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治理理论视角下中国责任政府的建构与 监督机制的完善 摘要 责任政府是民主政治和法治国家的必然诉求，也是现代政府的本质特征。责任 政府意味政府的所作所为都要对公民负责，同时对其行为产生的一切后果要承担责 任。中国作为社会主义国家，其性质与责任政府在本质上具有高度一致性。然而当 前，我国政府和公共行政人员在实施行政过程和行政行为的过程中，距离完善的责 任层面，还有很大的差距。我国责任政府的建设是一个长期的、不断推进的过程， 需要在体制、制度完善和创新等多方面做出努力，而加强和完善监督机制，是推进 我国责任政府建设的一个重要途径，本文立足我国的基本国情，从治理理论的视角 对我国责任政府的监督机制的完善进行初步的探讨。 本文首先回顾了改革开放以来，随着政治体制、行政体制改革的深化，我国在 责任政府建设方面取得的成就。与此同时，分析了目前我国责任政府建设中的制约 因素及面临的重大挑战以及诸多急需解决的问题，如国家公职人员缺乏服务意识和 责任心；少数政府官员贪污腐败、以权谋私；政府在政策的制定和执行过程中缺乏 民主和公开；部分公职人员在行政执法过程中不能严格按照法律法规依法行使行政 权力等。这些问题不仅使党和政府的形象受到损害，也使得政府对人民的责任难以 落到实处。据此，本文在吸收已有的研究成果的基础上，以现实问题为基础，对治 理理论、责任政府和监督机制之间的内在关联进行梳理，厘清公共治理、责任政府 和监督机制相互间的关系，进而从民主监督、法律监督和政德监督3 个方面，分析 了我国目前责任政府监督机制的现状及其缺陷，并针对存在的问题提出我国责任政 府监督机制完善的基本思路。 关键词：治理理论，责任政府，监督机制 g o v e r n a n c et h e o r y p e r s p e c t i v eo fc h i n e s eg o v e r n m e n to v e r s i g h t m e c h a n i s m sr e s p o n s i b l er e a l i z a t i o n a b s t r a c t r e s p o n s i b l eg o v e r n m e n ti sad e m o c r a c ya n dt h er u l eo f1 a wa n dt h ei n e v i t a b l ed e m a n d s o ft h ec o u n t r y , b u ta l s ot h ee s s e n t i a lf e a t u r eo fm o d e mg o v e r n m e n t r e s p o n s i b l eg o v e r n m e n t m e a nt h a tt h eg o v e r n m e n t sa c t i o n sm u s tb ea c c o u n t a b l et o c i t i z e n s ，w h i l e a l lt h e c o n s e q u e n c e so ft h e i rb e h a v i o rs h o u l db eh e l da c c o u n t a b l e a sas o c i a l i s tc o u n t r y , i t sn a t u r e a n dr e s p o n s i b l eg o v e m m e n tt h a th a sah i g hd e g r e eo fu n i f o r m i t yi nn a t u r e b u ta tt h e m o m e n t ，c h i n a sg o v e r n m e n ta n dp u b l i ca d m i n i s t r a t i o ns t a f fi nt h ei m p l e m e n t a t i o no f a d m i n i s t r a t i v ep r o c e s s e sa n da d m i n i s t r a t i v ea c t si nt h ep r o c e s so fr e s p o n s i b i l i t yf r o mt h e s o u n dl e v e l ，t h e r ei sag r e a tg a p ，t h e r e f o r et h er e s p o n s i b i l i t yo ft h eg o v e r n m e n tt oe s t a b l i s h a n d p e r f e c tt h ei m m i n e n t s i n c et h e8 0 so fl a s t c e n t u r y , c h i n a ss o c i a la n dp o l i t i c a ls y s t e mh a su n d e r g o n e t r e m e n d o u sc h a n g e si nt h er e s p o n s i b