（公共管理专业论文）我国电信监管政策的研究.pdf

中文摘要 本文研究电信监管政策的目的是为如何更好发挥政府的监管职能，实现政府 对电信市场的有效监管，营造公平、有效、有序的竞争环境，促电信行业持续稳 定健康发展。 本文运用学公共管理与经济理论知识，运用比较分析方法和理论与实践相结 合的研究方式，论述电信监管的原则、目标、目的和意义；阐述了电信监管的基 本理论；描述了电信业近几年变化和发展的状况：介绍了w t o 与我国电信监管 的影响；介绍了现行电信市场的环境和电信监管政策，分析了国外部分电信监管 体制与政策。通过收集大量资料、数据，从电信业要健康、有序、可持续发展的 角度，深入分析了现行我国监管政策的实施，剖析了当前电信监管政策在竞争中 显现出的“热点”问题及这些问题存在的主要因素。针对这些问题，通过分析国 外部分国家电信管制政策，在对我国电信监管深入研究的基础上，预测我国电信 监管体制与政策的发展趋势，深入地分析电信监管政策的着眼点，提出了现阶段 我国电信监管政策的建议，具有较强的应用价值。尽管全球电信市场逐步放开， 屯信业进入了“放松管制”的环境，本人仍坚持用全面的、历史的眼光分析我国 的电信管制政策，在此基础上总结出我国电信市场的管制取向是：维护广大电信 用户和电信企业的权益，坚持“公平、公正、公开”的原则，促进有效竞争，确 保我国电信业的健康、有序地发展，走中国特色的电信监管道路。 论文的创新之处在理论与实际的密切相结合，对我国现行的电信市场环境进 行了系统的剖析，并在借鉴国外部分国家电信监管政策的基础上，充分考虑我国 电信市场环境的实际情况，客观评价和全面分析我国电信监管体制、监管政策和 市场环境的现状，按照电信监管的目标和职责，提出了现阶段电信监管体制和政 策的改革和发展趋势，同时也提出了调整与完善监管政策的建议，对于实现政府 有效监管工作的目标，具有一定的理论高度和实践应用价值。 关键词：电信监管体制政策 a b s t r a c t t i l i st h e s i si sd e d i c a t e dt oi m p r o v i n gg o v o n m e n t a ls u p e r v i s i o nl e v e la n dm a k i n g af a i r , e f f e c t i v ea n do r d e r l yc o m p e t i t i v ee n v i o n m e mf o rt e l e c o mi n d u s t r yt od e v e l o p h e a l t l l i l y i nt h et h e o r yo fp u b l i cm a n a g e m e n ta n de c o n o m i e s ，a n dw a yo fc o m p a r a t i v e a n a l y s i sa n dt h e o r yc o m b i n e dw i t hr e a i i t y , t h i st h e s i se l a b o r a t e st h ep r i n c i p l e ，g o a l ， p u r p o s e ，m e a n i n ga n db a s i ct h e o r yo f t e l e c o ms u p e r v i s i o n ，d e s c r i b e st e l e c o mi n d u s t r y d e v e l o p m e n t ，i n u o d u e e sw t oi n f l u e n c e ，p r e s e n t sm a r k e te n v i r o n m e n ta n dt e l e c o m s u p e r v i s o r yp o l i c ya n da l s oa n a l y s e sf o r e i g nt e l e c o ms u p e r v i s o r ys y s t e ma n dp o l i c y w i t ht h eh e l po fal a r g en u m b e ro fi n f o r m a t i o na n dd a t a , o u rc o u n t r y sp r e s e n t s u p e r v i s o r yp o l i c ya n d “t e l e e o mh o tp o i n t w i t hi t sr e a s o na l ed e e p l ya n a l y z e d i n v i e wo ft h e s eq u e s t i o n s , t h i st h e s i sf o r e c a s t st h ed e v e l o p m e n to fo a rt e l e c o m s u p e r v i s o r ys y s t e ma n dp e l i e y , a n dg i v e ss o m ep r a c t i c a b l es u g g e s