（公共管理专业论文）引入大气环境税的财政政策分析.pdf

摘要 摘要 人类经济的发展在相当长的时间里，是靠大量消耗能源来推动的。工业 化、现代化的西方发达国家，以占世界1 5 的人口，消耗了全球6 0 的能源 和5 0 的矿产资源，也普遍经历了高消耗、高污染的历史发展阶段，并造成 了严重的污染和生态危机。我国在实现中国特色社会主义工业化、现代化的 历史进程中，目前面临的环境恶化问题比其它任何问题都严重得多。大气污 染是其中的主要污染之一。反思工业化道路，重新认识能源资源的稀缺性， 以最小成本实现能源资源的有效配置，以最小污染和能源资源的最小消耗获 取最大效益，成为当前公共管理理论的重要方向。 公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问 题、达成公共目标，以实现公共利益的方案。政策分析是一门跨学科、应用 性的研究领域，它的出现被称为“当代公共行政学的最重要的发展”。本文 的内容是基于公共政策分析视角下针对大气环境保护的政策分析。根据公共 政策分析一般模式：界定问题( 提出问题) 理论依据认定可选择政 策评估可选择政策选定偏好的政策执行偏好的政策( 帕顿， 2 0 0 1 ) ，本文对大气环境税政策的分析过程共分为五大部分： 第一部分：绪言。介绍选题背景和目的意义，结合国内外研究情况为本 文的研究确定总体思路和研究方法，进一步设计研究内容和组织构架。 第二部分：大气环境税的理论基础。在介绍了中国大气环境现状的前提 下，对大气环境税的理论基础进行详细阐述，说明引入大气环境税化解中国 大气污染问题的重要性和必要性。 第三部分：大气环境税的国际实践和借鉴。通过对国外开征大气环境税 在资源配置、社会研究使用的基本方法的研究，学习符合我国国情的、利于 政策执行并取得实效的经验，摈弃实践证明无利有害的尝试和做法。 第四部分：我国大气环境相关税现状和可行性分析。对我国税收体系中 与大气环境保护效果制度进行回顾和介绍，通过公共管理角度对大气环境保 护税收手段的研究，给出了改革的可行性分析。 第五部分：我国大气环境税改革的基本思路。严格按照设计原则，给出 大气环境税制的设计和减少实施阻力的建议供借鉴。 关键词：政策分析，大气环境税，污染 a b s t r a c t a b s t r a c t f o ra1 0 n gt i m e ，h u i n a nb e i n j 萨h a 、，eb e e nc o n s u m i n gl a r g e 锄0 u n t0 fe n e f g yt 0d e v e l o p h 啪锄e c o n o m y w b s t e mc o u n t r i e sh 嗣l v eo n l yl5 o f t h ew o r l dp o p u l a t i o n ，b u tw i t ht h e i rh i g h i y d e v e l o p e di n d u s t r i e s ，t l l e yc o n s u m e d6 0 e a r t h se n e r g y 锄d5 0 e a r t h sm i n e 飓lr e s o u r c e s t h e y v ee x p e r i e n c e dh i s t o r i c a ld e v e l o p i n gp h a o fm 弱s i v ec n e 唱yc o n s u m p t i o n 鲫dh i 曲 c o n t a m i n a t i o mw h i c hr e s u l t e di ns e r i o 嘴 p o i i u t i a n de c o s y s t e m c r i s i s c h i n a a c h i n e 一f c a c u r e ds o c i a l i s t i cc o u n t 吼d u r i n gi t sh i s t o r i c a lc o u r s eo fi n d u s t r i a i i z a t i o mi sa l s of 缸i n g t 量l ee n v i r 0 姗e n t a jp r o b l e mw h i c hi sm u c hm o r es e r i o u st h a i lo t l l e rd e v e l o p m e n tp r o b l e m s a m o n g t l l e i i l