（公共管理专业论文）福建省市政公用设施投融资体制改革研究.pdf

中文摘要 市政公用设施作为一种公共产品有其独特的功能作用和运营规律。在传统的 计划经济体制下，我国的市政公用设施投融资基本上是靠地方政府自身财力和积 累按计划进行建设、管理，资金来源主要是城市维护建设税和公用事业附加两项 收入。在新时期如何开拓创新，使市政公用设施建设投资主体多元化、融资渠道 多样化，实现建设过程市场化操作并改变投资效益低下的状况，已经成为目前我 国市政公用设施投融资研究的迫切问题。福建省作为沿海改革开放省份之一，市 政公用设施投融资水平与经济发展不相适应，与其他沿海发达省份相比也处于劣 势，这势必会制约福建省城市竞争力的提高和国民经济的进一步发展。 本文在总结福建省“十五”期间市政公用设施取得的成就的基础上，就市政 公用设施建设存在问题的主要症结之一投融资体制存在的问题进行深入分 析，并借鉴国内外市政公用设旌投融资体制改革的先进做法，通过对“十一五” 期间福建的重大市政公用设施建设项目，以及福州市区“十一五”市政公用设施 建设规划中的投融资问题，按项目区分理论进行深入的定性和定量分析，最后提 出了深化我省市政公用设施投融资体制改革的目标思路及策略，即规范社会项目 投资公司，进一步发挥城建投资公司投融资平台优势，调整和完善市政公用设施 产品价格，项目融资，进一步做好完善利用外资，积极拓展民间直接投资，鼓励 社会投资主体投资经营性市政公用设施项目优惠政策和政府投资市政公用设施 建设管理等八项方案。 关键词：市政公用设施投融资体制改革 a b s t r a c t t h em u n i c i p a lp u b l i cu t i l i t y ，a sap u b l i cp r o d u c t , h a si t so w nf u n c t i o na n d o p e r a t i o nr u l e u n d e rt h et r a d i t i o n a lp l a n n e de c o n o m i cs y s t e m ，t h ei n v e s t m e n ta n d f i n a n c i n gf o rm u n i c i p a lp u b l i cu t i l i t i e si nc h i n ai sg e n e r a l l yr e l y i n go nt h ef i n a n c i a l a l l o c a t i o no f t h el o c a lg o v e r n m e n t , a n dt i l c ya r cs ob u i l ta n dm a n a g e da c c o r d i n gt ot h e p l a n t h ef u n dm a i n l y s o u r c e sf r o mt w or e v e n u e s t h eu r b a nm a i n t e n a n c e & c o n s t r u c t i o nt a xa n da d d i t i o n a lr g v e n u eo fp u b l i cu t i l i t i e s i nt h en e we r a , i ti sa n u r g e n ti s s u ef o rt h er e s e a r c ho ni n v e s m a e n ta n df i n a n c i n go f c h i n a sm u n i c i p a lp u b l i c u t i l i t i e sa b o u th o wt od e v e l o pa n dc r e a t ean e ww a yt om u l t i p l yt h em a i ni n v e s t m e n t b o d yo f m u n i c i p a lp u b l i cu t i l i t i e sa n dd i v e r s i f rt h ef i n a n c i n gc h a n n e l ss oa st or e a l i z e t h em a r k e t i z e do p e r a t i o no ft h ec o n s t r u c t i o np r o c e s sa n dp u ta ne n dt ot h el o w i n v e s t m e n tb e n e f i t a so n eo ft h ec o a s t a lo p e np r o v i n c e s ，f u j i a np r o v i n c ei ss p e l la n i n c o n f o r m i t yb e t w e e nt h ei n v e s t m e n t & f i n a n c i n gl e v e lo ft h em u n i c i p a lp u b l i c u t i l i t i e sa n dt h ee c o n o m i cd e v