（公共管理专业论文）沈阳市城市居民最低生活保障制度实施中的问题分析.pdf

摘要 近年来，特别是国务院决定在辽宁进行完善城镇社会保障体系试点以来，沈阳市城市居民最 低生活保障工作有了明显进展。保障制度框架体系不断完善，管理和运行机制进一步健全，保障 金申请审批和管理发放程序初步实现了规范化，绝大多数符合保障条件的城市困难居民纳入了保 障范围，维护了城市困难居民的基本生活权益，促进了改革、发展和社会稳定 但是，城市居民最低生活保障制度还存在着一些需要引起重视的问题为了更好地落实党中 央、国务院的要求，进一步加强沈阳市居民最低生活保障工作，本文在探讨建立城市居民最低生 活保障制度的背景与意义的基础上，运用比较分析、因素分析和案例分析等方法对沈阳市城市居 民最低生活保障制度实旖中存在的主要问题以及产生问题的原因进行了探讨，井提出了进一步科 学有效地实施城市民居最低生活保障制度的对策建议。 本文的主要研究结论：经分析发现沈阳市城市居民最低生活保障制度实施中主要存在三方面 的问题：一是仍有部分困难居民未能享受最低生活保障待遇；二是在实施最低生活保障工作中存 在不规范做法；三是基层工作力量薄弱，手段落后。通过对产生问题的原因进行比较系统的分析 发现，导致上述问题的主要原因包括：一是资金投入不足，缺口还较大：二是相关制度还不够完 善，工作程序不够健全：三是现有工作力量和t 作条件与繁重的最低生活保障管1 ：作理任务不相 适应。因此，本文提出的比较有针对性的政策建议如下：一是增加资金投入的同时处理好城市居 民最低生活保障制度与其他相关保障制度的关系，并使之很好衔接；二是不断完善与城市最低生 活保障制度相关的规章制度，并健全工作程序；三是构建符合城市最低生活保障制度工作需要的 组织机构，在加强工作力量的同时，提高管理水平。 关键词：城市居民，最低生活保障制度，问题分析 a b s t r a e t i nr e e , e n ty e a r s , e s p e c i a l l yw h e nt h es t a t ec o t m e i ld c c i d m 越弘娃融n 他p i l o tp r o j e c to fs o c i e t y g a r a n t s y s t mi ns h e n y n n g t h e r ei so b v i o u sp r o g n m0 1 1 她b u s i n e s so f t l 憾l o w e s tl i f eg u a r a n t e e s i no 咐c i t y t h ef r a m es y s t e mi sc o n t i n u o u s l yp e r f e c tt h em a n a g e m e n tm o e h a n i s m 删t h em o t i o n m e c h a n i s mh a v ef 姗髓s o u n da n dt h ea l ，p i i e , n t i o no r d e r 蛐dt h ep r o v i d i n go r d e ro f g u m n t a l l o w a n c e r e a l i z es t a n d a l d i t _ , l 砌o l af o r 曲曙f i r s ts t c p t l , ei n o s tp o o rr e s i d e n t sw h om , 蹴h e si ot h eg u a l t e e 蜘n 瓣 i n c l u d e di nt h es c o p e i th a v ed e f e n d e dl l l eb a s i cl i v i n gr i g h t so ft i l 峨p o o rr e s i d e n t si nt h ec i t y i ta l s o h a v ep r o m o t e dt h er e f o r m a t i o n , d e v e l o p m e n t 枷s o c i e t ys t a b i l i t y h o w e v e r , t h e r es t i l le x s i t s 目蛐ep r o b l e m si nt h ee i t i z e ml o w e rl i v e s - g u a r a n t e es y s t e mw h i e l a s h o u l db ct a k e ns e r i o u s l y t oc l i l t yo u tt h ed i r e c t i o no ft h ec e n t r a lc o m m i t t e ea n dt h es t a t ec o u n c i l a n dt oe c h a n c et h ew o r ko fi m p l e m e n t i n gt h el o w e s tl i v e s - g u a r a n t e es y s t e m i nt h i st e x ti ti s 们c dt