i l i t yo ft h eg o v e r n m e n tb u i l d i n g ，h a sm a d em a n y i m p o r t a n ta c h i e v e m e n t s a tt h es a m et i m e ，w es h o u l da l s or e c o g n i z et h a tm yc o u n t r yi st h e r e s p o n s i b i l i t yo f t h eg o v e r n m e n t sc o n s t r u c t i o n ，s u b je c tt ov a r i o u sc o n d i t i o n sa n dc o n s t r a i n t s a n dc h a n g e si ns u b j e c t i v ea n do b j e c t i v ef a c t o r s ，s t i l lf a c e sm a j o rc h a l l e n g e s ，s u c ha sn a t i o n a l p u b l i cs e r v a n t st h e r ei sal a c ko fs e r v i c ea w a r e n e s sa n dr e s p o n s i b i l i t y ；as m a l ln u m b e ro f g o v e r n m e n to f f i c i a l s ，c o r r u p t i o n ，a b u s eo fp o w e r ；t h eg o v e r n m e n ti np o l i c yf o r m u l a t i o na n d i m p l e m e n t a t i o no fal a c ko fd e m o c r a c ya n dt h ep u b l i c ；p a r to ft h ep u b l i co f f i c e r s i nt h e a d m i n i s t r a t i v ee n f o r c e m e n tp r o c e s sc a nn o tb es t r i c t l yi na c c o r d a n c ew i t h l a w sa n d r e g u l a t i o n s ，t h ee x e r c i s eo fe x e c u t i v ep o w e r sb yl a w , a n dm a n yo t h e rp r e s s i n gp r o b l e m s 。 t h e s ep r o b l e m sn o to n l yo ft h ep a r t ya n dt h eg o v e r n m e n t si m a g eh a sb e e nd a m a g e da l s o m a k e st h eg o v e r n m e n tt h er e s p o n s i b i l i t yo ft h ep e o p l ec a nn o tb ei m p l e m e n t e d t h e r e f o r e ， w em u s te s t a b l i s hac o m p r e h e n s i v e ，s y s t e m a t i ca n de f f e c t i v er e s p o n s i b i l i t yf o ro v e r s i g h t m e c h a n i s m s ，t h eo n l yw a yt om a k et h eg o v e r n m e n t ss e n s eo fr e s p o n s i b i l i t ya n dt h e r e s p o n s i b i l i t yo fg o v e r n m e n to v e r s i g h th a sb e e ns t r e n g t h e n e d ，w h i c hi st h eb a s i sf o rc h i n at o a c c o m p l i s ht h ep r o t e c t i o no fr e s p o n s i b l eg o v e r n m e n t t h i sp a p e rf r o mt h ep e r s p e c t i v eo f g o v e r n a n c et h e o r y , b a s e do n c h i n a sb a s i cn a t i o n a lc o n d i t i o n so fc h i n a sr e s p o n s i b l e g o v e r n m e n to v e r s i g h tm e c h a n i s m t oc o n d u c tap r e l i m i n a r yd i s c u s s i o no ft h es o u n d k e yw o r d s ：g o v e r n a n c et h e o r y ，r e s p o n s i b l eg o v e r n m e n t ，o v e r s i g h tm e c h a n i s m s 西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解西北大学关于收集、保存、使用学位论文的规定。 