（公共管理专业论文）湖南省政府采购现状及对策研究.pdf

国防科学技术大学研究生院公共管理硕士( m p a ) 学位论文 摘要 政府采购制度作为一种先进的政府支出管理制度，在市场经济国家已经有了 2 0 0 多年的历史。政府采购制度是构建公共财政体系的重要组成部分，是财政支出 管理和政府宏观经济调控的重要手段。 随着世界经济区域化和全球化进程的加快，为了与国际接轨，入世之后，我 国政府采购市场面临着各项挑战。1 9 9 5 年，我国开始试行政府采购制度，随后在 全国范围内广泛开展，取得了较快的发展。 湖南省自1 9 9 8 年就开始实行政府采购制度，取得了一定成效，积累了一些经 验。虽然湖南省目前的政府采购还未形成规范化的管理，采购制度有待进一步的 完善，但是，它的发展对中国政府采购制度建设的整体性影响深远，本文针对这 种情况，立足对湖南省政府采购制度的实施现状进行研究，在此基础上，提出完 善湖南省政府采购制度的对策，以促进湖南省的社会经济和谐发展。 本文在研究湖南省政府采购制度的现状之前，先对本文所涉及的重要概念如 政府采购、政府采购制度，做了内涵上的界定，并阐述了国外发达国家政府采购 制度的发展现状，通过中外对比，借鉴国外的先进经验，在我国政府采购制度飞 速发展的环境之下，对湖南省政府采购制度的现状做了研究，客观的评价了湖南 省实施政府采购制度取得的成效，也从现实的角度找出了湖南省政府采购制度存 在的不足，从而提出完善湖南省政府采购制度的对策，及创新湖南省政府采购制 度的管理模式。最后是典型政府采购案例分析，它是针对湖南省政府采购目前存 在的问题，运用理论研究成果和改进措施进行的实例探索。 主题词：政府采购制度现状对策研究 第i 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕十 f p a ) 学位论文 a b s t r a c t g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts y s t e m ，w h i c hi sa l la d v a n c e de x p e n d i t u r ee n g a g e m e n t s y s t e mo fg o v e r n m e n t s ，h a se x i s t e df o ro v e r2 0 0y e a r si nm a r k e te c o n o m ys t a t e s g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts y s t e m ，a ne s s e n t i a l p a r to fp u b l i cf i n a n c es y s t e m ，i s a l l i m p o r t a n tm e a s u r ef o rg o v e r n m e n tt om a n a g ef i n a n c e p a y o u t a n dc o n t r o l m a c r o e c o n o m y w i n lt h e r a p i dd e v e l o p m e n to ft h ew o r l de c o n o m i c s r e g i o n a l i z i n g a n d g l o b a l i z a t i o na d v a n c e m e n t ，i no r d e rt oc o n n e c tw i t hi n t e m a t i o n a l ，a f t e re n t e r i n gi n t o w t o ，o u rc o u n t r yg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tm a r k e ti sf a c i n ga l lk i n d so fc h a l l e n g e i n 19 9 5 ，o u rc o u n t r ys t a r t e dt ot r yo u tt h eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts y s t e m ，a f t e r w a r d s w i d e l yd e v e l o p i n gi nt h en a t i o n a ls c o p e n o wi th a so b t a i n e dt h ef a s td e v e l o p m e n t h u n a nb e g i ni m p l e m e n t i n gg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts i n c e1 9 9 8 ，h a v ea c h i e v e d o b v i o u se f f e c t , g a i n e dr i c he x p e r i e n c e a l t h o u g hh u n a n g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n th a s n