a i rp o l l u t i o ni so fam 巧o rk i n d l 0 0 k i n gb a c kt 0 l ei n d u s t r i a l i z a t i o nr o a d ，w en e e dt o 佗a l i 粥t t l ec o n d i t i o no fl a c k 锄dr a r e n e s so fe n e l l 酣觚d 他s o u r c e s ，w en e e da i s ot of i n do u th o wt 0 m a | c eu o fe n e r g y 锄d 陀s o u r c e si nm o s tc 0 s t e 丘i e c t i v ew a 弘h o wt 0b e n e f i tf r o mm i n i m a l c o n s 啪p t i o no fe n e 啦，鲫dr e s o u r c e sw i t hm i n i m a lp o l l u t i o n t l l e s eq s t i o ma l d e c i d e 圮 i m p o n a n t r e a r c hd i r e c t i o no fc u r r e n tp u b l i cm a f l a g e m e n tt h e o t h r o u 曲p o l i t i c a lw a y p u b l i ca u t h o r i t ) ro 曙锄i z a t i o n ss e l e c t 觚dm a l ( ep u b l i cp o l i c i e st 0 l v ep u b l i cp r o b l e m s ，t 0i m p l 啪e n tp u b l i c9 0 a i ，觚dt 0f u i f i l lp u b l i ca d v 锄t a g e s p o l i c y 舳a i y s i s i st t l ep r t i c a l s e a r c h 撇aw h i c hc o m b i n 懿m a n ys u b j e c t s i t sa p p e 啪n c ew 弱c a l l e d “m o s t i m p o n a l l ts t e po fc u 盯e n tp u b l i ca d m i n i s t r a t i v cs t u d y 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l en e c e s s 时o fp u b l i cp o l i c y 锄a l y s i s a i r 朗v i r o l l i t l e n t a l 伽【t h l o u g l l i n 仃0 d u c t i o no ft h e o r i 姻o fa i re n v i r o n m e mp o l i c y t h r o u g h 锄a l y s i s 觚dc o m p a r i s o no fa i r e n v i r o 姗e n ta d m i n i 蚰r a t i v em e t h o d s 锄da i re n v i r o n m e n t a lt a xs y s t e m p a r ti i i ：r e l e v a n tt h e o 哆o f a i r 印v i r o n m e n t a it a x 觚dc o m p a r i s o nt o0 t h e rc o u n t r i 豁t a x e s t h r o u g hs n j d y0 f0 t h e rc o u n t r i 鹳 n a b s t r a c t m e t h o d s i m p o s i n ga i re n v i r o n m e n t a lt a xf o r 他s o u r c 鹳u t i l i z a t i o n ，t a i 汜l l s eo ft h e rp r a c t i c a l e x p e r i e n c et 0f i n do u tw a y st h a tc o n f b 硼t 0c h i n e s ef e 砷他硒t 0a v o i dh u n f u l 仃i a l s p a r ti v ： c u r 他n tt a x 啦嘲_ l s 舭db 雏i c 托f o mi d e 硒r e v i e w 甜l di n t r c h d u c et h ep a s tc h a n g e s 锄dc u r 坞m s t a t u so ft a xs y s t e m 彻a i re n v i r o n m e n tp 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本授权书。 