（公共管理专业论文）社会转型时期城市社区自治建设研究.pdf

摘要 摘要 随着市场经济体制改革的不断深入，我国的社会转型正从经济领域向社会 领域拓展与延伸。作为社会管理体制改革的重要组成部分之一的城市基层管理体 制改革一社区建设，在经历了“2 0 世纪8 0 年代后期的萌发，9 0 年代的培育， 2 1 世纪之初的推广”之后，进入了一个新的发展时期一社区自治。社区自治 经过多年实践，积累了一定的经验。如今，“社区 已成为我国城市居民的日常 生活的一部分，社区生活化和生活社区化的过程已日趋明显。 但就我国的城市管理而言，社区自治又是一个崭新的领域，面临许多难以 回避的问题。从我国社区自治的现状来看，社会转型时期传统行政体制的惯性对 社区自治空间的挤压，社区自治组织的嫩弱，公众和非政府组织的参与度不高、 参与质量较低等问题仍未从根本上解决，已成为制约社区自治进一步发展的瓶 颈。因此，如何实现真正的社区自治等难题虽老调重谈，但是对于社区自治这个 实践性很强的课题来讲，特别是在社会转型背景下深化社区自治建设理论研究， 对于促进社区自治实践的发展有着重要的意义。为此，本文意图在已有研究的基 础上继续深入、综合的思考，以期为城市社区自治建设研究添砖加瓦。 本文按照“提出问题、分析问题、解决问题”的思路，文章从社区及社区自 治的基本概念入手，结合有代表性的城市社区自治的实践，站在宏观的角度上研 究社区自治目前存在的主要问题，对主要问题成因进行了初步的分析，提出了加 强社区自治的建议和措施。本文的研究方法，以一般的哲学方法和逻辑方法为基 础，理论研究和实证研究相结合。结合本论题的特点，在具体方法上主要有社会 调查法、文献分析法、比较法、归纳法等。 关键词：社会转型，城市社区，社区自治 a b s t r a c t w i t ht 1 1 er e f o r mo fm a r k e te c o n o m i cs y s t e m , t h es o c i a lt r a n s i t i o n h a v ee x p a n d e da n d e x t e n d e df d me c o n o m i cf i e l dt ot h e s o c i a lo n ei n t h ec o u n t r y c o m m u n i t yc o n s t r u c t i o n , t h e r e f o r mo fc i t yb a s i cm a n a g e m e n ts y s t e m 鹬n i li m p o r t a n tp a r t o fs o c i a lm a n a g e m e n ts y s t e l n r e f 0 咖s ，u n d e r g o i n gt h es p r o u ti nl a t e r19 8 0 s ，c u l t i v a t i o no f 19 9 0 sa n dp o p u l a r i z a t i o ni nt h ee a r l y 21s tc e n t u r y , n o wh a v ee n t e r e dan e wp e r i o do fd e v e l o p m e n t s e l f - g o v e r n a n c eo fc o m m u n l t l e s - a t l e rs e v e r a ly e a r s p r a c t i c e ，w eh a v e a c c u m u l a t e ds o m ee x p e r i e n c e o i lt h es u b j e c to f s e l f i g o v e r n a n c eo fc o m m u n i t i e s a n dn o w a d a y s ，t h i sk i n do fc o m m u n i t yh a sa l r e a d yb e c o m e 她 i n d i v i s i b l ep a r to fo u ru r b a nr e s i d e n t s d a i l yl i v e s , w i t ha no b v i o u st e n d e n c yo ft h ep r o c e s st h a t c o m m u n i t i e si nl i f ea n dl i f ew i t hc o m m u n i t i e s h o w e v e r , a sf o ro u rc i t ym a n a g e m e n t , s e l f - g o v e r n a n c eo fc o m m u n i t i e si ss t i l lan e wg r o u n d ， f a c i n gag o o dm a n yp r o b l e m st h a ta r ed i f f i c u l tt oa v o i d i nt h ev i e w o ft h ee x i s t i n gc o n d i t i o no f c o m i n u n i t