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东北大学m p a 专业学位论文摘要 行政听证制度的规范与完善 摘要 由于我国行政听证制度尚处于初创阶段，各个环节都很薄弱，其相关法律和 法规无论是在制度规定上还是在实践操作中均存在较多问题，有的问题仅仅是操 作上的不严格，而有的问题则需要进行深层次的理论探索才能解决。本文旨在对 我国现行行政听证制度存在的问题进行理论方面的探讨和研究，并结合中国国情， 提出完善此制度的基本设想。 笔者从三个方面进行论述。一是行政听证制度的基本理论。二是我国行政听 证制度存在的主要问题。三是完善我国行政听证制度的基本设想。笔者以行政 处罚法为主，以价格法、立法法、行政许可法为辅，对我国现行行政 听证制度存在的问题进行分析和研究，提出解决的方法和完善的措施。从而使听 证程序真正具有可操作性，并能够更好的为广大人民群众服务。具体措施如下： 第一，扩大听证程序的适用范围。第二，完善听证主持人制度。第三，完善律师 介入听证程序的相关制度。第四，通过确立信息获取制度；确立案卷排他性原则 等一系列措施来完善现行听证制度，从而真正保障了公民听证权的有效行使。 关键词：行政听证昕证程序行政听证制度 i i 蔓! ! 三堡! ! 主些兰堡垒圭 ! ! ! ! ：! ! ! t h ea d m i n i s t r a t i o nh e a r st h ei l o r mo f t h ec e r t i f i c a t es y s t e m w i t hp e r f e c t a b s t r a c t b e c a u s eo fh e a r i n gs y s t e mi nc o u n t r yi ss t a n d i n gi np r i m a r yp h a s ea n de a c hs e c t o r i sv e r yf e e b l ea n di t sr e l e v a n tl a w sa n dr u l e sh a v el o t so f p r o b l e m si np r a c t i c a lo p e r a t i o n s o m ep r o b l e mi se a s ya n ds o m ep r o b l e mn e e d st oe x p l o r ea n ds e t t l e t h ea r t i c l ei s t h e o r e t i c a lr e s e a r c ha n dd i s c u s s i o nf o re x i s t e n tp r o b l e m si nc u r r e n ta d m i n i s t r a t i v e h e a r i n gs y s t e ma n dp u tf o r w a r db a s i ci d e a t i o nf o rp e r f e c tt h es y s t e ma c c o r d i n gt o n a t i o n a lc o n d i t i o no fo u rc o u n t r y t h ea u t h o rm a d ed i s c u s s i o nf r o mt h r e es i d e s 1 b a s i ct h e o r yo fa d m i n i s t r a t i v e h e a r i n gs y s t e m 2 m a i np r o b l e mo fa d m i n i s t r a t i v eh e a r i n gs y s t e mi no u tc o u n t r y 3 b a s ki d e a t i o nf o rp e r f e c ta d m i n i s t r a t i v eh e a r i n gs y s t e mi no u rc o u n t r y t h ed e t a i l e d m e a s u l - ei sa sf o l l o w s ：1 e x t e n d i n gr a n g eo fa p p l i c a t i o no f h e a r i n gs y s t e m 2 p e r f e c t i n g h e a r i n gh o l d e rs y s t e m 3 p e r f e c t i n gr e l e v a n ts y s t e mo fl a w y e rs t e pi nh e a r i n gs y s t e m 4 t h r o u g he s t a b l i s hi n f o r m a t i o no b t a i n m e n ts y s t e m ：e s t a b l i s hr e c o r d se x c l u s i v ep r i n c i p l e ； e x t e n dm a i nb a b yr a n g eo fa t t e n d i n gh e a r i n g ；d i v e r s i f i c a t i o no fh e a r i n gf o r m ；e s