（公共管理专业论文）珠海市政府投资建设项目代建制运作机制的研究.pdf

论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究 工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人 或集体已经发表或撰写过的作品和成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名： 炊 醐钞蚓钥7 日 学位论文使用授权声明 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子版和纸质版，有权将学 位论文用于非盈利目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆、院系资料室被查 阅，有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索，可以采用复印、缩印或其 他方法保存学位论文。 日期必阱胡严 己聊签名五睁7 ，他一 日期：2c ) d p 年水月 日 珠海市政府投资建设项日代建制运作机制的研究 珠海市政府投资建设项目代建制 运作机制的研究 专业：公共管理 硕士生：王琢 指导教师：丘海雄 摘要 随着我国政府体制改革不断深化和政府职能的转变，非经营性政 府投资项目“自建自管自用”管理模式己不能适应时代要求。2 0 0 4 年，国务院颁布关于投资体制改革的决定，明确提出对非经营性 政府投资项目，加快推行“代建制 。推行“代建制 的目的，就是 促使政府投资项目“投、建、管、用 的职能分离，通过专业化的建 设项目管理，达到控制投资、提高投资效益和管理水平。 为了推行代建制，珠海市政府投资项目由市政府投资建设工程管 理中心、市基础工程直属管理处等单位承办建设管理工作。经过几年 实践，珠海市政府投资项目代建管理取得了较大的成效，但也存在一 些问题。如何进一步规范珠海市政府投资项目管理，节约财政资金， 提高政府投资效益，是珠海市政府投资项目管理面临的一个重要课 题。 本文采用实证分析，比较分析为主的综合研究方法，以公共管理、 公共治理、委托代理的理论为指导，以珠海市政府投资项目代建管理 为例，通过大量的调查分析，详细阐述了国内典型代建制模式，主要 的优缺点以及成因分析，并通过与美国、英国等国外政府投资项目管 理方式的比较，提出了完善珠海市政府投资项目代建制运作机制的对 策，并提出了珠海政府投资项目代建制现阶段应实施“相对集中、适 度竞争 的管理模式，最终走向完全市场化模式的结论。 关键词：政府投资，项目管理，代建制 珠海市政府投资建设项目代建制运作机制的研究 一 1 1 一一 r e s e a r c ho no p e r a u n gm e c h a m s mf o rt h ea g e n t s y s t e mo fz h u h a im u n i c i p a lg o v e r n m e n ti n v e s t m e n t i nc o n s t r u c t i o n p r o j e c t s m a j o r ：p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n n a m e ： w a n g z h u o s u p e r v is o r ：q i u h a i x io n 9 5 u p e r v l 0 r 1 u h a l10 n ： a b s t r a c t w i t ht h ec o n t i n u o u sd e e p e n i n go fr e f o r mo u rg o v e m m e n ta n dt h e c h a n g eo fg o v e m m e n tf u n c t i o n s ，n o n g o v e r n m e n ti n v e s t m e n tp r o j e c t so f ”s e l f - b u i l tt u b e o c c u p i e ds i n c et h e ”m a n a g e m e n tm o d e lh a sb e e nu n a b l e t om e e tt h e r e q u i r e m e n t s o ft h et i m e s 2 0 0 4 ，t h es t a t ec o u n c i l p r o m u l g a t e dt h e d e c i s i o no ni n v e s t m e n ts y s t e mr e f o r m ，c l e a r l yp u t f o r w a r dt h en o n o p e r a t i n gg o v e m m e n ti n v e s t m e n tp r o j e c t s ，s p e e du pt h e i m p l e m e n t a t i o