yc o n s t r u c t i o ni nt h ec o u n t r y , s o m ep r o b l e m s ，s u c h a st h el i b e r t yo fs e l f g o v e m a n c eo f c o m m u n i t i e si sr e s t r i c t e db yt r a d i t i o n a la d m i n i s t r a t i v es y s t e m ，t h ep o w e r l e s s n e s so f s e l f - g o v e r n i n g o 嚷a n i 2 a t i o n ，t h eu n z e a l o u sp a r t i c i p a t i o no f t h ep u b l i ca n dn o n - g o v e r n m e n to r g a n i z a t l o 璐，a n dt r i e d i s s a t i s f i e dq u a l i t i e so fp a r t i c i p a t i o n ，a r e n o tf u n d a m e n t a l l ys o l v e d ，w h i c hh a v eb e c a m ea b o t t l e n e c ka n da r en o tp r o p i t i o u sf o rf u r t h e rd e v e l o p m e n to ft h ec o m m u n i t i e s a l t h o u g h i tl sa p l m i t u d et od i s c u s sh o wt or e a l i z er e a ls e l f - g o v e r n a n c eo fc o m m u n i t i e s ，a sas u b j e c tw i t hs t r o n g p r a c t i c a l i t y , i n t e n s i f y i n gt h es t u d yo fc o m m u n i t yc o n s t r u c t i o nt h e o r ya g a i n s tt h eb a e k g r o u n d o f s o c i a l 缸a j l s i t i o ni np a r t i c u l a r , h a v e a g r e a ts i g n i f i c a n c e t oa d v a n c et h ed e v e l o p m e n to f s e l f - g o v e m a n c eo fc o m m u n i t i e s f u l f i l l m e n t t h u s ，t h i sp a p e ra i m s t oc o n s i d e rt h es u b j c o td e e p l y a n dc o m p r e h e n s i v e l yo nt h eb a s i so fe x i s t i n gs t u d y , i n o r d e rt op r o v i d es o m eh e l pt ot h e c o n s t r u c t i o no fs e l f - g o v e r n a n c eo fc i t yc o m m u n i t i e s a c c o r d i n gt ot h et h o u g h to f r a i s i n g ，a n a l y z i n ga n ds o l v i n gp r o b l e m s ，t h i sp a p e r s t a i t sw l t n t h eb a s i cc o n c e p t i o no fc o m m u n i t i e sa n ds e l f - g o v e r n a n c e o fc o m m u n i t i e s ，i nc o m b i n a t i o nw i t ht h e 心p r e s e n t a t i v ep r a c t i c eo fs e l f - g o v e r n a n c eo f c i t yc o m m u n i t i e s ，a tap o i n to fm a c r o s c o p i cv l e w t o f e s e a r c ht h ep r i n c i p a lp r o b l e mt h a tt h es e l f - g o v e r n a n c eo fc o m m u n i t i e sc u r r e n t l ye x i s t e d 觚a l y z e t h ec a l j s e so f t h ep r o b l e m si nc i t yc o m m u n i t i e s c o n s t