t a b l i s h r a n g ef o ra p p l i c a n t e t c as e r i e so fm e a s u r ea n de n s u r ee 伍e c t i v ee x e c u t i o no fc i v i c h e a r i n gr i g h t k e y w o r d s ：a d m i n i s t r a t i v eh e a r i n g ，h e a r i n gp r o c e d u r ea n da d m i n i s t r a t i v eh e a r i n g s y s t e m i i i 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是在导师的指导下完成的。论文中 取得的研究成果除加以标注和致谢的地方外，不包含其他人己经发 表或撰写过的研究成果，也不包括本人为获得其他学位而使用过的 材料。与我同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中 作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名： 涝j 匆 日期：枷f j7 砧f 。日 学位论文版权使用授权书 本学位论丈作者和指导教师完全了解东北大学有关保留、使用 学位论文的规定：即学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论 文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人同意东北大学可 以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索、交流。 学位论文作者签名：辔f 匆 日 期：渺堂；f7 均io 1 另外，如作者和导师不同意网上交流，请在下方签名：否则视 为同意。 学位论文作者签冬：帝1 切 签字日期：砌， j7 一，毕日 导师签名： 签字目期： 塑! 垄兰塑垒主些兰垒堕墨 ! ! 壹 引言 听证作为一种程序性制度，其实质是程序公正，目的在于给有利害关系的当 事人发表意见的机会，使得当事人具有一种与行政机关的行政权利相对应的防御 权，保障其合法权益不受行政权的任意，它是实质公正确立的前提和基础。听证 制度对促进现代国家的行政公平，为行政机关作出公平的裁决提供程序法保障。 通过听证程序了解相对人的意见，有助于行政机关全面了解问题的实质，避 免偏听偏信，起到兼听则明的效果，达到实体公正和程序公正并举的目的。听证 制度是扩大公民参政权行使的途径，能保护相对人的程序权益，通过程序上的权 利的行使，如在昕证会上充分表达个人意见，给予其以防御权、辩论权，实现在 程序上的对话，面对面地交流，才能使得法律所确认的实体权力有着实现的可能。 只有让行政相对人在行政机关做出行政行为之前，介入行政行为的过程，才能维 护其合法权益。听证还可以对行政自由裁量权实施可行性监控。当行政实体法规 定的对行政自由裁量权的监督难以起到制度作用时，行政程序可以有效地起到这 方面的作用。而且，听证可以为行政权趋于正当、合理起一种引导作用。 昕证作为行政程序化的标志，早已被许多国家所引用。 在国外，大陆法系国家一般是通过立法来确定听证程序适用范围，以行政行 为的性质和种类作为确定的标准，如德国1 9 7 6 年颁布的联邦德国行政程序法 就在第二部分行政程序的一般规定中对听证制度做以明确规定：再者，类地利1 9 9 1 年修改后的行政程序法在调查程序中也规定了听证制度等等。英美法系国家 一般通过判例来确定听证范围，以受行政行为影响的利益或权利的范围出发划定 听证范围，如英国行政机关在没有法律规定必须进行或任意进行听证的情况下， 只要行政机关认为进行听证有益，即可以采取昕证，但必须遵守自然公正原则， 这种听证方式与英国法律的不成文性紧密相联，而现代国家行政程序法典化已是 大势所趋，从而使听证程序具有了法定性特征。最具代表性的是美国，它虽然是 英美法系国家，但却通过立法的方式来确定其昕证制度。美国于1 9 4 6 年颁布的联 邦行政程序法首次对听证制度作了系统的规定。经过几十年的发展和完善，美 国的听证制度已成为世界上最完备的听证制度，它不仅适用范围十分广泛，而且 与听证相配套的保障制度也十分完善，如听证主持人制度；律师介入听证程序制 东北大学m p a 专业学位论文 引言 度；信息获取制度及有关听证程序的其他相关制度等等。 听证制度在我国的发展时间不是很长，在1 9 9 6 年之前，对绝大多数中国人来 讲，“听证”一词是非常陌生的。最早规定昕证的是1 9 9 6 年3 月1 7 日八届全国人 大四次会议通过的中华人民共和国行政处罚法。这部法律第一次以法律形式确 立了我国行政处罚中的听证程序，它是对行政程序的完善和行政法发展的突破。 以行政处罚法为契机，中国首次以法律的形式确立了听证制度，行政处 罚法规定“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款 等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行昕证的权利；当事人要求听证 的，行政机关应当组织听证。”