t i o n sb yd i s c u s s i n g n a t i o n a la n df o r e i g ns u p e r v i s o r yp o l i c i e s a l t h o u g hn o wg l o b a lt c l e c o mm a r k e ti s g r a d u a l l yo p e na n dt e l e c o ms u p e r v i s i o na l s ob e c o m e sr e l a x e d , w e s h o u l ds t i l l p e r s i s ti nc o m p r e h e n s i v ea n dh i s t o r i c a lv i e w p o i n tt oa n a l y s e0 1 1 1 c o u n t r y st e l e c o m s u p e r v i s o r yp o l i c y , s oa st op r o t e c tt e l e c o me n t e r p r i s e sa n dc o n s u n l e l $ r i g h t sa n d i n t e r e s t s ，p e r s i s ti n “e q u a l i t y , f a i r n e s s ，o p e n p r i n c i p l ea n dp r o m o t ee f f e c t i v e c o m p e t i t i o nt og u a r a n t e et e l e c o mi n d u s t r yah e a l t h yd e v e l o p m e n t t h ei n n o v a t i o no ft h i st h e s i si sas y s t e m a t i c a la n a l y s i so ft h ep r e s e n tt e l e e o m m a r k e tb a s e do n p r o b i n gf o r e i g ne x p e r i e n c ea n dn a t i o n a ls i t u a t i o n , o b j e c t i v ea p p r a i s a l a n d c o m p r e h e n s i v ea n a l y s i so f t h es i t u a t i o no f o a rt d e c o ms u p e r v i s o r ys y s t e m ，p o l i o , a n dm a r k e te n v i r o n m e n t i na d d i t i o n , t h ed i r e c t i o no ft e l e c o mr e f o 吼a n d d e v e l o p m e n ti sp r o p o s e da n d ，t h u s ，s o m es u g g e s t i o n so fa d j u s t m e n ta n di m p r o v e m e n t o ft e l e c o ms u p e r v i s i o na r em a d e ，w h i c ha l eav a l u a b l ec o n t r i b u t i o nt ot h ef u t u r eo f t e l e c o mi n d u s t r yi nc h i n a k e yw o r d s ：t e l c c o mi n d u s t r y ，s u p e r v i s i o n , s y s t e mr e f o r m , p o l i c y 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的 研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果，也不包含为获得盘壅盘堂或其他教育机构的学位 或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在 论文中作了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名：多1 1 2 ；l 烤签字日期：肿年，月日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解苤壅盘堂有关保留、使用学位论文的规定。 特授权蠢洼盘堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学 校向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文储魏词磅 导师魏 签字日期：j o 口年，月日签字日期：刎年 ，月日 第一章绪论 1 1电信行业的现状 第一章绪论 随着信息技术和电信网络的迅猛发展，全球电信业发生了巨大的变化，成为 增长最快、市场潜力最大的引领世界经济发展的先导型、支柱型产业，经历了从 自然垄断到开放竞争的必然选择。