型，s e c i 模型描述了两种类型的知识的相互转换的四种形式“”：从显性知 识到显性知识，称之为综合化( c o m b i n a t i o n ) ，这是知识扩散和系统化的过程， 将零散、杂乱的显性知识进一步系统化，以实现更复杂的功能；从隐性知识到显 性知识，称之为外化( e x t e r n a li z a t i o n ) ，即对隐性知识进行显性描述，将隐性 知识转化为别人或企业能够理解的形式，这个转化以通过沟通、类比、假设等 进行：从隐性知识到隐性知识，称之为社会化( s e e i a l i z a t i o n ) ，隐性知识在个 人间或者是在同一组织内部的分享，知识传递主要通过观察、模仿和亲身体验等 形式。借助信息技术建立虚拟知识社区，则为在更广范围内实现从隐性知识到隐 第二章国内外研究综述 性知识的转化创造了条件；从显性知识到隐性知识，称之为内化 ( i n t e r n a l i z a t i o n ) ，实质上是一个学习过程，它将通过社会化、外化、综合过 程获得的知识转化为个人的隐性知识。这四种互动关系，相互发生作用，构成知 识螺旋形的向上发展，共同推动组织的知识创新，知识库的储存量在此过程中不 断增加。野中等人的研究工作在学术界产生了很大的影响。知识转化理论，为信 息资源向知识转化提供了理论基础。后来，人们还从知识生产的角度出发，提出 了知识获取、知识整理、知识共享、知识创新的管理过程理论。 ( 2 ) 知识管理系统研究。 利用计算机技术是人们关于知识管理的研究与实践的另一重要方面，这方面 的工作着重于建设“知识管理系统”，为知识管理提供技术平台。 在信息技术应用于经营管理领域的历史上，一般性的趋势是从数据管理到信 息管理再到知识管理。如果说五六十年代的电子数据处理系统( e d p s ) 或事务处 理系统( t p s ) 着重于数据管理，六七十年代的狭义的管理信息系统( m i s ) 则着重于 结构化的信息处理，那么从七十年代人们提出决策支持系统( d s s ) 以来，人们开 始逐步探讨计算机信息技术对于组织中各类知识与知识过程的探讨，这一趋势在 最近十几年中尤为明显。这方面的研究主要集中知识管理工具在知识管理系统的 应用上。知识管理工具是实现知识的生成、编码和转移技术的集合。值得强调的 是，知识工具不是仅以计算机为基础的技术集合，只要是能够实现知识的生成、 编码和传送的技术和方法都可以称为知识工具。从知识处理的过程来看，知识 处理过程可以划分为获取、组织、保存、传递、利用、创新以及评价。对应每个 阶段都有相应的知识管理工具来实现。知识地图、数据挖掘、知识库、决策支持 系统、数据仓库、数据集市、可视化技术、群件等都是一些重要的知识管理工具。 8 第三章财政管理信息系统的现状和不足 第三章财政管理信息系统的现状和不足 随着建设社会主义市场经济体制下公共财政体系框架要求的提出，传统体制 下，通过征收机关和预算单位设立多重账户分散管理财政资金的运作方式，越来 越不适应新的要求，其主要弊端是：重复和分散设置账户，导致财政资金活动透 明度不高，不利于对其实施有效管理和全面监督；财政收支信息反馈迟缓，难以 及时为预算编制、执行分析和宏观经济调控提供准确依据；财政资金入库时间延 滞，收入退库不规范，大量资金经常滞留在预算单位，降低了资金使用效率；财 政资金使用缺乏事前监督，截留、挤占、挪用等问题时有发生，甚至出现腐败现 象“”。利用信息技术，构建政府财政管理信息系统，以适应用新的财政改革被提 到了议事日程。 从2 0 0 2 年8 月“金财工程”正式启动以来，我国财政管理信息系统大致经 历了三个阶段： 第一阶段。2 0 0 2 年8 月以前，这一时期，财政部和地方财政部门都根据自 己的实际业务需要开发了一些业务应用软件。其主要特点是：根据自己的业务应 用需要，建设网络和安全应用环境；是把手工财政业务计算机化；财政业务应用 系统相对独立：各种资源主要分布存储在各自立的系统中：网络基础设施和安全 建设缺乏全国统一的标准。例如河北省财政厅在1 9 9 8 年开发建设的部门预算编 制系统，陕西省财政厅开发的“三金”信息系统、工资统发系统等，主要功能就 是把由手工汇总的数据用计算机实现。 