指导教师签名：学位论文作者签名： 年月日年月日 同济大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进行 研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 签名： 年月日 第l 章引言 1 1 论文背景与意义 1 1 1 研究背景 第1 章引言 大气环境污染是一个长期以来一直存在的社会问题。对于大气环境污染问 题的认识和研究，经历了一个理念、体制、法规的变化过程。 2 0 0 3 年1 0 月，党的第十六次代表大会提出了科学发展观。2 0 0 5 年1 0 月， 十六届五中全会提出“建设资源节约型、环境友好型社会 。次年2 月，国务院 发布关于落实科学发展观加强环境保护的决定，明确指出“必须把环境保护 摆在更加重要的战略位置 。1 2 月，中共中央经济工作会议上提出实现经济“又 好又快发展。2 0 0 7 年1 0 月，党的第十七次代表大会强调，必须把建设资源节 约型、环境友好型社会的要求落实到每个单位、每个家庭。企业应自觉遵守有 关节约资源、保护环境的法规，应当加大节能、节材和环保方面的投入，完善 有关设施，生产绿色产品。鉴于此，各级政府要注重发挥好管理和服务等职能。 当前，我国正处于社会快速转型阶段，城市化进程加快、经济飞速增长、 社会结构剧烈变化、利益格局分化和调整是这个时期的重要特征。纵观人类历 史，大气环境问题是一种复杂的社会现象，是社会发展进程中普遍产生的副产 品。在相当长的时间里，人类经济发展是依靠大量能源消耗来推动的。西方发 达国家以占世界1 5 的人口，消耗了全球6 0 的能源和5 0 的矿产资源，普遍经 历了高消耗、高污染的历史发展阶段，造成严重的污染和生态危机。 目前在实现社会主义现代化的历史进程中，我国面临的环境恶化问题比其 它任何问题都严重得多，直接影响人们身体健康，严重威胁后代的生存环境。 大气污染是其中最主要的污染之一。据统计，目前我国有近7 0 的大中型城市空 气遭到污染。面对此种状况，我们应该做些什么，我们的政府肩负怎样的责任? 如何借鉴国际大气环境治理的成功经验，建立具有中国特色的大气环境税收体 系，成为当前公共管理界一个现实而紧迫的问题。基于此，笔者确定引入大 气环境税的财政政策分析为本课题的研究命题。 第l 章引言 1 1 2 研究意义 公共管理作为一门新兴学科，在社会管理中发挥出越来越重要的作用。大 气环境保护是维护国家经济社会安全和可持续发展的基本保障，是社会公共管 理的一项重要内容。 本文在公共管理的视角下，运用公共政策分析相关理论，结合本人税收工 作实践中的积累与思考，建议引入大气环境税化解中国大气污染问题。行文中， 注重对1 9 9 4 年税制改革后的现有相关大气环境税制进行补充研究，以延续和补 充前人的优秀研究成果；在实践上力图通过借鉴国际先进经验，提出适应中国 现阶段国情的大气环境税收政策建议，供决策部门参考。 本课题的提出，不仅有助于充实拓展公共管理理论研究的范围和内容，能 够开阔税收理论研究的视野，为我国环境税收体系的建立抛砖引玉，而且对促 进社会和谐、稳定发展具有一定的实际指导意义。 1 2 研究方法和技术路线 1 2 1 研究方法 本文在行文过程中注重运用以下研究方法： ( 一) 规范分析与实证研究相结合。对经济现象的描述可以用实证的方法， 即不带有主观价值判断，通过对事物严谨客观的描述，说明事物是什么或不是 什么。对具体国家的大气环境税制和具体税种的制度安排等均可用实证分析的 方法进行描述。但理论研究的最终目的不是为了说清事物的本来面目，而是在 此基础上建议应当怎么样做，或在一定理论指导下对现象本身进行评价并指导 实践。规范分析是更高层次的研究方法，实现了理论与实际的结合。 ( 二) 比较研究方法。从具体的现象中得到一般性的结论，比较研究是必 需的。一般寓于具体之中，没有比较和抽象总结，就得不出一般。