1 9 9 8 年实施的价格法规定：“制定关系群众切 身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导 价、政府定价，应当建立听证制度，”从而开创了我国行政决策领域引入听证程序 的先河。2 0 0 0 年出台的立法法规定：“行政法规在起草的过程中，应当广泛听 取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等 形式。”2 0 0 3 年出台的行政许可法规定：“法律、法规、规章规定实施行政许 可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政 许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。”这些法律关于听证制度的规 定，使我国的听证程序向具体的行政行为迈进了一大步。 随着立法的推动，我国听证研究已成为近二三年来行政程序和行政程序法研 究热点中的热点。一些学者开始对西方国家的行政听证制度作较为详尽、具体的 介绍和评价，取得一定的成果。如：应松年主编的比较行政程序法、王学辉著 的行政程序法精要、章剑生著的行政程序法比较研究等，介绍、评价了西 方听证制度，并对行政昕证的适用范围进行了广泛的研究。 笔者在比较详细地收集分析国内外有关昕证制度方面的材料、并借鉴其它有关学 科研究成果的基础上，拟在对行政听证制度基本理论研究的基础上，通过对行政 听证制度的内涵、基本原则、种类、价值等阐述以及对中美行政听证制度的比较 与分析，对我国行政听证制度的模式、内容以及目前行政听证制度存在的问题进 行思考与研究，旨在更好的保护利害关系人的合法权益，防止行政权的滥用，促 进行政行为的公正、公开和民主，促进我国听证制度在行政程序和行政法治中良 性发展。 壁壁坠主些兰堡堡查 笙二主鱼些生竺型鏖查查堡垒 第一章行政听证制度基本理论 1 1 听证制度的含义 听证制度是指行政机关作出影响行政相对人合法权益的决定前，由行政机关 告知决定理由和听证权利，行政相对人表达意见、提供证据以及行政机关听取意 见、接纳证据的程序所构成的一种法律制度。“在英国行政法中，具体表现为行政 机关必须听取对方意见的原则，其包含三个内容：( 1 ) 公民有在合理时间以前得到 通知的权利；( 2 ) 了解行政机关的论点和根据的权利；( 3 ) 为自己辩护的权利。n 1 听证程序是一种行政程序。行政程序是在二战后由于对膨胀的行政权，特别 是行政自由裁量权的抑制而兴起，由美国引导的世界各国行政程序法典化的浪潮， 则把行政法治推进现代高峰。正是基于这种客观实际，行政程序在实行法治的今 天，受到越来越高的重视。行政程序制度要求公开、公正、民主参与，公正程序 则要求告知和昕证，这就决定了行政昕证制度是行政程序公正原则、公开原则和 参与原则的最充分、最集中的体现。程序公正的核心要素是听证的权利。当某个 法律决定将要影响当事人的权益时，这些当事人应当享有了解作出该决定的相关 信息、反驳对自己不利的观点、表达自已意见的权利。美国著名的行政法学者 k c 戴维斯指出，听证权的基本问题就是：“由于政府行政或某个决定而可能受 到影响的当事人应当被赋予了解有关信息并为自己利益辩护的机会”。n 1 1 2 听证制度的渊源 听证( h o a r i n s ) ，原来是诉讼程序上的“亦听取对方当事人的意见”之规则， 其思想渊源于英国自然公正( n a t u r a l j u s t i c e ) 原则。自然公正是普通法的一个 非常古老的法律原则，是英国皇家法院对下级法院和行政机关行使监督权时，要 求其公正行使权力的原则。它是支配行政机关活动的程序方面的规则，不是一个 实体法规则。因为英国行政机关不论在法律上或事实上都具有非常大的权力，这 就要求在行使这些权力时应公平。“一个巨大的权力如被专横地行使，那将成为一 个不能忍受的暴力。程序的规则所以重要，正是由于在实体法上不能不给予行政 东北大学m p a 专业学住论文第一章行政听证制度基本理论 权力的缘故。“”自然公正原则是一个最低限度的公正原则，其法律条文源出于英 国1 2 1 5 年自由大宪章，其3 9 条规定：“凡自由民除经其贵族依法判决或遵照 国内法律之规定外，不得加以扣留、监禁、没收其财产、剥夺其法律保护权，或 加以放逐、伤害、搜索或逮捕”。在英国普通法上，它包括两个最基本的程序规 则：( 1 ) 任何人或团体在行使权力可能使别人受到不利影响时必须听取对方意见， 每一个人都有为自己辩护和防卫的权利；( 2 ) 任何人或团体不能作为自己案件的 法官。国外学者一般公认英国自然公正原则与“昕证”在思想上具有源流关系， 如日本学者中村弥三次在听证制度比较法学的考察一书中、德国学者乔治诺 尔特在德国和欧共体行政法基本原则一书中都认可此观点。听取利害关系人 意见的程序，法律术语为听证，是公正行使权力的基本内容。 在美国法律上，1 7 8 6 年美国宪法制定后，自然公正原则即为其修正案所 接受，形成了著名的“正当法津程序”( d u ep r o c e s so fl a w ) 。听证不仅是普通 法的一个重要原则，它还包括美国宪法的正当法律程序之中。在美国，告知和听 证被作为公正程序( d u ep r o c e s s ) 的重要内容。美国宪法修正案第5 条规定： “未经正当的法律程序不得剥夺任何人的生命、自由或财产”。宪法修正案第 1 4 条规定：“任何州不得未经正当的法律程序而剥夺任何人的生命、自由或财产。” 这两条规定分别适用于联邦政府机关和各州政府机关。宪法上正当法律程序的意 义就是公正行使权力。