学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版。 本人允许论文被查阅和借阅。本人授权西北大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。同时授权中国科学技术信息研 究所等机构将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库或其它 相关数据库。 保密论文待解密后适用本声明。， 学位论文作者签名：鱼l 垦一指导教师签名：二墨逃 巧年月万日川年l f 月咖 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研 究工作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和 致谢的地方外，本论文不包含其他人已经发表或撰写过的研究成 果，也不包含为获得西北大学或其它教育机构的学位或证书而使 用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已 在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名争一l 炎o - - r u 、- l ih ，pi 卅年t 1 月咖 秀北人学专业硕卜学位论文 1 1 研究目的 第一章绪论 责任政府是民主政治和法治国家的必然诉求，也是现代政府的本质特征。责任政府 意味政府的所作所为都要对公民负责，同时对其行为产生的一切后果要承担责任。中国 作为社会主义国家，其性质与责任政府在本质上具有高度一致性。然而当前，我国的政 府和公共行政人员在实施行政行为的过程中，距离完善的责任层面，还有很大的差距， 因此建立和完善责任政府迫在眉睫。 自上世纪8 0 年代，我国社会政治体制发生了翻天覆地的变化，在责任政府的建设 方面，取得了很多重要的成就。与此同时，也应认识到，我国对于责任政府的建设，受 到各种情况的制约及主客观因素的变化，仍然面临重大挑战，存在着如国家公职人员缺 乏服务意识和责任心；少数政府官员贪污腐败、以权谋私；政府在政策的制定和执行过 程中缺乏民主和公开；部分公职人员在行政执法过程中不能严格按照法律法规依法行使 行政权力等很多急需解决的问题。这些问题不仅使党和政府的形象受到损害，也使得政 府对人民的责任不能得到落实。因此，必须要建立起全面的，系统的，有效的责任监督 机制，只有这样，才能使政府的责任意识和对政府责任的监督得到加强，这也是我国实 现责任政府的基础保障。本文试从治理理论的视角，立足我国的基本国情，对我国责任 政府的监督机制的完善进行初步的探讨。 1 2 研究的意义 1 2 1 研究的理论意义 作为民主法治国家的必然诉求，责任政府不仅是现代民主法治国家的必然追求，更 是实现廉洁高效政府的前提和基础。治理理论作为一种新兴的力量，描绘出了一种不同 于原来的国家与社会关系方面的二元对立模式，对政府的角色进行了重新的定位，把对 社会的有效管理看成是两者的合作过程，要求两者共同承担责任，从而实现公共利益的 1 第一章绪论 最大化，达到“善治”。善治的本质在于实现公民的利益、权利和价值，因而公民不仅 是公共物品和服务的“消费者”，更应是公共物品和服务的监督者。在对政府的地位和 作用给与相当的肯定的同时，强调了其他社会组织在社会管理过程中所扮演的重要地 位，推动政府从原来的“全能政府 向“有效政府”进行转变。近年来，西方国家在其 行政改革的过程中将治理理论的部分主张应用于实践之中并获得了成功。从我国社会主 义民主政治、市场经济建设和反腐倡廉的需要看，实现责任政府的一个基本前提就是建 立起系统、完善和有效的责任监督机制。 在治理视野下探讨中国式责任政府的构建，应立足国情、借鉴西方发达国家政府改 革的经验，结合理想责任政府的价值目标，从责任监督机制的建设入手，以现实问题为 依据，以为现实需要提供理论指导为目标，提出在治理视野下构建完善的监督机制的对 策，为建设中国特色的责任政府提供基础保障。因此对于责任政府监督机制进行研究具 有重要的理论意义。 1 2 2 研究的现实意义 2 0 0 4 年温家宝总理的政府工作报告中把加强政府自身建设作为一个单独的部分， 并多次提到了责任问题，透露出了强烈的建设责任政府的信号。从我国目前的发展现状 来看，我国在责任政府建设方面取得了巨大的成就，但仍存在着国家公职人员缺乏 服务意识和责任心；少数政府官员贪污腐败、以权谋私；政府在政策的制定和执行 过程中缺乏民主和公开；部分公职人员在行政执法过程中不能严格按照法律法规依 法行使行政权力等问题，监管不到位是一个重要的因素。要在我国继续推动政治、经 济发展，实现责任政府，就必须要建立起一整套系统有效的责任监督机制。