o p o i n to u tt h a tt h e r ee x i t st h r e ep r o b l e m sd u r i n gl n a c t i c i n gt h el o w e s tl i v e s - g u a r a n t e es y s t e mb yu s i n g t h em e t h o do fc o i t i p a l i s o i la n da n a l y s i n gt h ef a c t o r sa n dt h ec a s l 镕, s t a r t i n gf r o mt l l e 蛐u d yo ft h e i e l q g r o l m c l a n dt h em e 蛆i l i go fe 幽b l j s l l 堍t h el o w e s tl i v e s - g u a r n n 慨s y s t e m 1 1 l 哆a r c 秘 b e l o w ：1 t h e r ea l es t i l ls o l n l ! r e s i d e n t si nt h ed i 珩c u l ts i t u a t i o n 鲫dc 锄n o te n j o y 雠l o w e s t l i v e s - g u a r a n t e et r e a t m e n t ；2 t h e r ea s o l n l ：i m p r o o e rp r a c t i c ew h i l ei m p l e m e n t i n gt h el o w e s t l i v e s - g u a r a n t e ew o r k ；3 i ti sn o tp o w e r f u li nt h eb a s l ew o r k i n gg r o u pa n di sl a c ko f e f f e c tn 1 1 l s u r e t h e n i st h e s y s t e m a t i ca n a l y s i so ft h e c i i u s eo ft h e s ep r o b l e m s ：1 l a c ko fi n v e s t m e n to nt h el o w e s t l i v e s - g u a r a n t e ew o r k ；2 n o ts or i g h to f t h er e l e v a n tr u l e sa n dn o ts op e r f 砌t h ew o r k i n gp r o c e s s ；3 1 1 他 c o n f l i c tb e t w e e nt h ew o r k i n gg r o u p ，t h ew o r k i n gc o n d i t i o na n dt h eh e a v yt a s ko ft h el o w e s t l i v e s - g u a r a n t e es y s t e mm a n a g e m e n t l a s t s ec o m p a r a b l yp e r t i n e n ta d v i e e so ft h es o l u t i o n ：1 i o i n e r e mt h ec a p i t a li n v e s t m e n ta n dt ol i n ku pw i t ho t h e rr e l e v a n tr u l e s ；2 t oi m p r o v ec o n t i n u o u s l yt h e r u l e so nt h el o w e s tl i v e s - g u a r a n t e es y s t e m a n dt h ew o r k i n gr e g u l a t i o n s w e l l ；3 t oe n h a n c et h e w o r k i n gg r o u pa n di m p r o v et h em m m g e m e n t l e v e l i ti so f g r e a tm e a n i n gt om a k es u c hr e s e a r c h , s oa st o r e g u l a t et h el o w e s t | i r e s - g u a r a n t e ew o r k f u l l ye l a b o r a t et h eg o v e r n m e n tf u n c t i o n ，s a f e g u a r dt h es o c i a l s t a b i l i t y , p r o m o t et h ei n d u s t r i a ls l l u e t u r ea d j u s t m e n ta n dd e e p e nt h er e f o r mo f s t a