在对若干国 外大气环境税的研究中，通过比较研究的方法能得出具有一般意义的结论；通 过我国国情与外国的对比，可以找到更符合中国国情的大气环境税制设计方案。 ( 三) 一般分析与案例分析相结合。一般和特殊是相互依存、不可分割的。 在研究大气环境税制的一般理论问题时较多运用了一般分析的方法，如对大气 2 第1 章引言 环境税收这一特定税系进行分析。而在研究具体国家的案例时，就要涉及具体 的大气环境税种。当然，案例分析既适用于具体税种，也适用于具体国家和地 区，通过案例分析可以为一般分析提供例证，进而起到实践指导作用。 ( 四) 系统分析方法。系统分析方法最大优势在于可以处理好全局与部分 的关系。大气环境保护税制的设计与完善是个复杂的系统工程，它牵涉到国民 经济和人民生活的方方面面，需要多领域、多部门和多手段的配合，才能得到 好的效果。因此，运用系统分析方法进行研究能够取得较好的政策效果。 1 2 2 技术路线 大气是一种非常重要的公共资源，保存良好的大气质量水平是人类得以生 存的基本条件，也是国家比较优势的重要体现。大气环境保护的失控，反映出 公共政策方面存在的缺陷和不足，应当上升到提高公共管理水平和公共政策效 能的高度进行综合考量。公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定 的为解决公共问题、达成公共目标，以实现公共利益的方案( 宁骚，1 9 9 8 ) 。 政策分析是一门跨学科、应用性的研究领域，它的出现被称为“当代公共行政 学的最重要的发展 ( 陈振明，1 9 9 8 ) ：政策分析是针对政策制定过程并在政 策制定过程创造性的活动( 邓肯，2 0 0 2 ) 。 本文的内容是基于公共政策分析视角下的大气环境保护的税收政策问题。 本文认为，大气环境是一种公共物品，大气环境保护的税收政策亦属于公共政 策的范畴。根据公共政策分析的一般模式：界定问题( 提出问题) 理论依 据认定可选择政策评估可选择政策选定偏好的政策执行偏好 的政策( 帕顿，2 0 0 1 ) 图1 1 技术路线图 3 第1 章引言 1 3 主要研究内容和结构框架 本文在具体行文上，共分为六个部分： 第一部分：引言。在这一部分里，主要阐述了选题的研究背景和意义；介 绍本文的研究方法和技术路线；确定研究的重点内容；给出本文的主要研究内 容和结构框架。 第二部分：大气环境税的理论基础研究。主要是明确大气环境税的概念及 在本文中的特定概念、公共产品理论、外部性理论和信息不对称理论，强调公 共管理者和社会各方在大气环境保护中的作用，并总结评述国内外研究的现状 和成果。 第三部分：我国大气环境税现状与存在的问题。对我国大气环境现状、税 收体系中与大气环境保护效果制度、存在的问题进行回顾和介绍。 第四部分：大气环境税的国际实践和借鉴意义。通过对国外开征大气环境 税在资源配置、社会研究使用的基本方法的研究，学习符合我国国情的、利于 政策执行并取得实效的经验，回避无利有害的尝试和做法。 第五部分：我国大气环境税改革的基本思路。通过公共管理角度对大气环 境保护税收手段的研究，给出了改革的可行性分析。严格按照设计原则，提出 大气环境税制的设计和减少实施阻力的建议供借鉴。 第六部分：结论。总结了本文做的主要工作、着力点和可能的创新点，以 及存在的问题和对下一步研究工作的展望。 1 4 论文研究重点的确定 本文从大气的公共属性出发，将其定义为公共物品，运用公共政策分析的 方法对大气环境保护进行研究，研究主要侧重于以下三个方面： 1 研究对象是大气环境保护，主要针对解决经常性的颗粒物、s 0 2 、n o x 三大类地区性主要大气污染问题。偶发性的大气污染事件不属于本文研究内容。 2 研究方法以公共政策分析为主，公共管理的理念贯穿于政策分析和政策 建议的全过程。 3 提出的政策建议主要适用于中短期，注重可操作性和执行力。长期规划 不属于本文研究范围。 4 第2 章大气环境税的概念及研究综述 第2 章大气环境税的概念及研究综述 2 1 大气环境税的概念 目前，关于什么是环境税，国内外学者从不同角度进行了界定，其中比较 有代表性的提法有： 环境税可溯源到由福利经济学家庇古所提出的“庇古税 ( p i g o u i v a i n t a x ) 。 他认为该种税是根据污染所造成的危害程度对排污者征税，用税收来弥补排污 者生产的私人成本和社会成本之间的差距，使两者相等。 欧共体认为，“若证实当某种物质使用或释出时，会对环境造成特定的负面 影响，则对其物理量( 或其它替代的量) 课税，所课之税即为环境税。 