e l o p m e n tl e v e l ，ap o o rc o n d i t i o nc o m p a r i n gt oo t h e r d e v e l o p e dc o a s t a lo p e np r o v i n c e s c o n s e q u e n t l y ，t h ei m p r o v e m e n to fu r b a n c o m p e t e n c eo ff u j i a np r o v i n c ea n dt h ef u r t h e rd e v e l o p m e n to fn a t i o n a le c o n o m yi s b o u n dt ob er e s t r i c t e db ys u c hd i s a d v a n t a g e s t h i sa r t i c l em a k e sa ni n d e p t ha n a l y s i so nt h ep r o b l e m si ni n v e s t m e n t & f i n a n c i n gs y s t e m - - o n eo ft h em a i nc r u c e sf u rt h ec o n s t r u c t i o no fm u n i c i p a lp u b l i c u t i l i t i e s ，o nt h eb a s i so f s u m m i n gu pt h ea c h i e v e m e n t so f f u j i a np r o v i n c er e g a r d i n gt o t h em u n i c i p a lp u b l i cu t i l i t i e sd u r i n gt h e “1 0 t hf i v e y e a rp l a n ”w i t hr e f e r e n c et ot h e d o m e s t i ca n do v e r s e a sa d v a n c e da p p r o a c ht ot h ei n v e s t m e n ta n df i n a n c i n gs y s t e m r e s t r u c t u r i n gf u rm u n i c i p a lp u b l i cu t i l i t i e s ，t h ew r i t e rs t u d i e st h ei n v e s t m e n ta n d f i n a n c i n gp r o b l e m si nr e s p e c to ft h ei m p o r t a n tm u n i c i p a lp u b l i cu t i l i t i e sc o n s t r u c t i o n p r o j e c to ff u j i a np r o v i n c ea n dt h ec o n s t r u c t i o na n dp l a n n i n go ft h em u n i c i p a lp u b l i c u t i l i t i e so ff u z h o uc i t yd u r i n gt h e il ”f i v e - y e a rp l a n ”，a n dt h e n ，m a k e sf u r t h e r q u a l i t a t i v ea n dq u a n t i t a t i v ea n a l y s i si nl i g h to fp r o j e c tc l a s s i f i c a t i o nt h e o r y , f i n a l l y , t h et a r g e t ，d i r e c t i o na n ds t r a t e g i cp o l i c yf o rd e e p e n i n gt h ei n v e s t m e n ta n df i n a n c i n g s y s t e mr e s t r u c t u r i n go ft h em u n i c i p a lp u b l i cu t i l i t i e sa l et h e r e f o r ep r e s e n t e d i t p r o p o s e s8p l a n s i n d e t a i l s ，s u c h a st o r e g u l a t et h es o c i a lp r o j e c t i n v e s t m e n t c o m p a n i e s ；t of u r t h e rt a k et h ei n v e s t m e n t f i n a n c i n gp l a t f o r ma d v a n t a g e so fu r b a n c o n s t r u c t i o