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东北大学心a 专业学位论文摘要 我国城市社会保障筹资问题研究 摘要 在我国进行市场化改革的过程中，建立社会保障制度是促进社会稳定、保证改 革进程的必然要求。经过十多年的努力，我国社会保障制度已经取得了一定的进展 和成就：最低生活保障制度已经在全国近1 0 0 的城市和近9 7 的县建立起来，企业 离退体人员的养老金按时足额发放率已经达到了9 8 ，下岗职工基本生活费领取率达 到9 0 ，基本养老保险制度也有了大幅度的推广。但是，对于我国社会保障制度建设 和运行中的问题，我们还是不容乐观。据中科院中国社会保障体系研究课题组的调 查结果显示，与我国社会保障制度相关的三个方面，即政府、企业和个人都没有从 现行的社会保障制度中获得足够的利益：6 0 的老百姓对社会保障制度表示不满；企 业在社会保障方面的支出仍在增加，堪称是临界点基础上的再度加码；针对每年上 百亿元的窟窿，政府还要为了“两个确保”频频调动国家财政进行填补。这一切不 得不令人对我国的社会保障问题格外关注，而这其中得到人们最多关注的，就是我 国社会保障资金的筹集问题。当前我国的社会保障筹资体系存在着什么样的问题? 这样的问题是怎么形成的? 如何才能解决这些问题? 这些成为了人们讨论的焦点。 本文就是在这样的背景下，利用理论界现有的研究成果来对我国的社会保障筹 资体系进行研究的。全文由4 个部分组成； 第一部分为社会保障资金筹集的相关理论。包含社会保障资金的特点、来源组 合模式、筹集模式、筹集手段4 个内容。 第二部分为我国社会保障筹资体系的现状。介绍了我国社会保障制度的演变、 资金筹集模式变化的形式、社会保障资金的来源以及筹集手段。 第三部分为我国社会保障筹资过程中存在的问题及原因分析。 第四部分为解决我国社保资金筹集中存在的问题的对策。这部分也是本文的重 点章节，主要提出了解决问题的4 点建议。 关键词：社会保障；筹资；研究 i i 东北大学i d p a 专业学位论文 a b s t r a c t t h e e x i s t i n gp r o b l e m s i nt h e p r o c e s so f s o c i a l s e c u r i t yf u n dr a i s i n gi nc h i n ac i t y a b s t r a c t d u r i n gt h ep r o c e s so fo b rr e f o r mc o n v e n i n gt om a r k e te c o n o m y , s e t t i n gu pa s o c i a l s e c u r i t ys y s t e mb e c o m e sa ni n e x o r a b l er e q u e s ti np r o m o t i n gt h es o c i a ls t a b i l i t ya n d e n s u r i n gt h er e f o r mp r o g r e s s e s a f t e r10y e a r se f f o r t s ，w eh a v eg o tc e r t a i np r o g r e s sa n da c h i e v e m e n t si no u rs o c i a l s e c u r i t ys y s t e m a r o u n d1 0 0 c i t i e sa n d9 7 c o u n t i e sh a v es e tu pt h el o w e s tl i f es e c u r i t y s y s t e m ；9 8 o ft h eo l d - a g ep e n s i o nf o rt h er e t i r e dp e o p l ec o u l db eo f f e r e df u l l a m o u n tt o s c h e d u l e ；9 0 o ft h o s eo f f - w o r kw o r k e r sc o u l dg e tt h e i rl e g a lb a s i cu v i n gc o s t e n d o w m e n ti n s u r a n c es y s t e mh a sb e e nm o r ea n dm o r ew i d e l yp o p u l a r i z e d h o w e v e r , w e c o u l dn o ts h o wt o om u c ho p t i m i s mo nt h ep r o b l e m se m e r g i n gi nt h ep r o c e s so ft h e c o n s t r u c t i n ga n dd e v e l o p i n go fo u rs e c u r i t ys y s t e m t h ei n v e s t i g a t i o nr e s u l tf r o mo u r c h i n as c i e n c ei n