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芜湖市农民集体建设用地流转中农民土地权益保障 调查与研究 摘要 土地作为农民最基本的生产和生活的基础保障，不仅是他们赖以生存、发 展的物质来源，更是重要的和最后的社会保障功能。然而，在过去的2 0 多年中， 中国经济社会的快速发展，加快了城市化步伐，由此而引起了城镇建设用地需 求极大的膨胀。在此过程中，大量的农民集体所有土地被征收或征用，失地农 民的生产和生活成为人们关注的重要问题。为了探索解决现行征地制度在农民 土地财产权益保障上的缺陷，以及如何满足失地农民生存和发展的需要，经国 土资源部批准，芜湖市作为国家试点，1 9 9 9 年率先推开了农民集体所有建设用 地使用权流转的改革。 本文从多个角度，对芜湖市农民集体所有建设用地使用权流转试点中的农 民利益保护进行调查分析，对农民和地方政府推动征地政策改良的内在动力， 以及农民与地方政府利益博弈过程中土地权益得到合理维护和土地资源利用效 率得到提高的事实进行了调查研究，得出：农民集体维权意识的增强使之与政 府间的对话和正当利益争取更加有效，地方政府从提高执政合法性需要出发也 更加重视农民正当的土地权益要求，使得芜湖市农民集体所有建设用地使用权 流转试点获得了一定的成果。并指出，试点的创新和成功之处在于：明晰了农 民集体土地所有权归属，为农民土地的权益保障机制建设奠定了基础；农民集 体所有建设用地的流转，在地方发展经济大量使用土地的同时，农民集体土地 的财产权也得到了充分体现。 通过调查分析，论文最终归纳出：实行农民集体所有建设用地使用权的流 转，是农民实现土地财产权，实现同地同待遇的重要途径，是农民以其所有的 土地权利在城市化、工业化进程中，分享经济快速发展成果的必然选择。政府、 企业、农民三者利益的一致是试点取得成功的必要条件。从进一步深化农民集 体所有建设用地流转试点来看，政府的角色应重新定位，土地流转收益分配的 管理和监督应予以加强，国务院和省政府应为试点深入和推开，制定相适应的 法律、法规，并努力创造良好的政策环境。 关键词：国土资源；土地流转；农民权益；保护 i n v e s t i g a t i o na n dr e s e a r c ho us e c u r i t yo ft h el a n dr i g h t so f f a r m e r si n t h el a n dc i r c u l a t i o nf o rc o l l e c t i v i t y o w n e di nw u h uc i t y a b s t r a c t a sf a r m e r s e s s e n t i a ls e c u r i t yf o rp r o d u c t i o na n dl i v i n g ，n o to n l ym a t e r i a l l ys o u r c ef o r s u r v i v a la n dd e v e l o p m e n t ，1 a n di st h ei m p o r t a n ta n du l t i m a t es o c i a ls e c u r i t y h o w e v e r , i nt h e p a s t2 0 o d dy e a r s ，c h i n a sr a p i de c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n ta c c e l e r a t e dt h ep a c eo f u r b a n i z a t i o n ，w h i c hc a u s e dg r e a td e m a n d so fl a n d s i nt h i sp r o c e s s ，al a r g en u m b e ro f c o l l e c t i v i t y - o w n e dl a n d sh a v eb e e nc h a r g e do re x p r o p r i a t i o n , l e a d i n gt oam a j o rc o n c e r nf o r l a n d l e s sf a r m e r s p r o d u c t i o na n dl i v i n g i no r d e rt oe x p l o r es o l u t i o n st ot h ed e f e c t so fe x i s t i n g l a n dr e q u i s i t i o ns y s t e mi np r o t e c t i o no fp r o p e r t yr i g h t sa n di n t e r e s t so ff a r m e r s ，a sw e l la st o m e e tt h en e e d so fs u r v i v a la n dd e v e l o p m e n tf o rl a n d l e s sf a r m e r s ，w u h