（公共管理专业论文）对我国地方金融审计监督的探析.pdf

原创性声明 i i ij iji i1 1 1 11 j ii ii iiii 18 8 8 8 9 7 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师的指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。除本文已经注明引用的内容外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也 不包含为获得内鏊直太堂及其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同 志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：坶 e l 期：一幽幺1 2 11 指导教师签名： 日 在学期间研究成果使用承诺书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：内蒙古大学有权将 学位论文的全部内容或部分保留并向国家有关机构、部门送交学位论文的复印件和磁盘，允 许编入有关数据库进行检索，也可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编学位论文。 为保护学院和导师的知识产权，作者在学期间取得的研究成果属于内蒙古大学。作者今后使 用涉及在学期间主要研究内容或研究成果，须征得内蒙古大学就读期间导师的同意；若用于 发表论文，版权单位必须署名为内蒙古大学方可投稿或公开发表。 学位论文作者签名：盗垒竺z 指导教师签名： 日期： 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 对我国地方金融审计监督的探析 摘要 金融安全是经济安全的保证，随着我国金融体制改革的不断深入和经济的 快速发展，地方金融业逐步发展壮大，为地方经济健康快速发展和社会稳定提 供保障的同时，也给审计监督提出了新的要求机遇和挑战。我国现行金融监管 体制虽然在抵御全球金融风险中发挥了积极作用，也得到了世界各国的认可， 但也暴露出了诸多弊端，需要不断改革和完善，尤其是面对地方金融机构资产 质量不高、管理不规范、违规违法案件频发的现状，金融监管形势愈加严峻。 如何加强审计监督，发挥审计“免疫功能 ，构建和强化金融监管体系，维护地 方金融安全显的更加迫切和重要。 本文结合我区实际情况就地方金融审计现状、地方金融业现状和加强地方 金融审计监督的重要作用进行阐述，并分析了地方金融审计的困难和原因，就 今后如何加强地方金融审计，积极发挥审计的建设性、安全性作用，促进金融 系统免疫体系建设，维护地方金融稳定，防范地方金融风险进行提出了“明确 审计理念、增强责任意识，充分运用审计成果、努力实现审计效能最大化，继 续加强对金融机构内控制度的监督，探索新型审计模式、提升审计监督层次 的思路和方法。 关键词：地方金融审计监管 o u ra u d i t s u p e r v i s l o n o fl o c a l f i n a n c i a l a b s t r a c t f i n a i l c i a ls e c 耐t y i se c 。n 。m i cs e c 戚够g u a r a n t e e s w nt h e ? e n l n g 。： c h i r e f o n na n d e c ，劬n c i a l sectorandnasf i n a n c i a l r a p i d o n o m i cd e v e l o p m e n tl o c a l 鲈a d u a l l yg r o w ，h e a l t h y a n d r a p i d b d u t a e v e l l s o 。p t m 。e p u t n t f f o o r r 、t h 莉e l o a u d c a l i t e a n c o n d o s u p m y e r v a n i d s i o n s o c t h i a e l s t a b i l i t y , w h i l ep r o v i d i n gs e c u r i t y , b u t a l s ot op u 【1 0 1w m u 洲儿。t 一，：1 囊一m t o “一a s 曲：= = 三= = 盛= a l s ob e e nr e c o g n i z e da r o u n d t h ew o r l d ，b u ta 1 8 0e x p 吣哪u m wp ：i 一“：产 1 t oc er e f o r m a n d i m p r o v e m e n t m , 蝴e s p 靴e c i a l e l y i n t h e = ：一= = 二： i n s t i t u t i o n s , a s s e tq u a l i t y i sn o t h i g h = 恶n 删t w a s n o s t a n o a r = 1 i s o l z e m u , t e 一砒l u g l y , v i o 1 a t i o n s o ft h es t a t u so f l a w c a s e s s t 即h e = 1 嚣l 删a t o r y s l t u a u o n1 ：一t o l b u i l di h 铲i m o w t os t r e n g t h e nt h e a u d i t 唧倒：s ：三= 之 l t 。