s t i t u t e - c h i n as o c i a ls e c u r i t ys y s t e ms t u d yt a s kt e a ms h o w s 也a t6 0 c i v i l i a n ss h o w e dt h e i rd i s a p p o i n t m e n ta ts o c i a ls e c u r i t ys y s t e m ；t h o s ee n t e r p r i s e sp a i d m o r ea n dm o r ei ns o c i a ls e c u r i t yo u t c o m ea n ds u f f e r e dh e a v i e re c o n o m i cp r e s s u r eo nt h e i r a l r e a d yo v e r - b u r d e n e de c o n o m i ca b i l i t y ；g o v e r n m e n t ，i no r d e rt or e a l i z e di t sp r o m i s e t w os e c u r i t i e s ”，a l l o c a t e dn a t i o n a lf i n a n c ef r e q u e n t l yt os u p p l yt h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e m ， r e g a r d l e s so u r o v e rt e nb i l l i o n so fd e f i c i t t h o s ee n t i r ec r i t i c a ls o c i a ls e c u r i t yp r o b l e m s a t t r a c t0 1 1 1 p a r t i c u l a ra t t e n t i o n a b o v ea l lt h o s ed i f f i c u l t i e s ，s o c i a ls e c u r i t yf u n dr a i s i n g b e c o m e st h ef o c u s w h a ta r et h o s ep r o b l e m si no u rp r e s e n ts o c i a ls e c u r i t yf u n dr a i s i n g s y s t e m ? h o w d ot h o s ep r o b l e m so p i n ei n t ob e i i l g ? h o wt os o l v et h o s ep r o b l e m s ? t h e s e b e c o m et h et o p i c s a d o p t i n g o u rp r e s e n tt h e o r ys t u d yr e s u l t s , id r a f t e dt h i sa r t i c l et om a k ea s t u d yi no u r s o c i a ls e c u r i t yf u n dr a i s i n gs y s t e m 田舱t h e s i si sc o m p o s e dw i t hf o u rp a r t s ： n mf i r s tp a r ti n t r o d u c e st h ec o n c e m e dt h e o r yi ns o c i a l s e c u r i t yf u n dr a i s i n g i n c l u d i n gt h ei n n e rc o n n o t a t i o no fs o c i a ls e c u r i t yf i a n d ，t h es o u r c ef a b r i c a t em o d e lo f s o c i a ls e c u r i t yf u n d , f u n dr a i s i n gm o d e la n df u n dr a i s i n gm e t h o d so fo u rs o c i a ls e c u r i t y ， t h e s ea b o v ef o u rc o n t e n t s t h es e c o n dp a r ti ss t a t i n gt h ep r e s e n ts i t u a t i o no fo u rs o c i a ls e c u r i t yf u n dr a i s i n g s y s t e m ii n t r o d u c e d3s t a g e so f t h ed e v e l o p m e n to f o u rs o c i a ls e c u r i t ys y s t e m ，3f o r m so f 一一 叁些垄鲎里! 主些堂垒竺墨 垒! 