ni n v e s t m e n tc o m p a n i e s ；t oa d j u s ta n di m p r o v et h ep r i c eo fm u n i c i p a l p u b l i cu t i l i t i e s ；t op e r f o r mp r o j e c tf i n a n c i n ga n df u r t h e ri m p r o v et h eu t i l i z a t i o no f f o r e i g ni n v e s t m e n t sa n da c t i v e l ye x p a n dt h en o n - g o v e r n m e n t a ld i r e c ti n v e s t m e n t s ；t o e n c o u r a g et h es o c i a li n v e s t m e n tm a i nb o d yt oi n v e s ti nt h ep r o f i t a b l em u n i c i p a lp u b l i c u t i l i t yp r o j e c t s ；t oc a r r yo u tt h ep r e f e r e n t i a lp o l i c i e sa n dg o v e r n m e n t a li n v e s t m e n ti n t h ec o n s t r u c t i o na n dm a n a g e m e n to f m u n i c i p a lp u b l i cu t i l i t yp r o j e c t so rt h el i k e k e yw o r d s ：m u n i c i p a lp u b l i cu t i l i t i e s , i n v e s t m e n ta n df i n a n c i n g ，s y s t e mr e s t r u c t u r i n g 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的 研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得鑫鲞盘堂或其它教育机构的学位或证书 而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作 了明确的说明并表示了谢意。 躲他象节鳓期：沙辟7 秽归 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解墨壅盘堂有关保留、使用学位论文的规定。特授 权墨壅盘堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，并采 用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校向国家有 关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者躲洳、弘即 导师张 俘钏孕 签字日期：彦伽5 年7 月衣、f 日签字日期：，卵占年7 月阳 第一章绪论 1 1 问题的提出 第一章绪论 城市市政公用设施是城市居民生产和生活所必需的公用设施，是城市存在、 运转和发展的物质基础，也是城市经济和社会发展的重要前提。城市市政公用设 施的状况直接体现一个城市社会、经济和文化的发展水平，直接代表一个城市的 形象。完善健全的市政公用设施不仅能够为城市居民的生产生活提供宜居的条 件，而且能够为城市带来良好的声誉和形象，形成优越的投资环境，为城市社会 经济的发展吸引需要的资金和人才，提高城市的竞争力。 改革开放以来，我国城市建设取得了很大的成就，城市市政公用设施得到了 极大改善，但展望未来，我国还将长期处于社会主义初级阶段，随着产业结构调 整和城市化进程的加快以及居民物质文化生活水平的提高，完善市政公用设施的 任务仍然， 1 分艰巨。投资和融资，是市政公用设施建设和管理运营的核心环节， 城市市政公用设施投融资体制的改革，是垄断领域改革的重点和难点之一。要从 根本上提高公用设施建设和管理运营的水平，必须着力解决好市政公用设施投融 资体制存在的种种矛盾和问题。 1 2 研究意义 市政公用设施投融资体制改革，是国内外城市建设和发展中共同关注的问 题。从上个世纪六七十年代开始，发达资本主义国家主要围绕解决资金供给和提 高效率两个方面，率先对基础设施投融资及运营管理体制进行了民营化改革，为 我国市政公用设施投融资体制改革提供了有益的经验。多年来，我国市政公用设 施建设和管理运营体制也在不断改革之中，包括福建省在内的各个省市，在推进 市政公用设施投融资体制改革方面作了大量的工作，取得了很大进展。但从福建 省整体上看，市政公用设施投融资体制改革仍然较为滞后，还远远没有到位，尤 其是在政府与市场、解决资金短缺、提高效率的关系的处理上，一些机制、体制 上问题尚未得到根本解决，在广度和深度上还有很多工作要做，与完善社会主义 市场经济体制的要求相比依然存在不少差距。 