uc i t yf i r s t l y i m p l e m e n t e dt h er e f o r mi n19 9 9a san a t i o n a lp i l o tp r o j e c t ，w h i c hw a sa p p r o v e db yt h e m i n i s t r yo f l a n da n dr e s o u r c e s f r o mt h ei n v e s t i g a t i n go np r o t e c t i o no fi n t e r e s t so ff a r m e r sd u r i n gt h eu s u f r u c tc i r c u l a t i o n o fc o l l e c t i v i t y - o w n e dc o n s t r u c t i o nl a n d si nw u h uc i t y , t h ep r o m o t i o no fi n t r i n s i cm o t i v a t i o n t ot h ei m p r o v e m e n to ft h el a n dr e q u i s i t i o np o l i c i e so ft h ef a r m e r sa n dl o c a lg o v e r n m e n t s ，a s w e l la st h ef a c t so fr e a s o n a b l eu s e sa n de f f i c i e n c yo fl a n dr e s o u r c e si nt h eg a m eo ff a r m e r s a n dl o c a lg o v e m m e n t s ，w ec o n c l u d e ：t h er a i s i n ga w a r e n e s so fc o l l e c t i v er i g h t se n h a n c et h e d i a l o g u eb e t w e e ng o v e r n m e n ta n df a r m e r s ，a n dl o c a lg o v e r n m e n tp a ym o r ea t t e n t i o nt ot h e l e g i t i m a t el a n dr i g h t so f f a r m e r st h r o u g hl e g i t i m a t eg o v e m i n g ，m a k i n gac e r t a i ne f f e c to nt h e u s u f i u c tc i r c u l a t i o no fc o l l e c t i v i t y - o w n e dc o n s t r u c t i o nl a n d si nw u h uc i t y a l s ot h e i n n o v a t i o na n ds u c c e s so ft h ep i l o ti s ：c l e a r e do w n e r s h i po fc o l l e c t i v i t y - o w n e dl a n dl a y st h e f o u n d a t i o no np r o t e c t i n gt h er i g h t sa n di n t e r e s t so ff a r m e r s ，t h ep r o p e r t yr i g h t so ff a r m e r sh a s b e e nf u l l ye m b o d i e di nt h eu s u f r u c tc i r c u l a t i o no fc o l l e c t i v i t y - o w n e dc o n s t r u c t i o nl a n d s d u r i n ge c o n o m i cd e v e l o p m e n t t h r o u g hi n v e s t i g a t i o na n da n a l y s i s ，t h ep a p e r sf i n a l l ys u m m a r i z ea sf o l l o w s ：i ti sa n i m p o r t a n tw a yt oa c h i e v et h es a m et r e a t m e n ta n dl a n dp r o p e r t yr i g h t s o fc o - p r o v i n c i a l f a r m e r st h r o u g ht h eu s u f r u c tc i r c u l a t i o no fc o l l e c t i v i t y - o w n e dc o n s t r u c t i o nl a n d s ，t h eu l t