塑堡 t h ec h a n g e so fo u rs o c i a ls e c u r i t yf u n dr a i s i n gm o d e l ，t h es o u r c eo fo u rs o c i a ls e c u r i t y f u n da n dt h em e t h o di nr a i s i n gs o c i a ls e e u r i t yf u n d t h et h i r dp a r ti ss t a t i n gt h ee x i s t i n gp r o b l e m si nt h ep r o c e s so fo u rs o c i a ls e c u r i t y f u n dr a i s i n ga n da n a l y z i n gt h er e a s o n t h ef o u r t hp a r ti st h ee o u n t e r m e a s t t c et ot h ee x i s 血gp r o b t e r a si no u rs o c i a ls e c u r i t y f u n dr i s i n g t h i sp a r ti st h ef o c u so nt h et h e s i s ip r o p o s e d4p o i n t so f s u g g e s t i o n s k e yw o r d s ：s o c i a ls e c u r i t y ，f u n dr i s i n g ，r e s e a r c h - - i v 独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是在导师的指导下完成的。论文中取 得的研究成果除加以标注和致谢的地方外，不包含其他人己经发表或撰 写过的研究成果，也不包括本人为获得其他学位而使用过的材料。与我 一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明确的说明 并表示谢意。 学位论文作者签名：女匝， 日 期：j 。2 2 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者和指导教师完全了解东北大学有关保留、使用学位 论文的规定：即学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印 件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人同意东北大学可以将学位论文 的全部或部分内容编入有关数据库进行检索、交流。 ( 如作者和导师不同意网上交流，请在下方签名；否则视为同意。) 学位论文作者签名：吱匝一 签字日期。2 ：，i z ，0 文驴 黾师签名： 签字日期： 东北大学忡a 专业学位论文引言 引言 自1 9 世纪8 0 年代德国的俾斯麦政府最早建立社会保障制度开始，社会保障制 度就对各国经济的迅速发展和社会的稳定起到了很好的促进作用。当今世界，不仅 发达国家普遍建立了“从摇篮到坟墓”的高覆盖面的社会保障体系，而且大多数发 展中国家随着自身工业化和市场化进程的不断加快，也相继建立起了符合自己国情 的社会保障制度。社会保障已逐步成为各国经济和社会政策的重要组成部分。作为 社会保障体系的物质基础和核心环节，社会保障资金在整个社会保障体系中起着举 足轻重的作用，特别是社会保障资金的筹集，更是为资金的使用打下了决定性的基 础。建立可靠、稳定的资金筹措机制是向统一、规范、完善的社会保障体系过渡的 关键性基础工作之一。只有筹集至充足的社会保障资金，才有可能做好各项社会保 障工作，充分发挥社会保障“稳定器”和“减震阀”的作用。 与这种要求形成对比的是，目前我国的社会保障筹资机制并不完善。而更令人 担忧的是，我国正在面临着的和将要面临的社会保障资金的支付压力是巨大的。 首先是养老保障方面的压力。近些年来，即使在“空帐运行”的情况下，基本 养老保险基金也一直是收不抵支，而且很多地区出现了拖欠养老金的现象，基本年 度赤字规模也持续扩大，严重依赖于各级政府的财政补贴。2 0 0 2 年，中央财政共向 其补助4 0 8 2 亿元；到2 0 0 3 年，这一金额上升到了4 7 4 3 亿元。2 0 0 1 年5 月，劳 动和社会保障部法制司、劳动和社会保障部社会保险研究所与博时基金管理公司共 同发布了中国养老保险基金测算与管理报告，称个人帐户做实、实现积累并与 社会统筹基金分开管理之后，统筹基金在未来2 5 年间将出现收不抵支的情况，年平 均7 1 7 亿元，总缺口达1 8 万亿元“1 。同时，与世界上许多面临老龄化高峰挑战的发 达国家计划实行延长退休年龄政策相反，我国许多地方正在实行提前退休政策，这 一政策使一大批没达到退休年龄的人员提前享受了退休待遇，进一步增加了我国养 老金的支付压力。 其次是失业保障方面的压力。当前，我国正在进行着经济结构的战略性调整， 随着市场经济体制改革的深化及国有企业的改革，将产生大量的下岗职工。2 0 0 2 年 末，国有企业( 含国有联营企业、国有独资公司) 下岗职工已达4 1 0 万人。1 。