我国电信业顺应时代潮流，在改革开放中迅速 崛起，电信体制不断深化改革，实现了政企分开、邮电分营、电信重组，成了垄 断经营向适度竞争的局面转化。有中国特色的电信监管体制逐步建立，电信市场 竞争的格局初步形成，我国电信业保持了快速健康的发展，并以电信大国的新局 面矗立于世界，同时正在由电信大国逐步向电信强国迈进。 目前，我国的电信业务垄断的情况已经基本被打破，增值业务市场内的自由 竞争已经形成，基本业务市场内也不存在完全垄断的情况，基本形成了适度竞争 的局面。特别是进入2 l 世纪以来，数字技术、宽带技术和计算机技术给电信领 域带来了革命性的变化，通信格局也随之发生迅速变化，其它企业加入通信市场 的技术障碍越来越小，即技术进步降低了“市场进入障碍”，加剧了市场的竞争。 同时技术进步使与原自然垄断的产品和服务具有密切替代关系的新产品和服务 不断开发成功，现实的自然垄断，常常被卷入替代竞争，比如，随着在i n t e m c t 上传递话音技术的发展，i n t e r n e t 电话对传统电话业务构成了严重的威胁。因此 可以说电信行业自然垄断的属性在我国已经随着电信行业的发展而逐步消亡。 1 2 电信监管的概述 电信监管是电信行政管理的一种特殊形式，是国家对电信行业依法采用的强 制性行政方式。电信管制是国家行政管理的重要组成部分，是指政府管理部门通 过明确的法律法规来规范国家和电信企业与消费者之间的关系，是代表国家对电 信活动和市场行为依法进行的政府强制性管理方式。电信管制可分为两个层次， 一是立法层次，即国家立法机关制订相应的法律、法规，制定我国电信业竞争的 普遍规则体系；二是行政监管层次。作为政府主管部门，通过各类执法活动和强 制手段解决竞争与发展中出现的各种问题，以建立和保护公平有效的竞争秩序， 这是电信管制的主要层次。 第一章绪论 1 2 1 电信监管概念与特征 1 、概念 电信监管是国家对电信行业依法进行的监督和管理。电信监管是国家行政管 理的重要组成部分。是指政府管理部门通过明确的法律法规来规范国家、电信企 业及消费者之间的关系，是代表国家对电信活动和市场行为依法进行的管理。世 界上大多数国家均实行了各种类型的电信监管，如对电信价格监管、电信资源监 管、互联互通监管、普遍服务监管等。 2 、特征 电信监管的特征表现在以下几个方面。 第一，它是国家行政管理的重要内容之一，直接体现国家管理职能及其活动。 电信监管与电信企业经营管理是不同的。电信企业经营管理体现的是对本企业或 单位内部电信生产经营活动的管理，属于企业行为。而电信监管是以通信行政管 理机关为主体，代表国家对电信领域的社会活动和电信市场所进行的管理，是政府 行政行为。 第二，它的管理对象是围绕电信活动和相关市场行为的特定主体。包括利用 电信网络从事运营业务活动的各类电信企业、专用网单位，及使用电信服务的各 种用户等。 第三，它从维护国家电信网的统一性、完整性和先进性出发，确保国内和国际 通信畅通，对电信全程全网必须统筹规划、统一技术标准、规范市场行为，因而电 信监管具有明显的行业特征。 1 2 2 电信监管的原则与目的 在市场经济发展中，世界上大多数经济发达国家均实行了各种类型的电信管 制，如对电信价格管制、电信资源管制、互联互通管制、普遍服务管制等。政府 通过法律、法规和行政手段对运营企业的市场准入和退出、运营价格、服务质量 等方面进行管理和控制，以防止无效率的资源分配发生和确保需要者的公平利 用。然而我国电信业在政企分开和引入竞争后，电信监管体系尚不健全，电信管 制尚未到位，在一定程度上还不能适应电信业的进一步开放和发展的需要，还不 能满足国民经济与信息化发展的要求。当前，如何加快电信立法，坚持依法行政， 着力建设规范有序的市场竞争框架，创建电信服务的信用环境，实现公正有效的 电信管制策略显得尤为重要。 电信服务事关千家万户，已成为社会影响最广的服务行业，要通过市场竞争 促进服务质量提高；通过依法开展行业管理，加强行政监督、司法监督、社会中 第一章绪论 介机构监督、舆论监督( 如新闻媒体曝光行为) 和用户监督等措施，促使电信企 业提高服务水平；电信行业涉及到国家电信资源配置、合理使用和信息安全等重 大战略性问题，其竞争和放开的条件符合国家的根本利益，因此必须建立在严格 管制下的有序竞争机制。其次，电信管制也要体现先进生产力的发展要求。当前， 电信技术日新月异，已成为先进生产力的重要代表，受到世界各国政府和企业的 高度重视，我国只要密切跟踪世界先进技术的发展，高起点建设我国电信基础设 施，才能满足国民经济和社会信息化发展的需要，这就是实现电信管制的根本宗 旨。 我国电信行政管理总的思路是破除垄断，鼓励竞争。但加入w t o 以后，外 资的进入将从根本上改变电信市场的基本形态，对于中国电信业来说，首要的问 题，已不是有没有竞争的问题，而是如何通过有效的竞争尽快提高中国电信企业 的综合实力，在与外商投资电信企业的竞争中生存与发展的问题。因此，政府监 管目标必须进行相应的调整，从简单的破除垄断、引入竞争转变为按照国际规则 和对外承诺维护电信市场的公平竞争秩序，保障消费者的合法权益，促进电信领 域的协调发展，保护民族电信业的正当利益。 