要求行政机关对当事人作出不利的决定时，必须听取当事 人的意见，所以听证是美国公民根据宪法正当法律程序所享有的权力，效力高于 行政法上所规定的程序规则。行政法上所规定的程序规则，必须符合宪法上的正 当法律程序标准。根据美国法院的解释，宪法规定的正当法律程序有两方面的意 义：( 1 ) 实质的正当法律程序；( 2 ) 程序上的正当法律程序。程序上的正当法律 程序要求一切权力的行使剥夺私人的生命、自由或财产时，必须听取当事人的意 见，当事人具有要求听证的权利。可以看出，听证是正当法律程序的主要内容。 在德国联邦行政程序法上，法定听证( r e c h t l i c h e sg e h o r ) 也被作为重要 的程序原则之一予以规定。此外，在法国，作为制裁性处分中防御权的法理，在 判例上得以体现。在日本，将告知和听证作为行政程序上的最为重要的原则来定 位，是没有异议的。“1 听证是当事人在法律程序中应当享有的一项基本权利，这一 权利也为现代的国际公约及许多国家的宪法和法律所确认。公民权与政治权利国 东北大学m p a 专业学位论文 苎二主堑些堕堡型些墨查墨垒 ( 0 a s l 9 6 9 ) 第8 条、欧洲保护人权 际公约( u n l 9 9 6 ) 第1 4 条、美洲人权公约 与基本自由公约( c e l 9 5 0 ) 第6 条都规定，在刑事诉讼中，被告人享有“被听取 意见的权利。”这些权利包括：要求听证公开进行、听证在合理的时间内举行、得 到及时的通知、反驳对自己不利的观点、得到咨询与法律援助的权利等等。尽管 这些规定是针对刑事诉讼而言，但也应认为其内容适用于民事和行政程序，因为 所有的这些程序都应当满足程序公正的最基本要求。 1 3 行政听证制度的基本原则 行政听证制度的原则是指由行政听证程序的价值取向和目标模式决定，反映 行政听证的本质，对听证程序具有指导意义的原理和评价标准。从世界各国和地 区行政程序法来看，主要有以下几项原则： 1 3 1 公开原则 公开原则是指行政听证活动必须公开进行。行政昕证作为一场重要的、具有 准司法性质的权力活动，必须接受各种制约，公开则是最好的制约手段。公开是 昕证程序顺利进行的前提条件，也是防止用专横的方法行使权力的有力保障。公 开原则要求听证的过程公开、听证的结果公开，充分保障利害关系人的知情权。 具体内容如下： ( 1 ) 事先告知。即行政机关举行听证前，应当告知相对人听证所涉及的事实 问题和法律问题，听证的时间、地点，以确保相对入有效行使抗辩权。 ( 2 ) 阅览案卷。即利害关系人自听证通知之时起至昕证终结之时止，可以向 行政机关请求阅览有关该案调查结果的案卷记录以及其他构成不利处分原因的事 实的证据材料，使行政决定的资讯公开。 ( 3 ) 言词辩论、公开审理。即允许群众、记者旁听，允许记者采访报道，在 听证过程中，利害关系人有权陈述、申辩，提出自己的主张、论据，反驳对方主 张、证据，行政机关作出的决定也必须公开。 ( 4 ) 说明理由。即听证结束后，作出决定前必须向听证参加人说明意见采纳 与否、证据采信情况，并解释原因，进一步保证听证公开透明n 公开原则是由一系列关于听证公开的法律规定和规范所组成。各国一般除了 东北丸学m p a 专业学位论文第一章行政听证制度基本理论 际公约( u n l 9 9 6 ) 第1 4 条、美洲人权公约( 0 , s 1 9 6 9 ) 第8 条、欧洲保护人权 与基本自由公约( c e l 9 5 0 ) 第6 条都规定，在刑事诉讼中，被告人享有“被听取 意见的权利。”这些权利包括：要求听证公开进行、听证在台理的时间内举行、得 到及时的通知、反驳对自己不利的观点、得到咨询与法律援助的权利等等。尽管 这些规定是制。对刑事诉讼而言，但也应认为其内容适用于民事和行政程序，因为 所有的这些程序都应当满足程序公正的最基本要求。 1 3 行政昕证制度的基本原则 行政听证制度的原则是指由行政听证程序的价值取向和目标模式决定，反映 行政听证的本质，对昕证程序具有指导意义的原理和评价标准。从世界各国和地 区行政程序法来看，主要有以下几项原则： 1 a 1 公开原则 公开原则是指行政听证活动必须公开进行。行政昕证作为一场重要的、具有 准司法性质的权力活动，必须接受各种制约，公开则是最好的制约手段。公开是 昕证程序顺利进行的前提条件，也是防止用专横的方法行使权力的有力保障。公 开原则要求听证的过程公开、听证的结果公开，充分保障利害关系人的知情权。 具体内容如下： ( 1 ) 事先告知。即行政机关举行昕证前，应当告知相对人听证所涉及的事实 问题和法律问题，昕证的时间、地点，以确保相对人有效行使抗辩权 ( 2 ) 阅览案卷。即利害关系人自听证通知之时起至听证终结之时止，可以向 行政机关请求阅览有关该案调查结果的案卷逸录以及其他构成不利处分原因的事 实的证据材料，使行政决定的资讯公开。 ( 3 ) 言词辩论、公开审理。即允许群众、记者旁听，允许记者采访报道，在 听证过程中，利害关系人有权陈述、申辩，提出自己的主张、论据，反驳对方主 张、证据，行政机关作出的决定也必须公开。 ( 4 ) 说明理由。即听证结束后，作出决定前必须向听证参加人说明意见采纳 与否、证据采信情况，并解释原因，进一步保证听证公开透明 公开原则是由一系列关于听证公开的法律规定和规范所组成。各国一般除了 公开原则是由一系列关于听证公开的法律规定和规范所组成。