no f c o n s t r u c t i o na g e n ts y s t e m ”t h e c o n s t r u c t i o n a g e n ts y s t e m ”t h ep u r p o s ei s t ou r g et h eg o v e r n m e n tt oi n v e s t m e n t p r o j e c t s ”f o rc o n s t r u c t i o n ，c o n t r o l ， t h ef u n c t i o n so fs e p a r a t i o n ，t h r o u g h t h es p e c i a l i z e dc o n s t r u c t i o np r o j e c tm a n a g e m e n t ，t oc o n t r o li n v e s t m e n t a n di m p r o v er e t u r n so ni n v e s t m e n ta n dm a n a g e m e n tl e v e l i no r d e rt o i m p l e m e n tc o n s t r u c t i o na g e n ts y s t e m ，t h ez h u h a i m u n i c i p a lg o v e r n m e n ti n v e s t m e n tp r o j e c t sb yt h em u n i c i p a lg o v e r n m e n t i n v e s t m e n ti nc o n s t r u c t i o nm a n a g e m e n tc e n t e r , t h ec i t yd i r e c t l yu n d e rt h e b a s i cp r o j e c tm a n a g e m e n to f f i c e s ，a n do t h e ru n i t sb u i l d i n gc o n t r a c t o r m a n a g e m e n t a f t e rs e v e r a ly e a r so fp r a c t i c e ，t h ez h u h a im u n i c i p a l i i g o v e r n m e n ti n v e s t m e n tp r o j e c t sa n dc o n s t r u c t i o nm a n a g e m e n th a sm a d e g r e a ta c h i e v e m e n t s ，b u tt h e r ea r es t i l l s o m ep r o b l e m s h o wt of u r t h e r r e g u l a t et h em a n a g e m e n to fi n v e s t m e n tp r o j e c t si nz h u h a im u n i c i p a l g o v e r n m e n t ，s a v i n g f i n a n c i a lr e s o u r c e s ，i m p r o v e t h ei n v e s t m e n t e f f i c i e n c yi st h ez h u h a im u n i c i p a lg o v e r n m e n t i n v e s t m e n ti nt h ep r o j e c t m a n a g e m e n ta ni m p o r t a n t i s s u ef a c i n g i nt h i sp a p e r , e m p i r i c a la n a l y s i s ，c o m p a r a t i v ea n a l y s i sb a s e do na c o m p r e h e n s i v ea p p r o a c ht op u b l i cm a n a g e m e n t ，p u b l i cm a n a g e m e n t ，t h e p r i n c i p a l a g e n tt h e o r ya sag u i d et ot h ez h u h a im u n i c i p a lg o v e r n m e n t i n v e s t m e n t p r o j e c t s a n dc o n s t r u c t i o nm a n a g e m e n t a sa n e x a m p l e ， t h r o u g ht h es u r v e ya n a l y s i s ，e l a b o r a t e do nc h i n ac o n s t r u