o tf o r m e ds t a n d a r d i z e dm a n a g e m e n ta tp r e s e n ta n dt h ep u r c h a s es y s t e mw a i t sf o rt h e f u r t h e rc o n s u m m a t i o n i t s d e v e l o p m e n t i s p r o f o u n d i n f l u e n c eo nt h ec h i n e s e g o v e r n m e n tp u r c h a s es y s t e mc o n s t r u c t i o n t l l i sa r t i c l ei nv i e wo ft h i sk i n do fs i t u a t i o n , b a s i n go np r e s e n ts i t u a t i o nr e s e a r c ho ft h eh u n a ng o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts y s t e m i m p l e m e n t a t i o n ，p r o p o s e st h ec o u n t e r m e a s u r eo fc o n s u m m a t i n gh u n a ng o v e r n m e n t p r o c u r e m e n ts y s t e m i no r d e rt o p r o m o th u n a n s s o c i a l e c o n o m yh a r m o n i o i l s d e v e l o p m e n t b e f o r et h i sa r t i c l es t u d i e st h ep r e s e n ts i t u a t i o no fh u n a n g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t s y s t e m ，f i r s t h a sm a d et h el i m i t so f i m p o r t a n tc o n c e p t sl i k eg o v e r n m e n t p r o c u r e m e n t ，g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts y s t e m w h i c hi n v o l v e st ot h i s a r t i c l e ，a n d e l a b o r a t e sd e v e l o p m e n tp r e s e n ts i t u a t i o no ft h eo v e r s e a sd e v e l o p e dc o u n t r yg o v e r n m e n t p r o c u r e m e n ts y s t e m b yc o n t r a s t i n go u rc o u n t r ya n df o r e i g nc o u n t r y , p r o f i t i n gf r o mt h e o v e r s e a sa d v a n c e de x p e r i e n c e ，u n d e rr a p i dd e v e l o p m e n to fo u rc o u n t r yg o v e r n m e n t p r o c u r e m e n ts y s t e m ，t h ea r t i c l eh a sd o n et h er e s e a r c ho nt h ep r e s e n ts i t u a t i o no fh u n a n g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts y s t e m ，o b j e c t i v e l yc o m m e n t st h ea c h i e v e m e n t so fh u n a n g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts y s t e m ，a l s oh a sd i s c o v e r e dt h ei n s u f f i c i e n c yo fh u n a n g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts y s t e mi nt h ee y e so fr e a l i t y , a n d f i n a l l yp r o p o s e st h e c o u n t e r m e a s u r ea b o u th u n a ng o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts y s t e ma n di n