r u c t i o np r e l i m i n a r i l y , a n dp r o p o s es u g g e s t i o n 如dm e 嬲u r e m e n tf o rs t r e n g t h e n i n gs e l f - g o v e r n a n c eo fc o m m u n i t i e s t h er e s e a r c ha p p r o a c ho f t h i sa r t i c l ei so nt h eb a s i so fg e n e r a lp h i l o s o p h i c a lm e t h o da n dl o g i c a lr e c a l l s ，a n dt h e o r e t i c a ls t u d y c o m b i n e dw i t he m p i r i c a lo n e t h ec o n c r e t em e t h o d s ，c o n n e c tw i t ht h ec h a r a c t e r i s t i c so f t h et o p l c ， i n c l u d i n gs o c i a ls u r v e y , d o c u m e n ta n a l y s i s ，c o m p a r i s o n a n di n d u c t i o na n ds oo n k e yw o r d s ：s o c i a lt r a n s i t i o n ，c i t yc o m m u n i t y , s e l f - g o v e r n a n c e o fc o m m o n 【i t i e s 学位论文版权使用授权书 本人完全了解同济大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、 扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供目录检索以及提供 本学位论文全文或者部分的阅览服务；学校有权按有关规定向国家有 关部门或者机构送交论文的复印件和电子版；在不以赢利为目的的前 提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活动。 学位论文作者签名：启建松 叨8 年| p 具| e t 经指导教师同意，本学位论文属于保密，在年解密后适 用本授权书。 指导教师签名： 学位论文作者签名： 年月日年月日 同济大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进行 研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 签名：庙立磁 2 卯舌年其| b 第l 章绪论 1 1 选题背景与意义 第1 章绪论 随着市场经济体制改革的不断深入，我国的社会转型正从经济领域向社会领 域拓展与延伸。产业结构的调整、产权制度的改革、民营经济的异军突起，对我 国的社会结构产生了重大影响，导致社会结构发生急剧的变化，从而引发了社会 管理、社会保障等一系列改革。作为社会管理体制改革的重要组成部分之一的城 市基层管理体制改革社区建设，在经历了“2 0 世纪8 0 年代后期的萌发，9 0 年代的培育，2 l 世纪之初的推广 之后，进入了一个新的发展时期一社区自 治。社区自治作为现代国家多层次治理的重要方式，是现代国家制度的重要组成 部分。就我国的城市管理而言，社区自治虽然老调重弹，但又是一个崭新的领域， 它和其他在社会转型时期出现的新生事物一样，面临许多难以回避的问题，这些 问题的解决与否，关系到社区自治的存在与发展，关系到政治文明建设，关系到 和谐社会的构建。 根据中办发 2 0 0 0 2 3 号文件民政部关于在全国推进城市社区建设的意见， 我国城市社区居民的自治是建立在一定区域内的城市居民对公共利益的共同关 心以及对公共事务的参与基础上。主要是对居住区的环境、安全、卫生、公共财 产、公共服务、社会福利等共同利益的关心以及公共事务的参与处理。社区自治 的目的是使人民获得授权，扩大基层民主，采用民主协商、民主决策、民主管理 的手段，动员社区内各种组织、成员共同为社区发展献计出力，提高居民自我教 育、自我管理、自我服务的能力，由社区自己开发各种资源，解决社区内问题， 满足社区居民和各种组织日益增长的需求，提高居民生活质量。当前，政治体制 改革已提上重要议事日程，“小政府、大社会 是政府体制改革的一个目标。政 府退出的社会领域，出现的真空需要社会力量进行制度创新，自己管理自己，这 是目前的大趋势，也是民主建设的重要组成部分。社区自治就是要改变过去只是 政府投入，但又力不从心的尴尬局面，处理好政府和社区自治之间的关系，充分 利用社区内部的巨大资源，调动居民的积极性，让他们参与到社区管理中来。但 在当前城市社区建设中，往往观察到这样的现象：城市社区组织的行政色彩较浓， 自治能力比较薄弱，社区建设好象主要是政府在行动，公民与市民的行动和主动 性参与不活跃；作为居民“自我管理、自我教育、自我服务、自我监督 的基层 群众性自治组织一居民委员会好像以政府代言人身份出现在社区居民面前； 以房地产开发小区为主的社区，由社区居委会、社区业主委员会、社区物业管理 第l 章绪论 企业共掌社区公共管理大权，等等，社区自治的现状并不乐观。 