（公共管理专业论文）县域土地收购储备制度的公共管理分析.pdf

摘要 土地收购储备是我国土地管理史上一次重要的制度变革，是政府垄断十地一级市场，实现国 有土地资产保值增值的有效手段。本文以制度变迁的供求因素分析为切入点，初步阐述了土地收 购储备制度的起源和发展。从政府公共管理的角度，论述了土地收购储备制度的公共管理目标。 在对天长市土地收购储备制度实践系统研究的基础上，引伸出了县域土地收购储备特征，剖析了 基于公共管理目标下的土地收购储备制度的缺陷，并提出完善县域土地收购储备制度的对策和建 议。 本文认为：土地收购储备制度，实质上是政府对城市土地特别是土地市场实行公共管理的公 共管理政策，其公共管理的目标：一是弥补土地市场失灵，提高土地市场的运行效率：二是提供 土地相关的公共产品。但是由于政府失灵的存在以及中央政府对地方政府土地收购储备制度缺乏 有效的制约机制，使得基于公共管理目标的土地收购储备制度存在不少缺陷。如十地收购储备目 标的明显偏离、土地收购储备机构的性质偏转、土地收购储备范围的任意扩大、士地收购储备法 律的严重滞后。因此，在具体实践中，可以从五个方面来完善县域土地收购储备制度，一是要加 快土地收购储备法规的建设：二是要严格限定土地收购储备的范围；三是要重新调整土地收购储 备收益的分配：四是要进一步规范划拨土地使用权的管理：五是要加强土地收购储备的地方横向 监督，包括完善听证会制度和强化权力机关监督。 关键词：土地收购储备制度 公共管理县域天长市 a b s 仃a c t l a n dp u r c h a s i n ga n dr e s e r v i n gi sa ni m p o r t a n tr e f o r mi nt h eh i s t o r yo f c h i n a sl a n da d m i n i s t r a t i o n a sw e l la sa ne f f i c i e n tm e t h o dt ok e e po ri n c r e a s et h el a n dv a l u eb yt h eg o v e r n m e n t sm o n o p l y i n gt h e f i r s ts t a g em a r k e t b yt h ea n a l y s i so ft h es u p p l ya n dd e m a n df a c t o r s ，t h ep a p e rs e t sf o r t hp r e l i m i n a r i l v t h eo r i g na n dd e v e l o p m e n to f t h el a n dp u r c h a s i n ga n dr e s e r v i n gs y s t e m f r o mt h eg o v e r n m e n t s p i o n to f v i e w , t h ep a p e rd i s c u s s e st h ep u b l i cg o a l so f t h es y s y t e m w i t ht i a n c h a n gc o u n t y sl a n dp u r c h a s i n ga n d r e s e r v i n ga sat y p i c a lc a s e ，t h ep a p e rg i v e st h ec h a r a c t e r i s t i c sa n dt h es h o r t c o m i n g so ft h es y s t e mf r o m t h ea s p e c to ft h ep u b l i ca d m i n i s t r a t i o n m e a n t i m et h ep a p e rg i v e sap a r a d i g mt op e r f e c tt h er e g i o n a l l a n dp u r c h a s i n ga n dr e s e r v i n gs y s t e mo nt h ec o u n t y sl e v e l t h ep a p e r si d e ai st h a tt h el a n dp u r c h a s i n ga n dr e s e r v i n gs y s t e mi se s s e n t i a l l yap u b l i cp o l i c yo f t h eg o v e r n m e n to nt h ea d m i n i s t r a t i u no f t h el a n da n de s p e c i a l l yt h el a n dm a r k e t 1 t sg o a l sa r ea sf o l l o w s ， f i r s t l yt om a k eu pt h ef a i l u r eo ft h el a n dm a r k e ta n dt oi n c r e a s ei t