n o v a t i o no ft h e h u n a r rg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts y s t e mm a n a g e m e n tp a t t e r n f i n a l l y , a t y p i c a lc a s e a n a l y s i so fg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t ，i ti sf o rt h eh u n a ng o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t e x i s t i n gp r o b l e m s ，e x p l o r a t i o ne x a m p l e so ft h en s eo ft h e o r e t i c a lr e s e a r c hr e s u l t sa n d i m p r o v e m e n t s 第i i 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕z i z ( m p a ) 学位论文 第i i i 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕_ - t t ( m p a ) 学位论文 图目录 图2 12 0 0 1 年一2 0 0 8 年全国公开招标采购规模统计表2 5 图3 1 湖南省2 0 0 1 年2 0 0 8 年政府采购规模( 单位：亿元) 3 7 第1 i i 页 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已 经发表和撰写过的研究成果，也不包含为获得国防科学技术大学或其它教育机构的学 位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文 中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文题目： 学位论文作者签名： 学位论文版权使用授权书 年，月日 本人完全了解国防科学技术大学有关保留、使用学位论文的规定。本人授权国 防科学技术大学可以保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子文档，允 许论文被查阅和借阅；可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索， 可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密学位论文在解密后适用本授权书。) 学位论文题目： 学位论文作者签名： 作者指导教师签名： 魄犷年f f 月甲日 吼1 钏胁 国防科学技术大学研究生院公共管理硕士( m p a ) 学位论文 1 1 1 研究背景 第一章绪论弟一早三百节匕 1 1 研究背景与意义 从我国国内局势来看，改革开放以来，我国经济蓬勃发展，但是财政却日益 窘迫，财政赤字逐年增加，债务规模逐年扩大，中央宏观调控能力严重削弱。造 成这些问题的主要原因是由于支出管理体系明显地不适应市场经济要求。造成财 政资金使用效益不高。这样讲的理由是：第一，从理论上讲，需求与供给问题始 终是财政面临的一个矛盾，特别是在我国这样一个经济体制转轨的国家，由于特 定的历史环境造成了支出结构的扭曲。在计划经济条件下，收入和支出都高度集 中，职工生老病死都离不开财政，这是计划配置的必然结果。在由计划经济向市 场经济转轨过程中，财政资金相对分散，但支出包袱却不能减少，一方面适应市 场经济的管理体系正在建立，一方面计划经济条件下原有的管理机构却未能取消。 一方面产生了下岗职工安置，克服市场不完善和规避风险的各类政府基金等新的 支出，一方面本应推向市场的支出仍由财政负担，财政职能范围内的事管不好， 财政职能外的事又摆脱不了，在这种情况下，收入再多也不能满足支出。第二， 我国不同于其他市场经济发展比较完善的国家，这些国家有经过长期实践建立起 的一整套法制化、规范化的比较适应市场经济的财政支出管理体系。而我国这方 面的工作才刚刚开始，有些还在摸索探讨之中，这方面改革的任务相当大n ，。 从国际局势看，伴随着世界经济全球化和市场一体化进程的加快，世界各国 曾经是封闭独立的政府采购市场也逐步走向开放。使我国加入世界贸易组织成为 j 力史的必然选择。经过1 9 7 3 年至1 9 7 9 年关贸总协定东京回合和1 9 8 6 年至1 9 9 3 乌拉圭回合的谈判、协商，参加谈判的成员国最终形成了政府采购协议，并 t1 9 7 6 年1 月1 日，正式生效实施。由于世界贸易组织，已经取代了关贸总协定， 冈此， 政府采购协议成为世贸组织的诸项协议之一，是各国加入世贸组织必 须签并的艾件之一。随着我国加入世贸组织的实现，在我国及早建立起与国际惯 例接轨的政府采购制度已迫在眉睫。 建立政府采购制度是市场经济条件下政府公共资金支出的客观要求。发展社 会主义市场经济，财政职能及其公共支出供给范围也需要进行相应的调整。如何 认识和界定公共支出的供给范围，不仅关系到财政宏观调控作用的发挥，而且也 关系劓公共支出总量能否得到有效的控制。