而这几年来， 我国屡屡出现了一些如“三鹿奶粉”事件，山西“黑砖窑”事件等因政府监管不到位， 未能全面履行政府责任而造成人民生命财产受到损害的事件，反映出我国目前对于政府 责任的监督机制仍不健全，对于政府及其官员在履行其行政责任时仍然缺乏有效的制 约、监督及问责手段，我国的政府改革还面临很多的挑战。因此，研究责任政府的监督 机制是具有十分重要的现实意义。 2 两北大学专业硕1 ：学位论文 3 国内外研究现状分析 1 3 1 国外研究现状 英国是最早建寺责任内阁制的国家，作为资产阶级民主政治的产物，西方国家逐渐 建立了责任政府制度。上世纪6 0 年代，英国学者搏迟在其的专著代议制和责任政府一 论英国宪法中对责任政府这一理论进行了全面系统的论述。其他的国外学者，如英 国的密尔、美国的威尔逊及英国的赫尔德在如何构建责任政府这一问题上也有精辟的阐 述。从国外关于责任政府的理论的发展可以看出，外国责任政府建设是在三权分立的基 础上通过对三权的分配和制衡来实现的，其责任是一种在制度约束下的义务。 1 3 2 国内研究现状 我国的理论界日益关注对于行政权力的制约与监督方面的研究，对责任政府的研究 越来越重视。围绕着责任政府的概念、内涵、实现方式和保障措施等方面进行探讨的文 章大量出现，揭示了责任政府的基本内容。尽管国内外对于责任政府及其监督机制的研 究对于我们开展责任监督机制的研究提供了大量的铺挚，但由于我国缺乏西方国家的政 治传统，使得国内对于责任政府的研究与国外的研究还存在脱节；并且在研究过程中， 由于缺乏整体感，研究成果的应用和应用后的效果还有待提高 本文拟在吸收已有的研究成果的基础上，以现实问题为基础，通过对治理理论、责 任政府和监督机制之间的内涵和相互关系进行梳理，对我国责任政府的现状及其与监督 机制方面的关系进行分析，厘清公共治理和责任政府的关系，通过找出和分析我国在责 任政府建设过程中所存在的问题，从治理理论的视角，提出完善责任政府监督机制的基 本思路。 1 4 研究目标、研究内容和拟解决的关键问题 本文拟对我国责任政府的现状进行分析，在分析公共治理和责任政府的关系的基础 上，对责任政府在建设中所遥到的问题进行分析，从而依托治理理论对我国责任政府监 督机制的完善提出若干建议和对策。主要包括以下几个方面的内容： 1 选题的背景、理论和实践意义及国内外研究综述。 2 基本理论阐述。治理理论、责任政府及其监督机制的内涵及相互关系，我国责任 3 第一章绪论 政府建设的现状及与监督机制的关系。 3 立足于现实，分析我国目前在责任政府建设中监督机制的现状和不足。 4 在对问题分析的基础上，以治理理论的视角，结合现实，对我国监督机制的完善 从民主、法律、政德三方面的监督机制提出有针对性的对策建议。 4 西北人学专业硕 ：学位论文 第二章治理理论视野下责任政府与监督机制关系的分析 2 1 治理理论、责任政府及监督机制 2 1 1 治理理论的概念及发展 当代治理理论( g o v e r n a n c et h e o r y ) 作为- - i 兴起不久的，复杂的且富争议的理论， 从上世纪9 0 年代后，引起了学术界的广泛关注，并被引入许多西方福利国家的国家行 政改革中进行实践。治理理念所包含的“权力的多主体、多中心”、“回应性”、“互动”、 “公开性”、“透明度”、“法治”、“公正”、“有效”等素质，对于西方国家的改革具有指 导性的作用，提出了不同于传统思路的，超越政府和市场两种要素的新的方向，为改革 提供了可行的道路【l 】。目前，治理理论已被西方的学者形成了系统和完善的体系，并在 社会、经济和政府等方面得到了广泛的应用。 在各国学者和机构提出的不下2 0 0 个对于治理的定义中，全球治理委员会的定义具 有很大的代表性和权威性：治理是对各个公共及私人的机构和个人的共同事物进行管理 的所有的方式的总和。是对不同的或有冲突的利益进行调和并使之联合行动的一种持续 的过程。既包括具有强迫性的j 下式的制度安排，也包括不具有强迫性的，以人们赞成的 意志为基础的非正式的制度安排。它具有以下四个特征：( 1 ) 治理是一个过程，而不是 一种活动或者是一套规则；( 2 ) 治理过程是以协调为基础的，而并非是控制。( 3 ) 治理 所包括的部门不仅是公共部门，也包括私人部门；( 4 ) 治理是作为一种持续的互动而存 在的，并非是一种正式的制度等4 个特征【2 1 。 作为研究治理理论的权威格罩斯托克( g e r r ys t o k e r ) 认为，目前作为理论的治理 主要有以下五种主要的观点。 ( 一) 治理表明社会的一系列公共机构和行为者来自于却又不限于政府。认为政府不 再是国家唯一的权力中心，只要能够得到公众的承认和认可，各种不同性质的公共或个 人的机构都能够行使权力，成为在某一个层面上的权力的中心。 ( 二) 治理表明在社会管理和经济管理的过程中，在对所遇到的问题寻找解决方案 时，对责任和界限方面的认定不够清晰。在当今社会，越来越多的私人部门和公民团体 【l 】赵黎明治理视野下责任政府监督机制筋完善：d ：湖南湖南师范火学2 0 0 8 【2 】参见伞球治理委员会：我们的令球伙伴关系，第2 3 页，牛洼大学i 版 t ，1 9 9 5 。 5 第二章治莲莲论砚野下责任政府与监督机制关系的分护 承担了原先由国家所承担的责任，这就意味着公民社会正逐步承担起原本由国家所独立 承担的责任，由此在国家与社会、公共机构和私人机构之间所存在的界限和所承担的责 任就逐渐显得难以界定。 ( 三) 治理清晰的体现了在集体行为中，所涉及的各种社会公共机构间的权力具有 相互依赖性。也就是说，为了达成目标，在集体行动中的各个组织必须通过互相依靠、 互换资源的形式来完成；并且交换的规则和环境也对交换的结果产生重要的影响。 ( 四) 治理表明各个参与者终将构建出一个自主的网络体系。这个特定的体系会在某 一个特定的区域内作为权力中心来发挥作用，进行指挥，发布命令，从而与政府在某个 特定的领域内合作，成为政府行政管理责任的分担者。 ( 五) 治理表明仅仅依靠政府的权力和权威是不能够处理好所有的事情的。政府有 责任将其他的管理方法和管理技术应用于社会公共事务的管理中，以此来更好的实现对 公共事务的操控和指引【3 】。 总之，治理理论所倡导的“多中心”、“公开性”、“透明度”、“法治”及“公正”、 等价值取向已经成为当代公共行政的基本理念，被运用于政府改革的方方面面。本文正 是基此视角研讨责任政府的监督机制。 2 1 2 治理理论与责任政府 ( 一) 责任政府与政府责任。作为一种民主政治的理念，责任政府被越来越多的关注。 责任政府论己经成为被世界各国所普遍接受，并在实践操作层面上探索保证本国责任政 府实现的责任控制机制。现代公共管理中所应具备的民主、法治、廉洁、高效等特征也 只有在负责任的政府中才能实现。在我国，实现责任政府不仅是国内政治、经济发展的 需要，更是顺应了全球政府管理的趋势。在我国建设社会主义政治文明、精神文明，全 面建设小康社会，构建社会主义和谐社会的重要时期，对政府责任进行限定不仅是应该 的而且也是必要的。 布莱克法律辞典对“责任政府”的解释是：“这个概念通常是指一种当政府所 提出的重要的政策和方案不能获得成功，或者议会对其进行了不信任投票并获得通过， 说明该政府所实行的政策方针不能获得民众满意时，政府就必须辞职以承担相应的行政 【3 】俞町平治理l j 善治引论 j 马克思主义j j 现实( 双月刊) ，1 9 9 9 年第5 期 6 秀北人学专业硕j ：学位论文 责任的政府体制【4 】。”这种解释强调了责任政府应根据其的政治行为负相应后果的责任。 是建立法治国家和民主政治的基本诉求，也是政府实现廉洁、高效的必然选择。一个负 责任的政府，首先意味着政府及其行政人员在制定政策，行使行政权力的过程中要广泛 听取群众意见，回应社会诉求，保证和实现人民群众的根本利益。其次，政府在行使行 政权力的过程中，也必须接受宪法和法律等的规范与约束，认真履行其职责，否则将会 受到法律的制裁。从这个意义上讲，责任政府是有能力的政府，是法治政府、服务型政 府和可问责政府的综合统一体【5 j 。 我国的张成福教授对责任政府含义的解释相对较为全面，他认为：“责任政府作为 现代民主政治的基本理念，也是对政府在进行公共管理的行政行为时的民主控制的的制 度安排。它意味着政府必须要有积极的回应和行为，来满足社会和民众的基本诉求；政 府必须通过在其内部和外部的引导和控制下实现其承担的在道义上、政治上、法律上和 社会义务上的责任；同时还意味着，责任政府作为一种制度安排，要实现政府责任，就 必须要有一套既包括伦理道德和职业主义的作用、重要性和代表性的内部责任控制机 制，又包括对于组织的监督、控制以及对于司法争议解决的外部责任控制制度【6 】。”张 教授的这个观点基本上概括出了责任政府的含义。责任政府即负责任的政府，担负着各 个方面的政府责任。美国行政管理学者斯塔林( g r o v e rs t a r l i n g ) 则将政府责任的基本 价值概括为：回应( r e s p o n s i v e n e s s ) 、弹性( f l e x i b i l i t y ) 、能力( c o m p e t e n c e ) 正当程 序( d u ep r o c e s s ) 、责任( a c c o u n t a b i l i t y ) 和诚实( h o n e s t y ) 等6 个方面，要求政府不 仅能够对民众对政策改变的要求和接纳做出积极地反应，并且能够在法律的约束下针对 不同的情况实施具体有效和谨慎的解决措施，并承担相应的责任。 在当代责任政府的理念下，公民作为委托人，将权力委托给政府，政府作为被委托 人，其所作出的决策和行政行为都必须以公众的意志和利益为考量基础，向公民负责。 治者与受治者之间必须在依照着是由政府对公众提供服务，而非公众对政府提供服务， 政府是为了公众的利益而存在，而非公众为了政府的利益而存在这样的原则时，民主制 度才真正得以存在。不难看出，责任政府与治理理论是相通的。治理理论强调公共产品、 公共服务供给是以公民的意愿和公共需求为核心，公民并非被动的接受者，从而提出了 【4 】邓正来主编布莱克法律辞典 m 中国法制f j 版社，1 9 8 8 ( p 1 1 8 ) 【5 j 黄阴明责任政府的价值蕴涵及制度构建 j ，学术探索，2 0 0 6 年第3 期第1 5 页。 【6 】张成福责任政府论! j 。中国人民大学学报2 0 0 0 年第2 期。 7 第二帝治理理论视野下责任政府引嶷督机制关系约分击斤 新政府理念，在注意到社会的管理力量日益多样化的同时，重新对政府的角色进行了定 位。认为在现今的社会中，政府与其他的社会组织一样，发挥着重要功能，但另一方面， 政府必须进行改革，从“全能政府”转变成为“有效政府”。