国际税收辞汇( 第2 版) 中指出，环境税( e n v i r o 姗e n t a lt 瓤a t i o n ， e c o l o g i c a l1 k ，e c o t a ) 【a t i o n ，g r e e n1 觚等) ，又称绿色税收，是指对投资于防 治污染行业和污染物的使用所征的税。 环境税立足于生态和经济的协调发展和可持续发展，不仅进行事后的调节， 更侧重于对环境保护展开事前的引导和调控。目前为止，关于环境税的讨论虽 然没有达成共识，但现有的定义大多包括以下一个或几个方面内容： 1 ) 根据排放量或对环境的损害程度来决定税率以计算排放税。 2 ) 对非环境友好型商品的生产者或消费者征税( 如对汽油征收的消费税) 。 3 ) 在其他税收上提取与环境相关的备抵。 4 ) 对能够节约能源或减少污染的设备和生产方法给予采用加速折旧备抵 法或降低税率的优惠。 综上，本文认为，环境税有广义和狭义之分。狭义的环境税是指单纯为了 环境保护筹集资金或只是针对污染行为而开征的一种税。广义的环境税不仅包 括上述狭义的环境税，还包括一国税收制度中与环境保护、资源节约相关的税 收法规。本文采用的是狭义环境税的概念。同样，本文的大气环境税( a i rp o l l u t i o n t a x ) 是狭义的大气环境税，是国家为维持并提高大气环境质量而以大气污染行为 或污染物为对象征收的一类税。 第2 章大气环境税的概念及研究综述 2 2 大气环境税的作用原理 一般来说，为了防治大气污染，政府凭借其政治权力，按照人们在生产消 费过程中对大气造成的污染程度征收大气环境税。以下为大气环境税作用原理 示意图：图2 1 中，m b 为企业的边际效益曲线，m p c 为没有考虑经济外部性时 的边际私人成本曲线，m s c 为考虑经济外部性后的边际社会成本曲线，t 为大气 环境税的税率。在正常情况下，企业的最佳产量为b ，在考虑社会因素后，企业 的最佳产量则变成了a ，我们就是通过征收大气环境税，使企业的边际私人成本 曲线由m p c 变为m p c + t ，使企业的最佳产量由b 变为a 。 图2 1 大气环境税作用原理示慈图 注：未注明出处的图表均为自行制作，下同。 目前，环境税费制度主要依靠两种手段来实行，其一是同环境外部性直接 相关的，如排污费的征收数额与排污总量相关，资源使用税费的数额同资源使 用的品种和数量相关等；其二是基于税基或者费基同外部性的间接关系，如按 照产品的产出量和原料的使用量来核算有关的污染税费、资源税费或生态补偿 税费。 因而从理论上讲，环境税费制度的作用除了能够筹集防治环境问题的全部 或部分资金外，它还能够促使生产者、开发者和消费者在生产、开发和消费的 决策中考虑有关的环境成本和外部性。如果税率或者费率适当，则可以促使生 产者和开发者转向生产和开发环境友好型的产品、技术和工艺，促使企业加强 6 第2 章大气环境税的概念及研究综述 内部环境管理和环境审计，促使消费者购买、使用环境友好型的产品和服务。 2 3 大气环境税的理论基础 2 3 1 公共物品问题 1 9 5 4 年，萨缪尔森首次以典型的公共品婀塔为例，给出公共物品的经 典定义：“每个人对这种产品的消费，都不会减少其他人对它的消费”。他以 物品的消费是否具有排他性和竞争性为标准，将全部物品划分为私人物品与公 共物品，并据以将经济活动区分为市场领域与非市场领域的理念，逐步为经济 学界所广泛接受。按照萨缪尔森的定义，纯公共品是指那些每个个人消费这种 物品都不会导致别人对该物品的消费减少的物品。用数学语言可表达为： n x = x i = x t ( i = 1 ，2 ，3 ，n ) i = l x 为某一公共物品的消费量，x ；为某人f 消费这一公共品的消费量，即任意 消费者f 的消费量与所有消费者( 包括消费者f ) 加总的消费量相等。从经济学 意义上来说，公共品的边际消费成本等于零。 大气的消费是非竞争性的：所有公民从中获益同时又不减少他人的利益， 当新成员加入并享有利益时，并没有减少那些原先公民享有的利益。大气的消 费也是非排他性的：如果人们无法单独维持对一件物品的使用的控制，那么它 就是非排他的。人们呼吸空气时其他人也可呼吸，并且无法阻止其他人去呼吸 它，故大气在使用上具有非竞争性和非排他性。综上，可以将大气定位为纯公 共物品。 然而，在多数情况下，大量的个人从公共物品供给中获益，其中没有哪个 小团体在总收益中获得不成比例的小份额。“搭便车 的问题由此产生。1 8 世纪， 亚当斯密提出“理性人 的假设，认为人是自私自利的，人的行为就是要追求 自我快乐的最大化。