界定和规范公共支出的范围，就是要 明确哪蝗事项应该由政府负责，哪些事项应该由市场负责，以此作为公共支出分 第1 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕士( m p a ) 学位论文 配的依据乜1 。2 0 世纪9 0 年代中期，我国开始试行政府采购制度，至今已有十几年 的时间。通过政府采购制度引入竞争机制，在节省财政资金和抑制腐败等方面取 得了明显实效，引起了社会各方的普遍关注。1 9 9 8 年之后，政府采购在全国各地 广泛展开，得到了较快地发展。据统计，在1 9 9 8 年之前，全国政府采购累计金额 约为2 1 0 亿元，然而全国政府采购规模由2 0 0 2 年的1 0 0 9 6 亿元增长到2 0 0 6 年的 3 6 8 1 亿元，年均增长3 9 5 ，2 0 0 7 年达到4 0 0 0 亿元。不过，根据发达国家的经验， 一个国家的政府采购规模应为其g d p 的1 0 或财政支出的3 0 左右才能形成规 模效益，才能有效发挥采购的政策性作用。尽管我国政府采购发展较快，但与之 相比还相差甚远。以2 0 0 5 年的全国政府采购金额2 9 2 7 6 亿元来计算，它只占当年 g d p 的1 6 ，由此可见，我国政府采购的规模还很小，我国政府采购制度的建设 还任重道远。 1 9 9 7 年1 2 月，湖南省以超前消费和盲目攀比现象严重、群众反映较大的小汽 车为突破口，开始推行政府采购制度，取得了显著的成效。但是从目前湖南省政 府采购的结构来看，采购项目多为货物，而工程和服务采购的比例相对较低。同 时，在政府采购的具体实践中，湖南省各区县的政府采购规则不统一，采购机构 的设置、采购程序、采购行为等不规范，难以实现充分竞争；地方保护主义导致 采购资金不能合理配置，造成大量的浪费；没有实行统一的政府采购预算，而现 有的采购预算编制不科学，难以实现规范化管理；现有采购管理人员素质低，缺 乏采购专业人员，限制了采购的范围和规模；等等。 上述种种情况表明，湖南省目前的政府采购还未形成规范化的管理，采购制 度有待完善。因此，为促进湖南省经济社会的和谐发展，加强政府采购制度的建 设已是亟待解决的课题。而我国现有对政府采购制度的研究又大都集中于全国性 的政府采购程序、采购方式、采购法规等方面，对某一区域的专门研究还很少。 针对这种情况，立足对湖南省政府采购制度实施现状的研究，在此基础上，提出 改善湖南省政府采购制度的对策，就具有非常重要的理论和现实意义。 1 1 2 研究的理论与现实意义 政府采购制度作为公共支出管理的一项重要制度，在很多国家具有相当长的历 史，尤其是在市场经济发达的西方国家，不仅历史久远，而且采购范围也极其广泛。由 于政府采购变过去的分散采购为集中采购，它所达到的规模效益，节约了财政资金， 降低了交易费用，提高了资金利用率。而且，政府采购遵循公开、公正、公平原则， 使得政府采购在财政的直接监督下进行，减少了采购过程中的寻租行为，促进了廉 政建设。近年来，我国大部分省市在本地区实行政府采购，收到了较好的效果，但实践 中还存在很多问题。随着我国市场经济的不断发展和完善，以及国际经济一体化趋 第2 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕士( 御a ) 学位论文 o - f 叶一 势日益明朗，建立既有中国特色又能与国际接轨的政府采购制度已迫在眉睫。 1 、本研究的理论意义 1 ) 从现代行政管理的视角对湖南省政府采购制度进行了研究，现代行政管理要 求政府管理达到客观、公正、规范，本文对湖南省政府采购制度的研究正是基于 这一原则，全面、系统、客观的对湖南省政府采购制度进行了剖析，并提出了相 应的改革措施。 2 ) 从宏观和微观相结合的角度深入研究了湖南省的政府采购制度，本研究首先 从宏观研究的视角，总体把握国内外政府采购制度的研究情况，从中借鉴国内外 政府采购制度对湖南省政府采购制度的启示。同时，从微观层面重点研究湖南省 政府采购的实施概况及改革措施，并直接考察了湖南省政府采购的现状和取得的 显著成效。 3 ) 运用公共管理理论，为适应国家财政管理体制改革趋势探明发展方向； 2 、本研究的现实意义 1 ) 我国政府采购制度的改革与完善离不开各级地方政府的探索和实践，对湖南 省政府采购制度的研究可以为我国政府采购制度的发展提供借鉴。 2 ) 通过对湖南省政府采购制度的研究，阐述了湖南省政府采购制度的现状及存 在的问题，提出了以市场经济理论为原则、适合湖南省政府采购制度发展的改革 措施，有利于推动湖南省政府采购制度的发展和改革。 3 ) 我国政府采购是较容易产生不规范操作的重要环节，因此对湖南省政府采购 的研究及科学性政策的实施，可以减少这个环节的缺陷，有助于湖南省政府“阳 光工程的开展。 1 2 国内外相关领域研究现状与趋势 1 - 2 1 国外研究现状 政府采购制度最早形成于1 8 世纪的西方自由资本主义国家，2 0 0 多年来逐步 成为许多发达国家公共支出管理中普遍采用的一种有效的手段，随着实践的发展 也形成了较为完善的理论体系。 l 、福布斯的政府采购思想。 福布斯( r u s s e l lf o r b e s ) ( 美) 于1 9 2 9 年出版了政府采购一书，这是政 府采购理论史上第一部论述政府采购问题的专著。主要从三个方面讨论了政府采 购问题：( 1 ) 政府集中采购的优点。