（图书馆学专业论文）公共信息的不均衡分布及其管理研究.pdf

华南师范大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论 文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文 的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确的方式标明。 本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 论文作者签名：阉伽粥 日期：7 彩年护z 月了日 学位论文使用授权声明 本人完全了解华南师范大学有关收集、保留和使用学位论文的规 定，即：研究生在校攻读学位期间论文工作的知识产权单位属华南师 范大学。学校有权保留并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版，允许学位论文被检索、查阅和借阅。学校可以公布学 位论文的全部或部分内容，可以允许采用影印、缩印、数字化或其他 复制手段保存、汇编学位论文。( 保密的论文在解密后遵守此规定) 保密论文注释：本学位论文属于保密范围，在年后解密适用 本授权书。非保密沦文注释：本学位论文不属于保密范围，适用本授权 书。 论文作者签名：阔钥吾称 日期：7 口一岁年汐月口7 日 中文摘要 现代社会，自由、民主、公平成为社会的基本原则，一切关乎自由、民主、公 平的事都应该引起全社会的关注和重视。在社会生活当中，存在着许多的公共管理 主体利用信息优势牟取私人利益、危害公共利益的事件，也存在着许多不法之徒发 布虚假公共信息进行欺诈的事隋，这些事实表明，公共信息领域出现了问题，需要 对公共信息问题进行分析研究。 本文分析论述了公共信息的概念、公共信息不均衡分布形态、公共信息不均衡 分布带来的社会问题、公共信息不均衡分布问题的制度性根源以及公共信息不均衡 分布问题研究对公共信息管理的启示。 公共信息是关于社会秩序的运行状态和运行方式的信息。公共信息与社会秩序 和公共利益的密切相关性决定了公共信息具有公共性。公共信息具有秩序揭示、秩 序示范和秩序规范的功能。 本文通过构建信息门问题模型展示了公共信息的不均衡分布形态，揭示出公共 信息的不均衡分布可以划分为社会主体的不完全公共信息分布状态和不同社会主体 间的非对称公共信息分布状态两个方面。 公共信息的不均衡分布，会导致诸多社会问题，例如，增加社会发展的风险和成本、 导致社会秩序运行过程中的不公平问题等，这些问题的出现，不利于社会秩序的稳 定和健康发展。 社会主体信息获取能力的有限性和差异性分别是不完全信息分布和非对称公共 信息分布的重要原因；此外，教育制度的公平性和合理性问题、信息公开制度问题、 信息共享机制问题、经济体制的公平性和合理性问题等诸多原因构成了公共信息不 均衡分布的社会根源。 公共信息的不均衡分布及其带来的社会问题，不仅仅是信息问题，也是经济问 题和政治问题。维护自由、民主、公平的社会秩序是公共信息管理的基本社会目标； 信息公开和信息共享是解决公共信息不均衡分布的两大条件；为公众的知情权保护 提供信息条件是公共信息管理的一大重要社会任务：要解决公共信息的不均衡分布 问题，必须建立完善的、协调一致的公共信息管理体制。此外，我们必须明白，要 解决公共信息的不均衡分布问题，仅仅依靠公共信息管理是不够的，还必须加强相 关社会制度的建立和完善。 关键词：公共信息社会秩序公共信息管理 英文摘要 i nm o d e ms o c i e t y , f r e e d o m 、d e m o c r a c ya n di m p a r t i a l i t y ，b e c o m et h eb a s i cc i v i l p r i n c i p l e s e v e r y t h i n g , a b o u tf r e e d o m ，d e m o c r a t i ca n di m p a r t i a l i t y ，m u s ta r o u s et h ea t t e n t i o n f r o mw h o l es o c i e t y i no u rc i v i ll i v i n g , t h e r ea r em a n yk i n d so fm a t t e r s f o re x a m p l e , al o to f p u b l i cm a n a g e m e n to r g a n i z a t i o nu t i l i z ei n f o r m a t i o na d v a n t a g et og a i np r i v a t ei n t e r e s t s ， e n d a n g e r p u b l i c i n t e r e s t s a n da l o t o f u n p r i n c i p l e d f e l l o w s i s s u e i