i m a t e c h o i c et os h a r et h er a p i de c o n o m i cd e v e l o p m e n tw i t ht h eu r b a n i z a t i o na n di n d u s t r i a l i z a t i o n i t i sn e c e s s a r yf o rg o v e r n m e n t s e n t e r p r i s e sa n df a r m e r st oh a v ec o n s i s t e n ti n t e r e s t ，r o l eo ft h e g o v e r n m e n ts h o u l db er e d i s t r i b u t i o n ，l a n dc i r c u l a t i o nr e v e n u em a n a g e m e n ta n ds u p e r v i s i o n s h o u l db es t r e n g t h e n e d ，t h es t a t ec o u n c i la n dp r o v i n c i a lg o v e r n m e n ts h o u l di m p l e m e n t f u r t h e r , i n c l u d i n gc o r r e s p o n dl a wa n ds o u n dp o l i c ye n v i r o n m e n t k e yw o r d s ：l a n da n dn a t u r a lr e s o u r c e s ；l a n dc i r c u l a t i o n ；r i g h t sa n di n t e r e s t so f f a r m e r s ；p r o t e c t i o n 图i - i 图2 - i 图2 - 2 图2 - 3 图2 - 4 表2 - 1 表2 - 2 图表清单 本文框架结构4 1 9 9 9 和2 0 0 5 年五试点镇农民收入变化2 0 1 9 9 9 和2 0 0 5 年五试点镇单位面积g d p 增长2 2 1 9 9 9 和2 0 0 5 年五试点镇人均g d p 变化2 2 1 9 9 9 和2 0 0 5 年五试点镇财政收入变化2 3 1 9 9 9 年芜湖市五试点镇经济指标及其比较1 1 芜湖市五试点镇集体所有建设用地使用权流转政策比较1 5 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。 据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写 过的研究成果，也不包含为获得盒目巴王些盔堂 或其他教育机构的学位或证书而使 用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明 并表示谢意。 学位论文作者签名：。圉。签字日期：纱髀钿纱日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解金月里王些太堂有关保留、使用学位论文的规定，有权保留 并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权尘 a 垦工些太堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、 缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名： 沙目 签字日期：沙s 年6 月8 日 羊羹釜考? 雾黻茗闯廛和饧 黧徽l 甏鬻逸 通讯地址：堋a ，弭惭巡 即繇和t 蚴 签字日期：y ，多年石月彦日 电话：三7 棚7 ，o 邮编：力# f 。o 特别声明 本学位论文是在我的导师指导下独立完成的。在研究生学习期间，我的导 师要求我坚决抵制学术不端行为。在此，我郑重声明，本论文无任何学术不端 行为，如果被发现有任何学术不端行为，一切责任完全由本人承担。 学位论文签名：i 瑚叠 签字日期：2 0 0 8 年月f 日 致谢 本文的写作对我来说具有里程碑的意义，它不仅是对我知识和能力的一个 检阅，更包含了我的老师和同事的辛勤付出和满怀的希冀。值此，谨向所有给 予我关怀和支持的师长和同事致以最诚挚的谢意。 在学位论文撰写的过程中，得到了导师杨皖苏副教授的亲切关怀和悉心指 导。杨老师严肃的科学态度，严谨的治学精神，精益求精的工作作风，深深地 感染和激励着我。从课题的选择、论文的构思到写作提纲、写作角度、创新立 意乃至我的论文几次的精雕细琢，杨老师都始终给予我细心的指导和不懈的支 持。在此，谨向杨老师表示深深的谢意和崇高的敬意。 在校学习期间，合肥工业大学管理学院、m p a 管理中心的领导和老师认真 负责、辛勤的工作，为我们的学习创造了一个良好的学习环境。衷心地感谢合 肥工业大学管理学院的老师们在学业上以及各方面所给予我的关心和帮助。 感谢单位的领导和同事们。他们给予我学习上的鼓励和支持，并在时间上 提供了保障。 