福布斯将集中性政府采购与分散性政府采购 对比，列举了集中性政府采购的优点有：减少采购人员以降低采购脯降低单 第3 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕士( m p a ) 学位论文 位成本，提高发送服务；减少浩繁的文件；有利于招标过程中标准化和标准规范 的采用；可实行集中监管，使盈余存货在部门间互相调剂；对支出实行严密的会 计控制；通过迅速付款获得折扣；可雇甩专职采购人员以提高采购技术和减少贪 污和偏袒；简化供应商手续。( 2 ) 政府集中采购的缺点：采购质量可能不符合各 部门的要求；耽搁获得发送物品的时间；采购组织倾向于得到比实际需要更大的 存货储存量o ( 3 ) 政府采购官员的选拔与考核。福布斯主张对政府采购官员应进 行严格选拔，并建立职业化的采购队伍。为吸引有能力的人才出任政府采购官员， 并使之保持廉洁，福布斯认为要以立法形式规定政府采购官员与企业管理人员不 相上下的“养廉工资 嘲。 2 、鲍莫尔的政府购买论。 鲍莫尔( w j b a u m 0 1 ) 于1 9 4 7 年在英国经济学杂志上发表了政府购买 论一文，在政府采购理论史上第一次探讨政府购买与物价及宏观经济的关系。 作者将政府购买的方法分成四种：公开市场购买法( t h eo p e nm a r k e tp u r c h a s e ) 、 招标法( t h eo f f e r a n da c c e p t a n c em e t h o d ) 、商讨价格购买法( t h em e t h o do f n e g o t i a t e dp r i c e ) 、公布价格购买法( t h ea n n o u c e dp r i c e m e t h o d ) 。他认为，不 同的政府购买方法对宏观经济运行的效果是不一样的：( 1 ) 公开市场购买法对于 物价的影响与普通消费者突然决定增加其购买量之影响相同，若购买数量不多， 则对物价并无影响，若赙买数量巨大，则价格将趋于上涨。公开市场购买法可节 省商讨、广告和行政费用，但容易刺激物价上涨。( 2 ) 招标法可使政府购得便宜 的物资，因为卖方对政府愿出价格之高低及其他竞争者所投标的信息事前毫不知 悉，因而他们将提出接近标的物的边际成本的价格。由于政府所支付的为最低价 格，因此，新增的货币流通量及其对市场物价的影响也较小。( 3 ) 商讨价格法一 般在卖方数量少或政府仅愿与若干少数卖方成交的情况下采用。( 4 ) 公布价格购 买法即政府宣布在一定价格上购买一定数量或无限数量的某种货物。当经济不景 气，物价持续下跌时，采用这种方法可阻止物价的下跌，刺激物价的上升。 鲍莫尔还讨论了政府所购买货物的品质和数量问题。他认为，政府购买有时 并不一定要求所有货物都是完全相同的。若不完全相同，且政府的欲望与市场上 普通消费者的偏好相近，则政府购买对市场影响不大，就象政府在市场同时购买 若干种不同的商品一样。如果政府的欲望与市场上的偏好不同，则政府购买将对 市场产生特别影响，如卖给政府的货物，将限于政府估价较市场为高的货物h 1 。关 于交货的数量，政府购买中可能由出卖商和政府达成允许变动的协定。具体交货 数量可由出卖商或政府决定，也可根据一定公式来决定。 3 、公共选择学派的政府采购思想。 2 0 世纪中叶以后，凯恩斯主义在西方各国的应用，酿成了西方各国的经济困 第4 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕士( m p a ) 学位论文 境和财政困境，于是，西方财政理论的研究重点便开始从市场失败转向政策上的 失败。布坎南和他的公共选择学派应运而生。 布坎南主张恢复古典预算平衡的财政理论，削减政府采购支出的规模，反对 盲目利用政府采购刺激经济发展，反对用预算赤字实行政府采购。他认为：私人 如果轻率采购，就得为此付出代价，而在公共部门，同样自私而有理性的决笔者 却不承担轻率采购的风险。因此，布坎南反对有财政伸缩能力的政府部门自行采 购，主张将其委托给私人代理机构进行采购决策，以使资源得到有效配置。布坎 南认为必须制订周密而严格的采购程序，如规定尽可能实行公开招标，实行公平 竞争的招标程序和严谨的支付办法，从制度上最大限度地防止政府采购中贪污浪 费等腐败现象的发生。同时，还要求公众对它实施有效的监督畸，。 布坎南以后的公共选择学派学者继承和发展了布坎南的思想，他们认为政府 行为实质上是个人行为或以个人行为基础组合而成的集团行为通过政治过程的一 种表现，所以，研究财政就不能不研究个人和集团行为对财政的影响。他们通过 对政治市场上经济人的研究，探讨了政府采购中的寻租行为。 西方发达国家针对公共选择学派所指出的政府采购中的寻租行为，采取了立 法建设、道德规范等方法。其中与这一学派的建议息息相关的就是选取有经验的 专职人员担任政府采购工作，防止政府采购人员的政治化，以消除政治对政府采 购效率的影响。 4 、莱玛李、道布勒和佩奇的政府采购思想。 美国斯坦福大学教授李( l a m a rl e e ，j r ) 与美国科罗拉多州立大学商学院教授 多布勒( d o n a l dw d o b l e r ) 于1 9 7 7 年合著的采购和物料管理一书在第2 8 章 中专门论述了有关政府采购的问题。 他们认为政府采购人员应由采购部门推选有经验的私人采购人员从事政府采 购工作，而不应由行政任命。