第一章绪论 从全国看，改革开放二十七年来，我国城市化水平为从1 9 提高到2 0 0 5 年 的4 3 ，取得了举世瞩目的成就，但是距离发达国家平均为7 5 的城市化水平 还有比较大的差距。美国城市化水平为7 6 、日本7 8 ，新加坡更是消灭了农 村，达到了1 0 0 。人口从农村向城市转移，必然带动劳动力从第一产业向第二、 第三产业的转移，城市化与工业化相互促进、互为因果，共同促进社会经济持续 健康发展。有专家研究得出结论，城市化水平每提高1 个百分点，可以拉动g d p 增长1 5 个百分点，推进城市化是我国未来2 0 年保持经济高速增长的基本动力 之一。 从2 0 0 5 年的城镇化率看，福建城市化水平为4 7 ，比2 0 0 4 年提高了一个百 分点，高出全国水平四个百分点，在华东六省一市中排在第四位( 上海5 9 7 ， 浙江5 5 ，江苏5 0 5 ，山东4 5 ，江西3 7 ，安徽3 5 5 ) 。十一五时期，是 城市化水平快速提升的时期，据专家估算，全国城市化水平每提高1 ，就意味 着有1 3 0 0 万农村人口转移到城市。城市化水平的提高，都市圈、城市带的建设， 对城市基础设施提出了更高的要求。 当前，福建省进入了全面建设海峡西岸经济区的关键时期。党的十六届五中 全会通过的中共中央关于制定国民经济和社会发展“十一五”规划的建议， 提出“支持海峡西岸和其他台商投资相对集中地区的经济发展，促进两岸经济技 术交流和合作”，明确了海峡西岸的概念和福建的定位，充分体现党中央对福建 建设海峡西岸经济区所进行的探索和实践成果的充分肯定。 海峡西岸经济区是以福建为主体、涵盖周边区域、对应台湾海峡、具有自身 特点、自然集聚、独特优势的海峡西岸经济综合体。建设对外开放、协调发展、 全面繁荣的海峡西岸经济区，有利于完善全国区域经济布局，有利于在加快东部 发展中发挥福建后发优势，有利于形成服务中部崛起、西部开发的东南沿海新的 对外开放综合通道，有利于建设促进祖国统一大业的前沿平台。十六届五中全会 精神，进一步坚定了新时期福建发展的前进方向，极大地鼓舞全省人民的信心和 斗志，指导我们立足新起点，把握新机遇，拓展新作为，实现新跨越。 城市基础设施是经济和社会发展的基础与载体，我国本世纪头二十年要全面 建设小康社会，加强市政公用设施投融资体制改革的理论和政策研究，对加快福 建省城市建设和推进全省城市化进程具有重要意义。 1 3 研究内容和方法 新世纪开始，我国进入了全面建没小康社会，加快现代化发展的新阶段。作 第一章绪论 为城市现代化的重要标志之一，城市基础设施已成为城市加速发展、提高综合竞 争力的重要因素和基本条件。资金无疑是城市建设最基本的物质动力和保障条 件，也是目前影响其发展的关键。如何适应社会主义市场经济要求，进行城市基 础设施投融资体制改革，积极探索新的投融资方式，加快城市建设的步伐，已引 起各方面的广泛关注。本文围绕福建省市政公用设施投融资的现状及存在问题展 开，采用实证分析的方法，通过对市政公用设施投融资改革的必要性及城建投融 资多元化体系的研究，提出实现福建省市政公用设施投融资多元化的基本框架； 充分利用市场机制，建立投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化和 建设实施市场化的市政公用设施投融资体系，在此基础上从市场经济的角度对市 政公用设旅投融资方式进行探讨；对福建省市政公用设施管理体制的改革提出了 具体思路和建议，试图提出构建福建省市政公用设施投融资平台的设想。 1 4 论文框架结构 本论文由五个部分组成。 第一部分是绪论，引出研究的问题，以及论文研究的意义、内容和方法。 第二部分是市政公用设施及投融资体制改革。阐述了城市基础设施的概念， 市政公用设施的界定和构成及其在经济社会发展中的地位、作用，从分析现行市 政公用设施管理模式和存在问题、国内外基础设施投融资体制改革的研究现状入 手，对发达国家和国内部分地区市政公用设施体制进行了对比分析，结合福建的 实际情况指出了可借鉴之处。 第三部分是福建省“十五”期间市政公用设施建设概况。论文回顾了福建省 “十五”期间市政公用设施建设取得的成就，并深入分析了福建省市政公用设施 建设存在的问题及原因，指出投融资体制改革滞后是造成市政公用设施建设滞后 的一个重要因素。 第四部分是运用项口区分理论推进市政公用设施投融资体制改革的基本思 路。运用项目区分理论，对“卜一五”期间福建省市政公用设施投资需求进行预 测，提出了福建省推进市政公用设施投融资体制改革的目标和基本思路，一是实 行政企分开，分解与投资相关的各项经济职能，转变政府职能，完善投资体制， 二是规范和完善政府投资的决策和管理体制，三是建立健全社会投资机制，四是 提出利用资本市场筹措市政公用设施资金的策略。 第五部分是市政公用设施投融资体制改革的运作方案建议。具体提出了市政 公用设施投融资体制改革的运作方案，包括规范社会项日投资公司、进一步发挥 城建投资公司投融资平台优势、调整和完善市政公用设施产品价格、实行项目融 第章绪论 资、进一步完善利用外资、积极拓展民间投资、鼓励社会投资主体投资经营性市 政公用设施项目的优惠政策以及政府投资市政公用设旅的管理等八项方案。 本论文框架结构如图1 1 所示。 