sr u n n i n ge f f i c i e n c y ；s e c o n d l yt o p r o v i d er e l e v a n tp u b l i cp r o d u c t s d u et of a i l u r eo ft h eg o v e r n m e n ta n dt h el a c ko fi n t e r a c t i o n m e c h a n i s mf r o mt h ec e n t r a lg o v e r n m e n t ，t h es h o r t c o m i n g so fl a n dp u r c h a s i n ga n dr e s e r v i n ga r e i n e v i t a b l e ，w h i c hi n c l u d e st h ee v i d e n td r i ro f t h eg o a la n dt h en a t u r eo f t h em e c h a n i s m t h ea r b i t r a r i l y e n l a r g i n gt h er a n g eo ft h el a n dt ob ep u r c h a s e da n dr e s e r v e da sw e l la st h el e g g i n gb e h i n do fr e l e v a n t l a w t h e r e f o r e ，i np r a c t i c e ，i tc a nb ep e r f e c t e df r o mt h ef o l l o w i n gf i v ea s p e c t s f i r s t l y , s t r e n g t h e n i n gt h e l a wc o n s t r u c t i o no f t h es y s t e m ；s e c o n d l y p r e s c r i b i n gt h er a n g eo f t h el a n dt ob ep u r c h a s e da n dr e s e r v e d ； t h i r d l y , r e g u l a t i n g t h e p r o f i t d i s t r i b u t i o no ft h el a n dp u r c h a s i n g ；f o r t h l y , s t a n d a r d i z i n gt h e a d m i n i s t r a t i o no nt h eu s ef i g h to ft h et r a n s f e r i n gl a n d ；f i f t h l y , s t r e n g t h e n i n gt h es u p e r v i s i o nf r o mt h e l o c a lo nt h el a n dp u r c h a s i n ga n dr e s e r v i n g ，i n c l u d i n gp e r f e c t i n gt h ep u b l i c h e a r i n gs y s t e ma n d i n t e n s i f y i n gt h es u p e r v i s i o nf r o mt h ep o w e ro r g a n k e y w o r d s ：t h el a n dp u r c h a s i n ga n dr e s e r v i n gs y s t e mp u b l i cm a n a g e m e n t t h ec o u n t y sl e v e l t i a n c h a n gc o u n t y 独创性声明 y7 7 4 3 3 6 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果，也不包含为获得中国农业大学或其它教育机构的学位或证书 而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示了谢意。 研究生签名：孑易易罕 时间： 2 口。年拉月巧日 关于论文使用授权的说明 本人完全了解中国农业大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或扫描等复 制手段保存、汇编学位论文。同意中国农业大学可以用不同方式在不同媒体上发表、 传播学位论文的全部或部分内容。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此协议) 研究生签名：辛5 易易咩 时间：口口年，盘且可日 导师签名 时间：孑垆年廖月船日 中国农业大学硕士学位论文 引言 0 1 问题的提出 引言 1 9 9 6 年8 月，上海市成立了全国第一家土地收购储备机构，即上海市土地发展中心，1 9 9 7 年，杭州市开始启动土地收购储备制度。