最后，我还要感谢对我的学习、生活及论文写作给予帮助的同学、朋友， 还有我的家人，在此致以最诚挚的谢意! 谢谢! 谢谢我的老师、同事、朋友和家人! 作者：汪从国 2 0 0 8 年5 月2 9 日 第一章绪论 1 1 研究背景及意义 在我国广大农村，土地尤其是耕地作为农民最最基本的生产和生活的基础 保障，不仅是他们赖以生存、发展的物质基础，更重要的是承担着应对各种社 回风险的社会保障功能。同时，各类建设无一不需要占用大量的农民集体土地， 用以满足经济和社会不断发展的土地需求。在这一过程中，越来越多的农民不 得不离开其原来所依赖的土地，而卷入到他们非常陌生的工厂和城市生活中。 然而，自古以来中国农民对土地的天然依赖，与当前正在进行的工业化、城市 化对土地不断膨胀的需求间的矛盾，实际上已成为我国经济社会发展中的不可 回避而又必须解决的经济、社会甚至政治问题。 据统计，1 9 7 8 年到2 0 0 6 年间，中国城市从1 9 3 个增加到6 6 8 个，建制镇 的数目从2 17 3 个增加到2 0 6 0 0 个，城镇人口从1 7 亿增加到4 5 6 亿。2 0 0 1 年 中国城市建成区总面积为2 4 0 2 6 6 3 平方公里，2 0 0 6 年已达3 2 5 2 0 7 平方公里， 年均增长速度达7 8 6 。与此同时，数以千万计的农民工从农村进驻城镇，数 千万亩的农业用地转为城镇的工商业建设用地。在此进程中，农用地转化为建 设用地表现出来的巨大经济效益，确实为我国经济社会做出了巨大的贡献。但 在工业化、城市化快速推进的背后，农民的合法权益甚至基本生存保障并没有 得到确实而有效的解决。失地又失业的农民大量累积成为我国经济社会发展中 潜在的不稳定因素。从美国地理学家诺瑟姆( r a y m n o n h a n ) 的世界各国城市化 轨迹s 型曲线来看，未来2 0 年中国的城市化还将加速。从而，如何妥善解决 目前我国正在进行的工业化、城市化与失地农民生存、发展空间的矛盾，成为 当前关系国家可持续发展和构建和谐社会的焦点和热点问题u 3 。 1 1 1 现行征地制度下农民土地权益保障现状 在现行制度下，农民集体土地被征收后作为城市工商用地的出让价格与土 地征收时给予集体和农民的征地补偿费之间的差价巨大，有的是几倍，多则数 十倍，这在很大程度上引发了农民的不满情绪。国家征收农民集体所有土地损 害了农村集体和被征地农民的利益，致使被征地农民怨声载道，引发大量的信 访，甚至集体群访、越级上访，且信访总量居高不下，有的甚至矛盾激化，成 为社会不稳定的不定时“炸弹”。如安徽省行政诉讼中，土地案件也持续增长。 上述问题的存在，导致一些经济发展较快的地区特别是城乡结合部便不同 程度地出现了农村土地的隐形市场，大量农村集体土地通过土地黑市以买卖、 出租、出让、建“小产权房”、企业联营等形式转变为以赢利为目的的城市商业 用地。结果，也给我国土地管理特别是耕地保护等带来了诸多的弊端。其主要 表现为：( 1 ) 建设占用土地的未经批准，批少用多，是农民集体所有土地流转 中普遍存在的现象。这些行为，造成土地权属管理混乱和土地资产的流失，而 且严重地影响了土地利用总体规划、土地用途管制、城市规划的实施；( 2 ) 农 村集体土地使用权的“自发性流转，因其“隐蔽性”特点，使得国家对土地 利用的宏观调控一定程度失控和计划管理的难度大大增加；( 3 ) 城市郊区大量 农民集体所有土地隐形进入市场，导致城市土地市场供地主体的多元化及畸形 地价现象，极大地冲击了国有土地市场的规范化运作，进而影响整个土地市场 的健康发展；( 4 ) 农民集体所有土地使用权流转的市场行为不规范，经济关系 混乱，导致土地权属纠纷和经济纠纷经常发生：( 5 ) 在农民集体所有土地流转 中，农村集体经济组织行为的不规范，使得被征用土地收益分配不公。如位于 城郊和交通沿线的土地在流转中，一些村干部在土地流转中以代表集体的名义 获得大量的不合理收入；( 6 ) 乡、村等上级组织越权出让、转让下级集体经济 组织所有的土地，造成对集体土地所有者和使用者权益分割，引起社会的不安 定。虽然问题诸多，但这种基于农民自身利益驱动的、自发的农民集体所有建 设用地流转模式，毕竟为寻求现行制度在协调工业化、城市化和农民权益保障 矛盾的不力状况下，提供了解决问题的新渠道h 1 。 1 1 2 征地制度和集体所有建设用地制度改革试点 针对征地矛盾的突出和集体建设用地违法现象愈演愈烈的态势，国土资源 部在全国一些有条件的地区开展了征地制度和农民集体所有土地使用制度改革 的试点工作。 ( 1 ) 现行征地制度改革试点。2 0 0 0 年以来，国土资源部先后在1 9 个城市 开展征地制度改革试点工作，改革的基本思路是：明确征地的公共目的性，严 格控制征地规模，逐步缩小征地范围；确认农民集体土地的财产权利，按市场 经济规律改进征地补偿办法；落实安置责任，着眼于长远生计，积极开拓多种 安置途径，为失地农民提供长远的社会保障；赋予农民知情权、参与权、监督 权、申诉权，规范政府行为，建立征地管理、征地事务、征地裁决相分离，体 现公开、公开、公平原则的征地程序。目前该试点工作已经取得了一定的进展， 但其缺陷是未能在真正意义上明确农民作为集体土地的所有者应该享有的所有 者权利、财产权利，需要进一步完善。 ( 2 ) 集体土地股份合作制探索。