c t i o na g e n t s y s t e mt y p i c a lp a t t e r n ，a sw e l la st h ea d v a n t a g e sa n d d i s a d v a n t a g e so f t h e m a i nc a u s e so f , a n dw i t ht h eu n i t e ds t a t e s ，b r i t a i na n do t h e rf o r e i g n i n v e s t m e n ti nt h ep r o j e c tm a n a g e m e n ta p p r o a c h ，t oi m p r o v i n gt h ez h u h a i m u n i c i p a lg o v e r n m e n ti n v e s t m e n tp r o j e c t s o ft h ec o n s t r u c t i o na g e n t s y s t e mc o u n t e r m e a s u r e s ，a n dp r o p o s e d az h u h a ig o v e r n m e n ti n v e s t m e n t p r o je c tg e n e r a t i o no fo r g a n i cp r e s e n ts t a g es h o u l di m p l e m e n t t h er e l a t i v e 一一一 c e n t r a l i s m ，t h em o d e r a t ec o m p e t i t i o n t h em a n a g e m e n tp a t t e r n ，m o v e s t o w a r dc o m p l e t e l yt h em a r k e t a b i l i t yp a t t e r nc o n c l u s i o nf i n a l l y k e yw o r d s ：g o v e r n m e n ti n v e s t m e n t a g e n ts y s t e m i i i p r o j e c tm a n a g e m e n t c o n s t r u c t i o n 珠海市政府投资建设项目代建制运作机制的研究 目录 中文摘要( i ) 英文摘要( i i ) 目录”( ) 第一章引言( 1 ) 第一节研究背景( 1 ) 第二节相关文献综述( 3 ) 第三节研究方案设计( 1 0 ) 第二章珠海市政府投资建设项目代建制管理模式及实施情况( 1 4 ) 第一节国内代建制管理模式( 1 4 ) 第二节珠海市政府投资建设项目代建制管理模式( 2 2 ) 第三节珠海市政府投资建设项目代建制管理实施情况( 2 7 ) 第三章珠海市政府投资建设项目代建制管理的成效、存在问题及产生的机理( 3 3 ) 第一节珠海代建制实施后取得的成效( 3 3 ) 第二节实施中发现的问题及产生的机理( 3 5 ) 第四章珠海市政府投资建设项目代建制管理的改进对策及发展方向( 4 3 ) 第一节国外政府投资建设项目管理的启发( 4 3 ) 第二节完善珠海政府投资建设项目代建制的对策和建议( 5 0 ) 第三节珠海政府投资建设项目代建制管理的发展方向( 5 4 ) 第五章总结( 5 6 ) 参考文献( 5 7 ) 后；己( 6 2 ) i v 珠海市政府投资建设项目代建制运作机制的研究 第一章引言弟一早 ii 第一节研究的背景 一、我国政府投资建设项目实施代建制的背景 政府投资项目是实施政府职能的一种重要手段，对经济活动起着非常重要的 作用。在我国每年的社会固定资产投资中，政府投资项目所占的比重很大。近年 来，我国实施积极的财政政策以扩大内需，政府投资数额急剧增长，而大多数政 府投资项目都是非经营性的公共工程。因此如何组织实施好政府投资项目，是值 得深入研究的问题。 计划经济时期，政府投资工程建设主要按“投资、建设、管理、使用”四位一 体的管理模式实施。自五十年代初以来，我国政府投资建设项目的管理模式按其 投资主体格局大致可以划分为两个阶段：一是五十一七十年代，以国家作为主导 投资主体的管理模式阶段，分别采取过建设单位自营、甲乙方承发包、投资包干、 工程指挥部方式等管理方式。在这段时期，基于投资主体的单一性，不管什么类 型的项目都是采取同一种管理方法。二是七十年代末九十年代末，以多元化投 资主体的传统政府投资建设管理模式阶段，具体形式有项目法人型、临时性管理 机构、基建处型。回顾这两个阶段的管理实施，发现传统政府投资项目管理模式 还存在许多机制问题：从宏观上看，主要体现为政府的管理机构设置和职能分工 混乱、交叉，无法对政府投资项目进行合理的监管；从微观上看，在具体的政府 投资项目的组织管理上存在主体的越位、缺位、错位等问题。