2 0 0 1 年4 月3 0 日国务院关于加强国有土地资产管理 的通知( 国务院1 5 号文件) 明确提出“为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方要试 行土地收购储备制度”。从此，全国各地纷纷成立土地收购储备机构，建立土地收购储备制度， 土地收购储备工作在全国迅速展开。近几年的实践证明，实施土地收购储备制度，在培育和规范 城市土地市场。盘活企业存量土地，增加政府 ：地收益等方面具有积极作用。但由于有关土地收 购储备的全国性立法尚未出台，国家也没有相关的具体规定，因此在建立和完善土地收购储备制 度过程中，各地也只能自行探索，结果是做法各异，模式众多。特别是我国的土地收购储备制 度是先从经济基础好的大中城市首先建立推行的，广大的县域地收购储备制度多是模仿和参照 大中城市的土地收购储备制度逐步建立起来的，但由于其经济社会发展所处阶段与大中城市不 同，比如：地方财力有限，基本是吃饭财政；城市化率低，工业相对落后，但城镇化、工业化发 展较快等。这些经济社会的发展特征也使得县域土地收购储备面临较多的伟4 约因素，存在较多缺 陷。如何克服和弥补当前土地收购储备制度存在的一些缺陷，进一步完善和发展县域土地收购储 备制度，使其更好地服务县域经济的发展，这是国家、地方政府以及土地管理方面的专家学者所 面临和急需解决的重大课题。 0 2 国内研究现状 目前，全国各地的土地管理者和学者围绕着土地收购储备制度的建立和完善已经进行了大量 的研究，先后出版了一系列论著，发表了众多的专业文章提出了不少的观点和看法。归纳起来， 目前营内关于土地收购储备的研究主要集中在土地收购储备的内涵和必要性等六个方面； ( 一) 土地收购储备制度的内涵 季朗超认为：土地储备是一种简略的提法，它的完整概念应是土地收购、土地储备( 开发) 和土地供应的全过程。所谓土地储备制度，是指由城市人民政府委托机构按照一定的法律程序。 运用市场机制，按照土地利用总体规划和城市规划，通过征用、收购、换地、转制和到期回收等 方式，从分散的十地使用者手中，把土地集中起来，并由政府或政府委托的机构进行土地开发， 在完成了房屋的拆迁、土地的平整等一系列前期开发工作后，根据城市土地出让年度计划，有计 划地将士地投入市场，咀供应和调控城市各类建设用地需求的一种经营管理机制和制度”1 。朱寅 传、毛镇林认为：城市土地储备制度是指城市土地储备中心通过征用、收购、置换、转制、收回 等方式，从分散的土地使用者手中，把土地集中起来，并由土地储备中心组织进行职工和居民的 安置、房屋拆迁、土地平整等一系列土地整理工作后，将土地储备起来，再根据城市土地出让年 度计划，有计划地将土地投入市场的制度，其主要目标是通过政府垄断土地一级市场供应，增强 中国农业大学硕士学位论文 弓i 言 i i i i 政府对土地市场的调控能力，防l e 土地收益流失，规范市场秩序1 。朱吉生认为：_ 十地储备制度 是指政府自身或委托相应机构，依照法律程序，运用市场机制，通过收购、置换和征用等方式将 分散在土地使用者手中的土地集中起来，进行前期开发达到建设用地要求后，采用市场经营手段， 有计划地将土地投入市场，从而实现对土地一级市场的垄断和对土地的有效管理2 。 ( 二) 土地收购储备的必要性 谢宗磊认为：建立土地收购储备制度是国有土地有偿使用制度的一项重要改革。其目的是“加 强土地资源和资产管理，垄断和规范土地一级市场“”。朱道林认为：土地收购储备制度是我国 各地政府为适应经济体制改革和经济增艮方式转变的要求，促进城市土地集约利用而进行的积极 探索。 ( 三) 士地收购储备的运行机制与目b 套体系 欧阳安蛟认为：十地储备的运行由三个主要环节组成，即收购、储备、出让。收购有四种形 式：收、购、换和征，储备包括两部分，即开发( 再开发) 和储备，土地出让一般采取出售与出 租两种方式。孙玉珍、夏积亮提出杭州市在土地储备的运作中形成六项具体政策，即统一收购 政策、统一储备政策、统一供应政策、净地出让政策、市场运作政策、资金集中政策3 。 ( 四) 土地储备的功能 金三红认为：土地收购储备制度的推行，成效明显。增强了政府对土地市场的宏观调控能力， 有利于土地市场规范有序的发展：为企业排忧解难，促进国有企业改制；促进旧城改造，优化土 地利用结构，保证城市规划的实施；为城市建设集聚资金，促进城市土地经营”。李志明、姚研 研、卢吉勇认为：土地收购储备制度在城市土地管理中的主要功能有提高政府对土地市场的调控 能力；优化城市土地利用结构，提高土地利用率：增加政府财政收入；落实耕地保护政策。朱 寅传、毛镇林认为：城市土地储备制度的作用和效果主要有；规范城市十地市场的健康发展；提 高政府对土地市场的调控能力；增加城市政府收入，加快城市基础设施建设；促进国有企业改革， 加快城市经济发展；保证土地利用总体规划和城市规划的实施，优化城市土地利用结构：落实土 地基本国策，有效保护城市郊区农地1 0 欧阳安蛟认为：土地储备使政府垄断了城市存量土地供 应，增强了政府宏观调控能力，有利于企业脱困改制和结构调整。有利于合理利用城市土地保 证城市规划的实施”1 。 ( 五) 十地收购储备制度的现实问题 从目前的研究来看，土地收购储备的正面效应是明显的，但些学者和政府管理者提出，城 市土地储备尚处于探索和逐步完善阶段，在实际运作中难免出现一些问题和负面作用，如储备土 地的利用不够充分，土地储备可能引起地价上升，土地储备的储囤成本高，一些地区在土地储备 运行中片面追求高地价，土地收购储备与新的大型开发商要求大面积土地的矛盾，单纯追求土地 收益。朱寅传、毛镇林认为：城市土地储备制度是城市土地使用制度改革的客观要求，也是一种 制度创新t 在管理体制运作模式、政策制定等方面都是一种全新的探索过稃，因此各地土地储备 制度运作过程中已经出现了各种问题和困难。如城市一级市场未垄断，土地收购补偿标准不尽合 理，城市规划= 作有待改善，土地储备资金筹集困难。土地储备制度的功能定位和运作模式有待 1 朱寅传，毛镇林，贾生毕城市土地储备制度：模式、效果、问题和对策b t t p ：1 w w w t d z c t i ，j s h h t m 2 朱吉生武汉市土地储备制度研究h t t p m t d z l c n z , h j l w b t m 3 孙玉珍，夏积亮杭州市土地储备制度运行分析与启示h t t p n 1 a w l l o c o m n e w s 3 1 0 0 7 0 h t m 2 完善1 。金三红认为：土地收购储备制度的实施中也存在一些亟待解决的问题。包括土地收购储 备资金米源及经营风险问题，收购储备土地价格确定问题，土地收购储备机构的管理评价标准问 题，实行土地收购储备制度可能造成与市场需求相背离”1 。孙玉珍、夏积亮认为：土地储备是一 项全新的制度，建立土地储备制度势必带来利益和权力的调整，因而在j 二作开展过程中碰到许多 深层次的难题，包括土地储备的法律依据和体系尚需完善和提高，士地储各的利益分配尚需明确 和规范，土地储备运作的风险控制机制尚需健全和细化，土地储备运作的主体尚需充分界定和到 位2 。 ( 六) 完善土地收购储备制度的对策 对于当前土地储备制度实施过程中存在的一些问题学者和政府官员提出了众多的完善措 施。金三红认为：要树立经营士地不是简单的“以地生财”。目的在于优化配置城市十地资源， 集约利用土地，为城市经济长期、健康发展提供资源保障的理念。耍多渠道筹集土地收购储备资 金，不能过多依靠银行贷款。耍进行土地市场需求预测，制定土地收购储备计划、土地供应计划。 要合理确定收购价格；要加强土地收购机构监督管理；要加强部门间的协调”1 。朱吉生认为：土 地储备制度作为一种制度创新，其发展是一个循序渐进的过程，需要我们在不断探索中发现问题 并逐步完善；要理顺土地收益分配关系：要建立土地储各基金，突破资金瓶颈；要建立规范的土 地供应秩序，把好“出i z l ”关；要创新土地管理体制，形成统一的土地储备体系3 。 纵观众多的土地收购储备方面的研究专著和文章，对土地收购储备制度进行了多方面的研究 分析，但在研究角度上也存在很多不足，一是没有从政府公共管理的角度来分析土地收购储备制 度，来准确地给土地收购储备制度的功能进行定位。二是对县域土地收购储备制度方面的研究略 显不足，大部分都是针对大中城市土地收购储备方面的研究。 0 ，3 研究目标和内容 土地收购储备制度，实质上是政府对城市士地特别是土地市场实行公共管理，但是政府在收 购储备土地过程中，自然引起土地产权关系的转移和土地收益分配关系的变化，尤其是如何保证 政府行为的公共目标实现，是目前进一步完善土地收购储备制度的关键。本文以县域土地收购储 备实践为研究对象，重点讨论政府实旌土地收购储备制度的公共管理目标以及如何保证政府公共 管理目标的实现。 本文通过定量分析与定性分析相结合，理论分析与实证分析相结合，并以实证分析为重点， 应用制度经济学和公共管理学的理论，在对安徽省天长市近两年来土地收购储备实践进行系统研 究的基础上，从公共管理的角度对土地收购储备制度进行初步分析，有针对性地提出当前县域土 地收购储备制度改革发展完善的一些建议。 研究内容，本文共分六章进行论述。第一章是从制度变迁的供求因素分析入手，探求我国土 地收购储备制度的起源和发展。第二章是用公共管理学的理论，阐述土地收购储备制度的公共管 理目标。第三章是在系统分析天长市土地收购储备制度实践的基础上，找出天长市与县域的类比 1 朱寅传，毛镇林，贾生华城市土地储备制度；模式、效果、问题和对策h t t p ：w w w t d z l c n j s h ，h t m 。孙玉珍，夏积亮杭州市土地储备制度运行分析与启示h t t p 盯鼠1 a w l i o c o n e w s 3 1 0 0 7 0 h t m 朱吉生，武汉市土地储备制度研究，h t w 啪。t d z lc n z h i t w h t 3 点t 进而论述县域土地收购储备特征。第四章是基于公共管理的目标，对土地收购储备制度可能 存在的缺陷进行深入分析。第五章提出完善县域土地收购储备制度的对策和建议。第六章是结论 和讨论。 4 中国农业大学硕上学位论文第一章 我国土地收购储备制度的起源与发展 第一章我国土地收购储备制度的起源与发展 1 1 我国土地收赐储备裁度产生的背景 根据制度经济学理论，任何一项制度变迁和产生，都必定是众多供求因素作用和影响的结果， 而十地收购储备作为土地市场的一项管理制度，其产生也必然是一定供求因素作用的结果。