第二阶段。2 0 0 2 年8 月到2 0 0 5 年1 月。财政部制定了“金财工程”建设 目标和总体规划、t “政府财政管理信息系统”网络建设技术标准、政府财政 管理信息系统”安全总体标准，财政部和各省网络建设逐渐统一标准，对一些 财政核心业务进行了流程重组，以提供信息服务为核心来规划政府财政管理信息 系统，初步形成了以预算管理为源头，以国库收支管理为预算执行主线的系统框 架。 第三阶段。在2 0 0 5 年1 月3 l ，财政部明确提出：“大系统”要面对新的“政 府收支分类”体系，统一编码( 可扩展) ，建立一个数据库，支持多维指标体系， 提高自动化程度、减少人工干预环节，加强执行监控，保证资金安全、信息安全。 “大系统”的提出，标志着财政管理信息系统进入一个新的规划发展阶段。 9 第三章财政管理信息系统的现状和不足 3 i “金财工程”的概念和内容 “金财工程”即政府财政管理信息系统( g o v e r n m e n tf i s c a lm a n a g e m e n t i n f o r m a t i o ns y s t e m ，简称g f m i s ) ，它是指利用先进的信息技术，支撑以预算编 制、国库集中收付和宏观经济预测为核心应用的政府财政管理综合信息系统。政 府财政管理信息系统覆盖各级政府财政管理部门和财政资金使用部门，全面支撑 部门预算管理、国库单一账户集中收付、政府采购、宏观经济预测和办公自动化 等方面的应用需求。但它又不是传统意义上只能做事后记账处理的一般财务系 统，它带有事前控制机制的政府财政“资源型”管理系统，它的综合性，复杂性、 可控性和覆盖范围都将超过所有的“金”字工程，它的建成将覆盖全部g d p 2 0 的资金流动，对国民经济的良性运转将产生重大的积极影响。“金财工程”具有信 息资源重要、信息覆盖全面、信息联系广乏等特点。它将各省、市、县、乡将组 成一个完整的网络体系统，突破了传统财政资源在人员、她域、时空上的多重限 制，提供了大量、全面、开放的信息资源，为财政管理和决策及“金财工程”建 设和运行提供了必要保障。目前我国财政信息管理系统主要基于g r p 理论。g r p 概念是由财政部科研所安易公司于2 0 0 1 年正式提出，并大力倡导。所谓g r p b p g o v e r n m e n tr e s o u r c e sp l a n n i n g ，广义的概念是指政府资源规划，目前主要的 应用是利用财政管理软件实现财政业务和管理信息化”。它是在借鉴企业管理信 息化经验基础上提出的，g r p 的理论原型是企业资源规划( e r p ) 。 其主要内容包括网络体系、财政业务应用系统体系、安全保障体系三部分。 网络体系主要内容。建立一个覆盖全国各级财政部门和财政资金使用部门 的纵横向三级网络系统。纵向上，建设财政部连接各省( 区、市) 财政厅( 局) 的一级骨干网，省级财政连接各市( 地、州) 级财政的二级骨干网，市( 地、州) 级财政连接县级财政的三级骨干网；横向上，实现各级财政部门与同级预算单位、 人民银行、代理银行等部门的连接。建立政府财政管理信息系统的运行基础，以 支撑财政核心业务应用。网络结构如图3 1 所示。 l o 第三章财政管理信息系统的现状和不足 图3 1 “金财工程”网络结构示意图 财政业务应用系统主要内容。主要指预算管理系统、国库支付管理系统、总 账管理系统、现金管理系统、工资发放管理系统、国债管理系统、政府采购管理 系统、固定资产管理系统、收入管理系统、财政经济景气分析系统、标准代码系 统和外部接口系统共1 2 个业务管理系统。如图3 - 2 所示： “金财工程”安全保障体系内容建立统一的安全体系是“金财工程”建设 的一个重要方面，要实现全系统的应用安全、系统安全、网络安全和物理安全的 统一管理，重点建设以认证中心、数据加密为核心的应用安全平台，制定相应的 安全管理制度，为“金财工程”提供有效的安全保障。 按照高可靠性和高标准的故障恢复能力，建立完善的备份与恢复系统。做好 现场备份、同城备份及异地备份。