绪论 市政公用设施及投融资 体制改革 福建省“十五”期间市政公用 设施建设概况 推进市政公用设施投融资 体制改革的基本思路 市政公用设施投融瓷体制 改革的运作方案建议 结束语 问题的提出 研究意义 研究内容和方法 论文框架结构 市政公用设施的构成及功能作用 传统市政公用设施投融资体制模式及存在问题 市政公用设施投融资体制改革理论 国内外基础设施投融资体制改革的启示 十五”期间市政公用设施建设取得的成就 福建省市政公用设施建设存在的问题 - i - 一五”期间市政公用设施建设规划及投资估算 市政公用设施投融资体制改革的基本目标 推进市政公用设施投融资体制改革的基本思路 规范社会项目投资公司的操作方案 进一步发挥城建投资公司投融资平台优势的方案 调整和完善市政公用设施产品价格的运作方案 项目融资方案 进一步做好完善利用外资的引资方案 积极拓展民问直接投资方案 鼓励社会投资主体投资经营忭市政2 用设旌i 翼h 优惠政肇力塞 政府投资市政公用设施项目的管理方案 图1 - 1 论文框架结构图 4 第二章市政公用设施及投融资体制改革 第二章市政公用设施及投融资体制改革 2 1 市政公用设施的构成及功能作用 2 1 1 城市基础设施的概念 城市基础设施作为投资对象目前在国际上并没有统一的标准定义，但一般认 为，城市基础设施包括生产性基础设施和社会性基础设施两大类。生产性基础设 施是作为城市物质生产规程服务的各种资产的综合，而社会性基础设施则是为居 民生活和文化提供服务的各类设施。 在我国，城市基础设施被定义为既为物质生产又为人民生活提供一般公共条 件的公共设施，是城市赖以生存和发展的基础。城市基础设施总体上可分为两 大类，即工程性基础设施和社会基础设施。工程性基础设施包括城市的能源、给 排水、交通、通信、环境和防灾等系统。而社会基础设施则包括文化娱乐、教育 科研、医疗卫生、体育运动、行政管理、金融保险、商业服务和公共住房等领域。 在建设和投资领域，城市基础设施主要是指工程性基础设施，即为城市居民 提供生产和生活所必需的最基本的公共设施，它们是城市存在、运转和发展的物 质基础条件，是城市经济和社会发展的重要前提。 2 1 2 市政公用设施的界定和构成 所谓市政公用设施，从本质上讲，与城市基础设施没有差异。按照我国一直 延续下来的城市管理体制，市政公用设施实际上就是指城市基础设施中那些由城 市建设主管部门分工进行行业运营管理的部分。按照我国现行的部门管理分工， 市政公用设施包括城市供水、供气、供热、公共交通等城市公用事业：城市道路、 排水、污水处理、防洪、照明等市政t 程；城市市容、公共场所和厕所保洁、垃 圾和粪便清运处理等市容环境卫生事业；城市园林、绿化等园林绿化业。 1 9 8 3 年，中共中央、目务院在关于对北京市城市建设总体规划方按的批复中，首次在正式文 件中肯定和麻用了“城市基础设藏”一词。1 9 8 5 年7 月原城乡建设环境保护部在北京召开的“城 市基础设施学术研讨会”上把城市基础设施定义为：“城市基础设旌是既为物质生产又为人民生 活提供一般条件的公共设施，是城市赖以生存和发展的基础。”余池民、张海荣；城市基础设 施投融资，中国计划出版社2 0 0 4 年版) 5 第二章市政公用设施及投融资体制改革 2 1 3 市政公用设施的功能作用 市政公用事业是对国民经济发展具有全局性、先导性影响的基础行业，为城 市提供赖以生存和发展的物质基础，直接关系到城市居民的生产和生活秩序，关 系到社会的稳定。市政公用业是城市的构成骨架和基本的物质支持系统，它为社 会和经济持续、协调、稳步发展提供基本物质条件。城市园林绿化、环境卫生、 污水处理、垃圾处理、节水、燃气、热力等市政公用设施有利于改善城市生态环 境质量，合理永续利用资源，从而保证环境的可持续发展，也是保障城市经济、 社会可持续发展的重要条件。 2 2 传统市政公用设施投融资体制模式及存在问题 2 2 1 市政公用设施投融资现状 一、市政公用设施投资 市政公用设施投资是指国家、企事业单位和个人等经济主体投入一定的资金 或实物，建设和经营市政公用设施，并取得某种预期收益的一种经济活动，它涉 及四个方面的内容：投资对象、投资主体、投资决策和投资的行为过程。 二、市政公用设施投资水平 进入2 0 世纪9 0 年代以来，城市市政公用设施建设受到各地政府和社会的关 注，城市市政公用设施投资逐年上升。从福建省看，“九五”期间投资总和是2 0 0 亿元，是“八五”期间的2 9 4 倍，而“十五”期问的投资总和是3 5 0 亿元，是 “九五”期间的1 7 5 倍。2 0 0 5 年全省城市市政公用设施投资达到1 2 6 4 1 亿元， 比2 0 0 4 年增长了5 3 4 o 。 但同时也应看到，我省城市市政公用设施建设投资占同期国内生产总值的比 例仍然较低，“九五”期间，城市市政公用设旌投资2 0 0 亿元，占g d p l 6 4 0 7 7 9 亿元的比例只有1 2 1 ，“十五”期间，城市市政公用设施投资3 5 0 亿元，占 g d p 2 6 7 8 1 0 3 亿元的比例为1 3 ，2 0 0 5 年达到1 9 2 。市政公用设施建设投 资占国内生产总值的比例虽有增长，但与国外大规模建设时期通常占3 8 相 比，仍有相当的差距。 。