下面 就从影响土地收购储备制度的供给和需求因素来分析土地收购储备制度产生的背景。 1 1 1 国家推广土地收购 诸簧的政策导向是影响土地收购储备制度主要供绘因素 1 9 9 5 年8 月，我国第一家土地储备机构一上海市土地发展中心诞生，1 9 9 7 年8 月，杭州市土 地储备制度开始启动。到2 0 0 3 年，全国已有1 2 5 8 个市县建立了土地收购储备机构“。在短短几 年内，土地收购储备制度推广速度之快，范围之广，令人惊奇。国家对于推广土地收购储备的政 策导向可以说是十地收购储备制度得以广泛推行的重要供给因素。 ( 1 ) 土地收购储备制度关于盘活存量土地的提法完全符合国家保护耕地、集约甩地的土地资 源僳护的= 作思路。综观我国土地管理方面的法律法规其基本宗旨就是十分珍惜和合理利用土 地，切实保护耕地，这也是由我国人多地少、人地矛盾突出的基本国情所决定的。近年来，虽然 国家关于耕地保护的规定越来越严格，上收了士地征用和农用地转用审批权，建立了土地用途管 制制度，强化了土地规划、计划管理和基本农田的保护，但耕地却年年大幅度减少，耕地保护依 然面临着严峻形势。与此同时，经济社会发展对土地的需求始终十分强劲，因此耕地保护与经济 发展的矛詹成为国家急霭解决的现实难题，特剐是我晷存量剐拨建设用地上糨救秘用、浪费土地 的现象十分严重。而土地收购储备通过对需要盘活的存量土地实行统一收购、统一储备、统一供 应，有效地改变存量土地利用方式- 实现存量土地集约利用，这样不仅提高存量土地集约利用率， 而且腾出一定的用地空间来满足经济发展的需要，极大地缓解了耕地保护的压力。 ( 2 ) 杭州、青岛等地土地收购储备的成功实践使土地收购储备制度得到了国家的认可。杭州 市从1 9 9 7 年开展土地收购储备后经过儿年的探索，建立了一整套比较成熟的土地收购储备制 度，成立了土地收购储备委员会狃土地储备中心，制定了政府规章，采取了统一收购、垄断土地 一级市场、台理分配收益、净地出让等政镱，从1 9 9 7 年至1 9 9 9 年，杭州市共累计收购土地8 4 宗、2 6 1 6 亩，投入收购资金1 7 ，4 亿元；累计出让土地1 3 9 9 亩，收回资金1 5 9 亿元。杭州市土 地收购储备制度的建立，极大地加快了杭州市的发展，取得了明显的社会、经济效益。随后，杭 州市土地收购储备制度的成功经验被国家作为土地集约利用的典型加以宣传，其建设成果和经验 在1 9 9 9 年全国土地集约利用市长研讨班上，b l 起了与会者的强烈反响。国家对抗州市等地土地 收购储备的成功做法给予了充分肯定，并采取了积极的政繁引导措施。1 9 9 9 年6 月国土资源部 以内部通报的形式转发了杭州市土地储备实旖办法和青岛市人民政府关于建立土地储备制 度的通知，并向全国推广杭州和青岛两市开展土地储备的经验。2 0 0 1 年4 月3 0 日国务院关于 加强国有七地资产管理的通知( 国务院1 5 号文件) 明确提出“为增强政府对土地市场的调控 能力，有条件的地方要试行土地收购储备制度。” 5 燮些：茎兰堡士学位论文 第一章 我国土地收购储备制度的起源与发展 至此，国家把杭州、青岛等地盘活存量土地、推行土地集约利用的地方土地收购储备的做法 变为由上而下的推广活动，主动调整并以此来替换原有的划拨土地管理和土地供应模式。 1 1 2 地方政府获取短期土地收益最大化的偏好是影晌土地收购储备制度的主要需求 因素 根据汪洪涛对制度及制度变迁性质的解释，任何一项制度的有效供给都必须有相应的社会需 求，无论是由供给自行创造的需求，还是需求在先，为适应需求而提供的供给，都是如此”1 。 ( 1 ) 土地收购储备制度耦合了地方政府获取更多存量划拨土地收益的目标。根据制度经济 学原理，对新制度的需求起源于对现有制度安排下无法获取自身利益的更大规模的增加而产生 的。新的制度安排往往会使社会财富改变原有的分配格局，也就是一部分人利益增加的同时，会 使另一部分人的利益受损。对于新制度的需求者来说，如果新制度安排能够给他带来更多的预期 收益时，对新制度的需求就会变的强烈起来”3 。联系到土地市场管理和土地收购储备制度，1 9 9 9 年新土地管理法的颁布实施，加大了耕地保护的力度，耕地转为建设用地的数量受到较为严 格的控制，特别是用途管制、占补平衡等耕地保护制度的建立以及土地有偿使用费的开征和中央 分成的措施不仅使新增建设用地的数量大为减少，而且使占用耕地的成本有了较大提高，这样使 存量土地的利用价值更女日突出。同时新七地管理法将利用存量她的权利和收益放在地方， 这就使得存量土地成为地方政府增加建设用地供给的财政收入的重要渠道。但是由于历史和制度 的原因，城市存量土地几乎都掌握在土地使用者手里，无偿划拨以及规划、计划没有控制好，土 地供应量过大，结构不合理，导致城市土地闲置或低效利用。同时很多城市以往都推行过“推二 进三”政策，鼓励困难企业自行盘活自己使用的土地进行房地产开发，在现行的土地管理法律制 度下，这些土地使用者可以通过补办出让手续、补交土地出让金后自行转让土地，成为土地供应 者，不仅形成存量土地多头供应的局面，而且造成了国有土地资产的严重流失。而土地收贿储备 制度的建立，改变了存量划拨土地入市的模式，使地方政府实现和获取更多的存量划拨土地收益 成为可能。 ( 2 ) 政府的强制力为推动土地收购储备实践提供了保障。