m c m a l u 缸n e 咖t o i a l us e 嘶t y s t r e n g t h e nt h ef i n a n c i a l r e g u l a t o r ys y s t e m ，1 1 1 a l l l 喝i l d i 。u 1 i v 。“ 。 w a s l m o 舭r eu = t h d i em p o a c t u 删a ls i t u a t i o nm o u rr e g 豳nt o1 0 c 批撕a 1 融蛐s ， t m ；qn 爿n e r m l u - i l u- u w l“一。 1 1 1 。f 五c 蛐础h 箸刹s u p 锄e r v i s i o n a n ds t r e n g t h e n i n g o fl o ：c a lf i 以n a n c i a l a ，u d i t d e s c r i b e dt h ei m p o r t a n t r o l e ：= l 如y s n h i se r o f s t r t h e n el 咖o c a e n l i t h e l n a n l c 。m c a t lu f l i n t t a n t 。, u c i t a u l u a u o d i t m er e a s o n sf o rt h ea u d i t t ot h en e x th o w t ot u _ m l e rs e 1 1 苎u k u 山。“一一。 舭p l a y c 。n s t m 湘a u d i ：t s e o f l o c c u r i t y , a i r o f i l n e a n c i n i a l p r 删o m o t i i n 劬gp r e v e f i n a n n t c i a f i l n s 蒯y s t e m , r i t s h k s e i m m u n es y s t e m ，a n dm a i n t e n a n c e o tl o c a in n a l l c l a l 乩a u l 儿v r “：“ 1 = 1 ：。， ；呻r o v e da u a m 鸥m 砒：础t o 觚i m p e r o 恤v e 锄t h m e q 锄u a d l i t y 唧。洲fa ；u s ；d 。i n t 。a e n v d e 。，s u m p 出e r v ；n i s g i o 舢n , a u n s d e e x p l l o r e n e wa u d i tm o d e l 叭? = 二蕊s ，s 毒t r e 啦e n o ft h ea u d i tr e s u l t s ，a n ds t r i v et o a c h i e v em a x l 1 哪! p 吼w u “一一 。 i i t h eb u i l d i n g ，i m p r o v et h ec 。m b a te f f e c t i v e n e s s 。f t h ea u d i t ，t h es p e c i f i ci d e a sa n d m e t h o d s k e y w o r d s ：l o c a l f i n a n c i a la u d i tc o n t r o l 目录 引言5 一、地方金融业现状和加强地方金融审计监督的重要性6 ( 一) 地方金融业现状6 ( 二) 地方金融监管状况8 ( 三) 加强地方金融审计监督的重要性1 2 二、地方金融审计监督状况分析1 8 ( 一) 地方金融审计监督发展历程1 8 ( 二) 地方金融审计监督中存在的问题1 9 ( 三) 原因分析2 1 三、对进一步深化地方金融审计监督的思考2 3 ( 一) 明确审计理念，增强责任意识2 3 ( 二) 改进审计监督方法提高审计监督质量2 4 ( 三) 探索新型审计模式提升审计监督层次2 6 ( 四) 继续加强对金融机构内控制度的监督2 7 ( 五) 充分运用审计成果努力实现审计效能最大化2 8 ( 六) 加强队伍建设提高审计战斗力2 9 结语3 l 参考文献3 2 致谢3 3 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 引言 金融是现代经济的核心，是筹集富余资金、分配资金、调剂资金余缺、充分发挥资金使 用价值的重要枢纽，是经济发展的“助推器 ，对整个国民经济和市场调节具有非常重要的作 用，金融秩序的正常与否关系到整个市场秩序、社会信用的正常，更关系到国民经济的健康 发展。