从世界电信改革情况看，电信管制主要分为两大部分，即市场管制和行为管 制。市场管制可分为特许权控制( 市场准入) 、服务价格( 电信资费) 控制、资 源管理( 无线频率、电信资源) 、标准管理( 传输和终端技术标准等) ；行为管制 可分为互联互通、服务质量等。管制的主要目的是监督市场、保证公平竞争；保 证互联互通、合理分配通信资源；实施公正纠纷裁决和处罚违法违规行为。 l 、电信管制的原则 纵观世界各国电信的发展和改革，政府管制的重点都是从直接对企业经营活 动的掌控转移到对市场的宏观调控和行业监管，以规范市场竞争秩序增强企业竞 争实力，在电信全球化竞争中抢占优势地位。在电信业全球化竞争的大背景下， 传统的电信管制模式已不能较好地适应电信自身的发展和日益多样化的社会需 求，电信业的变革也要求电信管制模式发生相应的转变。要求从政府职能上更多 的考虑如何适应wt0 规则和与国际接轨。因此，引入竞争不是不要政府管制， 对外开放必须规范有序。竞争越充分、市场越开放，就越需要政府依照法律加强 管制；而政府管制越是科学、规范，就越能够促进有效竞争与有序竞争的形成， 使市场逐渐成熟与繁荣，使国内外投资者和广大消费者的利益得到尊重和保护。 当前电信管制应在统一管理、统筹规划、合理配置资源、避免低水平重复建设的 前提下，保证平等接入和互联互通，促进电信业健康发展，逐步形成市场运作、 有效竞争、投资主体多元化、充分发挥各方面积极性的信息通信发展机制，以适 应加入wt0 后国际竞争的需要。应当看到电信监管原则已成为各国制定相应法 第一章绪论 规和政策必须遵循的规范，我国电信监管应遵循的原则见表l l 。 表1 一l 我国电信监管的主要原则 原则内容 竞争保障保证电信运营者之间的公平竞争，并给予足够的自由度， 使其充分利用价格杠杆开展有效竞争 互联互通确保任何用户都能与其它用户相互通信，因此所有电信 运营商都有义务与其他电信运营商进行互联 普遍服务保证在任何地点的人们都有权利享受能承担起价格的同 质的电信服务 许可证标准追求社会整体效益，防止非效率的市场进入 管制独立设置独立的管制机构，依照相关法律和法规对电信业进 行监督和管理 资源分配向所有电信运营商客观、透明和无歧视地分配和管理通 信资源，并科学地监督其使用情况 2 、电信监管的目的 为了适应电信改革开放和维护市场竞争秩序的需要，促进电信业的持续健康 发展，迫切需要进行有效的政府监管。 第一，电信市场主体的多元化和电信业务的对外开放，需要政府监管机构依法 维护有效的竞争秩序。应该看到，政企分开、引入竞争之后，尤其我国加入w t o 后，外资外商开始进入国内市场，竞争格局更加复杂，这就更需要政府监管机构，制 定出台与国际接轨的法律和管制政策，防止企业过度竞争，培育和建设诚实守信的 电信市场体系，维护公平有序的市场竞争环境。 第二，维护电信用户和电信业务经营者的合法利益。随着电信市场的垄断被 打破，极大地促进了电信事业的发展，电信服务得到明显改善。但同时也出现许多 社会关注的热点问题。一些电信运营企业的服务行为不规范，损害消费者权益的 行为时有发生，由此引发的争议不断增加；一些电信运营企业的竞争行为不规范， 利用自身优势排挤竞争对手，为了获取市场份额不择手段地损害其他电信运营企 业的合法利益；一些电信用户的消费行为不规范，恶意欠费，也损害了电信运营企 业的合法权益。这些问题必须通过政府监管机构依法予以规范解决。维护电信用 户和电信业务经营者的合法利益，是电信监管机构要同时兼顾的两个方面，也是电 第一章绪论 信监管的宗旨。因此要求电信监管机构一方面要保护电信消费者的合法权益，通 过执法强化电信运营企业在电信服务中的义务和责任，保护广大用户的合法权益； 另一方面也要防止侵害电信运营企业的合法权益，对那些侵害电信业务经营者合 法权益的行为依法给予严厉的制裁。 第三，保障电信网络和信息的安全。近年来，我国电信业持续快速发展，电信网 络规模、技术层次等发生了质的飞跃，通信与信息服务的普及程度有了很大的提 高。但是也应该看到，随着信息技术的飞速发展和广泛应用，电信网络和信息的安 全问题已经成了直接关系到国家安全和经济安全的大问题。近年来，危害电信网 络和信息安全的行为多有发生。有的利用电信设施危害国家安全和社会公共利益 有的对公用电信网、专用电信网的功能或者存储、处理、传输的数据和应用程序 进行删除或者修改：有的利用电信网从事窃取或者破坏他人信息、损害他人合法 权益的活动：有的故意制作、复制、传播计算机病毒或者以其他方式攻击他人电 信网络等电信设施等等。这些问题，都有待于政府管制机构依法对危害电信网络 和信息安全的行为予以监管，保障电信网络和信息的安全，保障国家的稳定和安 全。 第四，促进电信事业的健康发展。我国的电信事业自改革开放以来虽然己取 得了巨大成绩，但是与世界发达国家和广大人民群众对电信的需求相比还有很大 差距。国家就是要通过实施电信管制为电信事业发展创造良好的法律环境，使电 信业务经营者能够在良好的法律环境中依法经营和发展，也使电信业务经营者的 市场经营行为得到规范，广大的电信用户能够依法接受优质的电信服务，国家和广 大的电信用户也可以依法对电信服务进行监督，进而形成良好的互动关系，达到促 进电信事业的健康发展的目的。 