正如奥斯本在改革政府 一书中所指出的：“政府要在公共管理中扮演催化剂和促进者的角色”是“掌舵”而不 是“划桨”【j 7 1 。政府集中力量“掌舵”，意味着政府要把社会能管理好的事务尽量归还 给社会管理。把依靠社会力量办不好而只能由政府管理的事情认真管理起来，并努力管 理好。治理理论从而引导公共行政走向善治。显然，善治是责任政府所追求的境界。 ( 二) 善治与责任政府。自从有了国家及其政府以后，古今中外都把善政作为人们 所期望的理想政治管理模式。我国古己称之的“善政”，大体相当于英语里所说的“g o o d g o v e r n m e n t ”( 可翻译为“优秀的政府”或“优秀的统治”) 。从古至今，从中国到外国， 善治的内容都相类似，基本都包括了完善的法律、廉洁的官员、高效的行政效能以及优 良的行政服务。从2 0 世纪9 0 年代开始，善治挑战了善政。简单的说，善治就是能够使 社会的公共利益得到最大化的一种管理的过程。其本质特征就是通过合作的方式来实现 对政府与民众的公共生活进行管理，以达到他们之间的最佳状态【3 1 。构成善治需要有以 下4 个方面的要素：一是要保证法律和公民的安全都能够在法治的环境中得以实现。： 二是必须要保证公共机构能够进行有效且正确的行政管理，并公正合理的管理公共开 支；三是对于政府的领导人必须要实行对人民负责的责任制；四是要向全体民众实现 信息及时透明公开，保证公民的政治知情权【8 】。我国著名学者愈可平综合各家在善治问 题上的观点，指出善治的基本要素有以下1 0 个：合法性( l e g i t i m a c y ) 、法治( r u l eo f 1 a w ) 、透明性( t r a n s p a r e n c y ) 、责任( a c c o u n t a b i l i t y ) 、回应性( r e s p o n s i v e n e s s ) 有效 性( e f f e c t i v e n e s s ) 、参与( e n g a g e m e n t ) 、稳定性( s t a b i l i t y ) 、廉洁( c l e a n n e s s ) 、公 正( j u s t i c e ) 【9 】o 很显然，善治是一种理想的境界，达到善治的政府是能满足人民需要和回应的责任 政府，是一种理想状态的政府。在政府与公民的关系上，善治理论强调通过政府与公民 的良好合作和公民的积极参与，从而实现管理的民主化。善治理论认为，通过共同协商、 良好合作、确立共同目标等上下互动的过程和方式来实现治理公共事务。善治的本质是 【7 】戴维奥斯本、特德盖布勒改革政府：企业精神如何改革公营部门 m 1 ：海译文f 版社，1 9 9 6 年版。 【8 】杰索酱治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述 j ! 国际社会科学( 中文版) 1 9 9 9 年第2 期。 【9 】愈町平伞球治理弓：论：j 马克思土义与现实( 双月刊) ，2 0 0 2 年第1 期，第2 4 页。 8 两北大学专业硕l 学位论文 对于公民的利益、权利和价值的实现，因而公民不仅是公共物品和服务的“消费者”， 更应是公共物品和服务的监督者。只有公民自身才最了解自身的公共需要，因此公民必 须参与管理，因为只有吸收公民参与决策和管理，广泛听取民意、集中民智，才能调动 积极性，发挥集体智慧，进而提高公众满意度【1 0 】。善治作为民主政治基本价值理念之 一，要求政府必须要积极的对社会及公众的需求进行回应并采取行动，以此来满足社会 和公众的需要；政府必须积极地面对其所担负的在道义、政治、法律上的社会义务和责 任：要实现政府责任，政府还必须接受内部和外部对其的控制【1 1 1 。也就是说，良好健全 的监督机制在责任政府的构建中居于不可或缺的重要地位。 2 2 监督机制对责任政府构建的意义 2 2 1 监督的要义 ( 一) 监督的要义。监督既是政治的范畴，也是历史的范畴。监督不是从来就有的， 而是人类社会发展到一定阶段才出现的社会事物。现代意义的监督，主要是指人们为了 达到政治、经济、军事、司法方面的某种目的或目标 1 朋，仰仗一定的权力，通过对社 会公共治理中若干事务的内部分工约束或外部民主性参与控制等途径，针对公共权力的 资源、主体权责、运作效能等而相对独立地开展的检查、审核、评议、督促活动。【】 “监督制度同选举制度，构成现代民主政治两大支柱”。只有选举制度并不能使国家拥 有真正的和完全的民主的，这是因为选举也会发生选错人的可能性，而权力也有可能会 腐蚀人，使人犯错误甚至变坏。因而监督的要义在于保障公共权力的合理使用，防止权 力越位、错位带来的不良后果，以维护公民的权益。作为民主法治国家政府管理的重要 制度安排，一套良好、健全的监督机制必不可少，同时它也是现代国家责任政府实现的 根本保障。基此，党的十七大报告强调：“扩大人民民主，保证人民当家作主。人民当 家作主是社会主义民主政治的本质和核心。要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主 渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与 权、表达权、监督权 1 4 】。 