这次由美国次贷危机引发的席卷全球的经济危机再次印证了金融安全在国家经济安全 体系的核心地位，保证金融业特别是银行业的正常运行是审计机关的重要责任。 近年来，审计署高度重视金融审计，在把握总体情况的基础上，有效整合审计署特派办 的审计资源，选择重点问题、要害问题、敏感问题进行审计，着力揭露突出的问题和重大风 险，揭示倾向性、普遍性的问题，有效的发挥了金融审计的监督职能，成为审计署工作的亮 点。然而，随着金融体制改革的不断深入和我国经济的快速发展，地方金融业逐步发展壮大， 已成为我国金融体系的重要组成部分。以银行业为例，2 0 0 8 年6 月份，股份制商业银行、农 村合作机构、城市商业银行等地方银行业占我国银行业本外币资产总额的3 1 6 5 。并且出现 了许多新的金融机构，如担保公司和小额贷款公司，但我国监管体制的不足使我国地方金融 行业存在很多不规范的地方，而地方金融审计的发展却严重滞后于经济形势的发展，不能及 时揭露风险和隐患，无法很好的履行审计职能。 本文就当前金融监管体系和存在的不足以及金融审计监督所具有的特殊作用和优势进行 详细分析，目的在于使审计干部尤其是地方金融审计干部，认清国家赋予金融审计干部的特 殊使命、责任以及地方金融审计工作的优势，以达到变被动工作为主动出击的目的。并通过 对当前地方金融审计在体制、机制、审计内容、审计方式、审计手段、人员素质等方面存在 的不足，指出造成上述问题的原因，并有针对性的提出了进一步加强地方审计金融监督的建 议，希望对促进地方经济稳定发展、维护地方金融安全有所益处。 一、地方金融业现状和加强地方金融审计监督的重要性 ( 一)地方金融业现状 地方金融企业主要指地方行政区域内，经依法登记注册，持有经营许可证，具有法人地 位的地方城市商业银行、城市农业银行、农村合作银行、信托投资公司、证券公司、基金管 理公司、保险公司、城市信用社、农村信用社、财务公司、租赁公司、担保公司( 中心) 、小 额贷款公司、典当行等金融类企业。可分为银行类和非银行两大类，具体分为银行类、担保 类、保险类、证券类等类型。 依托良好的经济发展形势，地方金融实现了前所未有的迅猛发展，以我区为例：已初步 形成了银行、保险、证券、信托投资等多元化的金融组织体系，全国性、区域性、地方性机 构协同发展，农村信用社试点改革进展顺利，满洲里、赤峰元宝山、呼和浩特等地的信用社 己顺利改制成为农村合作银行，并且涌现出了数百家小额贷款公司、信用担保机构以及阿拉 善左旗方大村镇银行、达拉特国开村镇银行等新型金融机构。因我区金融业务规模迅速扩张， 服务功能日益增强，已成为第三产业的支柱之一。地方金融业的蓬勃发展，在保障地方经济 健康快速发展和维护稳定的同时，也产生了地方金融风险隐患。这里所说的地方金融风险指 的是地方政府、部门、单位组建和控股、参股以及国有资本没有参与但为地方经济服务、对 地方经济有重大影响的金融机构可能发生的风险。地方金融风险的主体是城市商业银行、城 乡信用社、信托投资公司、村镇银行、小额贷款公司、典当行、租赁公司等。相对于全国性 金融机构在资金实力、业务规模、抗风险能力等方面具有很多优势而言，地方性金融机构在 这些方面要相对弱一些，加之长期的矛盾积累，地方行金融机构的风险问题更是不容忽视。 1 地方小法人金融机构法人治理不够到位，管理方式较为粗放。如在对我区某地方商业 银行审计调查时，发现该行成立至今十多年来，董事会一直未经过改选，多名董事早已不具 备董事资格，甚至有的董事在商业银行还有大额不良贷款，监事会也仅有三名工作人员，无 法正常开展业务，导致董事会、监事会、股东大会和经营管理层相互制衡、独立运作的机制 形同虚设，该行的实际控制权掌握在董事长等少数人手里，不符合中华人民共和国公司法 和人民银行下发的股份制商业银行公司治理指引的要求，更与现代金融企业公司治理要 李镇西中国商业银行有效发展途径 m ，中国经济出版社，2 0 0 8 求相距甚远。 2 企业融资渠道狭小，小额贷款公司、担保公司以及村镇银行等新型金融机构市场份额 较轻，股票、债券等直接融资方式比重较小，仍过于依赖银行信贷支持或者银行直接控股， 致使市场风险过于向银行集中，容易形成新的不良资产，甚至可能破坏货币供应量与经济增 长和物价总水平变动之间的关系，引发潜在的系统性风险。同时，由于银行业金融机构市场 定位类同，全局、大局意识比较薄弱，银行业信贷经营战略总体上重眼前轻长远，“垒大户 现象十分突出，单一客户贷款集中度、十大户贷款集中度和关联贷款规模均超过或达到监管 指标临界值，不良贷款反弹压力增大，加剧了银行系统性风险的积聚。 3 地方政府对地方性非银行机构金融机构管理缺乏经验，忽略了金融企业的特殊性，缺 乏对地方性金融机构的积极引导和监管，加之股权结构多元化的特点，加剧了监管的弱化， 存在影响金融业稳定的隐患。在对我区某信托公司审计时，发现该公司近十年来未接受过外 部监督检查，导致该公司风险自控机制不强，主要表现在：重经营、轻管理，自我约束机制 尚未完全建立；内部稽核的作用难以有效发挥：存在诸多风险和违规点，审计发现该公司委 规开展高风险的企业债券交易牟取暴利、利用受托人地位损害老百姓利益违规收取财务顾问 费等问题。 