根据历年t 福建省城市建设统计年报 有关数据粒理 8 赉料来源：根据中国统计年鉴及 福建城市建设统计年报) 整理 6 第二章市政公用设施及投融资体制改革 三、市政公用设施投资结构 从建设和维护的投资结构来看，2 0 0 1 年以来，8 9 8 7 以上的投资是固定资产 投资( 其中新建项目投资占7 9 2 8 以上) ，约1 0 1 3 左右的投资用于存量设 施的维护养护。今后，随着城镇化进程的加快，较大规模的新建投资仍将持续。 “十五”期间福建省的市政公用设施投资结构变化趋势见图2 1 。 图2 - l 福建省。十五”期间市政公用设施投资结构变化趋势图。 从市政公用设施具体项目投资来看，道桥建设投资一直是城市建设的主要投 资方向。近几年，排水、市容环境卫生、园林绿化、城市防洪、公共交通等提高 环境质量和生活水平的投资增长速度较快。2 0 0 5 年按行业( 具体项目) 的投资 情况如图2 - 2 所示。 图2 - 22 0 0 5 年按行业( 具体项目) 投资情况图 。根据2 0 0 1 2 0 0 5 年福建城市建设统计年报整理 7 第二章市政公用设施及投融资体制改革 四、市政公用设施融资 市政公用设施融资主要是指狭义融资。，即市政公用设施建设中资金的融入， 也就是建设所需资金的筹集。 融资在市政公用设施中的作用体现在三个方面：_ 是维持正常的建设和营 运；二是给经济主体提供发展机会；三是缓解临时的资金短缺问题。 在市政公用设施建设中，不论是企业的经营还是政府的投资行为，都需要经 过融资才能完成基础设施的建设。市政公用设施融资主要涉及融资渠道、融资方 式和融资方案的选择。 五、传统市政公用设施投融资体制存在的问题 改革开放以前，在传统计划经济体制下，我国市政公用设施被当作福利事业 而在社会投资和固定资产投资中处于次要地位。市政公用设施投资、建设、营运 和维护完全依靠政府和财政资金，而且不按经济规律办事，更不讲经济效益。城 市自来水、公共交通和煤气等公用事业长期坚持低价政策。收费标准低于成本， 企业长期亏损。结果市政公用设施功能不完备，服务效率低下，严重制约城市生 产和居民生活。 表2 - 12 0 0 4 年福建省城市市政公用企业( 单位) 财务经济状况调查表 单位：万元 指标 汇编户亏损户数全部业务 补贴收入 利润总额 年末资产年末所有年平均职工 疗丝 数( 户) ( 户) 收入( 补贴后)总额者权益人员( 人) 公交 1 672 9 2 7 32 5 7舵45 3 3 3 72 2 0 0 81 1 6 8 5 自来水 2 281 0 6 5 1 35 4 1 36 6 0 4 5 3 7 6 2 9 1 7 54 1 7 8 l l6 6 0 5 煤气 443 8 3 4 22 8 7 0- 6 3 3 41 2 6 7 6 08 6 2 8 61 7 1 6 热力l，8 8 3，9 56 5 8 85 9 2 15 9 污水处理 731 1 4 1 72 8 5 l- 2 0 3 41 6 4 0 0 71 4 1 7 2 58 2 5 垃圾处理532 1 6 3 02 4 1 81 6 5 25 8 1 6 72 7 5 4 63 0 7 9 资料来源：福建省城l h 市政公_ i j 企业( 单位) 2 0 0 4 年财务经济运营情况分析，调查数据 显示，2 0 0 4 年福州煤气公司煤气销售总成本6 3 5 知立方米，而平均售价为3 6 8 元立方米，价格倒挂使公司每销售l 立方米煤气，就亏损2 6 7 元，单此项一年 就使公司可损6 4 4 0 万元。 融资的定义有广义和狭义之分。广义的融资指货币资金的双向流通，既包括资金的融入，也包括 赘金的融出。狭义的融资主要足指货币资金的融入，即资金的柬源。它即包括币同资金持有者之 间的资舍融通也包括某一经济主体通过一定的方式在自身体内进行的资金融通。新帕尔格累 夫绎济学大词典给融资( f i n a n c e ) 下的定义是；为支付超过现金的购货款而采取的交易手段或 为取锝财产而集资所采取的货币手段。这里是指狭义的融资概念。 8 第二章市政公用设施及投融资体制改革 改革开放之初的2 0 世纪7 0 年代末和8 0 年代初，政府才开始认识并重视市 政公用设施的重要地位和作用。经过2 0 多年的探索和实践，市政公用设施投融 资改革取得了一些成果，投融资体制发生了很大变化。投资主体从单一政府投资 主体逐步向多元投资主体过渡；投资决策从高度集中逐步向分权转变；融资渠道 从单一的财政资金逐步向多种融资渠道发展；投资项目的实施从单纯依靠行政手 段逐步向市场化转变；市政公用设施从单纯的公益性资产向资本化资产转变。 相对其他行业，市政公用设施行业可以说是传统计划经济投融资体制特征最 明显、改革进展最迟缓的行业。市政公用设施投融资、建设和经营还没有完全形 成良性循环，传统市政公用设施投融资体制还存在不少深层次的矛盾。表现出来 的主要问题有： 第一，市政公用设施建设投资有所增加，但与高速增长的经济发展水平相比 仍有很大的差距。根据世界银行1 9 9 4 年发展报告的研究和建议，发展中国家的 城市基础设施建设投资比例，一般应维持在同期国内生产总值的3 5 ，或固定 资产投资的1 0 1 5 ，这样才能确保城市基础设施与经济增长的需求相协调。而 我国改革开放以来，城市基础设施投资额占国内生产总值( 或固定资产投资) 的 比例虽然稳中有升，但增长不明显。 第二，市政公用设施投融资渠道开始拓展，但还没真正实现投融资主体多元 化。