【1 0 】沈荣华、用义程善治理论与我国政府改革的有限性导向 j 理论探讨，2 0 0 3 年第5 期。 【ll 】张成福责任政府论 j ，中国人民大学学报，2 0 0 0 年第2 期。 1 2 】蔡定剑固家监督铙! 度【m 】北京：中固法制 版 ，1 9 9 1 年，第1 页。 【1 3 】尤光付中外舱督传4 度比较【m 】北京：商务e ；j 与馆，2 0 0 3 年，第1 贞 【1 4 】胡锦涛中围共产党第十七次全固代表人会i ：的报告， r 2 0 0 7 年1 0 月1 5u 。 9 第二章治理理论视野下责任政府j 照督机制关系约分扩 2 2 2 监督机制对责任政府实现的意义 责任政府是民主政治和法治国家的必然诉求，也是政府实现高效廉洁的必要基础。 治理理论作为一种新型的国家与社会关系范式，其一些理论主张在西方的行政改革的实 践过程中得到了成功应用。在关注社会管理力量多元化的同时，对政府角色给予了重新 定位，提出了具有重要意义的新政府理念，即政府在当代社会中与其他社会组织一样， 发挥着重要功能，但是政府不能成为全能政府，政府必须推行改革，成为“有效政府”。 打破国家与市民社会的二元对立，把对社会的有效管理看成是两者的合作过程，要求两 者共同承担责任，从而实现公共利益的最大化，达到“善治”。善治的本质在于实现公 民的利益、权利和价值，因而公民不仅是公共物品和服务的“消费者”，更应是公共物 品和服务的监督者。从我国发展社会主义民主政治，建设社会主义市场经济及反腐侣廉 的需要来看，建立系统、全面和有效的责任监督机制是实现责任政府的基本前提。从近 几年我国各地发生的如山西“黑砖窑”、太湖“绿藻”、“问题奶粉”等事件中可以看到， 我国当前正处于政治体制改革的新时期，政府改革面临着许多严峻的挑战，我国还没有 建立起完善的系统的监督机制来约束政府部门及其官员的权利和不负责任的行为，研究 如何构建全方位的有效的责任监督机制来保障我国建设和实现责任政府具有很重大的 现实意义。 2 3 我国现行政府监督体制的特点及存在的问题 2 3 1 我国现行政府监督体制的主要特点 新中国经过6 0 年的建设，尤其是在改革开放后，经过不断的发展、完善和建设， 我国现己逐步形成了适合我国国情的、具有中国特色的较为全面、完整、呈网络格局的 行政监督体制。从现行监督体制结构方面来看，这套监督制约体制包括2 个监督系统， 即行政系统内部自我监督系统和行政系统以外的外部监督系统，内外两个监督系统各有 分工，内部系统保证系统的自身免疫和自律：外部系统则具有从外部进行防治和他律的 功能。这种体制具有的特点和优点也是显而易见的：第一、确保了监督主体的多元化。 行政监督的主体不仅有行政组织自身，还包括了政党、司法机关、权力机关、社会团体、 公民及社会舆论等多个方面，充分体现了人民主权原则。第二、实现了监督内容的广泛 性。由于监督的主体多元化，监督的机构和渠道广，行政监督纵横交错，辐射面宽，使 1 0 两北人学专业顾l ：学位论文 得各种监督客体都处于一定的监督之下。第三、保证了监督的统一性。中国共产党作为 我国的执政党，代表了人民的最根本利益，并对政府进行监督。同时，作为监督的领导 核心，共产党可以集中统一的组织各种监督力量，相互协调，有利于监督效能的提高。 第四、同体监督和异体监督有机结合。既有来自政府系统内部的监督，也有政府系统之 外的监督。异体监督在一定程度上避免了同体监督那种都是自家人，同在一个屋檐下的 “官官相护的缺陷。 2 3 2 我国现行政府监督体制存在的问题 总体讲，尽管我国已经建立起了理论上所描述的相对完备的监督制度和监督体系， 但是，该体系发挥作用的力度和诸种监督方式的有效性还存在诸多问题。在实际的操作 过程中，部分监督主体和监督形式没有形成合力，没有充分发挥出应有的作用，不能有 效地制约和防止行政权力的滥用。目前我国权力机关监督所发挥的实际效用较小，不能 完全适应我国不断发展的政治体制改革的需要：民主党派行政监督的作用发挥还不充分： 而公民和社会监督的渠道目前还不畅通，公民行政监督还很难发挥出较大的作用：还有 新闻舆论监督的管制和禁忌较多等。所有这些问题得不到解决，行政监督就难以有效的 发挥其作用。从整体上看，我国监督机制还不完善，还存在着一些问题：作为一个独立 体系的行政监督在整体功能上缺乏合力，行政监督主体在监督体系中没有受到足够的重 视，缺乏独立性，监督功能较弱，监督力度不强；缺乏系统的有关行政监督的法律法规， 立法滞后；在行政监督过程中，由于具体执行者素质良莠不齐，并且实施监督的方式比 较单一，在监督的过程中又缺乏全程的监督，进而影响了监督的效能。 第三章治理理论视角下我墨致考；点督蓐：毫：篓现状及不足 第三章治理理论视角下我国政府监督机制的现状及不足 3 1 治理理论视角下我国政府监督机制的现状 监督机制是一套由相互联系的制度构成的监督体系，对其可做多个角度的概括。陈 国权教授在研讨监督对责任政府的实现意义时指出，只有通过建立系统、全面、有效的 责任监督机制来监督政府履行责任的情况，才能保证责任政府的实现【1 5 】。这些机制主 要有完善的民主监督体制、健全的法律监督制度和良好的政德监督机制。这三个方面构 成了一个内涵丰富且结构严密的系统。本文认同他对监督机制的概括，并基此来分析我 国现行的监督机制的现状和缺陷。 