l l u s i v e p u b l i c i n f o r m a t i o n t o c h e a ta n dc o a x ，t h e s ef a c t si n d i c a t et h a tp u b l i ci n f o r m a t i o nf i e l dg o e sw r o n g , t h ea n a l y z i n g a n ds t u d y i n ga b o u tt h ep u b l i ci n f o r m a t i o np r o b l e mb e c o m e sv e r yi m p o r t a n t t h i s p a p e r d i s c u s s e s f o u r p a r t s m a i n l y ：m e a n i n g a n d e x t e n s i o n o f p u b f i c i n f o r m a t i o n ；t h e c a u s e sa n df o r m so ft h eu n b a l a n c ed i s t r i b u t i o ns t a t eo fp u b l i ci n f o r m a t i o n ；t h ec a u s e sa n d f o r m so ft h em a u e r sb r o u g h tb yt h eu n b a l a n c ed i s t r i b u t i o ns t a t eo fp u b l i ci n f o r m a t i o n ；t h e e n l i g h t e n m e n ta n ds i g n i f i c a n c eo fp u b l i ci n f o r m a t i o nu n b a l a n c ed i s t r i b u t i o ns t u d yt op u b t i c i n f o r m a t i o nm a n a g e m e n t t 撕sp a p e rt h i n k st h a tp u b l i ci n f o r m a t i o ni si n f o r m a t i o na b o u tt h er u n n i n gs t a t ea n dt h e r u n n i n g w a y o f s o c i a l o r d e r - t h e d o s e r e l a t i o n o f p u b l i c i n f o r m a t i o n t os o c i a l o r d e r a n d p u b l i c i n t e r e s t sd e t e r m i n et h a tp u b l i ci n f o r m a t i o np o s s e s s e sc o m m o n a l i t y p u b t i ci n f o r m a t i o nh a s f u n c t i o no f o r d e rd i s c l o s i n 磊o r d e rd e m o n s t r a t i n ga n do r d e rr e g u l a t i n g t l i r o u g hc o n s t r u c t i n gt h ei n f o r m a t i o nd o o rm o d e l t h i sp a p e rs h o w st h eu n b a l a n c e d d i s t n i b u t i o ns h a p eo fp u b l i ci n f o r m a t i o n , a n dr e v e a l st h a tp u b l i ci n f o r m a t i o n su n b a l a n c e d d i s t n s u t i o ns h a p ec a nd i v i d ei n t ot w os i d e st h a tc o n s i s t so fs 。c i a ls u b j e c t si n c o m p l e t ea n d a s w n m e t f i c a lp u b l i ci n f o r m a t i o nd i s t f i b u t i o n t h eu n b a l a n c e dd i s t r i b u f i o no fp u b l i ci n f o r m a t i 0 1 3 w i l lc a u s eag r e a t 出a lo fs o c i a l m a t t e r s ，f o re x a m p l e , i n c r e a s i n gt h ef i s ka n dc o s to fs o c i a ld e v e l o p m e n t , c a u s et h eu n f a i r n e s s m a t t e ri nt h er u n n i n gc o u r s eo f , s o d a lo r d e r 。