大量的 失业人口产生了大量的贫困人群，如何在不引发通货膨胀的情况下解决好失业问题 和贫困问题，成为2 1 世纪对我国经济的最大挑战。 还有医疗保障方面的压力。我国的政治体制决定了我国的医疗保障必须具有福 利性质，即医疗保障的目的不是盈利，而是健康保健。所以，长期以来，政府或企 业把职工的医疗费都包了下来，职工没有为自己将来看病积攒医疗费的意识，虽然 东北大学m p a 专业学位论文 引言 现在医疗制度改革正在进行，但政府仍会在较长时期内承担着医疗保障的绝大部分 责任。另外，随着我国进入老龄化社会的行列，我国人口的疾病谱也发生了变化， 以心血管病和癌症等为代表的病程长、耗资多的疾病已经位居疾病谱的前列，而老 年人又是疾病的多发人群，这意味着国家在医疗保障方面所投入的资金将会逐年递 增。 为了顺利解决我国面临的社会保障资金短缺问题，积聚大量资金为社会保障工 作打下扎实的基础，近年来，学术界已经就社会保障的筹资问题作了大量的讨论和 研究。出于一种社会责任感，本文也参与到这方面的讨论中来，期望能给读者有益 的借鉴。 - - 2 - - 东北大学m p a 专业学位论支 引言 第一章社会保障资金筹集的理论基础 1 1 社会保障资金的特点 社会保障制度，简单意义上说，主要是指国家或社会设计一定的制度体系，在 其社会成员遭受自然灾害、意外事故、暂时或永久丧失劳动能力等不幸或困难时， 对其基本生活给予必要的保障。社会保障作为一项国家制度是人类进入工作业化社 会后才出现的，是人类社会生产力发展到一定阶段的产物。社会保障制度一百多年 来发展的历史和实践证明：一个健全的社会保障制度对于一个国家来说是至关重要 的，它能够在一定程度上有效地保障其社会成员生存或发展需要，从而能够维持社 会的稳定，促进经济的待续发展与社会的不断进步“。它具有社会的调节器、缓冲器、 稳定器的作用，是与市场机制相互制约又相互作用的社会安全制度。 作为社会保障制度的物质基础，社会保障资金是指社会保障制度确定的用于支 付劳动者或公民在患病、年老、伤残、生育、死亡、失业等情况下所享受的各项保 障待遇的资金。社会保障资金的主要组成部分是社会保险基金，即为了保障社会保 险对象的社会保险待遇，按照国家法律、法规，由缴费单位和缴费个人分别按缴费 基数的一定比例缴纳，以及通过其他合法方式筹集的专项资金。分析起来，社会保 障资金具有以下3 个特点： 1 1 1 救助性 因为社会保障资金的给予对象是处于患病、年老、伤残、生育、死亡、失业等 状态下的弱势人群，决定了社会保障资金必然具有救助性的一面。正是由于社会保 障资金在弱势人群最需要的时候发挥了救济、帮助和安慰的作用，使得社会保障制 度在维护社会稳定、缓解社会危机方面成效显著，从而使社会保障制度拥有了“社 会稳定器”的美誉。 1 1 2 普遍性 由于个体的差异，每位社会成员享受社会保障资金的数量是不同的，比如有的 人退休早，有的人退休晚；有的人容易生病，有的人却不容易生病；有的人常常找 不到工作，有的人却经常被多家机构同时聘用等等。但是，他们在享受社会保障资 金的机会上是相等的，即每一个人都有退休的一天，每一个人都有生病的机会，每 一个人都可能找不到工作，等等这使得社会保障资金要做到努力惠及全体社会成 一个人都可能找不到工作，等等。这使得社会保障资金要做到努力惠及全体社会成 东北大学i u i p a 专业学位论文 引言 员，即具有普遍性。 1 1 3 强制性 强制性是针对社会保障资金的筹集来说的。根据规定，所有企、事业单位和国 家机关的职工，都必须按国家法律和政策要求参加基本社会保险，并缴纳一定的费 或税。对于参加社会保险的单位和个人来讲，他们在享有社会保障权利的同时，也 负有提供社会保障资金的义务，如果他们不履行这项义务，那么就要受到相应的惩 处。 1 2 社会保障资金的来源模式 一般情况下，社会保障资金有多个来源，如雇主的缴费、雇员的缴费、政府的 预算拨款、社会保险基金的运营收益、国有资产存量转增以及各种形式的捐赠等等。 根据自身的不同情况，各个国家可以将这些来源进行不同的组合，以形成本国社会 保障资金的来源组成。从世界各国社会保障制度的现状来看，耳前主要有3 种社会 保障资金的来源模式“1 ： 1 2 1 美国模式 美国模式的特点是主要实行“自助”原则，保险费用犬部分由雇主和雇员共同 分担，政府在必要时酌情给予资助，政府的负担比例为1 5 - 3 0 。这种模式的一个十 分显著的特征就是，充分发挥私营社会保障的作用，充分使用各种政府、非政府的 资源来共办社会保障事业。政府在发展社会保障中的主要作用是立法与财政支持， 而非政府资源在社会保障中所起的作用则是提供专业化运营、管理和高效的社会保 障基金市场动作。世界上基本属于这一模式的国家还有意大利、阿根廷、荷兰、奥 地利、德国、法国、日本等。 1 2 2 福利国家模式 福利国家模式的特点主要有三：一是保障对象的普遍性和保障项目的全面性， 它覆盖全民又无所不包，可谓“从摇篮到坟墓”；二是推崇公平，不惜以牺牲效率为 代价；三是保险经费由国家通过国民收入的再分配来组织实施。由于政府承担着6 0 以上的费用，福利国家的模式导致的结果是国家财政负担沉重，同时也导致了许多 有工作能力的国民对福利产生依赖、坐享福利的消极局面，影响了国家经济和社会 的发展。为了维持高福利，这些国家不得不推行高税收政策。为了改变这种状况， 8 0 年代以来，福利国家一直在进行着各种改革的探索。