在包含着“权力的多主体、多中心”、“回应性”、“互动”、“公开性”、“透明度”、 “法治”、“公正”、“有效”等要义的治理理论的视角下，要在我国建立完善的民主监督 体制，并不仅限于政府的权力和发号施令，同时还要积极引导社会的其他组织，使用其 他的管理方法和技术，这样可以更好的发挥多方面的参与性与积极性。所以，必须要完 善民主监督体制、健全法律监督制度，建立良好的政德监督机制，这样才能构成一个内 涵丰富且结构严密的监督系统。 3 1 1 民主监督制度 民主政治的必然要求和发展产物就是建立责任政府。个人的权力和自由只有在民主 政治制度下才能得到有效的保护。民主政治制度的关键是监督，没有监督就没有民主。 有效的民主监督机制是责任政府建立的基石，而民主监督机制又必须依靠完善的民主政 治才能够得以实现。从实践来看，有效的民主监督机制只有在高度的民主政治体制下才 有可能建立。在责任政府的确立中，民主政治的制度安排起到了重要的推动作用。民主 监督是指人民对所有干部、领导进行的自下而上的监督行为，民主监督靠法治保障，依 据国家的法律和制度实施监督，所以具有公正性和稳定性。在我国，己初步构建起了一 套由党内民主监督、人民代表大会监督、政治协商会议监督、公民监督和新闻舆论监督 等一系列制度组成的民主监督网络体系，通过各个层次不同方面的制度保证，使民主监 督在我国政府的责任实现中发挥越来越重要的作用。 【1 5 】陈墨权论责任政府及其实现过程中的蕊督作用：j 浙江人学学报，2 0 0 1 年第2 期。第3 l 页 1 2 两北人学专业硕i ：学位沦义 3 1 2 法律监督制度 现代政治生活的实践表明，对权力实行有效监督和制约的重要基础是健全的法制。 道德和法制是监督并制约权力的两种基本手段，二者缺一不可，但法制是基础、是主导。 我国全面推进依法行政，贯彻落实依法治国的必然要求和重要内容是责任政府。责任政 府与法治是紧密联系在一起的，在健全的法治国家，必然会促使政府切实履行宪法和法 律赋予政府的职责。因此建设责任政府的最佳途径就是要加强政府的法制建设和法律监 督，建立健全法律监督机制，促使政府依法行政。 依法治国的核心是有法可依，执法必严，违法必究。自改革开放以来，随着我国法 治建设化的推进，已初步具备了一套完整的法律规范体系，制定和出台了大量的有关行 政监督的法律法规，无法可依的现象基本被消除，但是有法不依，执法不严的现象仍然 存在。要解决这一问题，除了发展法制教育，增强法制观念以外，另一条有效途径就是 加强法律监督。即是要通过法律对政府权力及其行使者设定各种制约机制，以充分体现 权力制约权力的原则。对于国家及政府来说，只有法律明文规定或允许的，才可以作为。 它还意味着任何政府官员不得凌驾于法律之上，任何政府官员的行为都必须经得起法律 的检验，一旦其逾越规范，社会的权力机制会迫使他向法律就范【l 0 1 。 政府责任的法律监督是一项系统工程，需要一系列法律制度的保障。本文认为，我 国近年开始推行的政府责任追究制是完善法律监督的重要方面。政府官员作为政府公共 管理活动的主体，他们的责任感和承担责任的能力直接关系到政府责任的履行情况。根 据国务院全面推进依法行政实施纲要中，对推进依法行政、建设法治政府所订立的 合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信和权责一致的六项原则要求、行 政机关违法或不当行使职权，必须承担相应的法律责任；建立健全官员问责制，用法律 制约他们的行为，用制度规范他们的作为，用管理方法和技术提高他们的绩效，用道德 伦理升华他们的人格和强化他们的责任意识，使他们有意愿并且有能力承担责任和接受 问责，对于责任政府的建设具有至关重要的作用【1 7 】。这也是“责任政府”的题中应有 之义。在我国建立一种以法制为主导的政治制度模式不仅是现代政治生活的普遍要求， 也是发展社会主义市场经济的现实需要。 【1 6 】陈国权论责任政府及其实现过程中的蕊督作用! j ! 涉汇大学学报，2 0 0 t 壬筹2 期。第3 l 页 【1 7 】陈嗣权论责任政府及其实现过程申的| 蔓督作用：j ：涉江人学学报，2 0 0 1 年第2 期。第3 l 页 1 3 第三章治堡理论观角下我墨致考旋督专：鼍圭勺观状及不足 3 1 3 政德监督制度 “道德”指“道”与“德”的关系。孔子主张：“志于道，据于德。 道德是指以善 恶评价为标准，依靠社会舆论、传统习俗和人的内心信念的力量来调整人们之间相互关 系的行为规范的总和。是对人的社会性的自我约束和心理约束意识。这种规范是依靠社 会舆论和人们的信念、习惯、传统和教育的力量来维持的。从政道德，是从政者在行使 权力过程中的道德，它是从政者个人的道德信念、道德情感和道德水准在行使权力过程 中的反映，作用于从政者的行为取向和行为过程，是国家机关及其公务员忠实有效地制 定统治机构的政策，执行国家意志，积极负责地履行自己的职责，完成公共管理任务的 有力保证。 从政道德的本质和核心是对权力的认识和对权力的规范，就从政道德建设的范畴而 言，监督是指党和国家对党员领导干部和国家公职人员从政道德失范采取的一系列控制 行为，包括调查、批评、控告、检查、举报、质询、弹勃、罢免等。把这一系列外在抑 制的控制行为科学化、规范化、经常化、制度化，就构成了党员领导干部和国家公职人 员的从政道德监督体系和监督机制【l 引。从政人员是