理性的人会将其私人边际效益和成本进行比较，以大气环 境保护为例，普遍的逻辑思维过程可能是这样的：一方面，我的付费仅占环保 资金的极微小一部分，因此，如果我不付费而其他人都付，国家据此提供的环 境保护公共措施能达到的水平从结果上来说与我付了费是一样的，而我不可能 被有效地排除在环保政策的受益者之外；另一方面，如果我付费而其他人都没 7 第2 章大气环境税的概念及研究综述 付，环境保护公共措施的效果无论如何都不可能得到保证。总之对我个人而言， 不付费更好。概而括之，人们通常不会表达出自己对大气环境保护的真实需求 ( 边际效益) 。即使所有人都同意为大气环境保护付费，使其平均缴费正好等于 其边际成本，进而潜在地获益；基于个人成本和效益出发的自身利益也会阻碍 其诚实地履行职责。由于消费者不付成本而过量消费，“公地悲剧 和“囚徒困 境 于是出现。“十一五 期间，在有限的环境容量前提下，我国人口在庞大 的基数上还将增加4 ，大气环境保护面临越来越严峻的挑战。 2 3 2 外部效应问题 外部性问题常被看成是市场缺失的一种表现形式。格罗弗斯塔林在 m 趾a g i n gt h ep u b i cs e c t o r 中指出，任何时候，在没有他人允许的情况下采取 行动对他人造成成本，就产生了外部性。采取行动的人支付或根本不支付成本， 并且把其余成本传递给别人。带来收益的称为正的外部性，否则称为负的外部 性。 大气污染是典型的具有负外部性的行为。生产中的外部性，如某拆迁公司 负责拆除市中心某大型商场，野蛮拆迁并支付少量成本，产生大量烟尘、噪音、 建筑垃圾，周围居民不堪其苦。又如，化工厂污染空气，由此产生的环境污染 成本转嫁，影响附近居民的肺部健康等等，产生负外部性等等。与生产领域的 外部性相比，消费领域的外部性具有分散性和隐蔽性的特点。由于消费是分散 进行的，单个家庭的消费行为似乎对环境没有什么影响，但无数消费者的共同 行为将产生巨大的环境损害。西方环境学界把这种单个消费者的消费外部性称 为“微小行为的暴行 。由于许多消费活动的外部性都是以这种方式产生并积累 的，从而给公共治理带来很大的难度。将整个社会所有消费者和生产者造成的 外部经济或外部不经济加总起来，会使资源配置严重偏离帕累托最优状态。外 部性是解决大气环境问题的关键，也是征收大气环境税的重要理论基础。 2 3 3 信息不对称 戴维l 韦默在p o l i c y 舢l a l y s i 卜o n c e p t sa i l dp r a c t i c e 中提到，信息 不对称主要是指可能存在某物品特性的信息量在人们交流过程中发生变化的情 况。举个例子，关于商品的质量，同一市场交易中的买主和卖主可能拥有不同 8 第2 章大气环境税的概念及研究综述 的信息。同样，有关外部性特征的信息水平，在外部性的制造者和被影响者的 群体之间也可能存在差异。如，工人和周围居民不会像工厂老板一样被充分告 知工业化学物质对健康的威胁。又如，大气污染案例中同样存在外部性制造者 与被影响群体之间关于商品属性的信息分布不对称情况。另外，人们也可能对 后体验商品的质量评价过高，从而导致过量消费。信息不对称很可能引发低效。 而这种可能性的实现程度，取决于公共物品问题是否阻碍了提供纠正信息的二 级市场机制的运行。 2 4 国内外研究综述 如前所述，环境税有广义和狭义之分。狭义的环境税是指单纯为了环境保 护筹集资金或只是针对污染行为而开征的一种税。广义的环境税不仅包括上述 狭义的环境税，还包括一国税收制度中与环境保护、资源节约相关的税收法规。 本文采用的是狭义环境税的概念。同样，本文的大气环境税( a i rp o l l u t i o nt a x ) 是 狭义的大气环境税，是国家为维持并提高大气环境质量而以大气污染行为或污 染物为对象征收的一类税。下面就环境税研究的背景情况分环境税的基础理论 研究、发达国家大气环保税制实践、有待深入的我国大气环境税制度化研究等 三个主要方面进行介绍： ( 一) 环境税的基础理论研究。环境税的理论基础即大气环境税的理论基 础。1 9 1 0 年，经济学家马歇尔( m a r s h 2 l 1 1 ) 在经济学原理中首次提出外部性 概念，为环境税理论的产生给出了直接的理论基础，但外部性理论没有提供一 个将外部成本内部化的有效方法。1 9 2 0 年，英国“福利经济学之父 庇古( a m u j r p i g o u ) 在福利经济学原理中，发展了马歇尔的外部性理论，首次指出污染 者需要负担与其污染排放量相当的税赋，这成为后人通过税收手段解决外部性 问题的重要理论依依据。环境资源产权合一是庇古税理论的前提条件。因此污 染者付费并不是在所有条件下最优，税收方案的选择最终要取决于方案实施的 成本。