基本属于这一模式的国家有 - - 4 - - 东北大学m p a 专业学住论文引言 英国及北欧诸国。 1 2 3 东南亚模式 东南亚模式也就是指以新加坡为代表的公积金模式。他们的特点是国家立法， 强制实行，经费由雇主和雇员分担，政府提供非常少的资助，是近似完全自助式的 保障。这种模式由于在保障上采用个人负责制，所以不受人口结构老龄化的影响， 国家负担轻，也不存在养老代际转嫁的问题。这种模式的最大成功之处就在于，国 家在付出较小的成本的同时却能够为公民提供强有力的保障，同时还能较好地增加 社会积累，提高国家宏观调控能力。但突出的问题是难以体现社会保障的共济性， 从严格意义上讲，这只是一种强制性储蓄，不是真正意义上的社会保障。实行这一 制度的国家不仅包括马来西亚、印尼、斯里兰卡等东南亚国家，还包括一些非洲国 家。 1 。3 社会保障的筹资模式 任何一个国家的社会保障制度都是由多个保障项目组成的庞大体系，不同性质 的保障项目，由于其要达到的目的不同，其筹资方式有可能大不一样。以下是国际 上较典型的4 种方式嗍： 1 3 1 缴费制与非缴费制 按照是否由雇主或雇员缴费的标准划分，社会保障项目的筹资方式可以分为缴 费制和非缴费制。所谓缴费制，就是某种社会保障项目的资金来源主要依靠雇主和 雇员缴费的一种筹资制度，一般适用于与缴费有较强关联性、权利与义务对称性较 强的社会保险项目，如养老保险、失业保险、医疗保险等。所谓非缴费制，就是某 种社会保障项目的资金来源依靠政府公共预算从当年财政收入中直接安排的一种筹 资制度，一般适用于与缴费没有关联性、权利与义务缺乏对称性的社会救助或社会 福利项目。 事实上，国际上对社会保障资金的来源究竟采取缴费制还是非缴费制始终存在 争议。主张缴费制的人认为，缴费对缴付者、立法者和管理者都是一项纪律约束， 有利于防止不负责任地提高保障标准和范围；缴费制积累起来的基金有助于保证承 担义务者如约支付应付款项；从管理方式看，缴费制易于筹集；与普通税收相比， 雇员们可能更愿意交纳一种与他们能够领取的津贴相关的保险费；等等。而主张非 缴费制的人认为，统一津贴率的缴费办法是高度递减的，按比例缴费非常不公平； 缴费制可能造成或加剧低收入者的贫困；缴费制把确有社会保障需求的人排除在外； 东北大学m p a 专业学位论文 引言 对投资收益不征收保险费；通过税收筹资由政府统一管理，有利于政府在诸如保健 服务、社会福利事业和就业服务等方面更好地协调等等。 1 3 2 缴费基准制与受益基准制 按照制度建立的基准划分，社会保障项目的筹资方式可以分为缴费基准制和受 益基准制。缴费基准制意味着受益人的缴费在相当长的时期内是固定的，而其受益 则根据缴费所形成的基金及其投资运营所形成的投资收益加以确定。缴费时间越长， 收缴率和投资回报率越高，在受益人领取津贴时就可以获得相对较高的津贴。在基 金积累期间，由于面临的投资环境是瞬息万变的，投资收益率以及与此密切相关的 津贴水平都存在许多不确定性，因此受益人要承担大量的投资风险、伤残风险和长 寿风险等。相反，受益基准制则意昧着受益人未来可能获得的津贴标准在一定时期 内是事先确定好的，而其缴费水平则要根据受益标准计算出来的所需基金总额适时 地进行调整。一般来说，无论是短期性滓贴项日还是长期性津贴项目，受益基准制 都适用，而缴费基准制一般只适用于长期津贴项目。在受益基准制条件下，投资风 险、伤残风险等各种风险由基金管理者或筹集者承担，受益人只承担雇主破产或政 府不认账的政治风险。相反，在缴费基准制条件下，投资风险完全由受益人而不是 基金管理者或筹集者承担。 1 3 3 现收现付制、完全预筹积累制与部分预筹积累制 按照基金是否有积累和积累的程度划分，社会保障项目的筹资方式可以分为现 收现付制、完全预筹积累制和部分预筹积累制。 现收现付制( p a yo sy o ug o ) 是根据当期支出需要组织收入，当期征收，当期 使用，除只预留2 - 3 个月的备付金外，不为以后时期提供储备资金的社会保障资金 的运用方式。以养老金的发放为例，即是以现在职员的收费来支付现在老年人的养 老金，这实际上是收入分配在代际之间的横向平衡。这一方式的特点是：在社会保 障项目实施初期缴费率较低，以后随着支出规模的扩大，缴费率逐年提高，几乎需 要年年调整。其优点是：一是能充分体现社会互济互助的精神：二是由于没有大量 的资金积累，可以免受或少受通货膨胀的影响；三是管理起来简便易行；四是由于 缴费率是按现实支出需要确定的，因此可以保证受益人分享经济增长的成果；五是 由于滓贴支付的来源是当期在职职工的缴费，不完全是受益人自己的缴费，因而能 够保证受益人获得应享受的全额津贴：六是有利于使社会保障基金与国家的整体年 度财政预算相协调，使社会保障基金预算项目和国家的其他各项财政预算项目相联 系，有利于保证社会保障基金的收支在年度内达到平衡。其缺点是：一是难以适应 东北大学咿 专业学位论文引言 人口结构的变化，特别是入口老龄化中缴费人减少而受益人增多的问题；二是难以 适应失业率居高不下的变化，失业者的增加会侵蚀缴费者的基数；三是由于存在着 缴款人与受益人利益的非对应性，也容易出现缴款人没有积极性、逃避缴款的问题。 完全预筹积累制( f u l l y f u n d e ds y s t e m ) 是以远期纵向财政收支平衡为原则， 预先提取保险费留待以后使用的资金运用方式。