我国市政公用设施建设资金主要来源有：城市维护建设税、公用事业附加、 中央财政拨款、地方财政拨款、国内贷款、利用外资、自筹资金和特殊政策类收 费等。其他城建资金来源包括债券、股票融资、市政公用设施增容配套费、市政 公用设施有偿使用费和土地出让转让金等。然而，目前预算内资金仍保持3 3 左右，比例偏高；而非预算内资金，如政策性贷款、商业贷款、利用外资、自筹 资金等，大多是靠政府举债，而且这些举债资金的借贷是以政府财政作担保的， 并非真正意义上的其他非国有资本的投入。也就是说，城建资金主要来源仍为政 府财力或以政府财力为担保的银行借款，企业自筹或外来资金直接投入市政公用 设施建设的比重相对较少，还没真正实现投融资丰体多元化。 第三，市政公用设施建设投融资主体的责、权、利并不统一，城建资金使用 效率依然低下。近年各地方政府为了能多渠道地筹集城建资金，纷纷组建了城市 建设投资公司( 以下简称城投公司) ，作为政府投资建设经营城市的载体，负责 筹集、使用、偿还市政公用设施建设资金。 只是就各地城投公司实际运营情况看， 其主要职能是作为政府向金融机构，特别是向国家开发银行贷款的工具，并没有 真正成为城建投融资的主体。 第四，现行城建资产建设管理模式下，市政公用设施行业仍然具有较强的垄 9 第二章市政公用设施及投融资体制改革 断性。长期以来，城市供水、道路、排水、燃气、供热、公共交通等由不同的政 府部门( 建设、水利、交通部门) 进行建设和管理，具有较强的部门和行业垄断 性，而且城建项目在投资权、经营权、收益权方面比较分散，难以有效利用资本 市场，开展资本运营，盘活存量资产，实现城建资产的保值增值。 第五，市政公用设施的政策性收费机制和价格体系没有完全打破，尚未形成 以市场为导向的价格形成机制，难以吸引外部资金的投入。在原有价格体系下， 社会消费需求过度，造成资源浪费，进一步加剧了市政公用设施紧张的矛盾。 2 3 市政公用设施投融资体制改革理论 市政公用设施建设如何加大政府支持和调控的力度，充分发挥市场经济作 用，发育完善市场融资的机制，建立多元化投融资体制，是我省市政公用设施建 设今后一个时期迫切需要解决的重要问题。我省城市建设只有尽快引入先进的指 导理论和理念，才能有明确的方向和清晰的思路。 一、西方经济学公共产品效率改进理论 西方经济学家提出必须改进公共产品效率，使公共部门的权力分散化、分离 化，引入市场部门，即私人产品生产部门来从事公共产品的生产或代理公共产品 的供给。我省城市基础设施过去一直作为纯公共产品由政府无偿提供，随着城市 经济的迅猛发展和人民生活水平的提高，城市政府对此类公共产品生产的投入已 经不堪重负。西方经济学公共产品效率改进理论对我省当前和今后城市建设具有 非常重要的借鉴意义，我省城市建设迫切需要改变市政公用设施产品生产完全由 政府提供的方式，允许私人部门进入，形成和推动公共部门与私人部门的竞争， 有助于提高整个社会公共产品的效率。 二、城市基础设施项目区分理论 上海城市信息研究中心提出了城市基础设施项日区分理论，强调严格区分项 目的经营性、准经营性和非经营性，将两种属性的项日分列于政府投资体系与社 会资本投资体系分别操作。非经营性项目属于政府投资体系，按政府投资运作模 式进行，也要引入竞争机制。准经营性项1 3 ，应该在政府适当补助及政策优惠的 前提下，按经营性项口模式进行操作。经营性项日，其投资目的是利润最大化， 投资的实施过程是价值增值活动。 三、资本市场和资本经营理论 党的十六届三中全会通过的中共巾央关于完善社会主义市场经济体制若干 问题的决定中指出“更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用”、“放宽 第二章市政公用设施及投融资体制改革 市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁止的基础设施、公用事业及其他洋 业和领域”。一是我省城市建设应充分运用资本市场进行融资合作。二是可以通 过兼并联合、股份制、股份合作制、拍卖、委托经营等组织方式，促进资本的合 理流动与重组，激活城建行业的发展。三是通过资本运营，对市政公用国有经济 进行改组，实现国有企业股权多元化，克服以往国有企业中资产所有者缺位的弊 端，有利于现代企业制度的建立。四是有利于盘活我省城市基础设施资产。 四、融资基本理论 融资就是资金的融通与流动，它是调剂资金余缺的一种经济活动。目前理论 界基于融资方式分类理论提出了不同的融资模式。 项目区分理论研究项目的可经营性，融资方式分类理论则着重讨论资金的来 源，拓宽融资渠道必须依据项目的可经营性及资金来源设计合适的融资模式。 在市场经济体制下，需要建立多种融资方式并存的融资体系和融资结构，形 成全方位多层次的融资新体制。正是在这一大的体制背景和经济发展的要求下， 有学者在归纳总结的基础上提出了五种融资方式，即财政融资方式、银行融资方 式、商业融资方式、证券融资方式和国际融资方式 。五种融资方式分类运用资 金流量分析方法，涵盖了全社会资金的所有供给主体或融资来源，因而是全方位 的；其五种融资方式可供社会资金使用者或融资者进行比较、选择和组合，因而 融资结构是多层次的。五种融资方式并列发展的格局是市场经济融资制度的发展 方向和内在要求，也是克服过去畸轻畸重的财政、银行融资制度所造成的严重弊 端的重要机制条件，能更好地为政府和企业融资提供多方面的选择，以形成合理 的融资结构。 