4 地方金融机构定位不准，责任意识不强，逐利现象严重，国家宏观调控政策落实不到 位。地方金融机构普遍把工作的重点放在了做大做强上，具体在贷款走向上就是体现为：( 1 ) 重视贷款，忽略贷款的监督管理。过去信贷员要经常到企业了解情况，企业的经验情况都很 熟悉，现在信贷员很少到企业，即使去了甚至连企业的财务老总都难以见到。这有三方面因 素，一是银行本身就不重视掌握企业资金走向，对资金实际用途不关心，金融机构对企业的 调查了解深度不够，帮助企业发展的意识不强。二是企业有鬼，不想让银行知道企业资金走 向，这就说明资金被挪用的风险越大，越需要监督。三是银行业务扩张速度快，工作量大， 对所有贷款核实也不现实。导致很多银行放弃资金使用的监督。( 2 ) 重视行业、大集团、大 企业的贷款，忽略中小企业的贷款。目前金融机构的贷款结构，明显是向城市建设、房地产 业、钢铁、电力、水泥、交通等领域倾斜，而向中小企业、下岗职工等扶持力度不大。这里 有中小企业贷款成本高的原因，但更多的是体现了银行经营管理层的社会责任意识不强，对 国家宏观调控政策置若罔闻。( 3 ) 重视工业企业以及城市建设的贷款，忽略农牧业、农牧区 建设的贷款。现在，向农村、农业基本是农村信用社等小金融机构的事，无论商业银行还是 政策银行，发放涉及农村、农业的贷款都很少。从去年农业发展银行的审计看，即使从统计 口径上看是支持农村、农业的，但里面的水分却很大，有很多以农村基础建设名义发放的贷 款，实际是用于城市基础建设贷款；从对农村信用社的一些调查看，涉农贷款的数字也存在 相当大的水分，特别是涉农的企业贷款和农户贷款的水分很大。表面看贷款规模发展很大， 但仔细分析贷款结构却存在一些不合理以及不符合国家产业政策的问题，甚或还潜伏着很大 的风险。此外，国家成立信用社等地方金融机构并使其享受国家很多优惠政策，初衷是用于 支持“三农三牧 、服务地方经济的，但在实际运作中，却把农民的存款按照市场利率吸收进 来( 不超过3 ) ，贷款利率却远高于国家指导利率( 2 0 左右) ，且有很大的比例投向房地产 等高风险行业，于是就产生了金融机构利用特殊地位赚取巨大利差和真正需要资金的农牧民 融资难、融资成本高的现状未得到根本改变的现象。 5 、会计信息失真，掩盖了潜在的金融风险。地方金融活动的一个重大隐患是财经纪律及 法制观念淡薄，财务管理工作普遍薄弱，财务会计资料严重失真。如篡改会计账目，虚报利 润，掩盖亏损，埋下资产风险，有的还账外设账、账外经营等。这些违规行为的发生，掩盖 了潜在风险。 6 、金融业管理链条长，具有违法违规问题向基层沉淀的特点，多年不安排地方金融审计 监督，导致外部监督严重缺失、内控不健全、执行监管规定不彻底和违规惩戒不到位并存的 状况，使我区成为近年来国内金融案件高发区。如2 0 0 8 年，我去银行业共发生案件3 3 起， 是全国案件数量最高省区之一。 ( 二)地方金融监管状况 1 金融监管制度 金融监管是国家法律授权的部门( 往往授予中央银行或者特定的金融监管当局) ，为了维 护金融机构的安全和信誉，保护银行安全、稳健的运行，维护公平竞争的市场环境，依法对 银行实行监管和管理权限的行政行为。一个独立、高效的金融监管体系和一套完整且健全的 金融监管制度，对于防范和化解金融风险，保证金融业稳健运行和实现货币政策目标有重要 的现实意义。 金融监管包含金融监督和金融管理。综观世界各国，凡是实行市场经济体制的国家，无 不客观地存在着政府对金融体系的监督和管理。从词义上讲，金融监督是指金融主管当局对 金融机构实施的全面性、经常性的检查和督促，并以此促进金融机构依法稳健地经营和发展。 金融管理是指金融主管当局依法对金融机构及其经营活动实施的领导、组织、协调和控制等 一系列的活动。 金融监管有狭义和广义之分。狭义的金融监管是指中央银行或其他金融监管当局依据国 家法律规定对整个金融业( 包括金融机构和金融业务) 实施的监督管理。广义的金融监管在 上述涵义之外，还包括了金融机构的内部控制和稽核、同业自律性组织的监管、社会中介组 织的监管等内容。实施金融监管的目的如下：( 1 ) 维持金融业健康运行的秩序，最大限度地 减少银行业的风险和隐患，保障存款人和投资者的利益，促进银行业和国民经济的健康发展。 ( 2 ) 确保公平而有效地发放贷款的需要，由此避免资金的乱拨乱划，制止欺诈行为和不恰当的 风险转嫁。( 3 ) 金融监管还可以在一定程度上避免贷款发放过度集中于某一行业，避免产业无 序发展；或者引导贷款向政府扶持行业投放。( 4 ) 银行倒闭不仅需要付出巨大代价，而且会波 及国民经济的其它领域。金融监管可以确保金融服务达到一定水平从而提高社会福利。( 5 ) 中 央银行通过货币储备和资产分配来向国民经济的其他领域传递货币政策。金融监管可以保证 实现银行在执行货币政策时的传导机制。( 6 ) 金融监管可以提供交易帐户，向金融市场传递 违约风险信息。回 从上世纪8 0 年代中期到9 0 年代初期，我国对金融业的监管统一由中国人民银行负责， 这就是最初的混业管理。 