这些机制弊端造成 了诸如管理效率低下、资源浪费严重、滋生腐败等严重现象和问题，具体表现在： ( 1 ) 以权谋私现象严重，政府官员腐败问题层出不穷；( 2 ) 政府投资项目实施 过程中，质量、工期、造价一再突破计划而难以控制，三超( 超投资、超规模、 超标准) 现象严重；( 3 ) 管理机构缺乏专业性，导致我国政府工程的建设管理始 终处于一个较低的水平；( 4 ) 管理人员数量偏少、专业素质低下，难以提高项目 管理水平，适应现代政府项目管理要求。 基于这种现状，在总结过去经验和教训的基础上，2 0 0 4 年7 月国务院发布 了国务院关于投资体制改革的决定【l 】其指出：要“加强政府投资项目管理， 【1 】国务院关于投资体制改革的决定2 0 0 4 珠海市政府投资建设项目代建制运作机制的研究 改进建设实施方式。规范政府投资项目的中介服务管理，对咨询评估、招标代理 等中介机构实行资质管理，提高中介服务质量。对非经营性政府投资项目加快推 行代建制，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施， 严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。增强投资风险意 识，建立和完善政府投资项目的风险管理机制。 这项决定的颁布，标志着我国 政府投资项目的建设管理模式已由“投、建、管、用”多位一体的模式逐渐向“投、 建：管、用”职能分离的模式转化；同时，也是我国政府投资建设项目管理正式 步入“代建制 模式的里程碑。 二、珠海市政府投资建设项目实施代建制的背景 与全国一样，珠海市的政府投资建设管理史，也延续了计划经济时期“投资、 建设、管理、使用四位一体高度集中的管理模式，其具体形式基本上可以归纳 为下列几种：一是各政府部门、单位自行组织建设；二是成立临时机构( 工程建 设指挥部) ，专门负责某项工程建设；三是委托建设，由市建设主管部门委托某 些国有企业或事业单位代表市政府行使某些市政公用基础设施工程的业主职能， 具体负责项目建设和管理；四是由建设行政主管部门兼业主职能，既行使监督职 能，又具体负责项目管理职能。 这些管理模式在历史发展过程中发挥过重要作用，但是，其弊端也是显而易 见的：一是规范建设市场管理难度大，由于大家都是政府部门，条块分割，互不 隶属，行业管理难以到位，不按基建程序办事，“三边工程 ( 边施工、边设计、 边规划) 现象时有发生；二是建设工程质量问题突出，由于是临时组建的管理机 构，管理人员经验不足，专业技术结构不完善，对工程的质量、进度管理难以到 位，容易出现质量问题；三是投资规模和建设标准难以控制，因为项目建设部门 往往也是项目使用部门，有的部门从自身利益出发，想方设法提高标准扩大规模， 增加投资，资源配置得不到优化，造成“三超工程( 超投资、超规模、超标准) 的泛滥；四是工程造价得不到有效控制，企业代表政府行使业主职能，产生角色 冲突；五是职责不清，既做运动员，又做裁判员，结果是两种角色都做不到位； 六是不利于从源头上遏制腐败，行政权力直接介入工程项目的实施，又缺乏有效 的监督机制，常常造成决策失误或监督失效，导致项目投资效益低下，形成投资 “黑洞 ，甚至出现劣质工程，滋生腐败现象。 1 9 9 5 年开始投巨资兴建的珠海机场让珠海背上了数十亿的巨额债务；计划 投资3 0 0 0 万美元的珠海大桥，决算时达到了4 亿多元人民币。是什么原因使这 些政府投资工程的造价远远超出预算? 是机制问题还是管理的问题? 政府工程 经历的管理弊病和沉重的教训使珠海市委、市政府认识到：原有的各自为政、高 2 珠海市政府投资建设项f 1 代建制运作机制的研究 度分散、非专业的政府投资工程管理模式，已远远不能适应工程建设和市场经济 发展的需要，改革现有的政府投资工程管理模式已是箭在弦上。在提出明确的改 革思路后，市政府组织相关职能部门考察了国外和香港等地的政府投资工程的成 功经验，珠海市建设局提出：要想改变过去政府工程的多头分散和粗放管理，就 必须建立“投资、建设、管理、使用 分开与专业化集中管理的新模式。对市建 设局的这种创新模式，珠海市委、市政府给予了大力支持，将政府投资工程管理 方式改革写入了2 0 0 2 年珠海市政府工作报告，并通过珠海市人大的立法程序， 制定了珠海市政府投资项目管理条例( 于2 0 0 3 年7 月1 日正式实施) ，政府 工程“集中代建制 在珠海开始推行。 第二节相关文献综述 一、与代建制相关的理论研究 ( 一) 公共治理理论 公共治理是政府管理的扩展，“治理 一词源于拉丁语和古希腊语，原意是 控制、引导和操纵。9 0 年代以来，西方政治与经济学家赋予“治理”以新的含 义，不仅涉及政治学领域，还被广泛用于社会经济领域。全球治理委员会在该会 1 9 9 5 年发表的一份题为我们的全球伙伴关系的研究报告中对治理作出如下 定义【l 】：治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事物的诸多方式的总和。它 有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程 的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是 一种正式的制度，而是持续的互动。