各国一般除了 东北大学m p a 专业学位论文 苎二主堑些堕堡型些墨查墨垒 ( 0 a s l 9 6 9 ) 第8 条、欧洲保护人权 际公约( u n l 9 9 6 ) 第1 4 条、美洲人权公约 与基本自由公约( c e l 9 5 0 ) 第6 条都规定，在刑事诉讼中，被告人享有“被听取 意见的权利。”这些权利包括：要求听证公开进行、听证在合理的时间内举行、得 到及时的通知、反驳对自己不利的观点、得到咨询与法律援助的权利等等。尽管 这些规定是针对刑事诉讼而言，但也应认为其内容适用于民事和行政程序，因为 所有的这些程序都应当满足程序公正的最基本要求。 1 3 行政听证制度的基本原则 行政听证制度的原则是指由行政听证程序的价值取向和目标模式决定，反映 行政听证的本质，对听证程序具有指导意义的原理和评价标准。从世界各国和地 区行政程序法来看，主要有以下几项原则： 1 3 1 公开原则 公开原则是指行政听证活动必须公开进行。行政昕证作为一场重要的、具有 准司法性质的权力活动，必须接受各种制约，公开则是最好的制约手段。公开是 昕证程序顺利进行的前提条件，也是防止用专横的方法行使权力的有力保障。公 开原则要求听证的过程公开、听证的结果公开，充分保障利害关系人的知情权。 具体内容如下： ( 1 ) 事先告知。即行政机关举行听证前，应当告知相对人听证所涉及的事实 问题和法律问题，听证的时间、地点，以确保相对入有效行使抗辩权。 ( 2 ) 阅览案卷。即利害关系人自听证通知之时起至昕证终结之时止，可以向 行政机关请求阅览有关该案调查结果的案卷记录以及其他构成不利处分原因的事 实的证据材料，使行政决定的资讯公开。 ( 3 ) 言词辩论、公开审理。即允许群众、记者旁听，允许记者采访报道，在 听证过程中，利害关系人有权陈述、申辩，提出自己的主张、论据，反驳对方主 张、证据，行政机关作出的决定也必须公开。 ( 4 ) 说明理由。即听证结束后，作出决定前必须向听证参加人说明意见采纳 与否、证据采信情况，并解释原因，进一步保证听证公开透明n 公开原则是由一系列关于听证公开的法律规定和规范所组成。各国一般除了 东北大学m p a 专业学位论文第一章行政听证制度基本理论 涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私外听证都公开举行。不公开为例外。但不公 开的仅指听证审理过程的保密，对当事人来说仍享有获得通知及查阅案卷文书等 知情权。例如：在美国，正式听证必须公开举行，这是正当法律程序的要求。正 式昕证类似于法院的司法审判活动，不仅由独立的官员主持，而且当事人应当事 先得到有关通知，可以提出证据并为自己辩护，在听证会上对证据质证并请律师 陪同出席。当事人有权取得全部案卷副本。至于非正式的听证程序，由于行政机 关有着较大的自由裁量权，不一定采用公开方式，但当事人仍然可以利用资讯自 由法的规定查阅行政听证的文件和根据，这也是公开原则的体现。 1 。3 2 公正原则 所谓公正，是指公平正直，没有偏私。公正是现代法律程序所追求的一个基 本目标。公正原则包涵的制度有： ( 1 ) 回避。美国、英国、韩国、日本等国家的行政程序法典都规定了听证主 持人的回避，并列举了应回避的事项。 ( 2 ) 禁止单方面接触。在听证前或作出行政决定前，听证主持人不得单方面 接触任何一方当事人，否则可能会形成先入为主的偏见，影响裁决的中立和公正。 ( 3 ) 平等参与。即给每一个利害关系人提供平等的参与机会。 ( 4 ) 听证时间、地点、方式适时、适当。即行政机关在举行听证前，应在一 定期间前通知利害关系人，以给予其足够的时间作防御抗辩、听证一般应在决定 作出之前进行。但在紧急情况下，听证可以在决定作出之后进行，也可以事先 举行形式简单的听证，事后再举行较为正式的听证，听证的地点应选择在方便当 事人参加的场所。昕证日期、地点变更的，应及时通知听证参加人。听证方式也 以影响当事人权益的严重程度为标准，涉及当事人利益越重大的案件，应适用越 正式的形式。 l 。3 3 职能分离原则 职能分离原则源于自然公正原则，该原则主张任何人都不能作为自己案件的 法官，是听证程序的重要制度和特征。职能分离有广义和狭义两种含义。广义的 职能分离是指行政听证必须由同一行政机关的不同职能部门或人员来完成，以避 一6 一 东北大学m p a 专业学位论文 第一章行政听证制度基本理论 免因职能合并而导致的主观臆断或偏见；狭义的职能分离即典型的职能分离，是 指行政机关在作出行政决定或举行审判式听证时，其机构和人员不能从事与裁决 和听证行为不相容的活动，以保证裁决和听证的公平。这种不相容的活动通常指 对案件的追诉活动及对追诉事项进行事先调查的活动。追诉活动、追诉前的调查 活动和主持听证及裁决活动不能集中于一个人或机构。然而，由于行政机关活动 所需要的知识性、专业性、效率性，事无巨细地一律实行职能分离不仅会导致行 政机关失去活力，社会利益受到影响，而且事实上也无法做到。因次，职能分离 不是绝对的，它只能是行政程序法对听证行为的原则性要求。 职能分离原则主要体现为听证的主持人和行政调查官员的职能分离。为了保 证职能分离原则的真正落实，必须确立主持人相对独立和公正超然的法律地位。 1 3 4 案卷排他性原则 案卷排他性原则是指行政机关按照正式听证程序作出的决定只能以案卷为根 据，不能在案卷以外，以当事人未知悉和未论证的事实为根据。例如：美国对 听证笔录的作用，采用“案卷排他性原则”， 也叫“唯一专有记录”，美国联邦 行政程序法第5 5 6 条规定：“证言的记录、物证连同裁定程序中提出的全部文书 和申请书作为裁决的唯一案卷。