t e - o w n e de n t e r p r i s e s a n dt h ea n a l y s i sa n dc o r l - e c tu n d e r s t a n d i n go i lt h e s el , r o b l e m sw i l lh e l pt h ef l | m i c ri m p r o v i n go ft h i s s y s t e ma n dt h es t a b l ed e v e l o p m e n to f o u rs o c i e t ya n de c o n o m y 1 嘶w o r d s ：u r b a nr e s i d e n l s , l o w e s tl i v e s - g u a r a n t e es y s t e m , a n a l y s e so f l l p r o b l e m l i 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果，也不包含为获得中国农业大学或其它教育机构的学位或证书 而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示了谢意。 研究生签名： 高覃 时间：多6 库 月目 关于论文使用授权的说明 本人完全了解中国农业大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或扫描等复 制手段保存、汇编学位论文。同意中国农业大学可以用不同方式在不同媒体上发表、 传播学位论文的全部或部分内容。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此协议) 研究生签名 导师签名： 盈 。弋晦7 和箴 时间：j 扩嘛月日 时间：卅年z 月z 日 中国农业大学硕士学位论文 第一章导论 1 1 研究背景与意义 第一章导论 直至2 0 世纪9 0 年代初期，我国的贫困问题还普追被看作是一种农村的现象但其后，城市 贫困的变动趋势发生了一定程度的逆转，到2 0 世纪末，随着城市居民之间收入差距的进一步扩 大，就业形势的日益严峻，以及社会保障体系建立与发展的相对落后，都从不同方面加剧了城市 贫困的程度由于我国城市贫困问题的加剧而引起了国内外学者的重视，甚至有学者把我国这一 时期出现的城市贫困称为中国的“新贫困”。 同时，我国城市贫困问题的加剧也得到政府和社会各界的普遍关注和重视，城市居民最低生 活保障制度就是在这一背景下得以建立并逐步开始实施的。在对城市居民最低生活保障工作进行 深入分析研究的同时，也再次引发了我们对城市贫困、城市居民最低生活保障制度等一系列相关 问题的深入思考。从趋势上讲，随着我国经济的发展，城市贫困最终会得到缓解。但就目前情况 来看，城市贫困仍是我们全面建设小康社会过程中所面l 临的一项长期而艰巨的任务 城市居民最低生活保障制度，发达国家也称为“贫困线”制度，是政府依法对城市贫困人口按 最低生活保障标准进行差额救助的新型社会救济制度。目前，它与退休职工基本养老保险制度、 下岗职，t 基本生活保障和失业保险制度并称为“三条保障线”。我国城市居民最低生活保障制度的 建立是对传统社会救济制度的重大改革，经过几年来的发展，这项被称为“最后一道防线”的救济 制度，正在城市扶贫：l 作中发挥巨大的作用，逐步成为一张呵护数以百万计城市贫困居民生存的 “安全网”。 虽然最低生活保障制度其实并非是一项新兴的社会保障制度。世界上几乎所有的社会保障文 献都提到，社会救助或者最低生活保障制度，是世界上最古老的社会保障制度。一般认为，它起 源f 在原始社会末期出现的出于人类恻隐之心或宗教信仰，而对贫困者施以援助的慈善事业。而 开现代社会救助制度先河的，是1 6 世纪才在欧洲出现的国家济贫制度。此后，伴随时代的变迁 和人类经济社会的发展，不同国别、不同社会制度下的社会保障制度在历史的长河中几经探索、 实践、演变，进而形成了目前已被世界上大多数国家采用的最低生活保障制度，并以其无可替代 的重要性和科学性、广泛的适用性，成为各种社会保障制度中一道别样的“防线”。但是，我国实 施城市居民最低生活保障制度的时间还较短。 1 9 9 3 年，上海市结合本地实际，借鉴国际上的经验，率先出台了城市居民最低生活保障线制 度，并已经取得较好效果。民政部在及时总结上海经验的基础上，在1 9 9 4 年召开的全国民政会 议上明确提出：要随着经济体制改革的深入，逐步建立健全社会保障制度；并且要对城市的社会 救济对象逐步实行按当地最低生活保障线标准进行。1 9 9 7 年9 月，国务院发出了关于在全国建 立城市居民最低生活保障制度的通知，要求1 9 9 9 年底前在全国所有城市和县级人民政府所在地 的镇建立城市居民最低生活保障制度。到1 9 9 9 年9 月，全国所有城市和有建制镇的县级人民政 府所在地，全部建立了城市居民最低生活保障制度。