在竞争性招标采购之外，有必要发展协商采购、询 价采购、单一来源采购等方法。同时，他们还对国防采购市场问题作了专门探讨。 他们认为，国防采购市场和其他政府部门的采购市场的区别在于；联邦政府是独 一无二的消费者，作为统治者，它能决定市场的交易条件，比如政府通过立法给 予买主检奁供货商运行成本记录的权利等。另外，国防采购的环境是“非市场环 境”，政府采购的这些产品卖方极少，缺乏保护市场的自由价格机制和竞争机制。 最后，作者比较了政府采购和私人采购的异同。关于相同点，他们认为政府 采购和私人采购都是从合适的地方，在合适的时候，以合适的价格，购买质量和 数帚都合适的商品和服务。所以私人采购中的成本分析、质量控制、存货预测、 产品评审法、物料管理、团队谈判都在政府采购中得到推广。此外，私人采购领 域引入的价值分析、标准化、集中采购、部门合作采购、积累和分析采购知识的 第5 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕：k ( m p a ) 学位论文 专业协会、出版专业杂志和专业贸易通告、提高专业人员的综合采购能力等等， 都为政府采购提供了可以借鉴的经验。关于不同点，多布勒在1 9 8 6 年出版觳采 购和供应管理一书中指出：最重要的区别是公共采购部门履行的是托管人的职 能，因为受雇的管理员花费的资金来自于别人的捐助或税收，雇主依靠这些资金 代表他们的客户或捐助人提供服务。因此，非赢利机构或政府的采购职能就成了 一个受管制的然而却透明的过程，受到无数法规和条例、司法或行政决定以及政 策和程序的限定和控制随1 。另一些差别包括非赢利机构和政府采购信息的公开性以 及部门之间的协作频率。 继李和多布勒之后，美国采购专家佩奇( p a g e ) 在1 9 8 0 年出版的公共采购 和物料管理一书中详尽分析了政府采购和私人采购的区别，分别从采购资金的 性质、采购目的、采购过程公开化程度、采购程序、采购监督和采购对市场的作 用等角度进行了具体的研究。 5 、麦克阿菲和麦克米兰的政府采购思想。 麦克阿菲( r p r e s t o nm c a f e e ) 和麦克米兰( j o h n m e m i l l a n ) 于1 9 8 9 年在国 际经济学杂志上发表了“政府采购与国际贸易 一文，从国际贸易角度探讨了 政府采购在国际贸易中的地位与作用。他们的研究表明：由于在政府采购市场上 存在不完全竞争，每一个投标者比其他的投标者和政府更清楚自己的成本。由于 比较优势的存在，国内企业的成本不同于外国企业的成本。政府并不一定从出价 最低的投标者那里购买商品，而是通过价格优惠政策使采购成本最小。他们在 m y e r s o n ( 1 9 8 1 ) 最优拍卖设计理论基础上，对如何实现政府采购成本最小化问题 进行了深入的探讨，并提出了相应的拍卖模式选择问题。同时，他们认为，歧视 性的采购政策不象它们表面上那样需要付更多的代价，将它与关税相比是不恰当 的，与税率为0 的关税不一样，不能用0 关税的优惠政策来衡量政府采购的优惠 政策。 6 、普雷姆詹德的政府采购思想。 普雷姆詹德( a p r e m c h a n d ) 是国际货币基金组织财政发展部主任助理，著有 大量公共支出管理方面的论著。1 9 9 3 年他出版的公共支出管理一书从组织管 理学的角度对政府采购作了综合探讨。普雷姆詹德认为，资源的分配和有效利用 是公共支出管理的核心。如果说编制预算是有关资源的分配的话，那么，确保资 源的有效利用则是政府采购的使命口1 。政府采购本质上是公共支出管理的一个重要 环节和手段，是公共支出管理的一个重要执行阶段。他比较了中央计划经济下和 市场经济下政府采购的区别。他认为在中央计划经济下，所有的购买均按计划进 行，反映了公共部门的主导地位，成本不能反映市场价值。在市场导向经济下， 成本会反映市场价格，因此，有利于提高支出效益同时，在该书中，普雷姆詹德 第6 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕士( m p a ) 学位论文 还讨论了政府采购中存在的几个突出问题，它们是：政府采购范围问题、预算报 告分类问题、政府采购招标程序问题和政府采购中的腐败问题，等等。并就如何 应对政府采购的腐败问题，提出了唯一的解决办法就是加强内部控制，使决策的 制定公开化。 7 、麦肯尼的政府采购腐败论。 政府采购往往会对腐败行为起到较大的诱惑作用或者说提供更多的机会，针 对这种状况，美国匹兹堡大学公共管理和政策教授麦肯尼( j e r o m eb m c k i n n e y ) 于1 9 9 5 年出版了公共部门和非赢利机构的有效财务管理一书，着重论述了政 府采购部门或采购代理公司中的舞弊问题及其控制与防范对策。 麦肯尼首先用f w a ( f r a u d ，w a s t ea n da b u s e ) 定义政府采购中的舞弊，其一 般特征为：它是对公众信任的违反，公共利益向私人利益转化；误用权利和利用 不能接受的指令；不能履行法律、规章、条款或不能有效地约束行为；故意或非 故意地对公共资源使用或浪费碡1 。麦肯尼认为，腐败的根源在于政府采购官员和采 购代理公司雇员中的利益冲突。所谓利益冲突指政府公务员的社会关系、金钱往 来或个人信念有可能会妨碍他( 她) 从公众利益出发，依照法律秉公办事。针对 政府采购的腐败行为，麦肯尼主张从建立健全内部控制制度入手加以防范与治理。 