根据制度经济学的原理，制度需 求能否实现，还取决于不同群体、经济主体在社会宏观层面上博弈能力的强弱对比m 。在土地收 购储备制度中，地方政府不仅是土地收购储备政策的制定者，也是土地收购储备运行过程中的一 个执行主体。地方政府凭借公共权力和国家土地所有权，强制性收回收购土遗使用者实际占用的 划拨土地使用权，将划拨土地转变为新的增量土地后啦出让的方式纳入市场化的轨道。一方面 这完全符合城镇土地国家所有制和土地出让制的政策规定，另一方面在实践中确实能为地方政府 带来更多的土地收益a 因此土地收购储备制度自然而然地得到了地方政府的积极实践和广泛推 广。 1 2 当前我国土地收购储备制度的类型与特征 根据当前有关土地收购储备研究的专著和文章，我国土地收购储备制度的类型大体上可以分 为三类：一是以上海市为代表的市场主导型；二是以杭州市和南通市为代表的政府主导型：三是 以武汉市为代表的市场运作和政府主导结台型。各自特征见下表。 6 中国农业大学硕士学位论文第一章我国土地收购储备制度的起源与发展 土地收购储备类型特征比较一览表 比较项目上海 杭州南通 土地储备性质市场主导、不具强制性 政府主导、具有政府主导、具有 政府主导与市场调节相结合 土地储备性质 市场主导、不具强制性 强制性强制性 政府主导与市场调节相结台 储各机构的职储各土地 能 储备土地 储备士地+ 管理储备土地、交易许可 储各土地 储备土地、交易许司 资产 十地储备权力政府储备机构+ 房地产 政府储各机构 政府储备机构 政府储备机构 所在开发企业 储各范嗣以外 不存在范围以外 不存在范围以外由用地者借助交易许可制度 的土地交易 用地者自由交易 的十地交易的土地交易 获得许可后完成 慧以内羔柚僦者姊。篆墨嚣黧篇由土地交易均可进行 完成 。 川地者获准评司元厩 用地者自行交不禁止 严格禁止严格禁止 不禁止 严格禁止严格果止 易 土地资产储备投 供应土地的主 土地发展中心、用地者 土地储备中心独 资 体及其权力 基本自由供应 揽 中心独揽 必须获得交易许可，并在土地 市场内进行 t 地整理储备供应中心供应 部分。 用地者获准供应部分 市场垄断方式 不强制储备，效果差竺制储备效果竺糊储备效果 储备十交易许可，效果理想 与效果 酐 ” 储备十地供应 招标、拍卖出让。 招标拍卖出让 招标、拍卖、挂牌出让 方式 协议出让 协 义出让 划拨协议出让，划拨 资金需求 可以控制到最小 十分巨大 巨大 可以控制到一定程度 存在储备土地供 存在储备十地供 既有储备土地供应计划也有 储备七地供应 没有严格的供应计划 心计划 应计划交易许可计划 政府优先购买 不存在优先 绝对优先 绝对优先 有条件优先 壑一 瓷科来源：谭谨魁，彭补拙对我国若干城市地储鲁运作的比较中圃房地产- 2 0 0 3 1 0 ：1 0 1 2 1 3 我国土地收购储备实践的效果 从杭州、武汉、南通等地的七地收购储备工作的实践来看，城市土地收购储备制度的作用和 效果主要有以下几个方面； 7 中国农业大学硕上学位论文第一章我国土地收购储备制度的起源与发展 1 3 ，1 抑制土地炒作，规范土地市场 土地是一种稀缺的不可再生的资源，也是数额巨大的资产。随着地方经济的快速发展、城镇 化进程的日益加快、城市规模的不断扩大，土地资产的增值也是一个必然趋势。与此同时，政 府垄断土地一级市场，规范土地市场行为，抑制土地投机炒作，也是我国加入w t o 与国际接轨 的客观要求。通过十地收购储备体系的建立，政府掌握了城市土地的“统一收购权”和“垄断 供应权”，这两大上具使政府能够把分散的土地重新集中起米，使城市土地的“批发权”牢牢掌 握在政府手中。这样，不仅可以确保土地供应的合法性，减少违法用地、多头批地、越权批地 等现象的发生；而且能够有效地调控土地供应的规模和节奏，加大咀招标、拍卖和挂牌方式出 让土地的力度和范周，逐步建立一个公平、公开、公正、规范、高效的城市土地市场。 1 3 ，2 增强市场调控能力，稳定社会经济发展 城市十地市场是房地产市场的基础，也是城市经济的整体运行和发展重要的影响因素。实行 土地收购储备制度，一方面对农用地转为建设用地，由政府统一征用，进行初步开发后，f i t 土 地部门统一出让垄断了土地一级市场；另一方面，对利用率低或闲置的城市存量土地以及出 让后两年未开发的土地，都可以回收到土地储备库，由土地收购储备机构根据城市规划发展和 市场的需要，统出让十地。这就从宏观上掌握和控制了土地投放总量，提高城市政府调控十 地市场的能力，从而促进房地产市场和社会经济的平稳发展。 1 3 3 增加地方政府收入，促进城市地经营 土地是最大的国有资产，也是其他城市资源和城市发展的载体，目前，在全国范围内广泛推 行的经营城市的核心实质上就是土地经营。土地收购储备制度的建立，提升了政府经营地的 能力和水平，提高了土地的利用效率。通过实行存量土地统一收购和垄断供应，可以有效杜绝 土地隐形市场，提高以招标、拍卖方式出让土地的比例，使土地资产价值通过市场得到充分显 化。防止国有土地资产流失。同时，通过土地前期开发实现了土地增值，并且可以将士地增值 收益悉数归入政府的“口袋”，增加政府土地收益，加快城市基础设施建设。 