南海在土地制度上作出了土地股份制的安 排。这一制度于2 0 世纪9 0 年代初由少数几个村开始尝试，到1 9 9 3 年，在南海 区委、区政府的总结和推动下，土地股份制已遍及全区农村。其基本的做法归 纳为两条。一是实行“三区 规划，把土地功能规划为农田保护区、经济发展 区和商住区，有利于保护农田和实施城镇规划，使土地资源得到重新和有效利 用。二是将集体财产、土地和农民承包权折价入股，在股权设置、股红分配和 股权管理上制定出章程，一切经营活动按章办理，农民称之为“村宪法 。随着 农村股份制的实行，以村委会或村民小组为单位的对土地集体经营权替代了以 2 家庭为单位的农民土地承包权。土地使用者角色的转换，使农村土地由过去的 集体所有、农民家庭分散承包变成了集体所有、集体经营。所有权与经营权的 又一次统一，导致了农村土地向集体经济组织的又一次集中。这一改革模式对 于经济和区位较好的村镇可能具有比较好的推广意义。 ( 3 ) 农民集体所有建设用地使用权流转试点。19 9 9 年，经国土资源部批 准芜湖市开展了农民集体所有建设用地使用权流转试点，其核心内容就是限定 征地范围为非商住用地；在依法、自愿、有偿的原则下，允许农民集体所有建 设用地使用权进入土地市场进行流转，即出让、转让、出租、作价出资( 入股) 、 抵押等。流转土地的最高年限按照用途分别为：工业5 0 年、商业4 0 年、住宅 7 0 年、其他4 0 年。流转的只是使用权，流转期满后，土地使用权仍回归原土 地所有者。流转主要有以下几个程序：土地所有权人( 农村集体经济组织) 拟定土地流转方案，并经三分之二以上村民代表同意；向镇土地管理机构提 出流转申请；市县国土资源管理部门审查，报经市政府批准；评估土地出 让底价，通过协议、招标、拍卖或挂牌方式确定土地使用者；签订建设用地 流转合同；办理土地登记，领取土地证书。流转土地收益分配比例是：5 0 归集体组织( 用于对原土地使用权人或承包经营权人的土地及其地上建筑物、 其他附着物补偿、购买养老保险、组织发展生产、解决不能就业人员生活补助 等) ，5 0 留县( 区) 、乡镇政府( 主要用于城镇基础设施建设和土开发) 。这一 模式赋予了农民对土地的处置权、收益权和财产权，尊重农民在土地流转过程 中的谈判权，保障了农民的切身利益。1 。 1 1 3 改革试点经验需要理论加以总结并提出逐步规范和深化的方向 芜湖市农民集体所有建设用地使用权流转试点迫切需要理论加以指导。特 别是在因其较好地处理了工业化、城市化用地需求与农民土地权益保障之间的 矛盾，以及其设计和做法比较符合构建和谐社会的方向，而越来越受到省内外 的广泛关注的背景下，就更有必要在理论上加以科学的总结和提炼，以为我国 下一步集体建设用地制度改革提供借鉴。因此，本研究试图从试点背景、过程、 初步成效、基本经验等方面，对芜湖市农民集体所有建设用地使用权流转试点 中的制度创新和政府作用进行调查分析，从而探讨既能推动城市化发展，又能 切实有效保障农民土地权益的我国农村非农建设用地制度建设提供参考和方向。 1 2 本文的研究思路和方法 本文通过对芜湖市农民集体所有建设用地使用权流转试点背景、流转试点 过程以及流转的成效进行深入调查分析，探讨了流转试点政策演变的内在动力 机制，总结了试点工作的经验和教训，在此基础上推演出具有普遍意义的政 策建议。 1 、本文框架结构 图1 1 本文框架结构 2 、研究方法 本文主要采用案例调查分析法、文献归纳法对所提问题展开深入的实证调 查分析，论证更有说明力，调查分析更透彻。 本文的相关数据主要来源于芜湖市国土资源局、芜湖市规划局、芜湖市统 计局、芜湖市五试点镇的相关统计资料。 1 3 本文创新点和特色 本文创新点和特色主要体现在以下几个方面： ( 1 ) 对芜湖市农民集体所有建设用地使用权流转试点进行了深入调查分 析，取得了大量的第一手资料，在此基础上，点明了试点的初步成效，剖析了 试点政策运作的内在动力机制。 4 ( 2 ) 对试点的创新和成功之处以及试点中存在的主要问题进行了全面总结 与客观的评价。 ( 3 ) 分析指出了芜湖市农民集体所有建设用地使用权流转改革，不仅使农 民通过土地权利参与到工业化、城市化进程中并分享到经济发展的成果，而且 还促进了土地资源配置优化、土地利用效益提升，进而加快了工业化、城市化 的步伐。 ( 4 ) 提出了农民集体建设用地流转中农民土地权益保障的相关政策建议： 加快集体建设用地使用权流转法制化建设；进一步明晰集体土地所有权主体， 并对其权利行使程序在制度上予以规范；加快政府在土地制度变革中的职能转 变；进一步完善土地收益分配机制，建立健全失地农民社会保障制度；建立健 全集体经济组织内部资金管理办法，保障流转土地收益安全；明确界定土地征 收和集体所有建设用地流转适用范围。 5 第二章芜湖市农民集体所有建设用地使用权流转试点调查分析 安徽省芜湖市自1 9 9 9 年以来开展的农民集体所有建设用地使用权流转试 点( 又称立法试验) ，有其深刻的经济和社会背景。该试点的核心内容，是在限 定征地范围( 将征地限定在公共目的的范围内) 的情况下，根据依法、自愿、 有偿的原则，允许农民集体所有建设用地使用权进入市场进行流转，即出让、 转让、出租、作价出资( 入股) 、抵押等。本章将重点调查分析改革试点的经济 社会背景、阶段及其取得的初步成效。 