1 3 问题的提出及重要性 随着我国加入w t o 和电信体制改革的基本完成，电信市场竞争格局基本形 成，发展模式逐步实现由垄断经营向竞争开放的转变。我国电信业在党中央、国 务院的正确领导下，采取了一系列积极、稳健、务实的政策措施，经过全行业的共 同努力，保持了快速健康的发展。至2o03 年底，我国基础电信企业已有6 家， 增值电信企业达到l 万多家，形成了不同规模、不同业务、不同所有制企业间的 共同发展和相互竞争的格局，最终必将形成多家电信企业在各项电信业务领域全 面竞争的市场格局。 电信市场是被利益驱动的市场，但电信业网络经济的特点，决定着它不能完 全靠市场自由配置，还需要一定程度的政府宏观调控。所以，电信监管有必要弥 第一章绪论 补市场自由配置的缺陷，把市场调节与政府宏观调控有机地结合起来，建立一个 确保公平竞争和实现优胜劣汰的电信市场环境。但是，目前电信监管运作模式还 停留在“打破垄断、引入竞争”的阶段，滞后于电信市场的发展。例如，互联互通 不畅表明非对称管制政策正在成为电信业进一步发展的阻力；普遍服务原则迟迟 无法落实表明在利益驱使下的中国电信业正在走向极端。因此，随着市场竞争激 烈程度不断变化升级，也向监管提出了新的课题。要实现有效监管要制定公正、 严格的监管政策，使每个运营者能够在公平有效的竞争条件下展开竞争、履行义 务。因而与电信监管机构职责密切相关的电信法应及早出台，以便政府对监管 原则、监管权力、监管技术与手段、监管程序以及对监管机构的监督等做出明确规 定。 我国电信监管是在电信改革与发展的过程中起步并不断得到加强的。近年 来，在这种新的环境中，政府必须加强电信监管，通过法律、行政、经济和技术 等手段实现有效监管，确保我国电信业的健康、可持续发展。但在电信监管和市 场竞争方面都同时存在着些影响电信业可持续发展的“热点”问题。如何充分 发挥政府的监管职能，依法加强对电信市场的管理，营造公平、有效、有序的竞 争环境，进一步提高监管的驱动力，加速电信市场有效竞争格局形成，确保电信 业持续稳定健康发展，促进我国电信业由大到强，确实是一个摆在我们面前的重 要课题。 电信行业具有全程全网协调运营的特点，而且电信产品往往具有生产过程和 消费过程合一的特点，因此电信行业是典型的资金密集型，先期投入大，企业发 展初期规模效益明显，而且国家对电信行业实行许可证管理，码号、频率、口 地址等资源均由国家控制，不容易从社会直接获取。电信行业的这些特点，造成 电信行业有着一定的自然垄断性。但是传统理论缩小了自然垄断的范围，认为只 有平均成本下降时才是自然垄断。基于这种理论，凡自然垄断行业，都需要政府 管制，把全部生产委托给一家垄断企业。沃特森等提出的新理论扩大了自然垄断 的范围，认为只要一家企业生产全部产品的总成本小于多企业生产的成本之和， 不管平均成本是上升还是下降，都是自然垄断，既然平均成本可能上升也可能下 降，对自然垄断的管制就不能一概而论了，需要根据自然垄断的强弱、进入市场 有无障碍和企业的承受力分别采取不同的管制对策在不同情况下对自然垄断的 管制对策。 由于具有资源稀缺性( 如频率资源有限) 、规模经济效益、范围经济效益、 高固定成本的沉淀性以及存在技术障碍等技术经济理由，传统的电信业一直被认 为是自然垄断行业。萨缪尔森把本地电话归为自然垄断性强的行业；植草益亦根 据自己多年参与管制的经验认为，地区内电信( 市内电话) 产业自然垄断性强。 第一章绪论 对自然垄断的管制，主要包括价格管制和对市场进入的管制。如前所述，我 国电信市场已经基本完成了从垄断到适度竞争的转变，所有的电信业务均已打破 了垄断，没有一项电信业务是由个公司专营了，潜在竞争者进入市场已经没有 了障碍；而且目前我国的电信企业均对潜在竞争者有一定的承受力。 1 4 本文研究的思路及内容 1 4 1 研究思路 本文主要研究应如何制定符合中国国情的电信监管政策。运用理论知识与实 际工作相结合和比较的研究方法，分析我国电信市场的现有结构和发展趋势， 探讨建立有中国特色电信监管体系和监管政策的必要性和特殊性。本文在总结和 借鉴国外经验的基础上，对电信监管政策提出一些建议，为政府可实现有效监管， 创造公平、公正、有序的竞争环境，促进电信行业健康持续的发展，提供有力保 障。 1 4 2 研究内容 第一章对电信监管的概念、原则、目标等进行了概述，介绍了研究电信监管 政策问题的背景，论述了电信监管政策的研究的重要性。 第二章对政府监管相关的基本理论进行了概括和分析，以便为我国的电信监 管政策研究提供理论分析工具。 第三章对日本、德国、英国、美国等国家的监管体制与政策进行了阐述与分 析，为我国电信监管政策的研究工作提供了可借鉴的依据。 第四章比较全面地论述了我国电信业的改革进程，详细叙述了电信业的总体 发展情况，分析其发展的主要原因，并对目前电信监管体制和监管环境进行了分 析，这些对电信监管政策的制定与调整具有及其重要的影响力。 第五章概括与分析了加入w t o 后对我国电信业的影响，提出政府监管面临 的具体挑战。 第六章按照国家对电信监管的目标，对现有电信监管政策的实施情况进行详 细论述与分析，并提出目前电信监管工作存在的难点和问题。 第七章在前六章节的论述与分析基础上，运用理论与实际相结合的研究方 式，对我国电信监管政策的发展趋势和监管政策的着眼点提出观点，同时提出电 信监管政策优化的建议。 