因此，这一原则不仅能够切实保障当事人陈 述意见、驳斥不利事实的权利以及自己的意见得到充分尊重的权利，而且在行政 争议进入诉讼阶段后有利于司法机关审查行政行为的合法性。其根本意义在于维 护昕证程序的实在性，实现其公正，防止听证流于形式。正如美国学者施瓦茨所 说：“案卷的排他性是公正审讯权的核心。如果没有这一原则，审讯就会成为骗局。 行政机关可以走形式，接纳堆积如山的证言和书证。但是，如果行政机关可以依 据未在审讯中出示的材料作裁决，那么厚厚的案卷就成了掩盖真相的假面具，秘 密证据或几分钟的秘密会议可以推翻长时问的审判。 1 4 听证制度的种类 听证在世界各国和地区的表现形式多种多样，依据一定的标准，大体可以作 如下分类： 一 东北大学m p a 专业学位论文 第一章行政听证制度基本理论 1 4 1 正式昕证和非正式昕证 这是根据听证程序的严格性与繁简所作的分类。正式听证也称为“审判型听 证”、“准司法式的听证”、“完全的听证”、“对照型昕证”等，意指行政机关在制 定法规和作出决定时，举行正式的听证会，使当事人得以提出证据、质证、询问 证人，行政机关基于听证记录作出决定的程序。 非正式听证，又称为“辩明型听证”、“陈述的听证”，是指行政机关在制定法 规或作出行政裁决时，只须给当事人口头或书面陈述意见的机会，以供行政机关 参考，行政机关无须基于记录作出决定的程序。 正式听证与非正式听证的区别在于：第一，公民参与的方式不同，前者是口 头辩论，言词审理，后者可以口头也可以书面；第二，公民对行政决定影响的程 度不同。前者利害关系人的意见具有举足轻重的地位，必须得到尊重，直接影响 决定的作出，后者行政机关作决定时不受利害关系人意见的限制；第三，适用范 围不同，正式听证程序繁杂，费时费力，一般适用于对公众或个人重大权益产生 影响的事项，而非正式昕证程序简便，形式公正的程度相对低些，因而般适用 对较小权益产生影响的事项；第四，听证的法律效果不同。前者如未经过该程序 将导致制定的规章或作出的裁决无效，当事人可以对此提起诉讼，后者当事人不 能对此请求司法救济。 1 4 2 事前听证、事后听证和结合听证 这是以听证举行的时间在作决定之前还是之后为标准所作的划分。 事前听证指在行政机关作决定之前举行听证。如果行政机关的决定一旦作出， 立即会使当事人陷入危难的，必须举行事前听证。如终止福利津贴，当事人由于 没有其他收入来源，必将影响其生存危机，因此，行政机关必须举行事前听证。 事前昕证可以是正式听证，也可以是非正式听证。 事后听证指行政机关在作出决定之后举行听证。事后昕证可以方便行政机关 迅速作出决定。利益受到不利影响的当事人，可在事后要求进行符合该决定具体 情况的听证。 结合昕证指行政机关对于某些行政决定，事前举行非正式听证，决定后当事 人不服时，再举行正式听证。或者当事人不服行政机关的决定，先举行非正式听 东北大学m p a 专业学位论文 苎二主堡些堕堡塑壅查查! 垄 主要适用手社会保障和福利津 证，当事人不服非正式听证时，再举行正式听证。 贴的听证。 1 0 4 3 书面听证和口头听证 这是以当事人陈述意见的方式为标准所作的分类。书面昕证指当事人以书面 的形式向行政机关表明意见。口头听证指以口头陈述的方式向行政机关陈述意见。 葡萄牙和我国澳门地区行政程序法规定昕证是采用书面听证还是口头听证， 由行政机关根据具体情况决定。在采用书面听证时，行政机关必须通知利害关系 人，听取他的意见，给予的期间不能少于i o 天。在通知时，行政机关必须提供必 需的资料，对决定有重要意义的事实和法律事宜，以及查阅卷宗的时间和地点。 利害关系人在答复时，可对构成听证标的的闯题表明立场，申请采取补足措施并 附具文件。行政机关选择口头昕证的，最少要提前8 天传唤利害关系人。口头听 证要审查所有有用于作出决定的事实和法律问题。昕证结束后，制作听证记录， 记载利害关系人的陈述。如果主持听证的机关不是有权作出最终决定的机关，则 要制作调查报告书，对行政决定提出建议，并说明该建议的事实和法律依据。 1 。5 行政听证的功能 听证制度的重要价值在于它所体现的一系列功能。戴维杜鲁门把听证的协 调利益的功能与目的归结为“它提供一种标准仪式的手段来调解利益集团之间的 分歧以及通过一种安全阀来减轻或消除干扰”。”1 在听证过程中，能通过听证的方 式聆听各方面意见，尤其是行政相对人意见，使得将一些矛盾充分暴露出来，并 提出一些解决方案，集思广益，为行政行为的顺利进行创造条件。 而从目前大多数实行听证制度的国家来看，听证的功能表现为以下四个方面： 1 5 1 查明事实真相 正式昕证具有准司法的性质，采用诉讼程序中双方对抗，主持人居中主持的 结构模式。听证中，主持人听取控、辩双方的陈述，询问证人，控辩双方可对证 人质证，并进行辩论。这样，控、辩双方的证据在听证中都得到充分的展现，并 就其真实性和关联性进行讨论，有利于主持人发现案件真实，为行政机关的决定 提供基础。 东韭冬兰竺坠主些兰垡母文第一章行政听证制度基本理论 1 5 2 保障裁决中立、行政结果的正当 作决定的人处于中立的地位、不偏袒任何一方，是程序公正的最基本要求。 英国司法从1 7 世纪以来，就有法官不得有自己个人动机的说法。行政程序所规定 的听证主持人制度，在一定程度上行政法官或其他听证主持人具有法官的某些特 质，如主持人由调查人员以外的人担任，适用回避制度，禁止与当事人单方面接 触等。此外，行政程序法和其他法律还对其任用和地位加以制度化，从而保证了 主持人的独立地位，也保证了裁决的中立。 