e t c t h ea p p e a r a n c e so ft h e s em a t t e r sw i l lb e u n f a v o r a b l e t o t h es t a b i l i t y a n d s o u n d d e v e l o p m e n t o f t h es o c i l o r d e r t h el i m i t e da n dd i f f e r e n c eo fs o c i a ls u b j e c t i n f o r m a t i o no b t a i n i n ga b i l i t yi si m p o r t a n t r e a s o no fi n c o m p l e t ea n da s y m m e t r i c a lp u b l i ci n f o r m a t i o nd i s t r i b u t i o nr e s p e c t i v e l y i n a d d i t i o n , t h ef a i r n e s sa n dm t i o n a l i t ym a t t e ro ft h ee d u c a t i o ns y s t e m ，i n f o r m a t i o no p e n i n g s y s t e mm a t t e r , m e c h a n i s mm a t t e ro ft h ei n f o r m a t i o ns h a r i n g , p u b l i ci n f o r m a t i o n m a n a g e m e n t sv a l i d i t ya n df a i r n e s sm a t t e r a d m i n i s t r a t i v es y s t e mb u g , f a i r n e s sa n dr a t i o n a l i t y m a t t e ro fe c o n o m i cs y s t e r n , e t c a r et h ei m p o r t a n ts o c i a lo f f i g i n so ft h eu n b a l a n c e dd i s t r i b u t i o n o f p u b f i ci n t b r m a t i o n 1 1 l eu n b a l a n c e dd i s t r i b u t i o no f p u b l i ci n f o r m a t i o na n dt h es o c i a lm a t t e r sb m u g h tb yi ta r e n o to n l yi n f o r m a t i o nm a t t e r b u ta l s oe c o n o m i cm a t t e la n dp o l i t i c a lm a t t e r i t ，st h eb a s i cs o c i a l g o a lo ft h ep u b l i ci n f o r m a t i o nm a n a g e m e n tt os a f e g u a r df r e e d o m ，d e m o c r a t i c , f a i rs o c i a l o r d e r ；, i n f o r m a t i o uo p e n i n ga n di n f o r m a t i o ns h a r i n ga l et w om a j o rc o n d i t i o n s 幻s o l v et h e u n b a l a n c e dd i s t r i b u t i o no fp u b l i ci n f o r m a t i o n ；i ti sag r e a ti m f o r t a n ts o c i a lt a s ko ft h ep u b l i c i n f o r m a t i o nm a n a g e m e n tt oo f f e rt h ei n f o r m a t i o nc o n d i t i o nf o rt h a tp u b l i cr i g h tt ok n o wc a n b ep r o t e c t e d ；f o rs o l v i n gt h