随着金融机构种类的多样化和金融业务品种的快速发展，在分业经营格局基本形成之后， 1 9 9 8 年我国对金融监管体制进行了重大改革，将证券机构和保险公司的监管权由中国人民银 行移交给中国证券监督委员会( 简称中国证监会) 和中国保险监督管理委员会( 简称中国保 监会) ，形成了中国人民银行、中国证监会、中国保监会分别对银行业、证券业和保险业进行 监管的“多头”监管模式。在这种监管模式下，三家机构的监管职能有着明确的具体分工。 中国人民银行在国务院领导下，制定和执行货币政策，并对金融业实施监督管理。中国证监 会是在国务院领导下的对全国证券、期货市场实行集中统一监督管理的机构，它依法对证券 市场实行监督管理，维护证券市场秩序，保证其合法运行。中国保监会于1 9 9 8 年建立，是国 务院直属事业单位和全国商业保险的主管机关，依法统一监管保险市场。中华人民共和国银 行业监督管理法、中华人民共和国中国人民银行法和中华人民共和国商业银行法和 中华人民共和国证券法、中华人民共和国保险法、中华人民共和国信托法、中华人 民共和国证券投资基金法、中华人民共和国票据法及有关的金融行政法规、部门规章、 地方法规、行业自律性规范和相关国际惯例中有关金融监管的内容共同组成了我国现行的金 融监管制度体系。 目前，我国以“一行三会 为基本格局的金融监管体系最大的特点是分业监管、垂直管 理，以保持地方金融监管和中央监管的连贯性和一致性。此外，财政部、国家发展与改革委 。百度网站h t t p ：b a i k e b a i d u c o r n v i e w 5 6 2 6 5 h t m 员会、公安部等部门也分别根据不同的职责分工，从不同角度对金融政策、金融机构、金融 运行等加以干预。设立上述分业监管体制的初衷在于集中专门金融监管人才，提高监管效率 和监管水平，有利于金融业内部的平衡发展，培育金融市场、金融机构之间的竞争。 这种金融宏观调控职能与银行监管职能分立的体制，适应了当时中国经济和金融业发展 的状况。在“十一五期间，我国金融监管体制进一步健全。特别是面对2 0 0 8 年下半年以来 国际金融危机的冲击，我国金融监管体系充分发挥了保护金融安全“稳定器 的作用。在西方 金融巨头屡受重创的时期，我国金融业保持了持续稳定的发展。 2 金融监管制度存在的问题 在这场百年一遇的国际金融危机中，我国金融监管理念与实践得到了国内外普遍肯定。各 方专家普遍认为，这场危机使我国提高了对金融业科学监管的认识，那就是必须坚持微观审慎 监管与宏观审慎监管的有机结合。在新形势下，只有实现单家机构风险可控，才能确保整个金融 体系的稳定；而加强微观审慎监管，注重丰富和运用宏观审慎监管的方法和手段，则更能切实防 范因风险的集中性、同质性、关联性和和周期性而导致的系统性影响。 本次金融危机凸显了我国现行金融监管制度在保证金融体系稳定方面的不足，宏观审慎 管理已成为危机后国际金融改革的核心内容，建立逆周期调节机制成为各国政府以及金融界 的普遍共识，也对我国金融监管带来了启迪。除了要用利率、好货币供应量等具有逆周期调节 效果的传统货币政策工具，抑制经济过度波动外，还有必要引入一些逆周期调节的创新手段， 如：建立逆周期的动态损失准备制度和资本缓冲制度等，加强风险管理，提高金融监管有效性。 同时，要坚持严格的跨行业、跨境监管，建立“防火墙制度，防止金融风险在不同市场之间的 传递和蔓延。要在加强跨行业协调的同时，加强银行、证券、保险各行业的信息共享和监管协 调机制。 目前，我国仍处于体制转轨和依法治国正在逐步深入进行阶段，现代意义上的金融监管 仅处于起步阶段，虽然取得了不少成绩，但金融监管仍处于被动、单一的境地，监管运作的 整体性、效率性、连续性不够，内部控制系统不健全，社会审计、法律服务与舆论体系亦十 分薄弱，离现代金融综合监管的要求相差甚远，在金融监管的实践中，金融监管还未实现规 范化和系统化，多是一次性的、分散的，没有形成一个有效的金融风险监测、评价、预警和 防范体系，缺乏早期预警和控制，非现场监管和现场检查没有实现有效结合，监管信息没有 得到充分利用。迫切需要全面加强金融监管体系建设，这是防范和化解金融风险，推进金融 业改革与发展的重要保证。具体表现在： ( 1 ) 缺乏有效的监管协调机制 在分业监管体制下，我国的银监会、证监会和保监会三家监管机构自成系统，条块分割， 各司其职，它们之间的协调合作至关重要。我国从2 0 0 3 年开始建立三会的“监管联席会议机 制 ，监管联席会议成员由三方机构的主席组成，并且每季度召开一次例会，由主席或其授 权的副主席参加，讨论和协调有关金融监管的重要事项、已出台政策的市场反映和效果评估 以及其它需要协商、通报和交流的事项。但是，这种监管协调合作机制缺乏一个完整的制度 框架，如明确的职能定位，信息收集、交流和共享等的安排，无法成为一个长效机制。然而， 随着金融业务的不断创新，业务交叉不断增多，无可避免地出现监管真空和重复监管并存的 局面，即在涉及审批权力的地带呈现权力设置的重复和资源控制的重复，在涉及责任追究的 地带呈现监控真空和问题处置的真空，造成监管成本的提高和监管效率的降低。 ( 2 ) 监管内容和范围过于狭窄 金融监管应贯穿金融机构从市场准入、市场经营到市场退出的全部业务活动，但我国目 前金融监管的内容主要集中在机构的审批( 市场准入) 和合规性( 市场经营) 上，风险性监 管尚不规范和完善，对金融机构日常的业务运营、资产质量和财务盈亏状况缺乏相应的监管 措施，对金融机构市场退出的监管更是严重缺乏。