1 - 2 2 国内研究现状 目前，政府采购制度在中国还处于建立的初期，我国现代政府采购制度的起 始问题，在学术界有两种不同观点：一是始于1 9 8 0 年的招投标制。这种观点认为 招投标制符合政府采购的基本特征，其表现在招投标是以政府部门和国有企业为 主体，在主管部1 3 5 1 j 定的规章约束下，运用国有资金在公开透明的状态下进行的， 程序和结果公开、公平、公正。二是始于1 9 9 6 年上海市对财政专项设备实行政府 采购试点。财政部也持这一观点，认为这一观点更符合实际。近年来，国内理论 界和实际部门主要关注的问题是： 1 、政府采购与政府采购的范围的界定 关于政府采购概念的界定，主要有三种观点：“政府采购是指为了开展日常 的政务活动或为社会公众提供公共服务的需要，以确定、规范方式和程序，购买 货物、工程和服务的行为 。“纳入本省预算管理的国家机关、事业单位和社会 团体，为了完成本单位管理或者开展业务活动以及提供公共服务的需要，购买商 品或者接受服务的行为 。“所谓政府采购，是指各级国家机关和实行预算管理 的政党组织、社会团体、事业单位，使用财政性资金获取货物、工程和服务的行 为嘲。 关于政府采购范围的界定，主要有两种观点：第一种观点认为，在中国除了 第7 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕士( m p a ) 学位论文 政府机关及全额预算拨款的社会团体和政党组织等必须纳入政府采购范围内实体 外，对其它实行国家预算管理的实体是否纳入政府采购范围应作具体分析。( 许 健，2 0 0 0 ) ；另一种观点认为，从采购主体看，我国政府采购制度的适用范围应 当确定为使用政府性资金的各类行政事业单位( 课题组，1 9 9 9 ) 。从采购资金的 性质看，所有用政府性资金凡是达到规定金额的采购项目，除涉及国家安全和另 有规定外，均应纳入政府采购的范围。政府采购资金包括：各级财政预算安排的 资金，需要购买商品或者接受服务的单位预算外资金、自有资金和其他收入，国 内外贷款、捐赠款，各级政府规定的其他资金( 古益强，2 0 0 0 ) 。 2 、关于国外政府采购制度经验与借鉴的讨论 两年主要从各国的政府采购原则、目标模式、采购方式、门槛价的确定、采 购程序、采购中质疑与申诉、采购的法律责任等方面进行分析的，尤其是注重介 绍国际性组织有关政府采购的协议及其范本，如w t o 的政府采购协议、欧盟 的采购指令、世行的购物指南等。其主要代表作有：政府采购制：国 际经验及其借鉴( 王长江，1 9 9 8 ) 、从国际背景看我国政府采购市场的开放 战略( 肖渭明，1 9 9 8 ) 、德国政府采购法的最新发展( 孙静，1 9 9 9 ) 、加 拿大的政府采购制度( 国管局，1 9 9 9 ) 、政府采购制度的国际比较及对我国 的启示( 李宝民，1 9 9 9 ) 、我国与w t o 成员国政府采购制比较分析( 王淑 杰、高奎明，2 0 0 0 ) ，等等。 3 、关于政府采购制度设计与完善的讨论 主要从政府采购范围、政府采购管理体制、政府采购目标、政府采购方式、 政府采购程序、政府采购的仲裁、政府采购改革的相关配套措施、政府采购法律 制度等方面进行分析与探讨的。其主要代表作有：我国政府采购制度研究( 课 题组，1 9 9 9 ) 、试论政府采购的运行机制( 陈贤俊，1 9 9 9 ) 、政府采购制 度中的会计改革( 王莉，1 9 9 9 ) 、建立全国性的政府采购制度刻不容缓( 程 文浩，1 9 9 9 ) 、政府采购制度改革绩效分析及对策研究( 张晓红、包丽萍， 1 9 9 9 ) 、关于建立政府采购制度的理论思考( 唐晓阳，1 9 9 9 ) 、政府采购 运作体系构思( 邵军，1 9 9 9 ) 、政府采购的效应分析与对策思考( 何静， 1 9 9 9 ) 、关于建立我国政府采购制度的理论和实践问题综述( 丁九如、张学 斌，1 9 9 9 ) 、论政府采购的制度建设( 马国贤，1 9 9 9 ) 、当前我国推行政 府采购制度存在的主要问题及其对策( 王元慎、侯纯辉，2 0 0 0 ) 、建立我国 政府采购监督体系( 汪艳仙，2 0 0 0 ) 、论我国政府采购运行机制的进一步完 善( 周新宇、于辉，2 0 0 0 ) 、经济( 政府商事) 合同研究以政府采购合同为 中心( 史际春、邓峰，2 0 0 0 ) 、运用政府采购制度扶持风险投资业发展( 王 立国，2 0 0 0 ) 、政府采购制度如何进一步完善( 曹春芳、李广春、曹伯龙、 第8 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕士( m p a ) 学位论文 王孟瑜，2 0 0 1 ) ，等等。 4 、关于政府采购的法律研究 主要从我国政府采购的立法模式、立法主体、立法的基本原则、政府采购立 法的国际比较等方面进行探讨的。其主要代表作有：关于我国“政府采购法 的立法探讨( 李剑，1 9 9 9 ) 、我国政府采购立法的基本原则( 张丽琴、文 杰，2 0 0 0 ) 、政府采购法主体之比较研究兼谈我国政府采购法主体之立法 对策( 曹富国，2 0 0 0 ) 、我国政府采购立法模式初探( 陈璩菁，2 0 0 0 ) 、 我国政府采购法基本原则刍论( 胡伟，2 0 0 1 ) ，等等。 