治理的主要特征“不再是监督，而是合同包 干；不再是中央集权，而是权力分散：不再是由国家进行分配，而是国家只负责 管理；不再是行政部门的管理，而是根据市场原则的管理；不再是国家指导，而 是由国家和私营部门合作 。“公共治理 则是在一定范围的多元主体对公共事物 的协同管理过程。 从一般管理原理来看，任何管理活动都包括四个基本要素，即管理的主体、 管理的对象、管理的机制和管理的环境。政府管理是指政府作为单一主体对社会 公共事物和其内部事务进行指挥、组织、领导、协调、控制的过程。政府管理的 主体是政府本身，管理的对象是社会公共事物和其内部事务，管理机制具有管理 的一般属性，同时也具有自身的特殊性质，就管理的环境包括社会环境和自然环 【l 】我们的全球伙伴关系1 9 9 5 珠海市政府投资建设项目代建制运作机制的研究 境。简单地说，公共治理是以政府为主体，多种公私机构并存的新型公共事务管 理模式。公共治理的主体既可以是政府、公共机构，也可以是私人机构，还可以 是公共机构与私人机构的合作；公共治理的本质是打破政府的行政垄断，把原来 由政府独自承担的公共服务转移给各种私人部门和公共团体共同承担，政府与私 人机构的界限不那么明显了，在公私部门之间建立了伙伴关系；公共治理引入了 市场竞争的管理方式，主张管理方式、方法的多样性。 研究新公共管理的专家戴维奥斯本对从政府行政到公共治理改革的过程作 了既精练又全面的概括：从划桨到掌舵、从服务到授权、从垄断到竞争、从规章 到使命、从投入到效果、从官僚到顾客、从浪费到收益、从治疗到预防、从集权 到分权、从政府到市场。这十个方面充分反映了公共治理的主要内容和关键特征。 公共治理与政府管理在组织机构、市场环境、管理方式、拨款方式等方面都 有所不同。具体表现如表1 1 。 单一的政府管理在现代市场条件下有明显的不足和缺陷，公共治理正好弥补 了国家和市场在调控和协调过程中的不足；但公共治理也不是万能的，也存在许 多不足，它不能代替国家而享有政治强制力，它不能代替市场对大多数资源进行 有效的配置，公共治理也存在失效的可能。 表1 1现代公共治理与传统政府管理的比较 传统的官僚政府现代的服务型政府 组织 官僚机构和公共企业，依靠小政府+ 大量独立的专业化的代理机构，用 机构行政权力约束上下级关系合同建立政府与代理机构的委托代理关系 市场公共的和私人的竞争者相公共部门和私人部门共同参与市场竞争，建 环境 分离立公私部门的伙伴关系，创造公平的竞争环 境 管理过程管理，基层部门基本没 绩效管理目标管理，代理机构在财务、人事 方式有财务、人事自主权上有高度自主权 拨款根据拨款公式按投入因素绩效拨款、合同拨款 方式拨款 ( 二) 公共决策理论 4 珠海市政府投资建设项目代建制运作机制的研究 在公共管理学中，把公共决策定义为：公共组织在处理国家政务和社会公共 管理过程中，从公共利益和公平与公正原则出发，依照法律或有关规定作出决定 的行为以及由此行为产生的行动方案【1 1 。公共决策具有特定主体性、目标导向性、 执行强制性、功能多样性等特点。从决策主体法定地位来划分，公共决策可分为 高层决策、中层决策、低层决策三类，其中，中层决策是指由省、市、县等地方 公共部门作出的、用于处理各自管理范围内的地方性公共事务决定，本论文谈及 珠海市政府投资项目计划的确定就属于公共决策中的中层决策；从公共决策主体 的思维方式来划分，公共决策可分为理性决策和经验决策两类。 公共决策活动是一个完整的科学的整体，而非个别领导者单独作出决定这么 简单。一个完整的公共决策体制应该包括中枢系统、信息系统、咨询系统、公民 参与系统和监控系统等若干个子系统，其中，咨询系统也称为智囊系统，是公共 决策软技术的组织保证，主要为决策提供咨询、参谋服务，是决策科学化的必然 要求，但该系统的意见只能作为参考协助公共决策，而不能越俎代庖，代替公共 决策。 任何一个公共决策都可分为既相互独立又相互联系的若干个环节，也就是所 谓的程序。大致看来，公共决策的程序包括以下几个方面：( 1 ) 问题的确定与分 析。问题的确定就是对问题进行确认的过程，问题的分析是指探就问题产生的原 因、背景、涉及的广度和深度、发展趋势和走向等。( 2 ) 确凿决策目标。公共决 策要以目标的确定为前提，它除了从解决问题的角度考虑外，还要考虑对公众、 社会的影响，考虑政治、经济、文化等因素，更重要的是考虑对社会的公平和公 正，要有明确的针对性，切中要害，找到解决问题的突破口。( 3 ) 拟定备选方案。 以决策目标为导向，在全面调查研究的基础上，运用适当的方法设计出实现目标 的各种可行性方案。( 4 ) 选择最佳方案。从决策与目标的符合程度、决策成本效 益、决策风险、决策的可行性及决策方案实施的副作用等方面，对所有的方案进 行综合全面的分析和考证。( 5 ) 实施并完善决策。( 6 ) 决策评估。通过决策评估 可以找到在既定条件下实现组织目标的最有效方法、技术；可以通过对决策方案 成本效益的分析，对所需资源作出合理优化的配置；可以找到克服相应难题、阻 力的对策。 ( 三) 委托一代理理论 在经济学意义上，提出委托代理概念的罗斯( r o s s ) 对委托代理关系作 了这样解释：如果当事人双方，其中代理人一方代表委托人一方的利益行使某些 【l 】杨艳公共管理 m 】国家行政学院出版社第1 7 9 页 5 珠海市政府投资建设项目代建制运作机制的研究 权，则代理关系就随之产生【1 1 。后来詹森( j c n s a t l ) 和麦克林( m e c k l i n g ) 定义为：“一个或一些人( 委托人) 委托其他人( 代理人) 根据委托人利益 某些活动，并相应地授予代理人某些决策权的契约【2 b 。从委托一代理的定 以得出无论何种层级形态的委托一代理关系，委托人都有预期，同时代理人 责任( 因委托人要付酬给代理人，双方存在显性或隐性的契约关系) 。通过 人的代理行为实现委托人的利益最大化目标。 标准的委托代理理论有三个基本假设：一是代理人具有“私人信息，其行 易被直接观测到；二是委托人不直接介入生产活动，与代理人信息不对称； 代理人是“经济人”，追求自身效用最大化。根据以上假设，代理人可能因 追求自身利益而与委托人利益相冲突的“败德行为”和“逆向选择。当代理人 具有“私人信息 ，委托人将某项任务授权给具有和自己不同目标函数的代理人 就会带来很多问题，这就是激励问题的缘起。 从根本上说，导致委托代理关系产生的根源在于委托代理双方对自身利益最 大化的追求。当委托人委托其他人来处理某项事务比自己亲自处理能获得更多的 经济利益，同时代理人也能从接受委托中获得比从事其他活动，获得更多的收益 时，委托代理关系就会产生，已获得经济学所说的分工效益和规模效益。但是由 于以下原因，往往导致委托一代理关系不能达到其效用的最大化：( 1 ) 委托人和 代理人之间的效用目标不尽一致；( 2 ) 委托人与代理人之间的信息不对称；( 3 ) 委托人与代理人之间的契约不完备性；( 4 ) 委托人与代理人之间责任风险的不对 称。由于委托一代理关系中存在上述四个内在的矛盾，代理人就可能不完全贯彻 委托人意图，甚至追求个人目标利益而牺牲委托人目标利益，这就是所谓“代理 问题”( a g e n c yp r o b l e m ) ，即代理人可能产生“道德风险”( m o r a lh a z a r d ) 和“逆 向选择 ( a d v e r s es e l e c t i o n ) 。 如何限制和减少由于“道德风险”( m o r a lh a z a r d ) 和“逆向选择”( a d v e r s e s e l e c t i o n ) 对委托人所造成的损失，就是委托代理理论所关心和探讨的问题。理论 界在这方面也取得了大量的研究成果，s r o s s ，m h a r r i s ，a r 撕v ，j m i r r l e e s 等人对 此进行了深入的研究，h o l m s t o r m 从连续的分布函数角度对道德风险问题进行了 细致的研究。9 0 年代初我国的张维迎、张春霖等也对委托代理理论与相应的激 励一约束机制做了大量的工作，为委托代理理论在我国的发展起到重要作用。总 起来说，解决这两类问题的方法一般有两条：一是设计激励机制；二是建立监督 机制。激励机制是通过分析委托人和代理人之间的委托代理关系，构建科学、合 理的治理结构，设计出一种契约，使委托人与代理人的利益目标趋于一致，在代 【1 】r o s ss t h ee c o n o m i ct h e o r yo f a g e n c y ：t h ep r i n c i p a l sp r o b l e m j a m e r i c a ne c o n o m i cr e v i e w1 9 7 1 ， ( 6 1 ) ：1 3 4 - 1 3 9 【2 1 】m j e n s e n ，m e c k l i n g ，t h e o r yo f t h ef i r m ：m 锄鲫甜a lb e h a v i o r , a g e n c yc o s t s , a n do w n e r s h i ps l r u c t u r e j o u r n a lo f f i n a n c i a le c o n o m i c s 1 9 9 0 ，( 3 ) 6 珠海市政府投资建设项目代建制 理人实现自身目标最大化的同时，使委托人的 “激励相容”，来解决存在的“代理问题”。委托一代理关系的实质是，委托人不 得不对代理人的行为后果承担风险，所以委托人作为产权主体必须对代理人的行 为进行约束，建立有效的监督机制，以保证自身利益的实现。 二、国内有关代建制研究的现状 ( 一) 关于代建制内涵的研究 代建制是从地方自发成长起来的中国本土的项目管理模式，国外没有相关概 念可以借鉴。迄今为止，国内尚未出台有关代建制国家级的规范性法律文件，各 地的代建制处于进步实践和完善之中。由于各地实际情况的不同，各地方政府 制定的地方规章中对代建制也缺乏一致性，所以对于代建制的内涵难免仁者见 仁、智者见智，无法统一。 鉴于代建制管理模式的成长性，学界的探讨大多数限于其制度层面。 1 、代建制是“建立专业化、社会化的工程建设代建制项目管理模式，工程 管理公司( 代建方) 受投资方的委托，依据工程建设的法律、法规和委托合同， 对投资方投资的工程建设项目实施全过程、全方位的组织管理。 