在监管范围上，重国有商业银行，对其他 银行和非银行金融机构的重视程度不够，对新出现的网络银行、小额贷款公司、担保公司等 金融机构的监管基本属于空白，造成金融监管盲区。监管内容和范围过于狭窄，这势必影响 监管工作的有效性，使监管无的放矢。 ( 3 ) 监管的方式和手段较为单一 市场经济条件下，理想的金融监管手段应是经济手段、行政手段和法律手段的统一。而 我国主要采用的是行政手段，行政干预较多，造成在具体操作中随意性大，约束力不强。近 几年，我国虽然陆续颁布了一些金融监管法律，但是并不能涵盖金融业的全部，且因规定比 较原则，在金融监管实践中难以具体操作，导致金融监管效果不佳。目前基层监管部门的监 管方式主要是外部监管，即现场监管和事后监管。对苗头性、倾向性问题缺乏超前预警效能， 事前监管几乎空白。 ( 4 ) 缺乏统一的监管制度安排和工作规范，监管成本较高 监管法律规章中有许多内容相互重复，一些相同的或近似的经常性监管项目没有一个统 一的制度安排，每开展一次监管活动几乎都要进行监管方案的重新设计，监管成本很高。现 场检查的实施没有统一的工作规范，也缺乏恰当的定期检查，结果每一次检查都需要大量的 中国证券网h t t p ：w w w c n s t o c k c o r n n e w s p a p e r 2 0 0 6 0 7 2 4 c o n t e n t _ 1 3 5 5 3 3 2 h u n 人力、物力，但效果很差，还可能会影响金融机构的正常经营。 ( 5 ) 金融机构内部控制制度和行业自律机制不健全 金融机构内部控制机制是防范金融风险与金融危机的基础性、根本性保障，是金融机构 稳健经营的前提。我国金融机构虽然也制定了一套基本的内部控制制度，但在实际执行工作 中的效果并不明显，有的甚至形同虚设，根本起不到控制作用。具体表现在：金融机构执行 会计制度不严，没有严格的金融信息披露制度，财务报表数据不实，内部审计组织缺乏独立 性和权威性等。行业自律是金融业自我管理、自我规范、自我约束的一种民间管理方式，它 可以与官方金融监管机构一起来维护金融体系的稳定与安全。当前我国金融行业自律组织在 金融监管领域中还没有充分发挥其应有的作用，需要进一步发展和完善。 ( 6 ) 货币政策与金融监督管理存在利益冲突 我国将银行监管职能从人民银行分离并成立银监会的背景之一便是中央银行在执行货币 政策和实施银行监管时的双重角色冲突。但是，成立银监会并不意味着两者之间的冲突得到 彻底的消除，而只是将这种冲突外部化了。银监会成立后，中央银行虽然享有充分的货币政 策信息，但不再享有完备的银行监管信息，而这些微观的银行监管方面的信息是有助于中央 银行深入地了解金融机构的情况，并凭此更好地制定和实施货币政策的。而分离后，部分有 用的微观银行监管信息将无可避免的流失，势必影响货币政策宏观决策的制定和实施。另一 方面，分立后的银监会将享有充分的银行监管信息和不完备的货币政策信息，这也使得银行 监管缺乏以往所拥有的央行宏观面的金融信息，缺乏中央银行在货币政策和支付系统方面的 信息和经验等作为监管决策参考。两者的利益冲突必然会影响我国金融业的健康发展。 此外，发达国家的金融监管日益向全方位大监管的方向转变，强调政府监管当局、监管 对象以及社会监督力量的综合监管，金融监管日益走向标淮化、程序化，监管指标体系已从 表内业务拓展到表外业务，已从单纯的资产负债监管发展至全方位、多层次的持续性监管。 ( 三) 加强地方金融审计监督的重要性 1 金融审计在对维护国家金融安全具有建设性作用 按照我国审计法的规定“审计署对中央银行的财务收支进行审计监督，审计机关对 黎朝晖发挥金融审计维护国家金融安全的建设性作用口】南方金融2 0 0 9 ( 5 ) o 林朝阳金融监管体系的完善与创新川浙江金融2 0 0 4 ( 4 ) 1 2 国有金融机构的资产、负债、损益进行审计监督”，这是我国政府金融审计的定位。正是基 于这一定位，我国的政府金融审计全面参与金融监管得以成为现实，这也正是我国与西方资 本主义国家在政府审计发挥金融监管作用方面的显著区别。但是，从我国的金融监管体制角 度来看，实行的是分业经营、分业监管体制，“一行三会 所组成的金融监管体系一直未明确 金融审计的定位，在众多的金融监管理论当中也很少将金融审计纳人其中，而实际上金融审 计又行使着大量的监管职能，并且取得了不俗的成绩，有效发挥了金融监管的第三只眼睛的 功效。如近年来查处的建行总行原行长王某、农发行原副行长胡某某、国开行原行长王某、 中国前首富黄某等大案要案，有效的震慑了犯罪分子，促进了金融机构的规范发展。 2 0 0 8 年初，国家审计署审计长刘家义提出了n 国家审计免疫系统论”的重要观点，认为 国家审计是国家经济、社会运行的n 免疫系统 。笔者认为，n 免疫系统”的本质功能可以概括 为：实现或加强肌体对外部风险病害的预防、识别、抵御和强化。金融审计作为国家审计的 重要组成部分，在保护国家金融安全，抵御金融危机方面存在着类似的作用机制。 ( 1 ) 金融审计的“保健医生一防疫作用圆 金融审计通过对宏观经济情况及经济政策变化的跟踪工作，分析其对我国金融安全尤其 是金融机构资产质量的影响，总体把握我国金融体系安全状况。