eu n b a l a n c e dd i s t r i b u t i o np r o b l e mo f p u b l i ci n f o r m a t i o n ，w em u s t s e tu pu n i s o n o u sp u b l i ci n f o r m a t i o nm a n a g e m e n ts y s t e m i na d d i t i o nw em u s tu n d e r s t a n dt h a l t os o l v et h eu n b a l a n c e dd i s t r i b u t i o no fp u b l i ci n f o r m a t i o na n dc o r r e l a t i v em a t t e i s ，o n l y d e p e n d i n g o 1p u b f i ci n f o r m a t i o nm a n a g e m e n ti si n a d e q u a t e , s cw em u s te n h a n c ec o n s t r u c t i n g a n d p e r f e c t i n g o f c o r r e l a t i v es o c i a ls y s t e m k e y w o r d s ：p u b l i ci n f o r m a t i o n ；s o c i a lo r d e r ；p u b l i ci n f o r m a t i o nm a n a g e m e n t 引言 现代社会，自由、民主、公平、正义成为普遍的社会基本 准则，一切有违这一基本社会准则的行为都应该受到制止或处 罚，一切关乎自由、民主、公平、正义的事都应该引起全社会 的关注和重视。 当一些公共管理主体利用信息优势牟取私人利益、危害公 共利益时，当一些不法之徒发布虚假公共信息进行欺哄诈骗时， 我们有理由认为公共信息领域出现了问题，自由、民主、公平、 正义的基本社会准则受到了破坏。因此，公共管理部门，有责 任和义务加强公共信息管理；学者，有责任研究公共信息及其 管理问题；社会民众，有权利、有必要关注和关心公共信息问 题及其解决之道。 公共信息问题源自于公共信息的不均衡分布造成的信息稀 缺，然而公共信息的不均衡分布是一个客观存在，可以从总体 上划分为不完全信息分布、非对称信息分布两个方面。公共信 息稀缺是一个客观存在。公共信息的不均衡分布之所以会引发 一些社会问题，其根源在于“信息是用来消除随机不确定性的 东西”( 申农) ，它具有一定的利益价值，它能够给拥有者带来 某种潜在的或现实的利益，如财富、权力或其他生产生活上的 便利。公共信息具有利益价值，然而公共信息又是稀缺的，稀 缺的公共信息必然导致相关利益的稀缺和社会主体间的利益冲 突，由此引发诸多社会问题。从客观上讲，公共信息的这种利 益性，又会反过来促进拥有者控制公共信息的有效流转和合理 配置，进而加剧信息的不均衡分布状态。信息公开之所以困难 重重，电子政务之所以难以实现互连互通，其背后的根源就在 于此。但是，公共信息与私人信息不同，它与社会公共利益密 切相关，因此在倡导自由、民主、公平、正义的社会，不允许 公共信息被垄断，被用来牟取个别利益，所以有必要对公共信 息的不均衡分布及其管理进行研究。 从现实的角度来看，由于疏于公共信息管理和公共信息管 理不善而导致的社会问题日益严重。2 0 0 3 年s a r $ 危机、安徽阜 阳奶粉事件，以及为数众多的公共管理主体利用信息优势徇私 舞弊、牟取私人利益或部门利益、侵害公共利益、破坏社会秩 序的事件，无不向我们昭示着公共信息及其管理存在着诸多问 题。这些问题影响社会秩序的稳定和健康发展、影响公共利益 的保障和实现、影响政府的社会信任度。因此，对公共信息的 不均衡分布及其管理进行专门研究就成为一个现实而迫切的需 要。 从方法论的角度分析，公共信息及其管理具有很强的特殊 性。一般的信息管理是面向信息、面向过程的管理，在此基础 上形成了具有横断学科性质的信息管理学；而公共信息有其特 殊性，它具有秩序功能，它与公共利益密切相关。然而，公共 利益是一种涉及不同社会主体的相互关系的利益，公共信息管 理要解决的是不同主体间的信息问题，主体间的信息协调和控 制成为公共信息管理的重要任务，这个任务主要体现为信息公 开和信息共享。公共信息管理是面向各类社会主体的信息管理， 具有主体多样性，不同社会主体间的信息协调和控制造就了公 共信息管理的特殊性。公共信息管理的特殊性决定了要对公共 信息的不均衡分布及其管理问题进行专门研究，寻找符合公共 信息及其管理特性的理论和方法，简单的移植一般的信息管理 理论和方法进行公共信息管理显然是不够的。 第一章相关研究综述 1 1 公共信息的界定 2 对于公共信息的概念，多数人认为公共信息是公共管理过 程中形成的信息，既公共管理信息，一般被表述为政务信息、 政府信息、行政信息三种类型。