2 、代建制是指由专门的项目建设管理部门组织实施的“交钥匙 工程，即 项目使用单位和项目建设单位分离，由项目建设单位负责建设，项目使用单位不 再直接组织工程建设。晗1 3 、所谓代建制，是指建设单位通过招标委托、直接委托两种形式，委托代 建单位进行征地拆迁组织、设计招标组织、施工图审批、监理与施工招标、材料 设备招标、竣工验收组织等不同环节的工作。眵1 4 、所谓代建制，就是指政府投资项目经过规定的程序，委托专业的工程管 理公司对项目的建设进行组织和管理。代建制按照“建管分开 和“专业化管理 的原则，代行业主职责管理项目，实际上也是对项目法人制的补充与延伸。h 1 5 、代建制是指建设单位( 建设项目业主) 将建设工程项目全部和部分委托 给熟悉建设程序和相关法律法规、具备一定专业技术力量、有资格的代建单位进 行全过程管理的制度。啼3 6 、代建制，即政府主管部门对政府投资的基本建设项目，按照使用单位提 f i 】钱寅泉，汪宗国，王仪融等代建制项目管理模式初探 j 技术经济与管理研究，2 0 0 2 ( 2 ) 闼青海省计委投资处对政府投资基本建设项目实行“代建制”的设想 j 青海经济研究，2 0 0 2 ( 3 ) 【3 1 何新华，胡文发引入代建制，推进工程管理体制创新 j 中国水运，2 0 0 2 ( 5 ) h 胡方水，于波代建制的实践与思考 j 宁波经济丛刊，2 0 0 2 ( 6 ) 5 1 王显星，孙九春代建制及其在铁路南站工程中的应用 j 上海建设科技，2 0 0 3 ( 1 ) 7 珠海市政府投资建设项目代建制运作机制的研究 出使用要求和建筑功能要求，通过招投标的市场机制选定专业的工程建设单位 ( 即代建人) ，并委托其进行建设，建成后经竣工验收备案移交给使用单位的项 目管理办法( 俗称“交钥匙”工程) 。 7 、所谓代建制，是将有条件的财政性资金投资项目交给专业项目管理公司 建设，实行交钥匙工程。乜1 从上述论述可以看出，学术界对代建制的认识比较混乱，有的认为它是交钥 匙工程，有的认为它是建设单位委托管理的一种方式。但它们的共同点是由专业 的项目管理单位接受业主( 或建设单位) 的委托，代表业主管理项目。同时，我 们还可以看到，已有一部分理论和学术人士将代建制实施的范围界定在政府投资 项目、特别是非经营性政府投资项目的范围之内。 综上所述，我们可以了解，代建制有以下特点： 1 、基本属性：代建制是传统的政府投资项目管理体制的创新，代建单位和 投资人之间的关系是委托代理关系。代建单位可以行使业主的职责对项目投资、 工期、质量进行控制。 2 、代建制的出发点：进一步深化固定资产投资体制改革，充分利用社会专 业化组织的技术和管理经验，提高政府投资项目的建设管理水平和投资效益，是 对传统模式的投资、建设、管理、使用不分而导致的弊端的改革。 3 、管理的时间范围：代建单位一般从项目的可行性研究就开始介入，会同 使用单位，依据项目建议书批复内容组织编制项目可行性研究报告，一直到项目 的竣工验收，移交给使用单位。 ( - - ) 关于代建制实施模式及监管模式的研究 我国现阶段为了保证政府投资项目的顺利实施，2 0 0 4 年7 月1 6 日，国务院 发布了关于投资体制改革的决定，明确要求：“加强政府投资项目管理，改进 建设实施方式，对非经营性政府投资项目加快推行代建制一。美国学者西奥 多舒尔茨认为，政府是一种在某个给定地区内对合法使用强制性手段具有垄断 性的制度安排，政府的基本功能是提供法律和秩序。因此，我国政府为了以最低 的制度推行成本在较短的时间内完成这一制度变迁过程，采取以强制性制度变迁 为主，即由政府以出台相关政策法规的形式推动和主导代建制的制度变迁过程， 无疑是一种符合事物发展客观规律的必然选择。在这方面我国很多地方做出了有 益的尝试并积累了宝贵的经验。例如，厦门、珠海、深圳、北京等城市相继颁布 了一些地方性的法规或条例，明确规定了在政府投资项目中推行代建制，并制定 【1 1 胡昱，严竟浮政府投资建设项目管理的新模式代建制 j 北京建筑工程学院学报，2 0 0 3 ，1 9 ( 3 ) 嘲赵崇煦政府投资建设项目代建制的具体操作 j 中国投资，2 0 0 4 ( 3 ) 8 珠海市政府投资建设项目代建制运作机制的研究 了相关的细则。从这几年的实践来看，都取得了良好的效果。 同时，这一制度的变迁与各地的偿试，亦引起了许多学者的关注和研究。学 术界普遍认为：“代建制”是我国适应现代工程建设需要而产生的项目管理模式， 是政府投资工程管理方式的一种创新。顾小鹏的代建制初析及其与项目管理 之异同中提出，“代建制”的基本属性与建设部建字 2 0 0 4 1 2 0 0 号文件中的项目 管理概念吻合，代建制应是建设工程项目管理范畴内的种特殊类型，其委托方 ( 即项目业主) 为政府( 或政府授权的机构) ，而服务方( 代建方) 为获政府认 定的社会专业化项目管理单位，所谓“代建制”可简单地表述为政府投资建设项 目社会化管理。