它要求将一个人一生受保险期间所 需的社会保障支出通过科学的精算预测，按照定比例平均分摊到劳动者一生的劳 动期间内，劳动者和用人单位在就职的全部过程中按照这个总平均征缴率逐月交纳 保险费，从而积聚起社会保障基金，即“为自己省钱，把年轻时工作时期的消费转 移一部分到消费超过收入的年老时期使用”。这种资金运用方式实际上是个人收入在 其一生中的纵向平衡分配的过程，是劳动者生命周期个人收入的再分配，是对劳动 者就业期间的部分收入实行的延期支付。这一方式的特点是受益人为自己积累基金， 缴费率在一定时期内相对稳定。其优点：一是体现了社会保险的储蓄职能，使社会 保险项目有可靠的经济保证：二是职工自己为自己积累，基金的所有权界限明确， 有利于调动职工的工作积极性和缴费积极性，增加资本积累，对社会经济发展起促 进和稳定作用：三是不会引起代际冲突，不会受到人口老龄化的影响。但这种方式 也有较大的缺点：一是它缺乏代与代之间的社会调剂功能，不符合社会保障的社会 互济性；二是由于大量的基金在收与支上存在较长的时间差，难以避免通货膨胀的 影响；三是全部基金是受益者在自己工作期间积累起来的，受益者很难享受到退休 后经济增长的成果；四是社会的低收入者或负担重的劳动者往往难以通过自身预提 积累的保险金满足日后的需求。 部分预筹积累制( p a r t i a l l y - f u n d e ds y s t e m ) 是现收现付制和完全预筹积累制 的一种混合模式。在这种模式下，社会保障资金分为两个部分：社会统筹部分和个 人账户部分，前者实行现收现付的财务制度，后者实行完全积累的财务制度。在理 论上，这种混合模式既要保存现收现付式中养老金代际转移、收入再分配的功能， 又要发挥完全预筹积累式中培养个人责任心、提高缴费积极性以及提高储蓄率等的 作用，同时还要克服现收现付式无法应对人口老龄问题和完全预筹积累制社会互济 性差的弱点，它是把公平和效率结合起来的混合型模式。因为这是一种比较理想的 模式，所以目前很多国家的社会保障制度都在朝这个方向进行改革。 1 3 4 不同筹资方式组合而成的各种融资模式 如果对以上不同的分类方法和筹资方式进行排列组合，就可以得到多种社会保 障的融资模式。表i - 2 简单概括了不同类型的社会傈障筹资模式： 一7 - - 东北大学m p a 专业学位论文 引言 表1 - 2社会保障融资模式分类 完全预筹积累制 现收现付制 政府直接控制投资个人直接控制投资 受益基准制积累制的社会保险传统的社会保险 缴费基准制公积金个人账户空账 积累制的社会保险是受益基准制基础上的完全预筹积累模式，在现实中只有美 国、日本等国家实行了这种模式的变种，即将完全预筹积累改成部分预筹积累；传 统的社会保险是受益基准制基础上的现牧现付模式，短期项目基本采取这一模式， 而长期性项目如养老保险，主要在德国等欧洲大陆国家比较盛行；公积金模式是缴 费基准制基础上的完全预筹积累模式，而且由政府直接控制基金的投资，目前新加 坡、马来西亚等部分国家实行了这一制度；个人账户模式则是缴费基准制基础上的 完全预筹积累模式，而且由个人账户所有者直接控制基金的投资，目前智利、阿根 廷等一些拉丁美洲国家已经从传统的社会保险模式转换到这一模式；空账模式则是 瑞典目前正在从原有的现收现付制转向的一种模式，即按事先记入每个职工个人账 户的缴费额度及其应计入的利息收益，但实际上是有账无钱的现收现付模式。 1 4 社会保障的筹资手段 1 4 1 两种筹资手段的共性和差异 从国际经验来看，虽然各国社会保障筹资手段的名称不尽相同，但总的来说有 两种：一种是社会保障税( s o c i a ls e c u r i t yt a x ) ，另一种是社会保障费( s o c i a l s e c u r i t yc o n t r i b u t i o n ) 。两种形式虽然名称不同，但实质上并无根本的差别。它 们的共同特点有三：一是具有强制性。无论名称为税或费，都由法律明确规定，实 行强制征收；二是具有基金性。所征得的收入都形成专门的基金，规定专款专用； 三是以雇员的工薪收入为征收依据。虽然有的国家由统一的社会保障部门征收，有 的国家由各个不同种类的社会保险机构分别征收，但只要在实际运作中坚持了上述 三个特点，两种形式都能履行社会保障的筹资作用嘲。 无论是社会保障税，还是社会保障费，实际上都与税或费的原有含义相去甚远。 社会保障费是一种特殊的缴费，它不同于一般财政收入中的规费，并非公民为直接 交换某种政府服务所付出的代价，而是在政府强制规定下，在为自身需要进行积累， 同时又带有一定程度互济性质的缴费。社会保障税也不同于一般的税收，它的专用 性和直接返还性是一般税收所不具有的。因此，无论在理论上，还是在实践中，都 - - 8 - - 东北大学好a 专业学位论文 引言 不应该用一般的费或税的概念来认识和区分两者的内涵。但是，就管理形式上看， 社会保障税这种形式具有较强的统一性和相对的稳定性，尤其是便于进行收支两条 线式的预算管理。 1 4 2 决定“费”或“税”的客观因素 1 4 2 1 社会保障体系的内容 一国的社会保障筹资手段首先要服从本国社会保障体系内容的要求。在现代社 会中，社会保障已演变和发展成为包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置、 个人储蓄积累等多项内容的复杂体系。