2 1 国土资源部批准芜湖试点的背景 芜湖市位于长江三角洲西北部，安徽省东南部，濒江近海，处于沿海开放 向内地梯度推进的交汇点，是国务院确立的五个沿江开放城市之一，辖芜湖、 繁昌、南陵三县，镜湖、鸠江、弋江、三山四区以及1 个国家级开发区。总面 积3 3 1 7 平方公里，人口2 2 6 9 万，其中市区面积7 2 0 平方公里，人口1 0 2 7 万。芜湖历史悠久，交通便捷，经济发展水平和城镇建设位居安徽省前列。国 土资源部批准芜湖试点当时是基于以下几个背景： 2 1 1 土地供求矛盾日趋突出 芜湖市作为安徽省较发达地区，随着工业化、城市化和经济社会快速发展， 土地供需矛盾日益突出。芜湖市所在的沿江地区经济发展水平在安徽省处于第 一方阵。经过多年培育，芜湖当时已初步形成汽车及零部件、材料、电子电器 三大支柱产业。奇瑞汽车已形成4 8 万辆整车、4 0 万台汽车发动机生产能力。 2 0 0 6 年全国轿车销售量奇瑞排名第四，出口排名第一。汽车改装车、面包车的 生产能力也在不断扩大。汽车零部件配套企业已有i 0 0 多家。电子电器产业以 美的、日立等企业为骨干，空调器产能达4 2 0 万台，家用电器电机产能达1 8 0 0 万台，已成为全国重要的家用电器生产基地。海螺水泥产能为亚洲第一，世界 第三，p v c 管材、型材产能位居全国第一。通过推广使用信息技术和先进实用 技术，船舶、机械装备、纺织服装、制药、烟草等一批传统产业的升级步伐进 一步加快。 与此同时，芜湖经济的快速发展带来了大量农业用地转为非农用途。芜湖 市经济快速发展对建设用地的需求迅猛增长，全市建设用地规模从1 9 9 0 年的 1 0 3 5 平方公里，迅速增长至1 9 9 9 年3 8 2 4 平方公里，增速达1 5 9 ，而同期 经济增长速度只有1 1 1 。可见，经济建设对建设用地的需求要高于g d p 增速。 经济增长速度越快，对建设用地需求也就越大。因此，建设用地供应不足，将 制约芜湖经济社会的发展，而且随着经济增长速度的加快，土地供给和需求的 矛盾就更加突出。 6 2 1 2 土地征收和国有土地出让制度引发的社会矛盾日趋激化 在土地非农化的过程中，现行土地征收和国有土地出让制度下，因征地引 发的社会矛盾日益加剧，主要表现在以下几个方面： 1 、征地范围宽、滥用土地征用权的现象十分普遍 新修订的土地管理法规定，国家为公共利益的需要，可以依法对集体 所有的土地实行征收或者征用。也就是说，农用地征收的目的性很明确，即为 了满足社会的公共需要。由于相关法律法规对“公共利益”没有作出明确界定， 导致了“公共利益”范围的无限扩大，各类经济园区建设、工商业发展、招商 引资等经济行为纷纷搭乘“公共利益 这一快车，甚至修建各类楼、堂、馆、 所也打着“公共利益的旗号大规模征收农民集体所有土地，而真正为了社会 经济可持续发展或解决经济发展中某些公共瓶颈问题，如交通运输、水利设施、 能源供应、环境保护等重大利益设施征地和建设，由于投资大、出让费低，“吃 力不讨好 ，地方政府却较少关心。 2 、农民获得的土地补偿收益较低 我国现行的征地制度脱胎于计划经济时代，带有计划经济的浓重色彩，直 接导致失地农民的土地补偿收益低下，主要表现为征用补偿范围窄，补偿标准 低，征地收入的分配机制不合理等。 ( 1 ) 土地征收补偿范围窄、标准低。新土地管理法确定的农用地征收 补偿范围主要包括：土地补偿费、劳动力安置补助费、地上附着物和青苗补偿 费。补偿的范围仅限于与土地有直接联系的一部分损失，而对与被征地农民有 间接关联以及因此而延伸的一切附带损失未予以补偿，如相邻地损害、营业损 失和租金损失等。与补偿范围窄同时存在的问题是补偿的标准低。按国家新土 地管理法征地补偿标准，耕地的土地补偿费为该地被征收前3 年平均产值的 6 1 0 倍；每一个需要安置的农业人口的安置补助费为该耕地被征收前3 年平均 年产值的4 6 倍，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前3 年平均年产值的1 5 倍；土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前 3 年平均年产值的3 0 倍。土地补偿费以土地的原用途即农业用途计算，并没有 反映农地转为非农地的预期收益，失去土地的村集体及村民受益程度低。 ( 2 ) 征地收入的分配机制不合理。地方政府占了土地收益的大部分，而农 民作为集体土地的直接使用者和经营者，在补偿中往往处于劣势。一些地方在 制订补偿方案时，为多获取土地收益，或为增加招商吸引力，或为国家重点项 目和地方项目节省工程投资，利用农民容易满足的心理和农民对土地市场价格 不了解的情况，尽量压低补偿标准敷衍了事，损伤广大农民的积极性。 7 3 、被征地农民的社会保障出现较为严重的危机 土地被征用后，对这些失地农民的安置方法主要有两种：招工安置与货币 安置。其中，招工安置是计划经济时代延续下来的一种安置方式，一般遵循“谁 征地，谁吸劳 的原则，具体就是指征地建设单位用地多少就相应解决多少劳 动力。在实践中，这种招工安置方式正在受到市场经济就业体制的严峻挑战。 