1 5 3 保障相对人平等、有效参与行政决定和行政决策 美国教授j e w ylm a r s h a w 认为“程序的平等就是参与的平等，程序只为了参 与者可预知及理性而设，而可预知及理性显然有助于保护任何当事人的自尊心”。伯 在听证中，相对人有权向行政机关提交证据，陈述自己的意见，对不利于自己的 证据进行反驳，影响了行政决定的作出， 听证中，所有当事人有权得到昕证通知， 从而有效参与了行政决定。特别是正式 有权在律师的陪同下出席听证，向主持 人陈述意见，提交证据，向证人质证，并与行政机关调查人员和其他当事人就行 政决定的事实和法律问题进行辩论，使其意见得以充分反映，从而平等、有效参 与了行政决定的作出。 1 5 4 体现行政权相对方权利的平衡 现代行政法治要求依法行政，在市场经济中政府应当进行宏观调控，遵循市 场经济规则，在此基础上，行政权的作用应当弱化，将原先存在的命令式、强权 式的行政法律关系转化为现代的服务型、温和型的行政法律关系。表现为行政主 体和行政相对人之间的对话，互相倾听，平等协商，行政权更多地表现为一种政 府的引导和指导。而行政听证的方式使得这种行政权的本质得以凸显，从而更符 合现代行政的要求，体现了作为国家权力的行政权( 公权) 和行政相对人( 私权) 之间的一种平衡，为二者之间寻找到了一个平衡的支点。著名行政法学者韦德说， 行政法就是在国家权力与公民权利之间寻求一种平衡。而听证程序的设置也有利 于实现行政法的这一主旨。 查些垄兰坚坠主些兰堡堡墨 苎三主叁璺銎笪兰垄查墨堕堡型壅塑垫塞垦堡堑 第二章我国现行法律有关 听证制度的规定及评析 我国的听证制度借鉴于西方国家，但也有着直接的宪法来源，其原则符合我 国宪法精神，为我国宪法和行政法的发展注入了新的活力。在具体规定方面，以 行政处罚法为契机，中国首次以法律的形式确立了听证制度，1 9 9 7 年的价 格法将听证的范围扩展到政府定价行为领域，而2 0 0 0 年立法法使昕证制度 推进至行政立法领域。听证制度在中国渐有不断发展之势。 2 1 宪法中有关昕证制度的规定 我国宪法第2 条第3 款“人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理 国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”的规定，是行政听证制度公开、 参与原则的宪法依据，公民对行政听证制度的参与，是人民管理国家事务的途径 和方式之一。宪法第3 3 条第2 款“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”， 这是公正原则的法律依据，公民在行政活动中，应当享有法律面前人人平等权利。 宪法第2 7 条第2 款规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支 持。经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努 力为人民服务。”这一规定为行政听证制度奠定了宪法基础。昕证制度是行政机关 在行政活动中倾听人民意见和建议的具体表现。在这里，听取人民的意见和建议 还是原则的、笼统的，在一定条件下应该表现为具体的法定形式。听证就是被实 践证明了的有益和有效的法定形式之一，这就被认为是我国确立行政听证制度的 宪法依据。n 1 可以说，此后几部有关听证制度的法律法规都是我国宪法精神的细化。 2 2 ( t 政处罚法中有关昕证制度的规定 行政处罚法确立了听证制度，并专设第5 章第3 节，对该制度作出规定。 其中第4 2 条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数 额罚款等处罚之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利：当事人要求昕证的， 行政机关应当组织听证。”行政处罚法是中国结合自己的国情借鉴国外听证制 东北大学m p a 专业学位论文第二章我国现行法律有关听证制度的规定及评析 度的首次尝试，也是中国行政程序制度发展的重要突破。但该法中规定的听证制 度与国外的听证制度相比存在着以下缺陷和不足：第一、对限制人身自由的行政 处罚排除适用听证程序，范围过于狭窄；第二，在听证原则方面，未确立案卷排 他性原则：第三，在听证主体方面，未规定听证的组织者、听证主持人的独立地 位及职责、利害关系人或第三人参加听证的权利；第四，在听证的举行程序上没 有规定如何开始、进行、结束：第五，在听证的证据种类、举证责任方面出现立 法空白。 2 3 价格法中有关听证制度的规定 1 9 9 7 年通过的价格法将听证的范围拓展到政府定价行为领域。该法第2 3 条规定：“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经 营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证制度，由政府价格主管部 门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。” 价 格法规定适用听证的条件有两个：第一，必须是制定政府指导价和政府定价的 行为。“政府指导价”是指由价格主管部门或者其他有关部门，按照定价权限和范 围规定的基准价及浮动幅度，指导经营者制定的价格。“政府定价”指依照本法规 定，由政府价格主管部门或者其他有关部门，按照定价权限和范围制定的价格。 