周世玲在贵州省政府投资工程代建制情况研究一文中，通过 对贵州省政府投资工程代建制实施情况的介绍、对其带来的工作成效的评价、对 实施过程中存在问题的剖析，结合我国省级政府与市级( 含直辖市) 政府承担的投 资职责差异，提出省、市、县政府投资工程项目代建模式应根据项目特点进行确 定，不可为市场化而市场化，肯定了现行贵州省省级政府投资工程代建机构模式， 即政府集中代建模式。 尹贻林、严玲在论政府投资项目建设组织实施方式及其监管模式中指出： 代建制下应由资金、计划、市场三个方面共同构建政府投资项目监管体系，资金 监管应从财政资金预算和资金使用效率角度建立政府投资项目资金监督约束机 制；计划监督从我国发展委员会角度对政府投资项目的决策、设计等阶段进行监 督；市场监管从建设行政主管部门角度建立政府投资项目建设市场监督机制。王 雪青、吕迪、石园在政府投资项目代建制监管体制研究中提出，需建立我国 的政府投资项目代建制监管体系、建立法律监管体系、形成代建制运作模式的政 府职能部门监管、加强政府投资项目的相关社会机构监管、完善项目的后评价制 度；该文献为各地建立代建制的监管体系提供了具体的理论依据和方法。 ( 三) 关于代建制实施中存在问题及解决措施的研究 2 0 0 5 年4 月，吴亚平在国宏研究报告第四期中发表的完善政府投资 项目“代建制 一文对代建制的完善提出：一是代建机构应以常设性的事业单位 为主；二是按照“基本集中”和“抓大放小”的原则确定代建项目范围；三是按 照“尽量全过程负责”的原则设定代建机构的职责；四是代建机构人员规模要适 度。 2 0 0 5 年1 2 月，尹贻林在政府投资项目代建制理论与实践中提出，代建 制模式的发展趋势是实施以企业型代建为主的代建模式，代建制的实施范围扩大 到建设项目，以市场需求为目标的多元化的企业型代建服务。另外，我国应尽快 出台规范招投标市场，培养代建市场，建立与代建制相应的配套措施。第一，加 9 珠海市政府投资建设项目代建制运作机制的研究 强政府的监管；第二，大力发展工程咨询业，培养综合性的工程管理公司；第三， 政府投资工程要实行特殊的合同条件；第四，政府投资工程要实行工程担保与工 程保险。 2 0 0 6 年3 月，徐星明在代建制：政府投资项目管理的制度创新认为制 度安排中需进一步研究和探索的问题是：1 、财务风险管理和利益分配的合同条 款：2 、民事责任风险与行政责任风险转移的法律关系；3 、代建制度与现有的建 设工程管理制度交叉重叠；4 、条块分割的体制惯性与代建制主体市场培育；5 、 代建人的资格条件与从业人员的素质；6 、代建工程建设资金管理、收费标准、 奖励制度以及约束机制；7 、政府常设性代建机构模式的代建范围与机构规模。 并提出：积极开展“代建制”的实践，培育政府相关部门对“代建制”项目的管 理技术和经验，提高代建机构进行工程管理的竞争能力。“代建制的顺利推行， “代建制 市场的健康培育，还需切实解决代建费用标准、行业自律、市场准入 等实施过程中的一系列问题。只要在实践中不断总结经验，逐步建立和完善相关 政策制度，是能够得到解决的。 这些论述，主要分析了市场化代建模式实施中存在的问题，并针对这些问题 提出了解决的观点，重点利用委托代理关系和市场竞争的理论提出了完善市场代 建模式的各方主体行为，并通过实施恰当的奖励机制和约束机制，引导代建市场 更加完善。 ( 四) 有关代建制研究现状的不足 纵览学术界对代建制的研究和探讨，大多集中在实施模式、实施主体、管理 模式、与政府各职能部门的衔接、项目实施的廉政监督等问题上，而对其运作机 制、实施效果、实施流程、实施过程中存在的问题以及改进方向、发展前景等重 要问题没有进行系统深入的探讨。张伟、朱宏亮的政府投资项目代建制的实施 流程也只是在广泛的文献综述、调查和访谈基础上，运用知识建模法构建了政 府投资项目两阶段代建方式的实施流程模型，并详细说明了流程中的关键性环 节；没有通过具体的实例、具体项目的实施来剖析代建制实施过程中应予以完善 和改进的问题。另外，也存在些对代建制存在的问题以及改进措施方面的研究， 但，大多数又仅限于对市场型代建制类型的探讨，对于事业型机构代建制的实施 情况极少谈及，对其实施过程中存在的问题和改进的方法亦没有较详尽的论述。 第三节研究方案设计 一、研究的目的 l o 珠海市政府投资建设项目代建制运作机制的研究 近年来，全国各地均已开展各种形式推行政府投资建设工程“代建制”项 目管理模式，并取得显著成效，实现了专业化建设管理，最终达到控制投资、提 高投资效益和管理水平的目的。政府部门、学术界也对“代建制项目管理模式 予以了密切的关注和研究，由于刚刚起步等因素，当前大家的关注和研究主要集 中在“代建制”的概念、实施主体、管理模式、与政府各职能部门的衔接、项目 实施的廉政监督等问题上，而对实施的效果、实施的流程、实施过程中存在的问 题以及改进方向、发展前景等重要问题没有进行系统深入的探讨。 珠海市自2 0 0 2 年2 月起成立“珠海市政府投资建设工程管理中心”，开始推 行政府投资项目集中管理的“代建制”创新模式，并在数年的探索与发展中取得 了良好的成效；同时，在实施的过程中也出现了各种各样的矛盾和冲突，没有完 全达到政府投资项目实施代建制的初衷，并且，由于实施的时间不长等原因，没 有及时对实施过程中存在的问题进行较好的总结与分析；在国内，理论界对珠海 市政府投资建