一方面随着劳动用工制度的改革和现代企业制度的建立，企业有了较大的用工 自由，失地农民的择业期望与用工单位所提供的就业岗位存在的矛盾日益突出， 另外，劳动力安置成功与否，取决于企业的经济效益，如果企业在竞争中被淘 汰，则劳动力的生活将面临困难，这与劳动力安置的初始设计目标相背。另一 方面由于农民自身文化素质和劳动技能方面存在不足，使他们难以适应竞争性 用工制度的要求，在激烈的市场竞争中处于劣势，即使当时被安置但也很容易 面临下岗失业的威胁，就业回流率普遍很高。虽然总体上说土地被征后的农民 生活是有出路的，如可通过土地调整或继续租田务农，到乡镇企业就业，从事 第三产业，搞房屋出租等多种途径取得收入，有的还能从村集体经济中得到收 入。但是，农民对土地的依赖性是很强的，有地心里才踏实。而土地补偿费无 论多少，总是有限的，一旦用光有可能陷入困难。特别是随着征地安置方式的 转变和劳动用工制度的改革，那些年龄较大、文化程度不高、缺乏就业技能和 丧失劳动能力的农民，仅靠有限的征地补偿费收入，生活难以长期维持旧。 2 1 3 集体土地自发交易频繁发生且屡禁不止 在城市国有土地市场快速发展、土地价格逐步攀升的带动下，集体建设用 地自发流转的现象大量发生，尤其在城郊结合部、小城镇和公路两侧非常突出， 且有愈演愈烈之势。以此，政府曾采取行政的、经济的手段进行整顿和制止， 但私下交易活动仍屡禁不止。据不完全调查统计，1 9 9 7 年至1 9 9 9 年，芜湖市 共发生集体土地非法转让1 2 3 4 宗，面积1 5 2 8 2 亩。结果，致使部分耕地遭到 破坏、土地利用效率低下、农民利益得不到保障、集体资产大量流失。这一系 列实际存在的问题，一直困扰着农村土地特别是集体建设用地市场的管理。事 实说明，集体建设用地使用权流转光靠“堵的办法，禁止交易活动是行不通 的。顺应社会主义建设用地使用权有序流转并加以规范，是集体建设用地使用 制度改革的方向，势在必行。 2 1 4 芜湖试点是国家土地制度创新尝试与芜湖市经济发展需要相结合的产物 1 、国家推进土地制度创新的背景：土地制度变革势在必行，上层积极谋划 流转试点 从2 0 世纪8 0 年代末开始的我国城市有土地使用制度改革取得了很大的成 效，为我国的土地管理工作，为城市基础设施建设，为地方经济的发展作出了 8 重大贡献。但是在改革之初，我们国家还是处在计划经济与市场经济转轨过程 中，改革的思路主要是逐步提高土地的国有化程度。所以9 0 年代初，原国家土 地管理局曾经部署过集体土地制度改革的试点，主要做法是“转权让利 ，即将 集体土地所有权转为国有，办理国有土地出让手续，收取的土地出让金部分返 还给原集体土地所有者。当时全国有8 个省市开展了这项试点，严格意义上讲 “转权让利”不是真正的集体建设用地使用权流转，它通过征地方式将集体土 地转为国有后，进入了国有土地市场，实质上是国有土地使用权的流转，这项 试点实际上是征地制度的翻版。随着市场经济的发展，农民对于土地资产的关 注程度越来越高，再要通过“转权让利的办法从农民手中获取土地就越来越 难。因此，深化我国土地使用制度改革，必须解决农村集体土地，特别是建设 用地流转问题。 我国现行的征地制度是在计划经济背景下设计的，它阻碍了土地要素的自 由流动，使得城镇发展用地只能采取征地方式获取。征地的一次性成本高，地 方政府财力不济，城镇发展就会受到严重制约。同时征收农村集体所有土地还 有一个最大的隐患，就是容易引发社会矛盾和冲突。在发展社会主义市场经济 的新形势下，推进农民集体所有建设用地使用权流转，是促进经济发展的大好 时机。 在1 9 9 8 年的土地管理法修订过程中，有关部门曾反复考虑过农民集体 建设用地使用权的流转问题。但由于没有经过试点，没有成功的经验，怕引起 混乱，同时担心冲击国有土地市场和乡镇干部趁此中饱私囊等，所有在全国人 大常委会讨论的时候，确定暂时维持现存制度不变。只有两种例外：一是农村 集体经济组织以土地使用权入股、联营等形式共同兴办企业；二是符合土地利 用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权 发生转移的农民集体所有建设用地可以流转。实际上，集体建设用地使用权自 发交易已经在大量发生，且屡禁不止，执法难，执法成本高。所以开展农民集 体所有建设用地使用权流转，也是深入实施新土地管理法的现实需要。 2 、芜湖市经济发展的客观要求土地制度创新 芜湖市2 2 6 万人，1 3 0 万人口是农民，4 0 多万户农民散居在3 3 17 平方公里 的土地上，搞工业，发展商业，投资成本很大，生活很不方便：发展的方向只 能是让农民加快向城镇集中，土地向规模经营者集中，工业向园区集中，特别 是加快农民向城镇集中的步伐至关重要。农民集体建设用地流转试点，可以解 决县政府、乡政府征用农民集体所有土地面临的巨大资金压力，并可避免该过 程中有可能存在的其他隐患。 1 9 9 0 年芜湖市就在全省率先开展了国有土地使用制度改革，土地市场比较 成熟和规范。新修订的 ：土地管理法实施后，芜湖市委、市政府及土地管理 部门认真研究讨论了土地管理工作面临的形势和任务，认为正确处理经济发展 9 与保护耕地的关系，解决土地管理存在的矛盾和问题，促进经济社会发展，维 护农民土地权益，必须转变思路，深化改革。结合芜湖实际，土地管理工作的 重点就是积极推进集体土地使用制度改革。