如何理顺政府和社区自治之间的关系、发挥社区居民自治组织的作用、提高 居民参与能力是实现社区自治的关键。在这个社会转型时期，社区既是各种矛盾 的交汇点，也是社会管理的最前沿，建设和谐社区因而成为构建和谐社会的基础 和前提。因此，在社会转型背景下深化社区建设理论研究，对于促进社区自治实 践的发展有着重要的意义。 1 2 研究的思路和方法 我国的城市社区有着不同于国外社区的内容以及存在价值，正积极开展的社 区建设也身负重要的历史使命。从我国社区建设的现状来看，社会转型时期传统 行政体制的惯性对社区自治空间的挤压，社区自治组织的嫩弱，公众和非政府组 织的参与度不高、参与质量较低等问题仍未从根本上解决，已成为制约社区进一 步发展的瓶颈。结合我国国情，加强社区自治需要开启两个动力，一个是政府自 上而下的推动力，另一个是公众自下而上的拉动力。即实现社区自治需要靠两种 力量的推动：一是政府的力量，二是社区组织与社区居民的力量。要着手建立新 型的社区管理体制，实现政府和社区的合作，建立政府管理和社区自治相结合的 管理体制。 一方面要加强政府在社区自治中的推动作用。政府要在社区建设中变控制为 服务，建设“小 而“能 的服务性政府，还权于社区居民，同时要积极培育社 区自治需要的理念和组织，推动社区从“政府主导型向“居民自治参与型”发 展。表现为：政府要加快制度创新步伐，用立法的形式理顺政府管理与社区自治 的关系，确立社区自治组织的权利主体地位和管理权限，界定社区自治范围，明 确社区自治职能，使政府管理真正从一般性公共事务中退出，在城市基层社区的 层面上实现“还政于民 ，为社区自治提供治理空间，让城市社区自治在法律制 度的框架下有序运行和发展。要通过法律和政策，采用宏观调控手段，指导和支 持社会中介组织、发动志愿者等经济和社会的方式，来组织、管理和推进社区的 发展。同时，规范权力社会化的过程，强化对社会化权力的规范，加强政府对社会 自治组织的监管，以免公民的合法权益因权力社会化而贬值、因社会权力的滥用 而受损。 另一方面，社区要增强自我管理能力，完善社区自治组织，逐步实现社区居 民的自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。重构社区自治组织的体制构架， 居民委员会要真正成为根植于居民群众之中的组织，就必须通过开展一系列活 动，加强居民与居民委员会之间、居民之间的了解和沟通，通过居委会的工作， 2 第1 章绪论 推进居民之间的了解和提高居民群众对社区的认同感。整合社区资源，营造出良 好的社区自治生态环境，吸引社区精英、优秀社会工作者加盟社区自治，培育扶 持社区各类民间组织，提高社区自治组织的自我管理、自我服务能力。此外，光 靠国家政策的调整、国家的参与发展经济是不够的，社区管理是对社区内部居民 的管理，社区的建设就要发动社区居民共同建设自治型社区，社区居民的参与和 自主性的管理是推动社区自治的内在动力。 本文按照“提出问题、分析问题、解决问题”的思路，从社会转型和政治经 济体制改革的背景出发，从社区自治体系入手，结合有代表性的城市社区自治的 实践，站在宏观的角度上研究社区自治目前存在的主要问题，对问题成因进行了 初步的分析，提出了加强社区自治的建议和措施。本文的研究方法，以一般的哲 学方法和逻辑方法为基础，理论研究和实证研究相结合。结合本论题的特点，在 具体方法上主要有社会调查法、文献分析法、比较法、归纳法等。 3 第2 章社区及社区自治的基本认识 第2 章社区及社区自治的基本认识 2 1 社区的基本概念 2 1 1 社区的概念 1 8 7 1 年，英国学者h s 梅因出版的东西方村落社区一书，首先使用了社 区这个名称。最早界定社区概念的是德国社会学家滕尼斯，1 8 8 1 年，德国社会 学家斐迪南滕尼斯( f e r d l n a n d t o n n i e s ) 将g e m e i n s c h a f t ( 一般译作为社区、集 体、团体、共同体、公社等) 一词用于社会学。他1 8 8 7 年发表共同体与社会， 将g e m e i n s c h a f t 解释为一种由同质人口组成的具有价值观念一致、关系密切、出 入相友、守望相助的富有人情味的社会群体2 。滕尼斯关于社区的概念，第一次表 明了社区在现代生活中的地位与作用。随后，社区研究的各个学派都提出了社区 概念的界定方法。人文区位学是社区研究的重要方法之一，主要是美国芝加哥学 派，他们从地理区位的角度来探讨社区的概念，其中对社区界定有比较突出贡献 的是帕克和麦坚齐，他们认为：“社区是社会团体中个人及其社会制度的地理分 布，每个社区都是一个社会，但每一个社会并非是一个社区。”在这里他们都认 为社区纯粹是一个人文地理学上的单位，即社区是一群居民与其特殊环境所形成 的关系，他们特别注重“区位”在社区形成中的作用。人文区位学派在界定社区 时引入了两个起关键作用的概念区位和聚集点，从而把“社区 这个概念 引入了可操作的层面上来。1 9 5 8 年，桑德斯( i r w i ns a n d e r s ) 的社区论发 表，标志着“综合社区 时代的到来，“综合社区 概念科学地揭示了社区发展 的动力学原理，为社区发展提供了过程、方案和方法模式，极大地丰富了现代化 的理论和实践。 