与此同时，由国务院颁布的城市居民最低 生活保障条例也于1 9 9 9 年1 0 月1 日开始施行，从而使城市居民最低生活保障工作步入了规范 中国农业大学硕士学位论文第一章导论 化和法制化的轨道 沈阳市于1 9 9 8 年4 月建立了城市居民最低生活保障制度沈阳市自建立城市居民最低生活 保障制度以来，其发展经历了起步、发展、完善和规范化管理等四个阶段，并已经形成了以城市 居民最低生活保障制度为主体，配套制度和衔接制度为辅助的城市居民最低生活保障制度体系 2 0 0 1 年以来，沈阳市城市居民最低生活保障人数基本保持在年均1 7 万人左右，保障面保持在4 左右，特别是近年来基本上实现了改革传统的社会救济制度，保障贫困人口的基本生活的预期目 标尽管沈阳市城市居民最低生活保障制度为解决城市贫困人群的基本生活提供了基本保障，但 是城市居民最低生活保障制度实施的时间还比较短，在实施中还存在着一些需要引起重视的问 题。例如，仍有部分困难城市居民未能享受到最低生活保障待遇；在最低生活保障条件认定标准、 审批过程的公开公正性等方面也还存在着不规范的做法；实施城市居民最低生活保障制度的基层 工作力量薄弱，工作手段落后等。这些问题如果不能尽快得到较好的研究和解决，不仅会使城市 居民最低生活保障制度的作用大大降低，还可能引发一系列社会问题，甚至危害社会稳定，阻碍 经济发展大局。但是，到目前为止直接针对沈阳市城市居民最低生活保障制度实施中的相关问题 的研究还很少，还不能给出一个清晰的解释。 因此，本文试图在概述城市居民最低生活保障制度以及运行状况的基础上。探讨沈阳市在实 施城市最低生活保障制度中存在的主要问题，并分析产生问题的原因，从而提出比较合理的解决 问题的方案。力求为完善沈阳市的城市居民最低生活保障制度，规范沈阳市城市居民最低生活保 障 作，最大限度地发挥政府的职能，维护社会稳定和促进产业结构调整，深化国有企业改革做 出有益的贡献。冈此，本文的研究成果不仅将有助于城市居民最低生活保障制度的完善，而且有 助于整个社会经济的发展的稳定。 1 2 国内外研究现状分析 1 2 1 现有研究的综述 建立健全城市居民最低生活保障制度，解决最低生活保障制度实施中的问题，对于一个国家、 一个城市的健康发展，对于解决贫困、提高居民生活水平是至关重要的，因而国内外学者的相关 研究和探讨也较多。 检索到的国内外学者对国外尤其是对发达国家或者比较发达国家的低收入人群保障制度研 究和介绍的文献主要综述如下。 美国自2 0 世纪6 0 年代开始，通过提高可以雇佣的穷人的生产率和保障最低年收入两种方法 解决贫困，美国政府旨在减轻贫困和帮助穷人的计划通常称为“公共福利”，然而每一项福利计划 都是针对有特殊特征和特殊需要的人的。例如，有些计划补助的是单亲家庭的收入需要，而有些 计划是解决老年人和残疾人的需要，该制度有效的帮助了低收入群体。在1 9 9 7 年以前的大多数 福利是由联邦政府集中控制的，尽管这些计划的日常运做也由州政府或地方机构来负责，但都必 须遵守联邦政府的规则。补助的合格条件及程度通常都是根据国家的指导性指标设定的1 9 9 6 年比尔克林顿签署了个人责任和工作机会调解法案，对美国的公麸补助制度的组织结构和日常运 2 中国农业大学硕士学位论文 第一章导论 作方面进行了广泛彻底的改变，贯穿该法案的有两个主题：一是该法案给接受福利的个人或家庭 规定了时问限制；二是该法案要求那些接受公共补助的人去工作( a l s h a p ，c a r e o s t e r ， e w g r i m e s 。2 咖) 2 0 世纪3 0 年代以前，美国的社会保障发生了四个方面的结构变化：一是对失业的一般性救 助由州和地方负责；二是联邦政府确信失业是一个全局性闯题，作为新的福利制度的一个重要部 分，为贫困者提供工作救济，联邦政府负有不可推卸的责任；三是作为新政重要立法的社会保障 法和瓦格纳法，开创了为老人和失业者提供退休金和失业救济金的项目：四是为盲人、老年人和 未成年儿童提供“公共援助”成为不可动摇的社会保障性项目当代美国的失业保障，正是2 0 世纪3 0 年代制定的一系列失业救济政策的延续、发展、扩大和调整( 詹姆斯j 彼德林，1 9 3 5 ) 社会救济作为德国社会保障体制的最后的“收容及防御网”，是帮助那些通过其他社会保障项 目无法完成或不足以享有基本法所赋予的符合人的尊严的基本生活的贫困者。德国的社会保障资 金来源于政府的税收，由德国最低一级行政机构负责管理，无偿发放主要分为日常生活补助和 特殊状况照顾两类，德国的社会保障资金投入非常充足，2 0 0 3 年德国政府用于补贴杜会救济体系 的资金达到7 2 9 亿欧元，是典型的高福利国家( 王中，2 0 0 3 ) 东亚国家的社会保障制度大多数是在2 0 世纪8 0 - - 9 0 年代建立并逐步发展、日趋完善的。 在2 0 世纪6 0 年代中期以前。日本的社会保障政策主要以生活保护、失业政策、保健卫生为 重点。在此后的高速经济增跃时期，日本政府提出了以社会保障为主，以社会救济为辅的方针， 社会保障政策由“济贫”向“防贫”转变，即从济贫转向社会福利的提高。 韩国在2 0 世纪经历了持续2 0 多年的经济高增长，收入低分配时期后，自8 0 年代中期开始， 逐步实行了一系列社会保障制度，现已建立起社会保险，公共救济和社会福利三大社会保障体系。 目前已进入建设“均衡福利国家”的阶段，即以社会福利与经济发展互相促进，劳动政策、社会保 障政策和经济发展政策有机联系，经济发展、收入分配、社会安定彼此协调为目标的经济社会发 展阶段。 