1 9 9 9 年1 1 月初，国土资源部有关 领导到芜湖市进行调研，对农村普遍存在的集体建设用地自发流转现象进行了 研究，提出了开展农民集体所有建设用地使用权流转试点的设想。认为芜湖市 初步具备开展农民集体所有建设用地使用权流转的条件，可以通过试点，积极 探索社会主义市场经济条件下，农民集体所有建设用地流转的运行机制和管理 模式。芜湖市经认真研究，决定向国土资源部申请开展集体建设用地使用权流 转试点。1 9 9 9 年1 1 月2 4 日，国土资源部正式批准芜湖市为农民集体所有建设 用地使用权流转试点市：2 0 0 0 年2 月2 8 日，国土资源部批准了芜湖市农民 集体所有建设用地使用权流转试点方案和芜湖市农民集体所有建设用地使 用权流转管理办法；2 0 0 0 年3 月4 日，试点工作正式启动。 国家推进土地制度创新的需要和芜湖市经济发展的客观要求导致了国土资 源部最终选择了芜湖进行农民所有集体使用权流转试点，这既是由于芜湖土地 管理基础较好、领导重视的结果，也是因为芜湖是中部地区经济发展相对较快 的城市，开展试点具有普遍意义和代表性。 2 1 5 五个试点乡镇的选择 1 、选择试点镇的条件 农民集体所有建设用地使用权流转是一项制度创新。通过试点，主要是为 了探索在市场经济条件下，农民集体所有建设用地使用权流转的条件和形式， 管理方式和程序，以及土地收益分配制度等，为国家立法和将来在全国推广积 累和创造经验。因此，试点镇的选择必须具有一定的代表性，要满足一定的条 件。否则，试点的经验就不具有总结和推广价值。为此，试点前，芜湖市政府 确定了作为试点镇的条件：一是经济基础好，发展潜力大、土地市场发育程度 较高；二是县( 区) 、乡镇土地管理基础工作扎实，基层土地管理机构健全、体 制顺畅，乡镇土地利用总体规划和城镇建设规划均依法批准实施，土地产权明 晰；三是党委、政府依法行政意识强，对土地管理工作重视、支持，新土地 管理法实施以来，无违法管地、违法批地、违法用地现象；四是每个县( 区) 首批只能选择一个重点中心镇。 经过各乡镇申请，所在县( 区) 申报，层层筛选，最后经过市政府研究， 确定鸠区江大桥镇、马塘区( 现为弋江区，下同) 漕港镇、繁昌县三山镇、南陵 县三里镇和芜湖县清水镇，作为芜湖市农民集体所有建设用地使用权流转首批 试点镇。所选择的这5 个试点镇在安徽省和中部地区总体经济状况较好，并分 别代表了工业园区、农产品加工批发集散地、苗木花卉生产基地等不同的经济 形态。选择试点的目的，就是通过几种不同的用地需求和区位差别探讨不同区 1 0 域集体所有建设用地使用权流转的运行情况。 2 、五个试点镇概况 芜湖试点五镇代表着不同的区位特征和经济发展类型( 见表2 - 1 ) 。现就五 个试点镇的区位、经济增长速度、人均国内生产总值、农民收入及其增长速度、 工业化程度等情况做一概述。 表2 1 19 9 9 年芜湖市五试点镇经济指标及其比较 人均g d p ( 元)财政收入( 万元)农民人均收入( 元) 工业比重 大桥镇 4 9 6 2 34 0 3 23 4 8 6 5 2 清水镇 6 1 5 41 2 9 02 1 2 63 4 三里镇 1 3 6 8 31 6 5 52 2 6 61 8 三山镇 3 2 6 6 74 7 4 22 5 7 32 9 漕港镇 1 3 8 2 34 3 5 53 1 4 42 0 资料来源：芜湖市国土资源局与统计局统计资料。 ( 1 ) 大桥镇基本情况。大桥镇位于芜湖市北端，处于长江经济协作区“南 京一合肥一芜湖”三角地带，曾是历史上著名的太平府( 当涂县) 八大古镇之 一。全镇总面积6 1 6 平方公里，辖1 3 个村委会，1 个社区居委会，人口3 2 万，是芜湖市的北大f - j 。1 9 9 7 年被国家体改委等1 1 个部委确定为国家综合改 革试点镇；2 0 0 2 年被中央精神文明指导委员会评为“全国创建文明村镇工作先 进单位。大桥镇具有独特的区位优势，交通便利，西临长江黄金水道( 江岸线 7 公里) ，紧邻朱家桥外贸码头、芜湖长江大桥、华东铁路枢纽小杨村编组站， 2 0 5 国道在境内纵贯南北，距南京禄口国际机场和合肥机场仅1 小时车程，形 成陆水空四通八达的立体交通网络。国家级芜湖经济技术开发区、出口加工区 位居境内。社会经济综合实力位居“安徽省百强乡镇”前列。 ( 2 ) 清水镇基本情况。清水镇位于芜湖市东郊5 公里处，水陆交通便捷， 区位优势明显，全镇辖域面积9 0 6 平方公里，人口8 万余人。其中，建成区3 平方公里，人口近3 万人。下辖2 2 个村委会，3 个居委会，4 个集镇管委会。 全镇个、私企业约3 0 0 家。现苗木花卉、木器包装、白肉批发已成为该镇的三 大支柱产业。 ( 3 ) 三里镇基本情况。三里镇位于南陵县城南1 9 公里处，3 1 8 国道由北 向南穿境而过，为九华山佛教旅游胜地门户。总人口2 7 万人，现辖8 个村委 会和1 个街道居委会，土地总面积1 0 3 8 1 平方公里，其中耕地面积5 7 0 万亩， 占总面积的3 6 6 3 ，集镇建成区面积1 5 平方公里，驻镇人口1 4 万人。境 内矿产资源丰富，拥有金矿、白云石矿等多种矿产。1 9 9 5 年三里镇被列入安徽 省“双百试点镇 ，1 9 9 7 年又被评为省级重点小城镇，1 9 9 9 年被省政府确定为 全省2 0 0 个中