社区对于我国来说是个舶来品，1 9 3 3 年，费孝通等燕京大学的一批青年学生， 在翻译美国著名社会学家r - e - 帕克的社会学论文集时，第一次将“c o m m u n i t y 这个英文词译成了“社区 ，“社区 一词在后来才成为中国社会学的通用术语。 我国对社区的研究主要兴起子2 0 世纪8 0 年代中后期，“社区 概念第一次进入新 中国政府管理的过程之中，则始于民政部1 9 8 7 年在武汉市召开的全国城市社区服 务工作座谈会。中办发 2 0 0 0 1 2 3 号文件民政部关于在全国推进城市社区建设的 意见( 以下简称意见) 指出，社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组 成的社会生活共同体。 1 袁秉达、孟l 临：社区论，上海：中国纺织大学出版社，2 0 0 2 年版，第2 页。 2 方明、王颖： 观察社会的新视角一一社区新论，北京：知识出版社，1 9 9 1 年版，第2 页。 4 第2 章社区及社区自治的基本认识 2 1 2 社区的构成要素 要深入了解社区这一概念，在此十分有必要把它的构成要素分析一下。现今 人们热衷于对“社区 做出各种各样的解释，说到底，还是对社区构成要素的理 解存在侧重点。因此，我们可以借鉴当今国内的一些名家学者对于社区构成要素 的观点来进一步分析“社区这个概念。 王振海将构成社区的要素归结为地域，即社区的地域空间边界，当然社区中 的“区 并不纯粹是自然地理单位，而且内含人文区位因素，是社会空间与地理 空间的结合体；人口，即具有同质性和归属感的社区人群的数量、构成和分布； 结构，即社区内各种群体、部门、组织间的分布与连接状况；文化心理及生活方 式，即通过长期共同生活形成的文化习俗、心理取向、生活方式、行为规范等心 理文化维系力1 。 夏国忠则认为对于社区要素的分解应该包括人口、地域、组织、文化、设施、 归属感等方面。这些要素是相互独立的，彼此之间不存在派生关系，但又相互联 系，相互作用的。( 1 ) 人口。人口是构成社区最基本的要素，社区人口包括区域 内相对稳定的静态人口和社会变迁中的城乡交流、异地流动以及反映人口增减的 动态人口。( 2 ) 地域。一定范围的地域空间是一个社区存在和发展的基本条件， 是社区居民生存、生活和活动的基本前提。( 3 ) 组织。在社区特定区位时空中生 存、居住和活动的人群和社会团体，从社会组织形式来看，是按照多种纵向与横 向联系构成的组织结构。( 4 ) 文化。每个社区都有自己特定的文化特征，其外化 于具有一定文化传统和人文背景的生活方式、行为规范和文化心理取向，内化于 社区成员对本社区的认同感、归属感和社区精神，构成特定人文背景的社区心理 和社区的内聚力。( 5 ) 设施。一个社区通常要有一整套相对完备的生活服务设施， 用于满足人们物质和精神生活的需要。( 6 ) 归属感。即社区居民对自己所属社区 在感情上和心理上产生的认同感2 。 虽然学者们对于构成要素的解释角度各不相同，但是仍然可以看出地域、人 口、设施、组织等要素都是必不可少的。一般来说，社区包括以下四个方面的要 素：第一，社区是一定社会关系为纽带组织起来的、有一定规模的、共同生活在 一起的群体；第二群体有赖以从事社会活动的一定界限的地域；第三有一定的制 度和组织管理系统；第四居民对自己所属社区的认同感、归属感。 1 王振海，社区政治论，太原：山西人民出版社，2 0 0 3 年 2 夏国忠，社区简论，上海人民出版社，2 0 0 4 年 5 第2 章社区及社区自治的基本认识 2 1 3 城市社区的界定 按照不同的标准可以对社区作出不同的分类。概括地说来，城市社区即是指 城市中的社区，是相对于农村社区和集镇社区而言的，其坐落在城市地表上；人 口数量多且密度大，人口的质量强于农村和集镇，人口的流动性极大，人口的增 长以机械增长为主等；城市中的人际交往以匿名性、业缘和非个性化为主，同时 以共同的利益与兴趣爱好为纽带，虽不排除情感要素的介入，但主要依赖理性契 约和法律的力量；在社区社会组织方面，组织的数量众多、类型复杂且功能专业 化，具备严密的组织机构；在城市社区文化方面，则具有理性化和多元化、功利 性较强等特性，城市社区居民从“住所认同到“社区认同 的前提条件是社区 环境与质量的状况。1 目前我国城市社区的范围，一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居 民委员会辖区。中办发 2 0 0 0 2 3 号文件，文件意见规定：“按照便于服务管 理、便于开发社区资源、便于社区居民自治的原则，并考虑地域性、认同感等社 区构成要素，对原有街道办事处、居民委员会所辖区域作适当调整，以调整后的 居民委员会辖区作为社区区域，并冠名社区。即城市社区的地域范围指经过社 区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区。城市社区因形成原因、发展时期 和发展条件不同，特别是所居住的居民的文化素养、社会地位、收入水平、居住 状况和生活质量的差异，可以划分为多种类型。