由于社会保障体系的组成内容性质各异，社 会保障的资金来源和筹资形式也应当有所区别。其中，社会保险的权利与义务基本 对等，应主要由企业和个人以缴费或缴税的形式筹资，但也不排除政府的财政补贴。 社会救济的保障对象是无能力创造收入的人，优抚安置属于国家履行物质补偿和政 治褒扬责任的特殊保障，社会福利是增进社会成员个人福利的一种社会公益性的社 会保障制度，这三项属于政府的责任由于其权利与义务的不对等性，因此其参与主 体应为国家，所需资金主要应由政府预算的一般性税收来满足，社会各界也可广泛 参与。社会保障体系中的个人储蓄积累保障属于个人自愿或强制性的储蓄积累行为， 是社会保障体系的重要补充m 。 ( 1 ) 社会保障的提供方式。 世界各国社会保障的提供方式主要有三种类型：全民资格型、基金性社会保险 型和雇主指令型。这三种类型的社会保障提供方式需要有不同的筹资方式支持。全 民资格型的实施原则是国家的所有居民均有权享受一整套社会保障津贴( 对移民有 例外规定) ，其显著特点是福利具有普遍性，因而通常需要由政府的一般预算提供资 金支持，且通常包括在政府的常规预算中。基金性社会保险型将有资格享受社会保 障的对象局限于已向社会保险计划缴纳了最低数额资金的人，体现了福利与贡献相 联系的特征，需要由参与社会保障的单位和人员缴纳社会保障税( 或费) 来取得资 金，并且需要将社会保障的资金收支同其他的政府预算收支相分离。雇主指令型是 指由政府通过行政指令的方式规定雇主为雇员提供社会保障的最低标准。指令型的 社会保障收支不包括在政府预算中，其资金筹集一般按雇员工资的一定比率提取嘲。 ( 2 ) 社会保障资金的筹集模式。 现收现付制的资金筹集模式由于其当期征收、当期使用的特点使得它的管理比 较方便，但由于各期支付额不同，征缴率也经常变动，因而这种筹资模式不适合以 固定性较强的税的形式筹资，更适合以费的形式筹资。 完全预筹积累制的资金筹集模式是在预测和精算未来时期社会保障支出需求的 东北大学m p a 专业学位论文引言 基础上，确定一个可以保证在相当长的时期内收支平衡的总平均征缴率，只要这一 时期经济发展平稳，物价涨幅较小，社会保险基金的支付对象结构基本稳定，基金 征缴率就可在相当长的时期内保持稳定不变，因而完全预筹积累制的资金筹集模式 适合以固定性较强的税的形式筹集嘲。 部分预筹积累制的资金筹集模式介于现收现付制与完全预筹积累制之间， 可以根据各国不同的情况，选择费或税的方式筹集嘲。 ( 3 ) 社会保障资金的来源。 针对社会保障资金的不同来源，要根据他们的特点，通过不同的方式进行资金 的筹集。来自雇主及雇员收入一部分的缴纳，主要通过对职业性收入进行课征或预 扣专门的社会保险税( 费) 取得，其数额较大，来源比较稳定，充分体现了贡献与 收益对等的思想，应主要用于职业保证性的社会保障社会保险；来自政府预算 拨款的资金，要通过一般性税收手段课征；社会保障基金的运营增值收益，是通过 社会保障基金的经营而获得的：国有资产的存量转增并不是社会保障资金筹集的主 渠道和经常性来源，只能作为特殊情况下的一种补偿资金，这方面的资金需要通过 政府的特别规定拨入；捐赠收入则是以一种非固定的、完全自愿的方式提供的。 ( 4 ) 社会保障的统筹层次。 社会保障的统筹层次是一国社会保障社会化水平的标志。较高的统筹层次有利 于解决地区之间、企业之间和个人之间负担不平衡和余缺调剂的问题。资金统筹层 次越高，政府可进行余缺调剂等转移支付的空间越大。一般而言，税收具有强制性 和统一性的特点，以税的形式筹资适合高层次统筹，如全国统筹或省级统筹。以缴 费形式筹资灵活性较强，更适合较低层次的统筹，不同地区可以结合当地情况因地 制宜地制定适当的费率。 东北大学肝a 专业学位论文第二章我国社会保障筹资体系的现状 第二章我国社会保障筹资体系的现状 2 1 我国社会保障制度的演变 我国的社会保障制度已经有了5 0 多年的历史，可以大体划分为以下几个阶段： 2 1 1 劳动保险阶段 1 9 5 1 年2 月，政务院颁布实施了中国第一部全国统一的社会保险法规一中华 人民共和国劳动保险条例( 1 9 5 3 年1 月2 日修正) ，奠定了我国社会保障制度的基 础。此后，我国还陆续颁布和实箍了有关养老、医疗、工伤、扶贫救灾、社会福利 和优抚安置等方面的规定，逐步形成了与计划经济相适应的以国家统包、社会统筹 调剂与单位保险相结合为特征的统一的社会保障制度“1 。 这一时期社会保障的主要特点是“低工资、多就业、高补贴、高福利”，企业招 工由国家计划分配，工资由国家统一确定，保险福利待遇由国家统一规定，企业经 营由国家统负盈亏。在这种体制下，企业对职工的生活诸如住房、医疗、养老、子 女入托、上学等要一包到底，对职工的生、老、病、死承担无限责任。 在新中国建立初期百废待兴、国民经济基础相当薄弱的情况下，这种社会保障 制度显示了劳动人民当家作主的权利和国家对劳动者权益的保护，体现了社会主义 制度的优越性。在从5 0 年代初开始的大约3 0 年的相当长的时期内，这一制度对发 展我国国民经济、巩固国家政权、保障人民生活起到了积极作用，即使在政治运动 频繁。社会动荡不安的特殊时期，广大群众处乱不惊，不能不说是人们对国家的社 会保障深信不疑的结果。 