由于边际成本难以计量，庇古税存在不具有操作性等缺陷。基于公共经 济理论的环境问题分析，最早由诺德豪斯( n o r d h a l l s ) 和托宾( t o b i n ) 提出。 他们认为，国民生产总值( g n p ) 或国内生产总值( g d p ) 不能真实体现国民 经济福利状况。因为经济成长虽然提高了g n p ，但伴随而来的环境污染等影响 了人类生活的品质。外部性问题的另一解决方法是基于科斯的产权理论提出的 9 第2 章大气环境税的概念及研究综述 排污权交易。科斯认为，在交易费用为零时，产权初始界定清楚，并允许当事 人自由交易，可以实现资源配置的效益最大化( 科斯第一定理) ；在交易费用为 正时，交易费用不同、资源配置效率也不同( 科斯第二定理) ；产权的界定方案， 取决于产权界定的交易费用( 科斯第三定理) 。科斯认为，市场中权利边界界定不 清是外部性产生的根本原因，也是导致资源市场价格严重扭曲的根本原因。“科 斯定理 提出的清晰的产权边界能够减少交易费用的观点，为改善生态环境丰 富了可供选择的经济工具。科斯定理的缺陷主要是它高度依赖健全的市场机制， 产权交易理论在现实中很难广泛实施。科斯也曾表示，“科斯第二定理”才是他 真正要表达的意思。 基于制度范式的环境税应用理论研究。其中以次优状态下环境税的应用理 论研究为主。庇古税在解决污染方面的较高效率，是相对理想情形而言，即市 场上只有污染这一种外部性，信息充分、成本很低、不存在市场垄断、无政府 失灵且产权合一等。但现实世界处于一种次优状态。如垄断情形下，企业的产 出会低于完全竞争时，社会福利减小。环境税面临两难选择：社会福利需要产 出提高，而征税会导致产出减小。1 9 8 4 年，一些学者研究认为，在不完全竞争 市场，征收环境税引起的社会福利损失，相对小于环境改善带来的福利收益。 因此可以不考虑现有市场结构扭曲，而采取对所有企业征收庇古税。环境税研 究开始关注到制度间的协调问题。 ( 二) 以发达国家为背景的国外大气环保税制实践。2 0 世纪6 0 年代以来， 绿色浪潮席卷欧洲。以诞生于1 9 8 0 年1 月的德国绿党为代表，各种环保组织相 继成立，环境税制度实践也不断深化。这些国家主要通过两种方式开征环保税： 一是税制结构重组，二是税制适当改良。前者如瑞典、丹麦、芬兰、挪威和荷 兰在内的北欧国家，较早把所得税向环境税转移。丹麦议会于1 9 9 3 年通过的税 制改革方案使收入税在整个税收收入中的比重，在1 9 9 4 1 9 9 8 年间下降了8 1 0 。荷兰正在实施环境税制的长期改革计划。后者如比利时、法国、瑞士等国， 环境税的应用渐趋增多，但尚未进行综合的税制改革。 2 0 世纪7 0 年代以来，西方发达国家尤其是o e c d 成员国国家就将税收政策 作为环境保护的一项重要手段，率先建立起有关生态环境保护的专门性税法， 越来越多的国家将环境保护列入税收政策目标当中，逐步扩大到大气、水资源、 城市生活等多个方面，征税范围广泛，税基税率合理，而且将环境税收所得的 收入专项用于环境保护，使税收在环境保护工作中发挥巨大作用。其中，对废 1 0 第2 章大气环境税的概念及研究综述 气排放课征的大气环境税主要包括二氧化硫税、二氧化碳税和氮氧化物税。大 气污染物中的s 0 2 等会对人体健康造成损害，二氧化硫是造成酸雨的主要污染 物，酸雨会对作物和森林、物品和生态系统造成损害，c 0 2 等温室气体则会造成 气候变暖并对生态系统和人类生存构成威胁。二氧化硫税从征收内容看，有按 排放量征收的，也有按含硫量的不同直接对含硫能源产品征收的。二氧化碳税 是为控制二氧化碳的排放而征收的一种污染税。鉴于征收技术上的原因，二氧 化碳税往往不是直接对排放量征收，而是对煤、石油、天然气等化石燃料按含 碳量设计税率征收。氮氧化物税是对氮氧化物的排放征收的污染税。o e c d ( 经 济合作与发展组织) 国家于1 9 9 0 1 9 9 1 年和1 9 9 3 1 9 9 4 年期间，在成员国范围 内对环境税的税种设计与实施、税收效应与补偿、税收收入的资金管理等问题 进行调研和分析，环境税的国际合作日益加深。如1 9 9 3 年，所有o e c d 国家在 意大利建议下对石油实施碳税，税率为每桶3 美元，此后每年增长1 美元，直 到2 0 0 0 年达到每桶l o 美元。目前，欧盟内部统一开征的税种已将消费税涵盖 在内。1 9 9 7 年1 2 月在日本召开的京都会议缔结了联合国关于气候变化框架条 约，环境税收国际一体化对发展中国家起到促动作用。 ( 三) 有待深入的我国大气环境税制度化研究。