与我国现阶段经济和社会发展水 平相适应，我国现阶段城市社区的发展出现了明显的阶层分化，即与国外高档社 区或称富入社区相类似的以实施物业管理为主要特征的现代化的康居式社区和 反映我国大多数百姓生存状态的以政府行政管理为主要特征、居民生活水平较 低、困难群体集中、未实施物业管理的安居式社区并存，两种类型之间还存在混 合型社区。不同的社区，其社区建设及发展状况并不相同，社区的功能发挥也存 在差异。 2 2 城市社区自治体系 2 2 1自治的法理 社会共同体的自治理念与现代宪政理论的发展是社区自治的理论和思想基 础。现代宪政理论与实践表明，在一个共同体中，社会成员的自治关系表现在两 个方面：一是个体自治，即对与他人无关的事情，个体享有充分的自主决定权。 1 徐永祥，社区发展论。p 4 7 5 5 6 第2 章社区及社区自治的基本认识 个体自治是人权理论的基础，它是建立在主体“理性 的基础上，个体能够自主 地决定自己的事务。二是群体自治，即对与其他共同体无关而与本共同体所有成 员相关的公共事务，全体成员享有共同决定权，如地方自治、社区自治等等。前 者是现代宪政理论下的个人权力及其运用，后者则是社会权力及其运用。在“社 会自治 理念下，社会权力是逻辑上终极性的权力。即社会权力主体在实现社会 权力主体利益的运作过程中可以直接运作，也可以间接运作。直接运作社会权力 的逻辑形式有全民自决、自治等方式。间接运作社会权力的逻辑形式是代议制下 的政府机关作为社会权力的被委托者。因此，在社会自治理论下，政府机关的权 力是社会权力主体委托的产物，社会权力高于政府权力。自治权力是社会固有的 权力运作方式，而政府权力是社会权力的委托和让渡。因此，社区自治权力来源 于社会权力运作本身，而不是政府权力的让渡或者“恩赐 。群体自治的正当性 取决于两个要素：一是共同意志能力的有效性，二是公共事务和公共利益的现实 性。共同意志能力的有效性，首先是要确定共同体成员的资格，如社区居民的资 格问题；其次是如何将这些成员的意志在制度上组合在一起，即通过一定的制度 和规范，能够使成员的愿望、意志在自治组织中得到体现。公共事务和公共利益 的现实性是要解决共同体个体成员之间有无公共性的事务存在。可能的答案有三 种，一种是肯定有，必不可少：一种是肯定没有；一种是在一定程度上有。这三 种逻辑对群体产生的影响是：公共事务存在，自治就有必要；公共事务不存在， 自治就没有必要；公共事务一定程度地存在，自治就可以起到一定程度的作用。 由此，可以看出社区自治是建立在具有共同意志能力的居民对公共利益的追求 上。公共事务是否存在取决于人们对公共利益的需求程度，人们对共同关心的利 益需求大，其所需要集体处理的公共事务就多，因此，自治的基础就巩固；反之， 自治的基础就不巩固。 2 2 2 城市社区自治的内涵 我国学术界对于社区自治的内涵存在不同的观点，争论主要集中在：一些学 者认为社区自治是居民自己管理自己生活的社区事务，政府不应该介入。强调社 区自治组织和政府组织的分权，反对政府对社区的管理。这种观点在实践中容易 造成社区组织与政府组织的对立和冲突。一些学者认为社区自治应该是政府、社 区组织、社区公民共同治理社区公共事务的过程，建立民主的“参与机制 与“协 商机制”。目前学术界比较认同的社区自治内涵是，指不需要外部力量的强制性 干预，社区各种利益相关者习惯于通过民主协商来合作处理社区公共事务，并使 社区进入自我教育、自我管理、自我服务、自我约束的过程1 。尽管对社区自治 尹维真，中国城市基层管理体制创新，北京：中国社会科学出版社，2 0 0 3 年，p 1 5 6 7 第2 章社区及社区自治的基本认识 的界定不尽相同，但根据我国国情都可以从以下几方面理解其内涵：一是自治的 主体是居民；二是自治的客体是与居民切身利益相关的社区公共事务；三是自治 的方式主要是居民通过选举自治组织居委会并通过居委会和社会各类中介组织 来实现自我管理；四是自治的核心是居民和居委会的自治权：五是自治的体制条 件是依法自治。 中办发 2 0 0 0 2 3 号文件意见指出，城市社区建设的基本原则是： ( 1 ) 以人为本、服务居民。( 2 ) 资源共享、共驻共建。( 3 ) 责权统一、管理有序。 ( 4 ) 扩大民主、居民自治。( 5 ) 因地制宜、循序渐进。其中“扩大民主、居民 自治”的内容是“坚持按地域性、认同感等社区构成要素科学合理地划分社区； 在社区内实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，逐步实现社区居民自 我管理、自我教育、自我服务、自我监督。该意见还指出：今后五到十年 城市社区建设的主要目标之一是：适应城市现代化的要求，加强社区党的组织和 社区居民自治组织建设，建立起以地域性为特征、以认同感为纽带的新型社区， 构成新的社区组织体系。可以说，我国城市社区居民的自治是建立在一定区域内 的城市居民对公共利益的共同关心以及对公共事务的参与基础上。主要是对居住 区的环境、安全、卫生、公共财产、公共服务、社会福利等共同利益的关心以及 公共事务的参与处理。总之，社区自治的目的是使人民获得授权，扩大基层民主， 采用民主协商、民主决策、民主管理的手段，动员社区内各种组织、成员共同为 社区发展献计出力，提高居民自我教育、自我管理、自我服务的能力，由社区自 己开发各种资源，解决社区内问题，满足社区居民和各种组织日益增长的需求， 提高居民生活质量。 2 2 3 城市社区自治的法律依据 我国城市社区自治的法律依据主要有三部分组成：一是宪法，即1 9 8 2 年的中 华人民共和国宪法。