5 、当前我国政府采购中存在的主要问题 当前我国政府采购中存在的主要问题有：立法严重滞后；财政资金的运用效 率低下；“暗箱操作”严重，已成为我国经济生活中的最大“黑洞 ；地区封锁 和行业垄断现象盛行；信息发布不畅，贸易手段落后徐瑞娥( 2 0 0 1 ) ；具体操作 尚不够规范( 王敏，2 0 0 0 ) ；预算资金使用效益不高；宏观调控手段的作用尚未 体现；政府采购范围窄( 卫晓雷，2 0 0 0 ) 等。 1 2 3 简要评述 通过上述文献的回顾，笔者认为，目前国内学者关于政府采购的研究与国外 学者的研究相比，主要存在三个方面的差距或不足： 1 、国内学者关于政府采购的研究大致可分为实用主义和规范主义两大类，没 有将两者有机地结合起来。 2 、理论研究有待深化，操作性研究较多。目前，国内无论是出版的专著，还 是有关论文，都是从中国的实际出发，研究我国政府采购制度及其具体实施办法，关 于集中性政府采购的内在运行机制、政府采购对资源配置的影响、政府采购对分 配的影响、政府采购对市场均衡的影响等探讨较少。因此，与国外相关研究相比， 国内理论研究有待深化。 3 、研究体系不完善，组织架构不尽如意。目前，我国关于政府采购的理论研 究主耍集中在各个高等院校，并且表现为有兴趣的个人：政府部门主要由财政部 预算r 习和国库司的政府采购处进行操作性研究；中国财政学会只是将政府采购作 为年度课题进行研究，并且不是每年都将其列入计划。国内有关政府采购的专门 性研究机构很少。 总之，国内关于政府采购制度的研究大多是现象描述性质的，缺乏较深的理 论基础，还有很多需要研究完善的地方。但令人欣慰的是政府已经注意到这一问 题，也采取了很多措施进行改善。从1 9 9 6 年试点到现在，我国的政府采购取得了 很大的成效。2 0 0 2 年6 月2 9 日九届全国人大第2 8 次常委会通过了中华人民共 第9 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕士( m p a ) 学位论文 和国政府采购法，以国家主席江泽民第6 8 号令颁布实施，标志着我国政府采购 改革将步入依法治理的时代。 1 3 研究的主要内容、创新点 1 3 1 论文的主要内容 第一章绪论，介绍了本文的研究背景与意义，以及国内外的研究现状与趋势， 概述了本文的主要内容及创新点。 第二章政府采购的背景分析：政府采购基本理论，是本文的基础。本章主要 介绍了政府采购及政府采购制度的概念，政府采购的相关理论，地方政府采购和 中央政府采购，以及政府采购的经济学分析，我国政府采购制度的发展概况及取 得的成效，国外政府采购制度的发展及其启示。 第三章湖南省政府采购制度的发展现状及存在问题，通过具体的数据图表等 形式对湖南省政府采购制度建设取得的成效以及存在的问题作了客观的描述，剖 析了湖南省政府采购制度存在的问题和根源。 第四章改革和创新湖南省政府采购制度的对策，是本文的重点。这部分在第 二、三章调查研究和分析的基础上，借鉴国内外政府采购制度建设的经验，针对 目前湖南省政府采购制度现存的主要问题，从宣传力度、管理模式、运行机制、 法规建设、监督机制、采购效益、人员水平、电子化发展等几个方面，提出了完 善湖南省政府采购制度的对策建议，力求对湖南省政府采购制度的发展有所帮助。 第五章湖南省会议定点采购案例分析，案例从项目背景、采购准备、采购过 程及取得的效果几个方面进行了深入的分析，是针对湖南省政府采购目前存在的 问题，运用理论研究成果和改进措施进行的实例探索。 1 3 2 论文的主要创新点 1 、从现代行政管理的视角对湖南省政府采购制度进行了研究，现代行政管理 要求政府管理达到客观、公正、规范，本文对湖南省政府采购制度的研究正是基 于这一原则，全面、系统、客观的对湖南省政府采购制度进行了剖析，并提出了 相应的改革措施。 2 、从宏观和微观相结合的角度深入研究了湖南省的政府采购制度，本研究首 先从宏观研究的视角，总体把握国内外政府采购制度的研究情况，从中借鉴国内 外政府采购制度对湖南省政府采购制度的启示。同时，从微观层面重点研究湖南 省政府采购的实施概况及改革措施，并直接考察了湖南省政府采购的现状和取得 的显著成效。 第1 0 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕士m 心a ) 学位论文 3 、运用公共管理理论，提出了以市场经济理论为原则、适合湖南省政府采购 制度发展的改革措施，有利于推动湖南省政府采购制度的发展和改革，为适应国家 财政管理体制改革趋势探明发展方向。 第1 1 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕士( m p a ) 学位论文 第二章政府采购的背景分析：政府采购基本理论 2 1 政府采购及政府采购制度的概念 2 1 1 政府采购的概念 政府采购( g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t ) 是个外来词，是西方经济学里的一个专 业词汇。政府采购不完全是指采购行为，更侧重于规范采购行为的管理制度。“政 府采购 ( g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t ) 也称“统一采购 或“公共采购”( p u b l i c p r o c u r e m e n t ) ，w t o 政府采购协议( t h ea g r e e m e n to ng o v e r n m e n