1 3 4 促进国有企业改革，积极服务企业发展 从1 9 9 8 年起，深化国有企业改革，加快国有企业结构调整，建立现代企业制度，就是地方 政府的一项重要而艰巨的工作任务。企业在改制、改组时，往往面临资金短缺问题，在这个过 程中，迫切需要盘活企业存量土地资产。但随着企业改制范围的扩大，一批地段比较偏僻、土 地区位条件不理想的企业盘活土地资产往往存在很大困难，一时难以实现，给企业改革造成很 大困难。即使一些地段较好的企业用地，由于企业在自行招商过程中对有关政策了解不够，加 之企业改制时间紧迫，往往在谈判中处于不利地位，使企业利益得不到保证，同时还可能造成 土地市场的混乱。政府实行土地收购储备制度，让企业把需要盘活的存量土地、闲置土地给土 地收购储各机构，土地收购储备机构把土地收购补偿费支付给企业。这样，一方面可烈根据企 业改革的需要做出统一计划和整体安排，在土地收购储备体系中进行土地和资金平衡，加快企 8 中国农业人学硕上学位论文第一章我国土地收购储备制度的起源与发展 业盘活存量土地的进度及时解决企业资金短缺的问题；另一方面，由土地收购储备中心统一 进行规范操作和管理可以有效减少土地补偿费不能及时到位的风险维护企业的合法权益。 1 3 5 保证城市规划的实施，优化土地利用结构 在企业自行招商和存量土地分散进入市场的情况下，城市土地开发的散、乱、差状况长期困 扰着城市规划、建设和管理，】i t 城改造中也会造成许多盲点和难点，影响城市形象和面貌。实行 土地收购储备制度后，一方面政府掌握了绝大多数的土地资源，就可以按照城市规划与功能分区 的要求，定位出让土地，使城市总体规划得到了实施。另一方面通过集中统一的前期开发和土地 整理，城市规划的有关政策和要求可以得到有效的贯彻落实，有利于真正实现统一规划、统一配 套、统一开发、统一建设、统一管理，优化城市十地利用结构，提高城市土地资源配置效率。 9 中国农业大学硕七学位论文 第二章土t g 收购储备制度的公共管理目标分析 第二章土地收购储备制度的公共管理目标分析 2 ，1 政府干预土地市场的必要性 2 1 1 我国土地市场的特殊性要求政府必须干预土地市场 ( 1 ) 我国土地市场的实质 我国土地市场是在推行土地使用制度改革，变国有土地的无偿、无限期、无流动使用为有偿、 有限期、有流动使用后建立起来的。可以说，1 9 8 7 年9 月深# l | 特区出让第一块土地是我国土地 市场建立的标志。1 9 8 8 年宪法、十地管理法的修订确认了土地使用权可以依法流转。1 9 9 0 年国务院颁布的5 5 号令城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例，必4 建立了国有土地使用权 出让和转让制度。而1 9 9 4 年的城市房地产管理法第一次以法律形式明确了国有土地使用权 有偿有限期使用制度。在这之前，土地交易并非不存在，但都是非法的。我国合法的城市国有土 地市场从实质上来说，是土地使用权市场，这是由我国社会主义制度决定的。我国社会主义制度 决定了必须实行生产资料的公有制，作为重要生产资料的土地，也必须实行社会主义公有制，并 且土地所有权不能买卖。因此为了适应社会主义市场经济体制的需要，同时又切实维护土地的社 会主义公有制，国家按照所有权和使用权分离的原则，在保持土地的国家所有权不变的前提下， 将土地使用权推向市场，从而建立了土地使用权市场，也就是我们通常所说的土地市场。 ( 2 ) 我国土地市场的基本结构 土地市场的结构，是指我国目前城市国有土地市场的几个层次。根据十四届三中全会决定 精神，我国城市国有土地市场由一、二二两级市场组成。 一级土地市场是指土地使用权出让市场。这一级市场，是国家以土地所有者的身份，按照 两权分离的原则，将土地使用权在一定年限内让与土地受让者。由于土地使用权出让，是土地使 用权作为商品进入流通领域的第一步因此，人们将土地使用权出让市场称为土地一级市场。一 级t 地市场在整个土地市场中居于基础地位，没有一级土地市场，就不可能有二级土地市场，从 而不可自建立起完整的土地市场。二级市场是指土地使用权转让市场，同时包括土地出租，抵押 等其他市场经济行为。二级地市场交易有两个方面j 个是纯粹的_ = = 地使用投交易，另一个是 连謦房屋的土地使用权交易。这一级市场土地市场主体，一是房地产开发公司，通过政府出让土 地获得七地使用权，对土地使用权进行开发并建成房屋等各类建筑物厉，将土地使用权连同房屋 所有权转让给土地使用者。二是土地使用者将土地使用权连同房屋所有权转让给其他土地使用 者。二级七地市场是整个土地市场中最活跃的，涉及到土地资源的重新配置。为了发展市场经济， 必须放开搞活二级市场，但又必须加强管理，规范各类市场主体和各种市场行为。 ( 3 ) 我国土地市场的特征 一是国家高度垄断土地级市场。由于土地出让涉及国家的士地所有较身份、土地供应量以 及地价的调控等。因此，十四届三中全会决定提出级市场必须由国家高度垄断。国家高度 垄断土地级市场的目的首先是为了保证土地的所有权能够在经济上得到实现，将应当收归国 1 0 中国农业大学硕上学位论文 第二章土地收购储备制度的公共管理目标分析 家的土地收益收上来：其次是为了充分发挥计划对土地供应的调节功能，从而确保土地市场中供 需总量的平衡，使市场平稳运行：第三是为了充分利用土地供应总量调控产业基建规模和投资结 构。 