第二，制定的价格是关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然 垄断经营的商品价格。价格听证会是一项强制性制度，列入听证范围的任何一项 价格都必须经过事先听证，申请调价的经营者和部门如在听证会上提不出充分的 调价理由，或者参加听证人员多数反对调价，那么此项调价便不能实施。这种昕 证会制度类似日本、韩国等国公听会的非正式听证程序，与美国类似。此外，价 格听证制度还表明，我国的行政听证制度开始越出具体行政行为的范围，进入抽 象行政行为领域。这里涉及到关于政府定价行为的理论定位问题。一般认为；“政 府定价是国家价格管理部门就公共产品及服务的定价问题听取利害关系人的意 见，其结果是一个对供方的市场行为具有普遍约束力的定价规则。州”1 这些规定 虽非行政立法行为，但又具有准立法性。针对的对象是非特定性的且具有反复适 用性，所以本文认为价格法中的听证制度所适用的政府定价行为是一种抽象行政 行为。可见，价格法对听证制度的作用是巨大的，尽管有些价格听证会并不能让 塞! ! 查学硎p a 专业学位论文第二章我国现行法律有关听证制度的规定及评析 人真正满意。 2 4 立法法中有关昕证制度的规定 立法法明确将听证扩展到行政立法领域。该法第5 8 条规定：“行政法规 在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可采取座 谈会、论证会、听证会等多种形式。”虽然该法的制定体现了我国近年来的立法上 少有的成熟，但问题在于，该条规定的听证会既不是必经的法定程序，也不是一 种严格的制度，而是作为听取意见的一种方式存在，其法律地位比较低，对法规 效力的影响不太大；而且，具体如何操作，没有硬性的、详细的规定。这显然有 别于美国在规章制定中的审判式听证程序或非正式听证程序。 2 5 行政许可法中有关听证制度的规定 行政许可法继行政处罚法后第二部确立了听证制度的法律，并专设 第4 章第4 节，对该制度作出规定。其中第4 6 条规定：“法律、法规、规章规定 实旌行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益 的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行昕证。”第4 7 规定：“行 政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决 定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人 在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织 听证。”行政许可法是中国结合自己的国情借鉴国外听证制度的成功尝试，是 中国行政程序制度发展的重要突破。 东北大学m p a 专业学位论文 第三章我国现行听证制度存在的主要问题 第三章我国行政听证制度存在的主要问题 行政听证制度，对于我国而言实际上是一种“舶来品”。国外的行政昕证制度 已有几十年的发展史，并且广泛运用于行政立法和行政裁决行为。而我国的行政 听证制度正处于刚阿起步阶段，就目前现行听证制度规定比较完善的行政处罚 法而言，还存在许多不足之处，这些突出表现在如下几方面： 3 1 行政听证适用范围相对狭窄 听证适用范围，又称听证范围，是确定适用听证的处罚行为与其他行政行为 的界限。与西方国家的听证范围相比较，我国行政昕证制度规定的昕证范围明显 地过于狭窄。 行政处罚法第4 2 条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或 者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的 权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证当事人对限制人身自由的行政 处罚有异议的，依照治安管理处罚条例有关规定执行。” 从行政处罚法对听证范围的规定来看，采用的是列举方式。从这一规定 中，我们可看出：第一，并非所有的行政处罚案件都可以适用听证程序，只有行 政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定 时才有可能适用听证程序，最终是否适用听证，还要受其他条件的限制。第二， 行政机关在决定是否适用听证程序方面有较大的自由裁量权，这是因为“较大数 额罚款”是一个模糊的富有弹性的规定。第三，在上述三种行政处罚案件中，也 只有当事人要求听证的，才适用听证程序，如果当事人不要求昕证，明确表示放 弃听证权利的，则不适用听证。由此可见，我国行政处罚听证范围狭窄主要表现 在如下两个方面： 3 。1 。1 将限制人身自由的处罚排除在听证范围之外 行政处罚法第4 2 条中规定：“当事人对限制人身自由的行政处罚有异议 的，依照治安管理处罚条例的有关规定执行。”从这一规定中，我们可以看出限制 东北大学m p a 专业学位论文 第三章我国现行听证制度存在的主要问题 人身自由的行政处罚不适用听证程序，而适用治安管理处罚条例的有关规定。 限制人身自由的行政处罚是行政种类中最严厉、对当事人影响最为直接和重大的 种处罚，本该更审慎、更严肃地对待。从限制人身自由的行政处罚的设定上就 可以看出，立法者一直很重视这类行政处罚。可是在决定行政处罚的程序规定中 不仅看不到这种谨慎和严肃，而且随意地运用相对粗糙的、不符合现代程序精神