第一章绪论 1 5 本章小结 本章主要对电信监管进行了概述，阐述电信监管面临着新的市场形势和产业 环境，特别是加入w t o 后国外电信企业进入步伐的加快，更是对电信监管提出 新的课题。这就要求政府必须转变观念，与时俱进，不断开创政府监管工作的新 局面。在电信市场新环境下，电信监管是一项具有挑战性和现实意义的工作。 尽管目前监管体系不够健全，监管环境不够成熟，这就要求我们必须研究制定符 合中国国情的监管政策，从而实现有效监管，促进电信业健康持续发展。 第二章政府监管的基本理论 第二章政府监管的基本理论 对处于经济管理体制转型时期的中国来说，政府监管是一种较新的实践活 动，离不开基本理论的指导。我国的电信行业属于基础设施产业，在发展初期具 有自然垄断性，但随着电信体制改革的不断深化，原有的自然垄断性逐渐消有效 竞争的格局逐渐形成。本章我们对政府监管相关的基本理论进行简单的概括和分 析，以便为我国的电信监管研究提供理论分析工具。 2 1 自然垄断理论 电信业像电力、铁路运输、自来水和煤气等基础设施产业一样曾被人们一致 公认为具有自然垄断性，这是各国政府早期对电信业实行垄断经营的一个主要理 论依据，尽管人们对自然垄断的经济特征有不同的理解和认识。 2 1 1 自然垄断的经济特征 l 、规模经济性论 克拉克森( c l a r k s o n ) 等经济学家提出了自然垄断的规模经济性理论，他们 认为自然垄断的经济特征是：在一定的产出范围内，单位成本随生产规模的扩大 而减小。因此由一家企业大规模生产，比由几家较小规模的企业同时进行生产更 能有效率地利用资源和提高生产效率。 图2 一l 显示了一个企业生产单一产品的成本曲线，在产量达到q 。之前，平 均成本不断下降，当产量超过q7 后，平均成本就开始上升。这表明当产量等于 q7 时，企业达到最优的平均成本；当在q 附近的产量时，企业都处于规模经济 状态。 第二章政府监管的基本理论 成 太 q 0 产量 图2 1 单个企业的平均成本变化 假设有三家生产同样商品的企业a 、b 、c ，它们的产量分别为q l 、q 2 和 q 3 ，平均成本分别为c l 、q 和c 3 。若q i c 3 。现c 企业把商品的价格定为p ( c 2 p c 3 ) ，则a 和b 企 业也只能同样定为p ，不然影响销路，由于a 、b 企业生产成本大于c 企业，结 果出现亏损，最后会被迫退出市场或被c 企业兼并，c 企业进而垄断了市场。规 模经济导致了市场垄断。 2 、成本弱增性理论 夏基( s h a r k e y ) 和鲍莫尔( b a u m 0 1 ) 等著名学者则认为，自然垄断最显著 的特征是其成本函数的弱增性。成本弱增性所要讨论的是，由一家企业提供整个 产业的产量较低，还是多个企业共同提供相同产量的成本较低。由图2 一l 可知， 单一企业生产单一产品，在产量低于q + 的范围内，随着产量的升高，平均单位 成本是逐渐下降的，即成本是弱增的。 现假设有两个企业( 如图2 2 ) ，具有相同的生产效率，a c 。表示它们单个企 业的平均成本曲线，a c ：则表示它们合起来的平均成本曲线。a c 。和a c ：在产量q 2 点相交，当产量小于q 。时，肯定是由单个企业生产的成本最低，即在此范围内成 本函数是弱增的。尽管在q 。和q ：之间存在规模不经济，但从社会效率来看，仍 是由一个企业生产效率最高。也就是说，即使超出了规模经济的范围，但在一定 的规模内( 产量小于q ：时) ，仍是由一家企业进行生产，其成本还可降低，低于 几家企业共同提供相同产量的成本。由此可见，尽管人们习惯用规模经济性解释 自然垄断，但成本弱增性才是自然垄断的必要条件 第二章政府监管的基本理论 威 孟 o-0， 2 q i 产量 图2 - 2两个企业的平均成本变化 3 、范围经济性理论 规模经济性是研究一个企业生产单一产品的情况，成本弱增性是研究几个企 业生产同一种产品的情况，而在实际的经济生活中，通常一个企业不只生产一种 产品，而是同时生产多种产品。多种产品的总成本不是各个产品规模经济的简单 相加，而是需要考虑多种产品的相互影响。这种影响可用范围经济性理论描述。 假设某一企业同时产生x 和y 两种产品，t c ( q x ，q y ) 表示该企业生产q x 单位 的x 产品和生产q y 单位的y 产品时的总成本，c ( q x ) 表示一个企业只生产q ) ( 单位的x 产品时的成本，c ( q y ) 表示一个企业只生产q y 单位的y 产品时的成本。 如果生产这两种产品在设备、人力和材料等多方面具有共用性，即具有范围经济 性，则会有下式成立： t c ( q i ，q y ) c ( q x ) + c ( q v ) 这就是存在范围经济性的条件，即由一个企业同时生产产品x 和产品y 的总成本 低于由两个企业分别生产x 、y 产品的成本之和。例如电信行业的本地电话业务 和长途电话业务。这时，同时生产两种产品的那家企业在生产某一种产品时，可 能具有规模经济性，也可能不具有规模经济性。 规模经济通常是按照不断下降的平均成本函数来定义的，而范围经济通常是 以一个企业生产多种产品和多个企业分别生产一种产品的相对总成本来定义的。 同行业多种产品的自然垄断的成本弱增性主要表现为范围的经济性，即在多产品 的产业中，只要一家企业生产所有产品的总成本小于多家企业分别生产这些产品 的成本之和，该产业就是自然垄断产业。 