二是居民委员会组织法，1 9 8 9 年通过的中华人民共和国 城市居民委员会组织法，它是以1 9 5 4 年通过的城市居民委员会组织条例为 基础，并参照1 9 8 7 年通过的中华人民共和国村民委员会组织法( 草案) 来制 定的。三是通则与条例，即1 9 5 4 年通过、1 9 8 0 年又予以重新颁布的人民调解委 员会暂行组织通则和治安保卫委员会暂行条例等。中华人民共和国宪法 第1 1 l 条规定：“城市与农村居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是 基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会主任、副主任和委员由居民选举”。 “居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本 居住区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民 8 第2 章社区及社区自治的基本认识 政府反映群众的意见、要求和提出建议。 社区自治是符合法律规定，且受法律保护的行为。2 0 0 0 年中共中央办公厅、 国务院办公厅批转民政部关于在全国推进城市社区建设的意见，全国先后有 1 1 个城区陆续被确定为社区建设实验区，进一步明确了社区的自治性质及其“三 自职能。其法律基础可以从四个方面体现出来：一是社区自治组织的性质，它 是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织；二是社区管理的 组成方式，社区自治组织由居民直接选举产生，选举的方式可以是全体有选举权 的居民选举，也可以是组代表或者户代表选举产生，从有关选举权与被选举权的 规定来看，社区自治组织必须从本地区的居民中选举产生；三是社区自治组织的 权力来源于本社区的全体居民。在社区内，社区自治组织是实现群众自治的重要 机构，但不是最高权力机构，社区内的最高权力机构是由居民或居民代表产生的 居民会议，社会管理机构只是社区居民会议的执行机构。四是社区自治组织的职 责主要是办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会 治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。1 2 3 城市社区自治的实践意义 我国的社区自治产生于一个经济高速发展、社会问题不断浮现、政治民主成 为共识、社会结构逐渐出现分化和阶层化的社会转型关键时期，扮演着政府、市 场无法替代的“社会稳压器 的社会角色。社区自治的健康发展，对化解我国在 经济体制改革进程中所产生和积累的社会矛盾，降低政治体制改革的综合社会成 本，促进政治文明建设，构建和谐社会，具有重大的现实意义和深远的历史意义。 从发展上来讲，社区自治是改革开放、社会转型的必然要求。随着社会主义 市场经济体制的逐步建立，国家职能与社会职能日益分离。原有的社会管理模式 因失去有效资源支撑而无法满足新形势下的管理要求，出现了管理的真空地带和 灰色地带，特别是“单位体制 解体，使原来国家通过企业、事业等单位对社会 进行的管理失去效用，社会整合问题和社会功能的承担问题凸显出来。社区是国 家与社会的接口，在社区建设中实行社区自治，通过建立社区居民自治组织，实 行居民的自我管理、自我教育、自我服务和自我监督，发挥公民组织的力量，促 进社会稳定与发展，达到社会的合理分工，为改革开放、社会主义现代化建设和 全面建设小康社会，营造一个和谐的社会环境，从而促进各项事业的顺利发展2 。 从政治上来讲，社区自治是民主政治建设、维护社会稳定的现实需要。民主 1 邹建新、李研。“社区自治问题初探”。科学与管理2 0 0 3 年第4 期，p 2 l 一2 4 2 张德才，“推进社区民主政冶建设的实践与探索”政策2 0 0 5 年第8 期，p 1 8 2 l 9 第2 章社区及社区自治的基本认识 化进程在社区建设的表现便是社区自治。由于长期历史原因，我国公民目前的民 主素质尚不高，社会主义民主的基础并不牢，通过社区居民自治，参与和他们日 常生活密切相关的公共事务的管理，在民主选举、民主决策、民主管理和民主监 督的实践中培育公共意识、参与意识、合作精神和契约观念，训练参政议政技术 和方法，有利于扩大公民有序的政治参与，加强基层民主建设，为社会主义民主 奠定主体基础。社区内自治规则等民主制度的形成和实施，也将为社会主义民主、 法治建设提供良好的道德支撑。同时，通过社区自治，公民积极寻求表达意愿和 维护自身权益的合法途径的过程也能够很好地培育自治精神以及自治能力，将社 会矛盾解决在最基层，有利于调动社会服务机构、社会工作机构及社会志愿者参 与和介入社区发展事务的积极性，形成良好的社会风气，优化社会秩序1 。 从经济上来讲，社区自治是实现政府职能转变、提高社区管理和效益的重要 途径。在传统的行政导向的社区建设体制下，政社不分，政府包揽了大部分的社 区事务，忙于下命令、派任务，难以超脱各种利益群体，专门履行公共管理的职 能。自治导向的社区建设将政府管理与社会管理分开，由社区组织承接政府和市 场都难以承接的社会事务，这是市场经济条件下城市管理体制的创新，它可以促 使社会结构合理化，实行社区居民自治则有利于将政府管理和社会管理分开，有 利于促使结构合理分化。