新加坡的社会保障制度由中央公积金制度和社会福利制度构成。中央公积金制度是一种独特 的社会保险制度，即所谓“退休基金社会主义”，实际上是一项由政府权威保证实施的强制性的、 完全积累式的长期储蓄计划。社会福利制度是通过政府财政支持建立的，其构成或项目主要有住 房补贴、生活救济、教育补助、医疗保险、就业服务、儿童补贴、交通补贴以及武装部队补贴等。 在上述社会福利制度中，住房补贴制度占有突出地位，成为新加坡福利制度的一大特色( 郑秉文、 方定友，史寒冰，2 0 0 2 ) 。 英国于1 9 4 8 年通过国民救济法，目的是向那些处于特殊困境中的人们提供国家援助。包 括：没有资格领取却处于火灾、洪水等困境之中的人；领取退休金和残废金较少或不能享受社会 保障金的人，聋、哑、盲人等。随着1 9 7 6 年补充津贴法的公布，英国社会救济的对象被确 定为以下几类：一是低收入的雇员；二是领取失业保险金期满后仍然处于失业状态的人；三是收 入来源无法满足最低生活水平需要的1 6 岁以上的居民；四是不受社会保险计划保护的人( 姜守 明、耿亮，2 0 0 2 ) 。 中国农业大学硕士学位论文第一章导论 检索到的国内外学者对我国城市居民低收入人群保障制度研究和介绍文献主要综述如下 唐钧( 1 9 9 7 ) 基于莫基泰的4 种测量贫困方法( 即市场菜篮式、生活形态法、食费对比式、 国际标准法) ，提出了一个新的被他称为综合法”的确定中国城镇贫困线方法的研究方案该方 案包括三个步骤：第一步，用生活形态法来确定中国不同社会经济发展水平地区的贫困家庭的生 活形态，以此找出符合这些生活形态的贫困群体；第二步，分析一般市民和贫困户的收入和消费， 求出生活必需品的菜单，再用市场物价来较为客观地求得最低生活保障线( 包括生存线、温饱线 和脱贫线) ；第三步，为方便实际工作者对最低生活保障线进行调整，将贫困线与社会平均( 中 位) 收入挂钩，同时求出贫困家庭的恩格尔系数 刘伟能( 1 9 9 5 ) 的有关最低生活保障线测定的观点与唐钧的综合法”基本一致，但指出了最 低生活保障线和贫困线之间是有一些差别。贫困线是对贫困这种客观存在的社会现象的量化，国 际上许多国家都把贫困线与人均国内生产总值、人均国民收入等社会、经济指标并列，作为基本 国情来看待最低生治保障线则是政府对贫困所采取的最基本对策，其他一些政策，譬如最低工 资标准。实际上应该根据最低生活保障线来确定 童星和林闵钢( 1 9 9 3 ) 在研究我国农村贫困标准过程中，根据荷兰的奥迪海根纳斯和克拉 斯得沃提出的三种测量贫困的角度( 客观相对贫困标准、客观绝对贫困标准和主观贫困标准) ， 提出了1 2 种度量贫困的方法。 于潇( 1 9 9 8 ) 在研究长春市最低生活保障制度实施状况中推算出长春市还有3 1 5 的贫困人 口不在保障范围之内，而这些入主要是下岗职工、失业职工，退休职工和非残疾无业者。他认为 在社会转型期，城市贫困职：l ：不断增加的情况f ，如果把他们排除在最低生活保障制度之外，与 我国社会经济发展实际和最低生活保障制度的基本目标相矛盾。根据对城市贫困原因和变化趋势 的分析，以及长春市建立城市居民最低生活保障制度的考查，于潇认为有几个问题应引起有关部 fj 的重视：一是为了真正发挥城市居民最低生活保障制度晟后防线的作用，逐步扩大保障范围十 分必要；二是采取多种形式完善最低生活保障制度，多方面筹集资金，除货币补贴外，还可以采 取分发实物、对口扶贫形式，支持鼓励贫困者通过自身努力摆脱贫困；三是建立城市贫困动态监 测体系，定期了解城市贫困的规模和状况；四是加强对保障资金发放的管理和监督；五是完善其 他社会保障制度，建立多层次的社会保障体系。 林毓铭( 1 9 9 7 ) 认为最低生活保障制度是失业保险制度和最低工资制度的重要补充和最后防 线，它还有许多问题有待于深化改革加以解决。一是稳定社会救济基金的主要来源，拓宽多元筹 资渠道；二是规范对“贫困者”的测定标准，提高基金发放效率；三是公平与效率相结合的社会最 低生活保障计量模式；四是深化再就业上程，缓解最低生活保障线制度运行的内在压力 许琳( 1 9 9 7 ) 认为我国的最低生活保障制度是社会救济工作走向法制化，规范化，并向国际 惯例靠拢的一个标志，要使这项系统工程真正发挥其效益，必须做好六个方面的工作：一是坚持 建立城市居民最低生活保障线的“三原则”：二是要搞好前期调查工作，科学确定保障对象和保障 标准；三是多方筹资、分级负责，确保最低生活保障线的资金来源；四是建立有效互补的运作机 制，搞好最低生活保障与其他社会保障措施衔接配合；五是处理好生活保障线与再就业工程的关 系：六是最低生活保障制度与相关政策的协调。 4 中国农业大学硕士学位论文 第一章导论 李伟东( 2 0 0 5 ) 对中国城市居民最低保障制度进行了研究并认为：中国的城市居民最低生活 保障制度在实行短短的十几年内取得了突飞猛进的发展和举世瞩目的成就，但在改革开放与社会 主义市场经济体制的双重拉动下，我国城市居民最低生活保障制度也必须适应时代的变迁和社会 的进步的共同需要，研究新情况、解决新问题。近几年中央财政不断加大了对城市居民最低生活 保障资金投入力度，2 0 0 2 年用于城市居民最低生活保障的资金是4 6 亿元，2 0 0 3 年以达到9 2 亿 元，翻了两翻。