这种体制是与传统的计划经济体制相适应的，与当时的城镇保证就业的劳动制 度密切相关，它更多的强调公平，存在一定的为公平牺牲效率的倾向，而由于其覆 盖面窄，整个养老保险体系也不能充分体现公平。另外，因为国家和企业包揽过多， 导致职工的自我保障意识薄弱，这种后遗症至今仍然非常明显o ”。 2 1 2 社会统筹试点与实施阶段 1 9 8 4 年1 0 月召开的中共十二届三中全会发布了中共中央关于经济体制改革的 决定，开始了国有企业的全面改革，“独立核算、自负盈亏”的新体制使传统体制 中新老企业养老负担不均衡的问题迅速暴露出来，原有社会保障体制亟待革新m 1 。 在国有企业从国家统负盈亏转向自负盈亏的独立经济实体的过程中，为了继续 东北大学m p a 专业学位论文第二章我国社会保障筹资体系的现状 维护困难企业职工的保险待遇，保障待业( 失业) 职工的基本生活，同时也为了缓 解新老企业之间劳动保险费用负担畸轻畸重的问题，我国不断进行着社会保障制度 的建设工作。1 9 8 5 年9 月通过的中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五 年计划的建议首次明确提出要建立包括社会保险、社会福利、社会救助、社会优 抚等制度的社会保障制度。随后，我国进行了养老保险、失业保险、医疗保险、工 伤保险、生育保险制度的改革。国务院在1 9 9 1 年6 月发布了关于企业职工养老保 险制度改革的决定，宣布实行养老保险的社会统筹，建立养老保险基金制度，确立 了个人缴费原则，要求在全国范围内逐步推行“1 。全国大部分地区都自下而上、由点 到面地逐步推行了“社会统筹”式的社会保障模式。这种模式以国家信用为基础， 依靠国家立法和行政保证，对社会保障基金进行统一筹集、统一管理，统一支付， 社会成员之间互助合作，共同分散风险。 由于实行社会统筹后职工的保险待遇继续按国家的统一规定不变( 或基本不 变) ，社会统筹的积极作用就是在一定程度上维护了困难企业职工的保险待遇。但是， 因为企业的既得利益与地方的既得利益难以调整以及企业逃费、抗缴的现象比较普 遍，社会统筹基金的收缴非常困难。同时，因为统筹层次较低，地区间的基金调剂 非常艰难，社会保障基金的管理和抗风险能力都十分薄弱。与此形成鲜明反差的是， 社会保险待遇的刚性化和攀比心理的作用，使社会保险费用在缺少制约机制的情况 下不断上升，导致部分地区的社会保障出现风险，如养老金欠发、医疗费不能报销、 下岗职工的基本生活没有保障等等，社会弱势群体中越来越多的人陷入贫困“。 2 1 3 社会统筹与个人帐户相结合阶段 9 0 年代初以来，随着社会主义市场经济的目标定位和国有企业改革的逐步深化， 社会保障建设开始进入一个体制和制度创新阶段。1 9 9 3 年，党的十四届三中全会做 出了关于建立社会主义市场经济若干问题的决定，要求要逐步建立起适应社会主 义市场经济体制需要的资金来源多渠道、保障方式多层次、权利和义务相对应、管 理和服务社会化的包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助和个 人储蓄积累保障等等内容在内的社会保障体系。劳动保障部根据全会的精神，做了 大量艰苦的、开创性的工作； 一是配合国企改革，妥善处理分流下岗人员，在全国推行了“下岗职工再就业 服务中心”工作系统，并配合建立独立于企业之外的社会保障体系，适时提出并启 动了由中心保障向失业保险保障转轨的举措。 二是按照“统账结合”的模式统一了各地的基本养老保险制度，并在管理体制 方面顺利实现了系统统筹移交地方管理，多数省、市实行了省级统筹或省级调剂金 东北大学m p a 专业学位论文第二章我国社会保障筹资体系的现状 制度。 三是通过试点总结经验推出了职工基本医疗保险政策的方案，统账结合的方式 由通道式改为板块式，在明确基本医疗保险的有限责任之外，建立多层次的补充保 险方式，对医疗机构的改革提出了比较明晰的政策和措施。 四是推动失业保险走上法制化轨道，基金支付能力有所增强，为保障下岗职工 和失业人员基本生活发挥了重要作用“”。 2 1 4 近几年的试点工作 2 0 0 0 年1 2 月，国务院下发了关于完善城镇社会保障体制的试点方案，开始 对调整和完善城镇企业职工养老保险制度进行新的探索。新的试点方案坚持统账结 合的基本养老保险制度，对基金的筹集、管理以及基本养老金的发放进行了明确规 定，提出改革机关事业单位职工养老保险。2 0 0 1 年7 月，辽宁省率先开始进行试点 工作。 辽宁省是老工业基地，结构调整任务重，离退休人员比例高( 约占全国的i 1 0 ) ， 遇到的困难也比较大，在全国有很强的典型性和代表性，以辽宁省作为试点方案实 施的起点，有十分深刻的寓意，其进展也必将在全国起到重要的示范和带动作用。 经过几年的实践，辽宁省基本完成了试点改革任务，实现了新旧制度的平稳转轨， 基本做实了基本养老保险个人帐户，做实养老保险个人账户达到8 8 亿；养老保险 金现己覆盖企事业单位、有雇工的个体工商户和自由职业者，覆盖人数已经达到7 5 5 万人“1 ；在试点工作中，辽宁省为弥补资金缺口，建立了以企事业单位的社会征缴为 主、中央财政予以定额补贴的中央、地方联合筹集社保基金体制，以保证足额发放 当年的养老金。这些做法为我国进一步完善养老保险制度积累了一定的经验。 2 0 0 4 年4 月，国务院办公厅发布( 2 0 0 4 年振兴东北地区等老工业基地工作要点， 提出在总结