结合中国实际，密切关注金 融机构金融企业法人治理、内部控制制度健全、风险管理、产品创新以及营运安全等方面的 情况，揭示出金融体系不健全、金融结构不合理、金融机构公司治理和经营机制不完善等问 题，从体制、机制、制度和管理上分析原因，从完善法规、强化监管及加强管理等方面提出 审计建议，充分发挥事前防范作用，共同维护国家安全。 ( 2 ) 金融审计的“经济警察一打击作用 金融审计通过对影响和危害国家金融安全的因素进行充分分析和解剖，对国内外一切危 害国家金融安全的行为进行坚决的打击和积极的防御。当前，对金融领域洗钱、地下钱庄、 操纵股市及内幕交易等新型的金融犯罪行为要坚持从制度上予以严厉惩罚，对国际游资非正 常流入境内、冲击我国股市和房地产等行为采取措施予以沉重打击，揭示一切违法犯罪行为， 这是维护国家金融安全的当务之急。 ( 3 )金融审计的“交通指挥 协调作用 金融审计一方面经济推动“一行三会 之间的合作交流，实现监管信息、金融预警信息 。中华人民共和国审计法第1 8 条 h t t p ：w w w a u d i t g o v c n n 1 9 9 2 1 3 0 n1 9 9 2 1 5 0 n 1 9 9 2 5 7 6 2 5 8 3 0 3 3 h t m l 的共享，减少监管盲点；针对混业经营下金融业务交叉的趋势，推动实施跨产品、跨机构、 跨市场的功能监管，推动监管部门维护金融业的整体安全；另一方面充分发挥了缓冲和协调 作用，对金融业对外开放、金融自由化、金融创新的深度和广度进行密切关注，控制好度， 一旦出现过快及过慢的情况，都应加以调节或缓冲，确保国家金融安全处于可控的范围内。 ( 4 ) 金融审计的“气象播报一预警作用 金融审计应按照国际通行的金融安全预警指标( 包括经常项目差额占国内生产总值的比 例、短期外债占外汇储备的比例、银行不良资产占总资产的比例、金融机构资本充足率、股 指和股价波动等) 进行分析性复核，通过调查和核实，对金融运行过程中可能出现的金融资 产损失或金融体系遭到破坏的可能性进行分析，及时识别各类风险警情、警兆、警源及变动 趋势，为金融安全运行提供政策参考和建议。同时，加强对金融业动态及发展趋势的跟踪， 把握金融全球化、自由化、综合化的新特点，分析其对我国金融安全及金融机构运行的影响， 并早做准备、及时预警，推动和建立我国金融安全预警体系。 ( 5 ) 对财务收支管理、预算执行情况评价的作用 金融资产质量是金融企业生存发展的基石，也是金融市场繁荣昌盛的根本。以审计财务 收支真实性、摸清家底为基础的审计是国家金融审计应发挥最基本的作用，审计机关特别是 要关注金融资产质量和经营风险，要对金融机构的资产质量进行相对准确的把握。一是财政 财务收支整体的真实性，要通过查出的具体问题和比较科学的量化指针来评价真实、基本真 实或不真实。二是支付能力或者持续经营能力和抗风险能力，通过定性和定量分析，揭示审 计对象在一定时期内存在着哪些经营风险隐患，是否有能力维持公众存款的安全性。三是资 金使用效益。是否具备盈利能力，财政性资金和国有资产的盈利水平如何。同时，通过对国 有和国有控股银行的检查，实现对社会中介组织审计鉴证质量的再监督。 ( 6 ) 对金融领域违法违纪行为的纠正和揭露作用 即使在今天，我国金融机构违规经营问题仍很突出，大案要案时有发生。如资产质量反 映不真实；贷款三查制度执行不到位，发放贷款出现不良；账外账、小金库现象仍然存在； 违规处理呆坏账等；另外，违规票据业务仍十分突出，已严重影响了票据市场的正常秩序； 网络银行业务管理安全性、有效性还亟待提高。针对这些问题，金融审计必须坚持以真实性 为基础，以检查内控制度和行业自律为切入点，以信贷资产质量和表外业务状况为主线，以 揭露大案要案线索为突破口，对金融领域违法违纪的行为进行纠正和揭露。此外评价金融机 构内部控制制度是否健全，控制系统是否有效执行，有无薄弱环节或明显存在控制与管理上 的漏洞，提出改进建议，督促企业自我完善。审计机关对金融机构的业务监督，重点检查金 融机构执行国家金融政策的情况，要对重大金融活动的专项审计或调查，从而掌握国家宏观 调控政策的贯彻落实情况，同时要强化信息反馈，为决策者提供可靠依据。 ( 7 ) 对金融监管部门监管绩效的评价作用 通过对金融监管部门监管，金融审计可以对金融监管部门制定的法规、制度是否能很好 地防范金融体系中的漏洞，金融监管部门是否能按照国家宏观金融政策、法规进行监管等做 出评价。也包括对人民银行出台的货币政策的合理性、财政部有关金融政策及资产管理情况 的评价。对金融监管部门的审计着眼宏观，从国家、地区的全局出发观察金融和经济运行的 全局，发现有关金融监管的问题，从宏观金融政策方面提出建议和措施，从而更好地服务于 金融监管。 ( 8 ) 为宏观决策部门制定政策提供信息和依据的作用 首先是推进金融法律法规体系的健全完善。其次对审计发现的一些典型性、倾向性和普 遍性的问题，向高层决策部门提出建议，这些建议都能得到高层领导和有关部门的高度重视， 有助于及时采取防范措施，制订和完善若干办法，并对存在问题的查处、整顿取得较好成效。 