待“电子签名”等具备法律依据和实际操作时， 第三章财政管理信息系统的现状和不足 可以采用无纸化的网上支付及收缴时，采用实时模式灾难恢复技术，建立一个高 度可靠和高度可用的系统。 图3 - 2 财政业务应用系统示意图 3 2 “金财工程”建设的现状 为对我国“金财工程”现状有个清楚的了解，作者对对我国1 2 个省“金财 工程”建设情况，从网络基础设施、财政业务应用和网络安全三个方面对省、市、 县三级的“金财工程”建设情况进行调。在资料获得上，主要采取收集各省的汇 报财料和财政部对外发布的“金财工程”建设简报和询问相关人员等方法，数据 时间截止2 0 0 4 年3 月。 3 2 1 网络基础设施日趋完善 从2 0 0 2 年8 月启动“金财工程”以来，各省积极进行“金财工程”建设， 投入了大量资金，使网络基础设施进一步完善。例如截止2 0 0 4 年3 月，河北已 经累计投入1 4 亿元、云南省累计投入4 3 4 0 万元、陕西省4 0 0 0 多万元、青海省 3 4 2 4 万元。 ( 1 ) 局域嘲建设进展较快。在调查的1 2 个省，1 4 5 个市级，1 2 0 1 个县级中， 所有省级财政部门的局域网已经全部建成，有1 2 2 个市、4 4 0 个县局域网已经建 成，分别占总数的8 4 1 和3 6 6 。在各级局域网建设中，省级都采取1 0 0 0 m 主 骨，1 0 0 m 到桌面：市县两级大多是1 0 0 m 主骨，l 伽到桌面。由此可见，整个“金 第三章财政管理信息系统的现状和不足 财工程”建设的局域网基础平台，省级已经全部完成，市级接近尾声，县级完成 i 3 左右有1 2 2 个局域网平台建成。 ( 2 ) 纵横骨干网日趋完善。纵向骨干网是指由财政部到各省财政厅，各省厅 财政局到各自市级财政局，各市级财政局到各辖区县级财政局的专用线路，横向 骨干网是指各级财政部门到同级的中央银行国库、代理银行和各预算单位，它是 财政系统内部的i n t r a n e t 。在调查的1 2 个省，1 4 5 个市，1 2 0 1 个县中，各省财 政厅到财政部的一级骨干网和各省财政厅的一级横向网络已经全部建成。有1 3 4 个市二级骨干网建成，占市级总数的9 2 4 有2 3 个市级二级横向网络建成， 占市级总数的1 8 9 。有3 5 0 个县三级骨干网建成，占总数的2 9 1 ，三级横向 都还没有建。由此可见，财政部到各省财政厅的骨干网已经建成，省到市的二级 骨干网大部分完成，市到县的网络正在建设之中，纵横骨干网日趋完善。 ( 3 ) 网络安全有待进一步提高。本调查中所指的网络安全是指有完整的网络 安全方案，进行了系统的建设，从调中可以看到，在省、市、县三级中，都没有 对网络安全进行全面考虑和建设，在调查中发现，各省厅都购买了网络防火墙， 但在漏洞扫描、入侵检测、安全策略和安全制度等方面还没有进行系统的建设， 网络安全问题较为严重。 总体来看，省级网络基本平台基本完成，市级则大部完成了，县级则刚刚开 始，网络基础设施日趋完善。目前各省已经相继启动市县“金财工程”建设。 3 2 2 财政业务应用系统稳步发展 ( 1 ) 省级财政业务应用软件的得到推广应用。2 0 0 2 年8 月启动“金财工程” 之后，财政管理信息系统软件的开发基本上采取由财政部统一开发，各省在此基 础上进行修改并推广使用的模式。在调查的1 2 个省中，财政核心业务部门预算 编制、国库集中支付、工资统一发放这三个系统软件，在各省省本级已经完成应 用。市级则各不相同，在1 2 个省的1 4 5 个市本级中，部门预算有3 8 个完成，占 所有调查市的2 6 ，国库集中支付系统有5 3 个完成，占3 6 6 ，工资统一发布系 统在1 2 个省、市、县都已经完成应用。 在县级，这三个业务应用系统，基本没有展开应用。但在各财政部门内部已 经全部运行。其它财政业务应用系统，各省实施情况各不一样，大多根据各省实 际情况进行了开发。如非税收入管理系统、国债管理系统等。 目前财政业务应用系统已经形成了以预算编制和国库集中支付为主线的系 统框架。 第三章财政管理信息系统的现状和不足 3 3 财政管理信息系统的不足 目前财政管理信息系统虽然已经有了相当规模，但在发展中还存在一些不 足，主要表现如下： ( 1 ) 财政管理信息系统建设还处于初级阶段，系统分散，信息资源开发程度 浅。