2 1 2 自然垄断的结论 根据自然垄断的上述经济特征，一些学者得出如下结论：第一，由一家企业 第二章政府监管的基本理论 提供产品( 在成本弱增的范围内) 或由少数几家企业提供产品( 超过成本弱增的 范围内) 能达到最小平均成本，实现最大生产效率。如果垄断企业按照成本定价， 使消费者能以最低价格购买，就将实现社会福利最大化。第二，由于自然垄断产 业存在很大的沉淀成本，一旦新企业对原有的企业的生产设施进行重复投资，就 难以退出市场。必须进行激烈的价格战，从而导致浪费性或破坏性的竞争。第三， 如果在自然垄断产业允许直接竞争，就必须会提高生产经营成本和消费价格，这 是由自然垄断的成本状况所决定竞争的结果，最终是一家企业把其他企业赶出市 场，自然恢复垄断。 从这些观点看，在自然垄断产业是不宜进行竞争的，否则既可能导致生产低 效率和资源配置的低效率，又会损害社会福利。上述观点为政府制定限制进入的 管制政策提供了理论依据，即认为在自然垄断产业，只存在极少数几家( 甚至一 家) 大型企业比存在多家较小规模的企业具有更高的经济效率，因此需要对自然 垄断产业设置政策性进入壁垒。正是由于政府对部分基础设施行业所采取的限制 进入的管制政策，使得这些自然垄断的产业又有了合法垄断的资格。所谓合法垄 断是由于政府授予的特许经营权、专利权造成进入封锁而形成的行政性垄断。 2 1 3 对自然垄断理论的质疑 按照自然垄断理论的规律，公共基础设施行业施行垄断经营，可以达到最高 的生产效率和经济效益。但事实相反，垄断经营的企业生产效率和经济效益都不 高，尽管可以获得很高的垄断收益。在垄断市场上，企业外部环境缺乏竞争压力， 就会放松内部管理和技术创新，从而导致生产低效率；垄断企业也不会自觉按照 边际成本或平均成本制定价格，而往往会制定垄断价格，从而导致社会分配低效 率。 自然垄断理论是建立在垄断企业具有实现最大可能效率的能力基础之上，而 忽视了垄断企业缺乏实现最大可能效率的动力。一些学者提出市场竞争机制能够 自动解决两个相关效率的问题：一是解决高效率的产业成本结构问题，实现生产 成本最小化；二是解决高效率的价格结构问题。使消费者按照等于边际成本或平 均成本的价格购买产品，即市场竞争可以促进生产效率和社会分配效率的提高。 自上世纪7 0 年代以来，美、英、法和日等经济发达国家在自然垄断产业都 先后采取了放松政府管制的政策，在这些行业引入竞争，积极培育市场竞争，以 发挥市场竞争机制作用，并取得了举世瞩目的政府管制体制改革成效。 第二章政府监管的基本理论 2 2 信息不对称下的政府管制理论 2 2 1 信息不对称存在的原因及现实意义 所谓“信息不对称”，最初是指市场交易中的双方对交易对象或内容拥有不 相等的信息。信息不对称是普遍、长期存在的，原因是：第一，交易者的知识是 有限的，即所谓“隔行如隔山”、“买的没有卖的精”；第二，搜寻信息要花费成 本，即需要人力、物力和财力等某方面的投入；第三，信息的优势方对信息的垄 断，一般而言，交易者拥有的信息越多越有利。 我们这里要讨论的是在政府管制过程中，管制者和被管制者之间的信息不对 称问题，及其对制定和执行管制政策的影响，这是政府管制经济学的一个核心内 容。现实中，政府管制者必须面对信息不对称问题，不完全信息引起了严重的刺 激机制问题，它大大增加了政府管制的难度。如果管制者像被管制企业那样清楚 地了解产业状况和企业行为，只要管制者有足够的权力，他就只需根据掌握的信 息，按照社会最优目标，命令企业执行他所制定的计划。然而事实并非如此，企 业的管理者和决策者远远比管制者掌握更多的信息，而且，管制者既难以观察更 难以推断企业的许多行为。 2 2 2 委托代理理论在政府管制领域的应用 委托代理理论在经济学中具有广泛的适用性，不少学者将它应用于政府管 制领域。这里，政府或管制机构是所有者、被管制企业或企业经理是代理者。采 用委托一代理理论来研究政府管制问题，就可以把管制制度看作是一种刺激机 制。客观上，企业比管制者更了解成本等情况，但管制者努力诱导企业在给定的 现实成本状态下，按照公共利益制定价格、产量和投资决策，而企业则不管受哪 一种管制制度的约束，都要按照自己的利益，追求利润最大化。 假定政府管制者的追求的目标是由消费者剩余( s ) 和企业利润( n ) 所构 成的社会福利( w ) ，而企业的追求目标是利润最大化。在洛布( l e o b ) 和麦格特 ( m a g a t ) 设计的刺激机制中，企业不仅可以取得利润，还获得了一部分由消费者 剩余让渡而得的额外利益。他们认为通过特定的刺激机制，能使企业选择一个价 格等于边际成本的产出水平，实现最优结果。他们设计的刺激机制在操作上也存 在缺陷，这种刺激机制虽然不需要企业的成本资料，但管制者必须知道消费者剩 余的大小，而这似乎是一种比掌握企业的成本信息更为艰难的工作。同时，不能 把政府管制者追求的目标简单地解释为消费者剩余与企业利润的总和，出于对收 入分配的考虑，政府往往会给消费者利益以较大的权重而给企业利润以较小的权 第二章政府监管的基本理论 重，在这种情况下，政府追求的目标形式可更确切地表示为：w = s + o 丌，其 中，0 a 6 ，造成亏损， 这就产生了曾引起许多学者争论的原有垄断企业的不可维持性问题。 