筹集城市基础设施项目建设资金要确立市场化筹资方向，开辟多元化融资途 径。现代项目融资理论与实践为城市基础设施项目建设融资提供了种类繁多的模 式，国内外较常见的有b o t 即建设( b u j l d ) 经营( o p e r a t c ) 移交( t r a n s f e r ) 模式，a b s ( a s 辨t b a c k e d s e u d t i z a t i o n ) 即以项目所属资产为支撑的证券化融 资、市政债券、上市融资、信托计划、企业债券模式，p p p ( p u b l i c p r i v a t e p a i t n e r s h i p s ) 即公共部门与民营企业合作模式、共同基金、专项基金、租赁融资 模式等等。尽管每种模式都有各自的特性，但是所有融资模式都需要良好的现金 流支撑。融资模式的成功运_ j ，既要立足于项日本身的投资回报特性，又要兼顾 外部条件的局限性；既要充分研究每种融资模式的特殊性，又要通过模式组合发 挥模式之间的互补性。 4 林宗平、李毛地，童维佳，韩皓：拓宽融资渠道增强造血机制， h t t p ：w w w h a n g z h o u g o v c n m a i n f i l e a r t i c l e 51 0 0 a r t i c l e _ 6 2 2 7 3 h t m l l l 第二章市政公用设施及投融资体制改革 2 4 国外基础设施投融资体制改革的启示 2 4 1城市基础设施投融资体制：世界共同的难题 研究国外城市基础设施投融资体制的改革过程，可以看到，尽管各国改革前的 具体情况，背景和改革领域有所不同，但是各国改革的出发点和所面临的主要难题 却是共同的。这些世界性的共同难题主要包括以下三个方面： 一、城市基础设施资金短缺，财政负担过重 首先，社会经济和城市的发展要求城市基础设施建设先行，其投资需求的增长 速度高于国家财政收入的增加速度。因此完全靠现期收入来进行城市基础设施建 设一般都会供不应求。 其次，城市基础设施建设主要依靠的是地方政府资金，但是地方政府在全国财 政收入中比重本来就不大，征税权限和征税面小，其可动用的财力有限，而基础设 施投入具有较高的启动成本和前期费用，地方财政难以负担。 再次，随着城市规模扩大，城市基础设施存量增加，从而需要更多的维护和维 修费用，缺乏足够的运营费用不但会使大量城市基础设施无法提供充足的服务和 产品。而且还会使一批城市基础设施无法真正投入使用或迅速报废。 总之，因为大多数城市基础设施是免费或低收费供应，使其收费低于成本，因 此需要政府对城市市政公用设施企业和机构给以数额巨大的补贴彳艮多国家越来 越感到难以负担。 二、城市基础设施资金容易受到各种政治因素和国家经济状况的影响，难 以形成稳定的资金供给渠道 城市基础设施建设周期长，回收慢，建成后仍需要正常的维修保养，这些都要 求有稳定的资金来源。但是，在政府预算体系中，城市基础设施建设及维修资金容 易受到多种政治因素和国家经济状况的影响而被削减，短期的财政困难常常不适 当地中断城市基础设施建设。这不仅会影响正常的城市基础设施供给规模而且 会极大地降低其投资效率。 三、由政府独立或主要承担城市基础设旌投资运营的模式，普遍存在运营低 效率的现象 传统的城市基础设施投资运营的模式在保护环境、保证公平等方面并未显 示出多大的优势，但其经营效率的低下却成为普遍的事实。其主要原因被归结为 缺乏私人利益约束和市场竞争机制。 第二章市政公用设施及投融资体制改革 2 4 2 国内外城市基础设施投融资体制改革的启示 一、英国的做法 英国从1 9 7 9 年起，以撒切尔夫人为首相的保守党政府开始了一系列以私有化 为主要内容的改革，使英国成为世界上最先实行国营事业私有化的国家，英国经济 从此开始走向复苏和稳定发展的新时期。 ( 一) 政府与私人合作的投资主体 英国是发达市场经济国家最先在城市基础设施投融资领域进行改革的国家， 英国从2 0 世纪7 0 年代开始，由传统管理模式向现行管理模式过渡。传统做法是， 财政预算出资，私人工程公司负责建设，公共管理部门负责经营管理。具体操作 是政府向社会招标，由政府和私人企业签订建设合同，项目建成后移交给公共 管理部门。现行管理模式是，政府制订一系列法规政策，利用私人资本投资、融 资功能，建立政府监督管理体制下私人资本对公共设施项目的“融资设计一 一建设经营移交”一体化的管理模式。 具体操作方法有三种：一是自由竞争方式。一般基础设施项目，经过政府招 投标签约后，由私人企业出资建设和运营管理，建成后通过向社会收取服务费收 回投资，政府不参与投资和管理。二是补贴方式。私人公司投资建设，为社会提 供市政服务设施。投资主要通过服务性收费回收，政府适当给予财政补贴。三是 购买服务方式。纯粹为社会服务的建设项目，如不宜通过收费回收投资的公路建 设项目，虽然由私人公司投资建设和运营管理，政府需要向投资者购买服务。 ( 二) 英国城市基础设旌投资运营体制改革的主要方式包括： 一是整体出售国有企业的资产；二是在国有企业难以整体出售的情况下，将 其能盈利的一部分资产卖掉；三是把国有企业有偿或无偿地转让给本企业职工； 四是对城市基础设施项目采用b o t 方式投资建设；五是采用