著名知识管理专家达文波特认为：现在知识管理己非常“流行”，企业不 断推出各种知识管理解决方案，包括i b m 及微软这样著名的公司在内的几乎所有 的i t 企业都在推销自己的知识管理理念及技术与产品，而“知识经理( 知识主管) ” 也成为一种非常正式的职位，许多公司都在正式的杂志上刊登招聘知识经理的广 告，而且其需求有非常好的前景。 这样看来，知识管理会一直“存在”下去，那么知识管理的前景或说其下一 步的发展是会是怎样呢? 其价值又如何呢? 达文波特教授提出了“知识管理两阶 段论”。 第一阶段：获取资产并将其存放在容易获取的地方。第二个阶段是如何利用 这些知识资产。 达文波特教授指出，现在很多企业里，不是没有知识库，而是其知识库太“拥 挤”、“繁杂”。他举例说，有一个公司有3 ，6 0 0 多种数据库和许多其他“知识目 标”。这样多的“知识”导致其需求者很难在很短的时问内立刻找到其所需的知 识。 当企业仓库里的有形资产太多时，他们会开始考虑供应链管理或尽量根据实 际需要尽可能地减少库存。而企业对知识库的管理肯定也需要相应的“供应链管 理”。 目前“金财工程”建设还处在第一阶段，已经建成的预算编审管理系统、国 库收付管理信息系统、工资统发管理系统等都相对独立，形成了各自的业务数据 库，通过建设财政信息网站形成的各种信息数据库不计其数。目前，财政管理信 息系统的建设情况如图3 - 3 所示。例如，陕西省财政厅各处室都建设各自的信息 网站，形成2 0 多个信息数据库，加上各个财政业务系统形成的数据库多达3 0 多 个。这些数据库大量存在，并未深度挖掘出隐藏在信息背后的知识，致使工作人 员常陷于“信息爆炸但知识贫乏”的窘境。 1 4 第三章财政管理信息系统的现状和不足 图3 _ 3 现行的财政管理信息系统模式 预算编审系统以财政部预算司为主，国库集中支付管理系统以财政部国库司 为主，各业务系统由对应业务部门进行规划，信息部门配合进行开发和实施。主 要是实现了业务处理的计算机化，其数据传递由预算、采购和工资到国库支付， 实现了信息的流动。最后由各系统建立相应的管理信息系统，实现信息和数据的 实时查询。 现行的政府财政管理信息系统具有以下特点：以满足各层信息需求为核 心，实现信息在系统中的汇集，提供信息查询服务，实现了操作层的业务处理功 能。以部门为单位进行系统建设。在财政信息资源规划时，以各自的信息需求 为目标，把信息需求目标转化为信息系统。缺乏战略层的知识需求规划。各系 统的规划缺乏从财政管理与决策层面的知识需求规划，系统开发是以原型法进行 的，以满足业务应用系统的需求为1 7 1 的而进行的开发。 ( 2 ) 系统结构缺乏柔性，影响决策响应速度。现行的财政管理信息系统以其 内嵌的信息技术和程序规则为基础，信息处理的格式化和流程化严重限制了财政 管理信息系统的响应能力，使其只适用于一种独立于人之外的稳定的可预测的决 策环境；而对于动态且不可预测的以人力资源管理为核心的知识管理，它显然无 法进行正确的数据分析和决策支持。例如陕西省财政厅企业处开发的企业信息管 理系统，收集了来自各企业的数据资源，而且根据这些数据能进行一般的线性预 测分析，绘制各种图形。如果想把企业信息管理系统中的数据和国库支出系统中 的某些数据进行对比分析，或者自己抽取几项数据来进行分析，这几乎是不可能 第三章财政管理信息系统的现状和不足 的，因为以自己的需要获取系统数据需要较高的技术要求，一般计算机使用人员 难以完成。缺乏柔性的系统应用结构，为系统知识的转化带来了困难。 财政战略层决策常常需要“具体问题，具体分析”，现行财政管理信息系统 的刚性，使财政管理信息系统不能适应战略层决策知识分析的需要。因而把财政 决策和管理需要的各种数据和知识，从财政管理业务应用系统中抽取出来，形成 数据中心，以增加系统的柔性，是解决这一问题的关键。 1 6 第四章知识管理与财政管理信息系统的关系 第四章知识管理与财政管理信息系统的关系 4 1 数据、信息和知识及知识管理的内涵 4 1 1 数据、信息和知识三者关系 通常情况下，人们对数据、信息、知识是不做严格区分的，其原因在于它们 之间既有区别又有密切