2 0 0 4 年全国各级财政共支出城市居民最低生活保障资金1 7 3 亿元，但缺口依然很 大因此，单纯靠中央财政是难以解决资金匮乏问题，地方要担负起主要责任。地方各级政府必 须保证城市居民最低生活保障资金的投入到位，建立省级城市居民最低生活保障专项资金，形成 可靠的城市居民最低生活保障金筹措机制，在我国经济发展水平不高、财力并不富裕的情况下。 还应开发多种融资渠道，以弥补社会保障资金不足。 闵宗银( 2 0 0 0 ) 研究认为：我国目前仍是发展中国家，社会发展水平比较低，所以不能同西 方国家那样建立高标准的社会保障和社会福利制度。这就决定了我国的社会保障制度起点不应太 高，社会保障体系的建立应该以基本的社会救助为重点，以保障绝大多数人民的基本生存和生活 我国社会救助制度的现状是：社会保障支出的刚性给国家造成了巨大的财政压力，制造了赤字隐 患，而绝大多数人的基本生活状况却难以得到保障为改变这种状况就必须从指导思想上予以根 本的转变，真正致力于消除贫困，提高人民群众的生活水平，结合中国实际，建立人人有保障， 无后顾之忧的社会救助制度。 ， 冯必扬、严翅君( 2 0 0 3 ) 研究认为：由于最低生活保障制度有“治本脱贫的内涵，制度政策 还必须考虑与其他社会政策配套与衔接。在社会保障的三个层次中，最低生活保障是最底线的一 张安全网，如果上面的社会保障安全网都有漏洞，漏下的人太多，只靠最低生活保障这一张网就 显得孤立难支，所以必须注意最低生活保障制度与相关社会保障制度政策的配套。同时，按照“发 挥人的潜能”的原则，参照国外经验，可以组织受助者中有劳动能力的以工代赈的方式参加一些 社会公益劳动。这样，一方面可以给受助者以网报社会的机会，另一方面，可以劳动报酬的形式 发放救助金，以减少他们的心里压力。此外，城市居民最低生活保障制度应该立足于睫低”，其 本意在解决“绝对贫困”而不是“相对贫困”，并不希望在“缩小贫富差距”或“提高人民日益增长的物 质和文化需要等方面大有作为，而是帮助城市中的最贫困居民解决媪饱”问题。 王东进( 2 0 0 1 ) 认为：当我们把社会保障比做安全网时，这个网并非是单一层次的，而是由 三个层次复合而成，而最低生活保障就好比是张在最低生活水平之上的最后一张安全网最低生 活保障制度的目标是克服贫困，它在公民由于社会的或个人的、生理的或心理的原因致使其收入 低于最低保障线因而陷入生活困境时发生作用。而最低生活保障制度提供的仅仅是满足最低生活 需要的资金或实物，目的是在公平与效率之问求发展它体现了人道主义精神，他是社会保障制 度中的最后一道安全网，而最低生活保障制度“能上能下”的刚性比较突出，所以，制定最低生活 保障线要把握适度。 费梅苹( 2 0 0 3 ) 研究认为：目前，我国各地制定的城市居民最低生活保障标准基本上以救助 “绝对贫困”家庭为主，适当兼顾“相对贫困”家庭，城市居民最低生活保障标准由各地人民政府自 行确定，从制定“城市居民最低生活保障线”的具体方法来看，各地大多数采取了“菜篮子法”，同 中国农业大学硕士学位论文 第一章导论 时采取其他方法作为参照。根据各地基本生活品的费用和财政承受能力所确定的城市居民最低生 活保障标准，经当地人民政府批准后向社会公布，并且随着生活必需品价格的变化和人民生活水 平的提高适时调整同时，要充分发挥基层组织的作用，使城市居民最低生活保障工作的管理更 加规范由基层组织继续对救助对象实施管理，是目前城市居民最低生活保障工作社会化最为便 利的一种方式。如，上海市在城市居民最低生活保障工作中，形成“两级政府三级管理，四级 服务”的网络，实行体翻、机制、法制“三位一体”，管理重心下移，实行“一口上下”( 既最低生活 保障对象一个口子向上。保障款物一个口子向下) 的运行机制，理顺了基层组织实施管理的力量。 杨立雄、陈玲玲( 2 0 0 5 ) 对欧盟社会救助政策的演变进行了研究并总结出对我国的启示：二 战后，欧洲各国纷纷宣布建立福利国家，贫困似乎以不在成为主要的社会问题，因此，欧共体成 立后。缓解贫困一直未能成为其政策的核心内容，然而2 0 世纪6 0 年代，贫困“重返”已进入“半富 裕社会，的欧洲，引起了人们深思，欧洲对贫困的理解从单一的物质贫困向“缺乏说”、“能力说”、 “地位说”及“剥削说”或“排斥说转变，自2 0 世纪7 0 年代以来，欧共体社会救助政策也随社会救 助理念的转变发生了三次转向，7 0 - 8 0 年代，欧共体社会救助政策偏重于责任，主要解决物质贫 困问题：9 0 年代偏重于“权利”，进入2 l 世纪，重点致力于社会整合。欧盟的社会救助政策的转 向对完善我国城市居民最低生活保障制度提供了有益的思考：一是我国要高度重视在城市居民最 低生活保障制度中存在的社会排斥问题；二是要建立一套行之有效的指标体系，提高社会救助效 果。 9 0 年代转轨时期城市居民最低生活保障制度建立的几种模式的特点：上海模式的城市居民晟 低生活保障制度有以下的特点：一是保障标准：随物价的变动进行调整；二是制度框架：从复合 式架构到单一式架构；三是资金来源：从政府和企业分担到全部由财政负担；四是法制建设和行 政管理：逐渐完善形成体系。重庆模式的城市居民最低生活保障制度有以下的特点：一是真正做 到了覆盖全体市民。