二是土地市场为有限度开放、非完全自由的市场，价格机制的失灵要求政府必须干预七地市 场。根据现行的土地管理法律法规和政策规定，对土地使用权的交易有着较多的限制条件，土地 使用权的转让、出租、抵押必须以十地使用权有偿出让为前提，进入市场的十地不得改变土地使 用权出让合同的使用性质，土地使用权转让只能是土地使用权出让的余期年限，国家对十地使用 权转让价格适当调控等。 2 1 2 土地市场的失灵要求政府必须干预土地市场 ( 1 ) 土地市场失灵的原因 土地市场失灵的原因主要表现在两个方面： 一是完全竞争的土地市场的缺失。根据公共部门经济学原理，在价格信号具有充分灵活性和 伸缩性的基础上，完全竞争的市场机制能够使资源的配置达到最优效率的状态。其必要条件是： 所有的生产资料都为私人所有；所有的交易都在市场上发生，升且每一个市场都有众多的 购买者和销售者；没有任何购买者或销售者能够单独操纵价格；购买者和销售者都可以享 有充分的信息；资源可以充分流动并且可以无任何阻碍地流向任何使用者“。 但纵观我国的土地基本制度和土地市场，要想达到完全竞争的市场机制毕竟只是一种理论上 的殴想。在目前的法律框架体系和现实生活中，形成完全竞争的土地市场的五个必要条件难以具 备。而这五个条件如果缺少一个，市场机制在实现土地资源配置的效率方面就必定出现运转失灵。 经济学界将这市场机制固有的缺陷称为“市场失灵”，由于市场失灵的存在，公共部门的干预， 即政府的经济活动就成为必要了“。 二是士地市场中价格机制的失灵。价格机制是市场机制豹核心，它的作用是在供求关系作用 下，通过价格围绕价值上下波动，调节商品生产与交换。进而调节供求、发挥价值规律和竞争规 律的作用，对资源实行优化配置。土地具有位置固定性、数量有限性、地块个别性、用途多样性、 直接财富性以及自然增值性，这些特点决定它完全不适应一般商品的经济规律，因为土地是有限 的资源，而且具有公共产品的特征，与工农业产品不同，它不能因需要而增加数量，土地需要量 越多越诱发地价上涨，所以不能依靠供需关系达到地价的稳定，也就是说不可能通过运用市场机 制，实现建市场的供需平衡使士地资源得到有效的配置。如果完全放任由市场机制配置土地 资源，由市场去自发调节，必然会出现市场失灵的现象。 ( 2 ) 土地市场失灵的具体表现 根据经济学理论关于市场失灵的有关理论，土地市场失灵，概括而言，便是指因为土地市 场缺陷而引起的土地资源配置的无效率。主要包括两种情况：一是市场机制无法将土地资源予 以有效配置；二是土地市场无法解决效率以外的非经济目标。概括起来。土地市场的失灵主要 包括以下几个方面：一是公共产品的提供。公共产品是指难以通过私人竞争达到足够供给量韵 物品，根据经济学的原理，依据市场的规则，消费者可以通过等价交换的方式，从市场上购买 自己所需的商品和服务，从而使个人的需求得到满足。因此，市场化的资源配置是以消费者的 中围农业大学硕士学位论文第二章土地收购储备制度的公共管理目标分析 偏好为依据的。然而作为公共产品，如道路公共设施与服务的消费者偏好在市场上却无法反映 出来，因此无法由市场机制和体系来保证对公共产品的社会性需求。而在城市土地利用中，土 地公共产品的提供是不可避免的，既然公共产品不能通过市场合理提供，政府就有责任通过公 共管理的方法来保证供给”“。二是土地市场的外部性。外部性又称外部效应，是指某种经济活 动所产生的对无关者的影响。这就是说，这种活动的某些成本不由从事这项活动的当事人承担， 而由与这项活动无关的第三方承担，这种成本被称为外在成本或社会成本。同样，这种活动的 某些效益也不由从事这项活动的当事人承担而由与这项活动无关的第三方获得，这种收益被 称为外在收益或社会收益。前一种情况，称为负外部性；后一种情况，称为正外部性“a 人们 在土地市场中从事任何行为时，必然产生外部性。如一些土地使用者为了谋取巨额利益进行土 地投机，炒买炒卖房地产，具有明显的副的外部性，不仅会导致土地资源的浪费和土地的闲置， 而且会导致十地市场的波动，影响社会经济的健康发展。 2 2 土地收购储备制度的公共管理目标分析 2 2 政府干预土地市场的目标和方式 ( 1 ) 政府干预土地市场的目标 在以市场为资源配置主体的经济社会中，只有在市场失灵的领域，政府部门的分入才是必要 的，所要解决的只能是通过市场不能解决，或者通过市场失灵解决而无法令人满意的问题。根据 经济学家的归纳：公共部门的经济职能，应以市场失灵为标准，从纠正和克服市场失灵现象出发 加以界定e 主要包括三项具体职能：是资源配置职能，二是调节分配职能，三是稳定经济职能 ”。那么可以说。政府的主要作用就是对市场进行宏观调控，即解决经济主体基于私人目的所难 以解决的问题，因此政府在进行市场调控过程中通常是基于公共利益目标。 与一般意义上的市场一样，由于土地市场失灵的存在，政府干预土地市场也就是必然的选择， 政府调控士地市场的根本目标和最终目标是促进经济稳定与经济发展。实现土地资源的合理配 置，稳定房地产市场，防止楼市动荡，则是政府调控土地市场的现实目标。 ( 2 ) 政府干预土地市场的方式 在经济学中，政府对市场的管理，通常分为政府管制和政策调控两种形式。政府管制是指政 府对私人经济部门的活动进行的某种限制和规定，如价格限制、数量限制或经营许可等，它是直 接对私人