2 审计监督的优势 ( 1 ) 政府金融审计独立的、超脱的地位，是区别于金融监管部门的主要标志 我国审计法中明确规定，审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行 政机关、社会团体和个人的干涉。从具体的表现来看，政府金融审计在组织上和职能的发挥 上都具有很强的独立性，处于超脱的地位。我国的金融监管部门往往与被监管单位存在着错 综复杂的关系，与各级政府也存在着各种利益关系，经常无法处于超脱地位，影响了监管的 公正性。而审计署和驻各地的特派员办事处不参与经济活动，与被审计单位和地方政府之间 没有经济利益关系，因此在承担金融审计工作当中能够更加客观、公正地行使职权，在依法 审计的基础上做出正确的处理。 ( 2 ) 政府金融审计的权威性，在健全金融监管法律法规体系方面具有独特的优势 金融审计的权威性是与独立性相联系的，只有独立性的存在才能更好地保证权威性。金 融审计各级机关是根据宪法规定组建的，宪法保证了审计的权威性。金融审计机关依 照法律行使职权，对被审计单位下达的审计决定具有法律效力，对发现的违规行为可以直接 纠正和强制执行。同时，由于政府金融审计是高层次的金融监管，在审计各类金融问题时必 定要接触和了解现行金融法律法规在国家以及地方的实施情况，比较容易发现需要改进和完 善的地方。而且政府金融审计提出的意见和建议容易引起领导高层的关注，能够起到完善我 国金融监管法律法规体系的作用。 ( 3 ) 政府金融审计的延伸性，导致监管的对象极其广泛 金融审计经常要进行延伸审计，延伸审计可以达到事半功倍的作用。例如为了审计金融 机构所发放贷款的合规胜、效益性就必须延伸到贷款单位，跟踪审计与项目有关的部门环节。 法律授予了金融审计机关较强的检查取证权力，能够更加深入地审查和了解有关的金融活动 情况。从监管对象来看，金融审计不仅可以对金融机构进行审计，而且还可以对相关的单位 进行审计，范围极其广泛。同时，政府金融审计可以发挥整体优势，对金融机构外部引起金 融风险的一些因素进行控制，这是金融监管部门和内部稽核所不具备的功能。 ( 4 ) 政府金融审计的再监管性，能够切实防范监管工作中的道德风险 政府金融审计不仅可以对金融机构进行审计，而且还具有对中国人民银行、银监会、证 监会、保监会以及社会审计组织等进行审计监督的职能，也就是具有对金融监管者进行再监 管的职能，这是其他金融监管部门所不具备的。政府金融审计通过发挥这一职能，可以对金 融监管当局履行监管职责的情况进行检查和调查，通过建立对金融监管部门以及监管人员的 再监管机制，可以发现金融监管政策法规、监管体系和方式等方面的不足和漏洞，也能更好 地控制金融监管中的道德风险，提高地方金融审计人员的整体层次和宏观视角从而真正提出 建设性建议和措施，更好地服务于宏观金融监管和地方经济运行。 3 地方金融审计监督相对于审计署的优势 ( 1 ) 地方金融审计熟悉当地情况，并能够及时到位 熟悉当地情况，可全面履行审计监督职责，利于“跳出账本搞审计 ，能够调动更多的 资源了解被审计单位财务业务资料之外的的隐含信息，从不同的视角对金融机构计划、投资 等经营管理的各个环节、各个部分有重点的、独立的分析研究，从中发现问题，并提出解决 问题的办法，促进金融机构规范管理。并且能够做到经常性、针对性的对金融企业进行审计 监督，有利于化解各种矛盾，维护经济社会稳定。 ( 2 ) 有利于把计算机审计与延伸审计相结合，充分发挥各自的优势 延伸调查，是审计弄清某类问题或某项情况的主要手段，也是推动现场审计工作深入开 展的主要做法。尤其是金融审计，金融机构的资金涉及国民经济的各个领域，地方审计人员 在延伸调查中可以充分发挥审计署无法比拟的“地利 、“人和 的优势，提高审计工作效 率和质量。 ( 3 ) 在权力约束方面，利用地方金融审计的优势，积极开展任中、离任经济责任审计 。中国审计教育网h t t p ：l l w w w s h e n j i o r g i u n w e n _ c o n t a s p ? n e w s _ i d = 1 8 9 4 3 开展经济责任审计，利于增强金融部门领导者的责任意识，强化对资源配置、效能发挥、 权力制约的监督，有效防止权力的滥用、越位和缺位，把金融机构领导干部的权力置于外部 监督之下，将金融部门的领导干部树立正确的政绩观，审慎对待和正确运用权力，不断提高 领导水平和风险意识。 ( 4 ) 能够对地方金融业进行风险预警 通过对地方金融业进行定期或不定期的检查、评价，并且可以开展与地方金融业密切相 关的行业性实体经济的审计调查，审查和了解他们的经营状况和财务情况，调查和掌握可能 引起金融风险的外部因素，并发挥国家审计的整体信息优势，对当地经济、金融、产业等政 策及时提出调整和改进的建议。 二、地方金融审计监督状况分析 ( 一) 地方金融审计监督发展历程 金融审计的主要任务是依据审计法的有关规定，对国有金融机构依法加强对金融机 构的审计监督，揭示金融机构资产、负债、损益的真实情况，揭露和纠正违规违法从事金融 业务活动行为，促进金融机构加强管理、健全制度、依法合规经营、提高经济效益，为深化 金融改革、稳定金融秩序、防范和化解金融风险、保障国民经济健康发展服务。 我国地方金融审计监督的开展大致分为三个阶段，1 9 8 3