“重庆模式”的意义是使城市居民最低生活保障制度真正实现了全民化，使人 均水平低于城市居民最低生活保障标准应该享受社会救助的城市贫困家庭的生存权和基本生活 权益得到了切实的保护；二是专门建立了城市居民最低生活保障管理机构。在市、区两级民政部 门设立了城市居民最低生活保障管理处或科，专门从事城市居民最低生活保障工作。( 林莉红、 李傲、孔繁华，2 0 0 1 ) 。武汉模式的城市居民最低生活保障制度有以下的特点：一是保障范围： 覆盖全体市民；二是资金来源：全部由政府负责；三是保障标准：低标准起步。为了稳妥起见， 武汉市采用了低标准起步的策略( 杨宗传、张奇林，2 0 0 0 ) 1 2 2 现有研究的简要评价 西方发达国家实施社会保障制度时间长并已尽完善，东亚三国的社会保障制度也各具特点 并，而我国实行城市居民最低生活保障制度较晚，在上海、武汉、成都等城市先期进行试点，并 取得一些经验。而老工业基地沈阳于1 9 9 8 年开始实施城市居民最低生活保障制度以来，虽然发 挥了较好的保障作用，但在实施过程中仍存在一些问题，如何妥善解决存在的问题对保障贫困居 民生活基本生活，维护社会稳定，对促进沈阳老工业基她的重新振兴和发展都具有非常重要的现 实意义，而目前对沈阳城市居民最低生活保障障制度实施中的问题及原因分析的研究还很少 6 中国农业大学硕士学位论文 第一章导论 1 3 研究目标、研究内容和拟解决的关键问题 本文的主要研究目标是：归纳分析沈阳市城市居民最低生活保障制度实施中存在的问题，探 讨产生问题的原因，为科学有效地实施城市居民最低生活保障制度提供可借鉴的依据 基于上述研究目标本文的主要研究内容包括以下几个部分： 第一部分：城市居民最低生活保障制度以及实施情况分析 主要在概述我国城市居民最低生活保障制度的主要内容以及意义的基础上，阐述沈阳市城市 居民最低生活保障制度实施的实际情况 第二部分：沈阳市城市居民最低生活保障障制度实施中存在的问题分析 在对沈阳市城市居民最低生活保障制度实施中存在的主要问题进行总结的基础上，主要从三 个方面对目前存在的问题进行分析。具体包括：城市居民最低生活保障制度实施中受益者的范围； 城市居民最低生活保障制度实施中的操作规范；城市居民最低生活保障制度实施中组织和措施。 第三部分：沈阳市城市居民最低生活保障制度实施中产生问题的原因探讨 针对沈阳市城市居民最低生活保障制度实施中存在的主要问题，在对产生问题的可能原因进 行较全面认识的基础上，主要从三个方面的问题出发来探讨产生问题的主要原因。 第四部分：本文的主要结论和政策建议。 根据本文在探讨沈阳市城市居民最低生活保障制度实施中存在的主要问题以及产生问题的 原因中得到的主要结论，提出有针对性地改善或者更好实施城市居民最低生活保障制度的政策建 议。 本文拟解决的关键问题是：沈阳市城市居民最低生活保障障制度实施中存在的主要问题分析 和产生问题的原因探讨。 1 4 研究方法和技术路线 本文研究的主要方法包括：比较分析、因素分析和案例分析。 ( 1 ) 比较分析方法：与国内其他城市的城市居民最低生活保障制度实旌情况进行比较，分 析沈阳市城市居民最低生活保障制度实施中存在的问题。 ( 2 ) 因素分析方法：从影响城市居民最低生活保障制度实施的因素入手探讨产生问题的原 因。 ( 3 ) 案例分析方法：对不能获得的系统数据资料采用实际调研并通过案例分析来完成 本文的技术路线如下：首先，阅读相关文献资料和对沈阳市城市居民最低生活保障制度及实 施情况进行调研分析，发现有待研究并具有重要理论和实际意义的论文主题，并在此基础上进行 论文的写作方案设计，包括确定本文的研究目标、研究内容和研究方法等；然后，采用比较分析 法、因素分析法和案例分析法分别对沈阳市城市居民最低生活保障制度实施中存在的问题及产生 7 问题的原因进行系统的分析和探讨：最后，给出本文的主要分析结论和比较有针对性的政策建议 ( 具体的技术路线见 图1 一i ) 沈阳市城市居民最低生活保障制度实施情况 l 最低生活保障制度实施中的问题分析 上 j上j 最 低 十生 曩 的活低组活 疆 操保织保 作障和障 规制 措制 范度施度 实实 施施施 l i 上 最低生活保障制度实施中产生问题的原因探讨 上 主要结论和政震建议 图l i 技术路线 8 中国农业大学硕士学位论文第二章最低生活保障制度及实施情况 第二章最低生活保障制度及实施情况 2 1 城市居民最低生活保障制度概述 2 1 1 最低生活保障镧度的主要内容和原则 从内涵来看，城市居民最低生活保障制度是一种以保障全体公民基本生存权利为目标的社会 救济制度。它的通常做法是，根据维持最起码的生活需求的标准设立一条最低生活保障线，每个 公民，当其收入水平低于最低生活保障线而生活发生困难时，就有权利得到国家和社会按照法定 的程序和标准提供的现金和实物救助，。从外延来看，最低生活保障制度包括最低生活保障线的测 算、救济对象的确定、保障方式的选择、资金的来源、管理体制的建立等几方面的内容。在我国， 所谓城市最低生活保障制度，就是“由政府出面对贫困人口按当地最低生活保障标准进行差额救 助的新型社会救济制度”( 人民日报，1 9 9 9 年1 1 月2 7 日) 最低生活保障制度指的是目前世界上绝大多数市场经济国家普遍实行的以保障全体公民基 本生存权利为目标的社会救助制度，我国实行的城市居民最低生活保障制度，既参照了国际惯例， 又结合了自己的国情。