在英国的基础设施产业中，大部分业务领域基本上是可竞争性的，但新企业 进入后，几乎没有迹象表明引起了原有垄断企业的不可维持性。但实际中真正产 生原有垄断企业不可维持性的是政府的管制政策，例如，在价格结构管制方面， 政府要求企业对存在较大成本差异的产品( 服务) 采取统一定价( 如对不同地理 位置的消费者) 。在这种情况下，一旦新企业进入，而选择经营成本较低的地区 的消费者作为目标市场，这就会使原有企业产生政策性的不可维持性。 2 6 4 有效竞争理论 目前世界各国在电信市场实行开放竞争的政策，其目的是为了资源的优化配 置，以降低生产成本和提高生产效率。达到什么样的竞争程度，才有利于实现这 个目的? 竞争程度过低，起不到竞争的作用；竞争太激烈，又可能引起过度竞争 和恶性竞争。于是人们自然就要寻找合理竞争和效益的平衡点，以期达到竞争的 有效性，从而提出了有效竞争的概念。 有效竞争是规模经济和竞争活力的有机结合。规模经济是指随着企业生产规 模的扩大而使单位产品成本降低的一种经济现象，是实现社会生产资源的综合优 化配置，以提高经济效率的手段和途径。而竞争活力是市场竞争机制、供求机制 和价格机制的综合作用，由市场“看不见的手”协调社会资源，从而提高经济效 益。而规模经济和竞争活力具有互斥性，即“马歇尔困境”。由此可见，有效竞 争就是要协调规模经济和竞争活力这对矛盾，以同时发挥规模经济和竞争活力综 合效力的一种理想状态，其关键是要合理界定规模经济和竞争活力的“度”。 我国学者王俊豪教授对有效竞争问题进行了更进一步的研究，提出了有效竞 争的三个特征：第一，有效竞争是竞争收益明显大于竞争成本的竞争；第二，有 效竞争是适度竞争，居于竞争不足和过度竞争之间；第三，有效竞争应符合规模 经济要求。 2 7 本章小结 本章对政府监管相关的基本理论进行了简单的概括和分析。首先，由自然垄 第二章政府监管的基本理论 断理论得到对基础设施产业进行政府管制的依据，在此基础上对政府管制进行了 进一步的探讨。依据管制经济学的知识对信息不对称下的政府管制和政府管制的 俘虏理论作了一定的分析论证，对科学、高效地制定和实施管制政策有一定的借 鉴意义。其次，着重介绍了价格管制这一重要的管制手段，强调以经济原理为基 础制定管制价格，对当前存在的两种典型意义的价格管制模型进行分析比较。管 制手段除此之外还有进入管制、投资管制等其它手段，这些都已渗透于后面章节 的内容中。最后，政府管制的目标导向是在管制产业实现有效竞争，对可竞争市 场理论进行了概括分析，强调规模经济和竞争活力的相互兼容，总结了有效竞争 的特征。 在传统的管制经济理论中，管制的实质是政府命令对竞争的取代，政府试图 用管制来维持良好的经济秩序，管制是利益集团博弈的结果。在全球放松管制的 呼声中，许多经济学家致力于研究用竞争的方法替代管制理论。作者借鉴这些理 论，把它溶入到我国电信管制的研究中。根据电信业独特的经济和技术特征，结 合我国国情，强调发展与改革，探讨我国电信监管体制和监管政策的改革与发展， 以促进我国电信业的健康、有序地发展。 第三章国外电信监管的分析 第三章国外电信监管的分析 电信全球化改变了电信业传统的管理体制和监管政策，从2 0 世纪8 0 年代初 开始，各国电信业进行了破除垄断和引入竞争为目的的电信体制改革，同时建立 了不同形式的监管机构，政府出台相关的法律，并制定和调整了一系列监管政策。 本章主要介绍国外电信改革和管制等情况，并对其进行分析，对我国建立与国际 接轨的电信监管体系和监管政策具有借鉴的作用。 3 1国外电信监管体制与政策 3 1 1 日本电信监管 l 、监管机构 随着世界性的对电信限制的缓和趋势，日本自1 9 8 5 年实施了电信改革，废 除了规定公司法定垄断的公用电信法，实施新的电信事业法。日本是个电 信管制较为严厉的国家，在n t t 法和特殊规范下的电信法及日本邮政 省的管制政策下进入市场竞争。日本邮政省是负责电信监管的部门。日本邮政省 还根据电信法将电信经营者分为一、二类进行管制，对包括竞争者在内的第 一类是电信经营者在市场进入、退出和资费等方面都进行了严格的规定，其政策 的重点在于追求整体的效益，防止非效率的市场进入。 2 、监管政策 ( 1 ) 互联互通管制 邮政省下设一个独立的电信审议会，负责对电信管制问题的审查、咨询工作。 1 9 9 6 年以前，日本电信网间互联的工作机制主要是依靠电信企业之间进行谈判， 互联是非强制性的；从1 9 9 7 年开始，日本电信网间互联的工作机制发生了重要 变化；每年1 0 月n t t 须向邮政省提交互联费标准的申请报告，并负责解释。经 邮政省确认后作为下一年度的互联费标准予以发布。 ( 2 ) 电信资费管制 “电信商业法”是主要的资费管制的法律依据。日本电信资费的定价原则是 成本为基础制定，但在实际运用中，也不是完全以成本为基础的。定价结构一方 面反映着各电信公司的营销策略，另一方面也受电信公司间相互索要互联费的影 第三章国外电信监管的分析 响。 日本实施以通报制为基础的资费管制体制。在通报制中日本管制机构对某些 电信业务引入“资费指数”管制方法，日本管制机构应至少一年一次就标准资费指 数进行重估。对于不同类型的电信运营商，日本有着不同的资费管制政策，对于 无网络运营商，没有任何资费管制，运营商只需向电信管制机构通报有关资费；