政府专事公共管理，市场专事营利，政府和市场都难以 承接的非营利性社会事务则由社区来承担，从而使得政府公共权力的重心下移， 政府的管理职能得到改善，政府的权威基础得以重新建构，不仅可以提高对社区 管理的效率，而且降低了在社区管理上的经济成本、政治成本、道德成本和社会 成本2 。有利于社区内资源的最佳配置，提高社区管理的效益与效率。同时，通 过社区居民自治，促使公共权力的重心下移，促使公共权力的重心下移，不仅可 以将社区建设中所依赖的社区公共权力直接置于社区成员的监督下，而且可以促 进政府改善管理，重构政府的权威基础。 1 宋协娜、殷爱杰，“论构建我国社会主义和谐社区”，广东行政学院学报2 0 0 5 年第4 期，p1 2 1 7 2 李文良，中国政府职能转变问题报告( 第一版) ，北京：中国发展出版社，2 0 0 3 年1 月，p8 6 1 3 9 1 0 第3 章文献综述与理论基础 3 1文献综述 第3 章文献综述与理论基础 在中国目前的学术研究中，社区自治是作为社区建设的指导思想、基本原则 和实现目标而提出的，所以，对于社区自治的研究也往往是和社区建设的研究结 合在一起的。在以往的文献和研究中，对于社区建设的研究存在着两种分歧：一 类研究者如白益华，把社区制看作加强政府对基层社会控制的一种替代工具。他 们主张的社区制建设是：政府依靠整合街区内各种资源，有计划地推进社区建设， 从而保证基层社会的稳定，强化对基层社会的管理1 。另一类研究者例如卢汉龙， 多以国家与社会理论作为分析基础，他们认为街区权力的主要问题如同整个中国 政治社会的问题一样，都是政府权力过大，包揽公共事务过多，因而行政效率低 下，社区难以发育2 。为此，他们的主要观点是：一是强调政府权力向社会分化： 二是建构“小政府、大社会 模式，充分培育社区内的社会中介组织和市场组织， 让社会管理自己；三是街道政府的权利应由对上上负责转为对社会服务，代表地 方社区的社会利益，走向社区自治。可以说，这两种分歧一方主张改革政府管理 方式，加强街道政府对基层社会的管理和控制；另一方主张政府对社区事务少干 预，让社区自我发育，推动社区的自治。徐勇教授在论城市社区建设中的社区 居民自治中也指出：目前社区自治出现“行政化”和“社会化 两种冲突，其 一是行政导向，即强化基层政府功能，主要运用政府及其所控制的资源进行自上 而下的社会整合，并形成“新政府社会”；其二是自治导向，即强化基层社区的 功能，主要通过政府下放权力，建立社区自治组织，并通过这一组织动员社会参 与进行社会整合，并形成“社区制 社会3 。 大部分学者对于城市社区自治的意义都给予了肯定。如北京市社会科学院的 马仲良教授高度评价城市社区自治这一制度的创新意义，他指出：“如果说我们 认识了社会主义也要搞市场经济并开始建立社会主义市场经济体制是社会主义 理论与实践的一个巨大飞跃的话，那么我们认识了社会主义也要搞自治并开始建 立了村民自治和城市社区自治组织，则是社会主义理论与实践的又一个巨大的飞 跃”。复旦大学政治学系林尚立教授在主编的上海治理与民主一书中，就上 海在社区建设中的经验教训、问题和前景进行客观地分析，探讨了城市基层民主 1 白益华。中国基层政权的改革与探索( 下册) ( 第一版) ，北京，中国社会出版社。1 9 9 5 年2 月，p 5 0 8 5 1 2 2 卢汉龙。发展社区与发展民主：我国基层社会的组织重建，北京社会科学1 9 9 9 年1 2 月增刊，p 2 1 2 6 3 徐勇，“论城市社区建设中的社区居民自治”，华中师范大学学报( 人文社会科学版) 2 0 0 1 年第3 期 l l 第3 章文献综述与理论基础 政治建设和发展，他认为社区建设促进了基层自治，社区党建为社区自治提供有 效的政治支撑，保证了基层自治健康发展。华中师范大学专门从事社区建设研究 的陈伟东教授在社区自治：自组织网络与制度设置一书中，系统分析了社区 的本质内涵以及社区、国家、市场的内在联系，重新界定了城市社区自治，提出 创立城市社区自治网络结构，将外部力量以协调者角色嵌入社区水平式，以体制 改革和制度创新，推动社区自治的发育和发展。 3 2 理论基础 3 2 1 治理和善治理论 2 0 世纪9 0 年代兴起的新公共管理理论之一就是治理( g o v e r n a n c e ) 和善治 ( g o o dg o v e r n a n c e ) 理论。“治理”原意与“统治( g o v e r n m e n t ) 大致相似， 表示政府权力对公共事务的管辖、控制、引导和支配。从政治学角度看，治理是 指政治管理的过程，它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共 资源的管理。它特别关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的 作用和对行政权力的运用。全球治理委员会主席s h r i d a t hr a m p h a l 断言2 1 世纪是 “善治的世纪 ( b e t t e rg o v e r n a n c ef o r2 1c e n t u r y ) 1 。格里斯托克的( g e r r y s t o c k e r ) 治理理论认为，各种公共的和私人的机构只要其行使的权力