首先，我国现行税收制度 中，含有一些具有大气保护效果的税收条款。但由于其立法目的并非保护环境， 所以保护功能有限。其次，我国现行的治污经济政策仍以超标收费方式为主， 国内对环境税问题的研究，无论从理论还是实践，都还只处于起步阶段，尚没 有专门的大气环境税制研究。 但是，我国众多学者一直在研究并试图找到符合我国实际的环境税收，在 借鉴国外成功经验的基础上，探讨我国环境税收政策的制定、实践和措施等， 促使利用环境税收手段纳入国家的经济核算体系中来。我国环境税收研究的初 期，着重对国外的环境税收进行研究，如o e c d 环境经济与政策丛书税收 与环境：互补性政策和o e c d 环境经济与政策丛书环境税的实施战略 是对国外环境税政策介绍较全面的书籍。 我国广泛的“绿色税制 改革为在税制设计中引入“环境税 的概念提供 了契机。在与o e c d 一起召开的两次环境经济政策研讨会上，回顾了环境税的 应用情况。该会的研究重点是分析中国和o e c d 成员国环境税的应用趋势和影 响环境税实施的政治和制度背景；在改革对环境有害的补贴方面，以能源和农 业为例评述取得的经验。 第2 章大气环境税的概念及研究综述 中国环境规划院葛察忠、王金南、杨金田的中国环境税的研究与实践 中主要阐述了o e c d 国家环境税的发展趋势，总结了我国环境税的研究和实践 经验，指出中国目前还没有真正的环境税，只有少数与环境和资源有关的税种； 政府和公众对环境保护认识的提高、环境问题的严重性以及环保投入的加大， 促进中国实施真正的环境税。该文对我国当前环境税问题进行了总结，分析了 现行税收体制的绿色程度，为新一轮税制改革指出方向。 中国环境与发展国际合作委员会是个以加强中国与国际社会在环境与发展 领域的交流与合作为目的的非政府高层咨询机构。2 0 0 2 年1 1 月，该会第三届第 一次会议设立环境和自然资源定价与税收( e n r p t ) 课题组，重点研究“绿色 税收”和宏观经济背景下环境与自然资源价值评估，以改进国家与环境保护和 自然资源利用相关的财政、税收和价格等宏观经济政策。著名的n g 0 环保组织 自然之友在中国环境的危机与转机( 2 0 0 8 ) 环境绿皮书中，对2 0 0 7 年以来 我国的污染物排放等环境保护情况进行描述并提出建议。 从研究角度的不同来看，我国当前开展的环境税研究主要分四种：侧重 于对国外环境税的研究。从环境法的角度，分析环境税在我国实施的法律基 础和约束条件。基于基础性角度，分析环境税的意义、实施基础、在我国实 施的可行性和面临的问题等。其他有针对性的研究。作者从各自专业角度出 发从各自角度对环境税进行深入分析。 1 2 第3 章大气环境税现状与存在问题 第3 章大气环境税现状与存在问题 3 1 中国大气环境现状与主要原因 通过研究西方发达国家解决环境问题的公共政策案例可以看出，环境问题 伴随工业化而来，相关部分和特征的许多措施都包含了针对性的原则或机制。 例如要解决“地区性大气污染 ，就先要了解大气污染现状如何，区分主要污染 源是什么，然后分别根据当地及该地区情况，为排放的环境影响设定不同的目 标。 从组成内容看，我国的大气污染主要由颗粒物、s 0 2 、n o x 和v o c ( 挥发 性有机化合物) 的排放造成。近年来，由于国家政策的重视和公众环境保护意 识的增强，空气质量有一定改善。但是，我国大气中颗粒物和s 0 2 的浓度仍然 相当高，平均高于世界卫生住址推荐标准的2 5 倍。从污染物来源看，以煤炭、 石油产品、生物能等的能源消耗为大气颗粒物的主要来源。大气中细颗粒物( 直 径小于1 0 微米) 和超细颗粒物( 直径小于2 5 微米) 对人体健康最有害，它们 主要来源于工业锅炉和家庭煤炉排放的烟雾。大气中的二氧化硫和氮氧化物也 大多来自于这些排放源。目前工业锅炉燃煤占中国煤炭消耗量的3 3 ，但由于 燃烧率低，它在地面大气污染中所占份额却大大超过其在燃煤使用量中所占的 份额。居民家庭燃煤使用量仅占消耗总量的1 5 左右，但是其占城市大气污染 的份额却经常在3 0 左右( 世界银行，1 9 9 7 ) 。 改革开放以来，针对大气环境保护问题，虽然公共管理部门作出了不懈的 努力，环境状况有所改善，但总体情况不容乐观。2 0 0 7 年，地级以上城市中空 气质量达国家一级标准的占2 4 、二级标准的占5 8 1 、三级标准的占3 6 1 、 劣于三级标准的占3 4 。被监测的5 0 0 个城市中，出现酸雨的城市2 8 1 个，占 5 6 2 ；酸雨发生频率在2 5 以上的城市1 7 1 个，占3 4 2 ；酸雨发生频率在7 5 以上的城