政府是城市居民最低生活保障制度的责任主体，民政部门负责主管；救济 对象面对全体城市居民：救济标准以满足最低生活需求为原则，科学测定，逐年合理调整；所需 保障资金全部由政府财政负担；同时制订配套优惠政策，以提高整体保障能力和保障水平。 为了妥善解决城市贫困人口的生活困难问题，国务院决定在全国建立城市居民最低生活保障 制度，并于1 9 9 9 年1 0 月1 日开始施行的城市居民最低生活保障条例，是我国建立最低生活 保障制度的第一个相关法规，该条例的第一条明文指出：“为了规范城市居民最低生活保障制度， 保障城市居民基本生活，制定本条例”。我国城市居民最低生活保障制度的保障对象是家庭人均 收入低于当地最低生活保障标准的持有非农业户口的城市居民，主要对象是以下三类人员：无生 活来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人的居民；领取失业救济金期间或失业救济期满仍朱 重新就业，家庭人均收入低于最低生活保障标准的居民；在职人员和下岗人员在领取- l = 资、基本 生活费后以及退休人员领取退休金后，其家庭人均收入仍低于最低生活保障标准的居民。城市居 民最低生活保障标准由各地人民政府自行确定，保障标准由各地民政部门会同当地财政、统计、 物价等部门制定，经当地人民政府批准后向社会公布，并且随着生活必需品的价格变化和人民生 活水平的提高适时调整。所定标准要与其他各项社会保障标准相衔接。 我国城市居民最低生活保障制度实施中应该遵循的基本原则包括：保障基本生活原则；属地 管理原则；动态管理原则；公开、民主、平等原则等。具体来说，我国城市居民最低生活保障工 作应当遵循保障城市居民基本生活的原则，坚持国家保障与社会帮扶相结合和鼓励劳动者自救的 方针各级人民政府应当根据当地经济发展水平，确定合理的财政支出结构，确保实际生活水平 低于当地城市居民最低生活保障标准的城市居民得到最低生活保障，并逐步实施医疗救助、教育 救助和法律援助。 中国城市社会救济制度改革研究 课题组：建立中国城市居民最低生活保障制度的研究报告 阴社会工作 研究 1 9 9 5 ，6 ：3 9 2 1 2 最低生活保障制度的特点和意义 与传统的社会救济制度相比，城市居民最低生活保障制度作为一种新的制度安捧，是一种保 障功能更强，保障效率更高的救济制度2 主要表现为： 1 救济的规范亿、翻度化和法制水平大大提高 城市居民最低生活保障制度把对城镇绝对贫困人口的最低生活保障纳入了制度建设的轨道， 进而减少了救济工作中的不确定性，相对避免了过去有钱多救助，无钱少救助的人为随意性，实 现了由道义性扶贫向制度性扶贫的转变 2 救济对象的覆盖范围不断扩大，社会保障功能日益增强 城市居民最低生活保障制度的保障对象由过去城镇中的“三无人员”和原有的特困户，扩大到 包括家中虽有在职人员，但因赡养、抚养系数高或所在单位经济效益差，使家庭收入降低或生活 陷入困境的城市居民。特别是将那些因失业和下岗而导致生活困难的家庭也列入救济范围 3 救济标准和层次有所提高 城市居民最低生活保障制度建立以来，许多城市随着经济发展和物价指数的变化，先后对城 市居民最低生活保障标准进行过提升和调整。从救济层次上，也开始由过去单纯的基本生活救助 向包含教育等的综合救助转变，从而使救济范围不再只局限于基本物质生活方面。 4 可靠固定的财力保证了制度的全面实施 根据国务院规定，城市居民最低生活保障制度实行地方各级人民政府负责制：所需资金由地 方人民政府列入财政预算，纳入社会救济专项资金支出项目，专项管理，专款专用。资金来源由 财政和保障对象所在单位分担，逐步过渡到财政负担的方式，最终通过财政转移支付制度来完成。 社会救济制度是一个国家社会保障体系的最后一道防线。它以保障全体公民的基本生存条件 为目标。如果贫崩问题在这道防线上没有得到最终解决，由此产生的社会后果是可怕的。从我国 目前的状况来看，城镇贫困问题凸现，贫富差距扩大，已经成为亟待妥善解决的问题，而解决这 一问题的办法之一就是建立城市最低生活保障制度，让所有需要救济的人群都能得到救济中共 十五大提出，要“实行保障城镇居民基本生活的政策”，在制度上的一个反映就是建立中国特色的 社会救济制度城市居民最低生活保障制度。这一制度的提出和建立具有重大意义。 1 最低生活保障制度是深化经济体制改革，建立社会主义市场经济所必需的配套措施 我国以市场为取向的经济体制改革已进入攻坚阶段，在这场深刻的经济变革和社会转型中， 倒闭、破产，失业、下岗、贫富差距扩大、物价上涨过快等现象的出现在所难免，由此产生的贫 困问题和其他一些社会问题也可能激化社会矛盾，影响社会稳定，从而干扰经济改革的顺利进行 和战略目标的最终实现。最低生活保障制度的建立能有效缓解上述社会问题和社会矛盾，为企业 转制解除后顾之忧，为市场经济保驾护航，。 2 唐钧著( 1 9 9 9 年中国社会保障制度整体框架已见雏形 。收入( 2 0 0 0 年社会蓝皮书 【g 1 科学文献出版社，1 9 9 9 l 2 6 0 3 唐钧最后的安全网中国城市居民最低生活保障制度的框架研冲国社会科学，1 9 9 8 ，h 1 1 9