例如，“我们把以政府为主体的 一切负有公共事务管理职能的组织( 包括行政机关，法律法规 授权、委托的组织，来源于纳税人税款的政府财政拨款的社会 团体、组织等公务事业法人和社会组织) 在行政过程中产生、 收集、整理、传输、发布、使用、储存和清理的所有信息，称 为公共信息”：“公共信息指行政主体( 包括行政机关、法律 法规授权、委托的组织、来源于纳税人税款的政府财政拨款的 社会团体、组织等公务法人、社会组织) 在行使公共权力过程或 者在该组织职责范围内获得的信息，不包括立法机关制定的法 律、法院判决与行政机关制定的行政法规，规章”12 l ；“本文把 这些能在政府部门的调控下有效传播的社会信息资源称为公共 信息”【3 】；“公共信息是指公共管理主体在公共管理活动中收集、 传递、整理和发布的各种信号、消息、数据、情报的总称，其 载体形式多为各种法规、文件、决策、批示、报告、公告等” 【引。从现代公共管理的角度去看，上述这些定义中的所谓政府、 行政主体等主体都属于公共管理主体，只不过说法上有所区别 而已，其中所提及的公共信息，用一句话来概述，实际上是“反 映公共管理活动的发展变化状态及规律”【3 】的信息。 以上的界定方法存在着几个方面的缺陷：首先，它无法区 分公共信息与私人信息，势必造成公共信息管理过程上的混乱， 出现公共信息管理过程中公私不分，侵害隐私权、损害私人利 益的问题；其次，以管理主体为依据来界定公共信息，把没有 莫力科，王沛民公共信息转变为国家战略资产的途径 j 1 科学学研 究，2 0 0 ( 0 3 ) 【2 1 周伟中国公共信息公开法律制度的特点、问题与发展【j 】行政法学研 究，2 0 0 2 ( 0 4 ) 【3 】 胡广伟、仲伟俊电子政务调节公共信息非对称性的作用【j 】中国软科学 2 0 03 ( 1 0 ) 4 l 顾爱华公共管理【m 】东北大学出版社，2 0 0 2 ：2 4 7 i5 i 顾爱华公共管理【m 】东北大学出版社，2 0 0 2 ：2 4 7 3 进入管理主体管理活动范围的公共信息排除在外，使得该界定 方法所确定的公共信息范围不够全面：同时，以管理主体为依 据来界定公共信息，也无法正确回答公共信息究竟是什么的问 题。因此，这种界定方法不仅在理论上不科学，在现实中也不 利于公共信息管理实践，所以，本文将对公共信息概念进行重 新定义。 1 2 信息的不均衡分布研究 信息的不均衡分布研究理论主要来自于微观信息经济学。 微观信息经济学以不完全信息和非对称信息这一信息的不均衡 分布现实为前提，形成了当代最富特色的信息经济学理论。 在国外。在经济学文献中，信息经济学( e c o n o m i c so f i n f o r m a t i o n ) 一词，起源于1 9 5 9 年马尔萨克的信息经济学评 论，此文标志着微观信息经济学的产生。1 9 6 8 年，马尔萨克 与日本经济学家寓泽共同创立信息系统的一般选择理论一一微 观信息经济学八大基础理论之一。此后赫伯特西蒙的管理 决策新科学( 1 9 6 0 ) ，乔治施蒂格勒的信息经济学( 1 9 6 1 ) ， 威廉维克里的反问投标、拍卖和竞争性密封投标( 1 9 6 1 ) ， 肯尼斯阿罗的希腊经济计划的统计要求( 1 9 6 5 ) ，以及西 尔的经济学与信息论( 1 9 6 7 ) 分别从管理与统计决策、信息 搜寻、拍卖制度和信息论角度奠定微观信息经济学研究与发展 的科学基础。其中，马尔萨克、施蒂格勒、和维克里成为微观 信息经济学最为重要的三个奠基人。1 9 7 0 年美国经济学家乔 治阿克洛夫提出旧汽车市场分析的“柠檬”理论，标志着信 息经济学由产生阶段进入发展阶段。1 9 7 1 年杰克赫什雷弗提 出“信息市场理论”，1 9 7 3 年斯彭斯建立“信号”理论，1 9 7 6 年桑福德格罗斯曼和约瑟夫施蒂格利兹提出了“格洛斯曼。 施蒂格利兹悖论”，以及2 0 世纪7 0 年代由迈克尔莫里斯等发 4 展起来的“委托人一代理人”理论，这些理论，使得微观信息经 济学的理论和方法体系得到不断的拓展，最终形成一门独立的、 极富特色的学科。1 6 1 在国内，则以葛伟民的信息经济学( 1 9 8 9 ) 、张远的信 息与信息经济学的基本问题( 1 9 9 2 ) ，谢康的微观信息经济 学( 1 9 9 5 ) 、张维迎博弈论与信息经济学( 1 9 9 6 ) 、陈禹的 信息经济学教程( 1 9 9 8 ) 、娄策群和桂学文的信息经济学 通论( 1 9 9 8 ) 、黄淳和何伟的信息经济学( 1 9 9 8 ) 、王则柯 和何沽的信息经济学浅说( 1 9 9 9 ) ，韩建新的信息经济学 ( 2 0 0 0 ) 、王晓刚和王则柯的信息经济学( 2 0 0 2 ) 、蓝虹和徐 文晖合著的博弈论与信息经济学研究( 2 0 0 3 ) 等一批学者的 文献为代表，形成了国内的微观信息经济学理论。 7 1 【8 l 微观信息经济学主要以市场信息为对象，其信息的不均衡 研究包括以下几个方面的内容：信息的不完全性问题、非对称 性问题；不确定条件下的选择理论和非对称信息决策理论；信 息的不均衡分布导致的制度性问题和非制度性问题等等。信息 的不均衡分布是一个客观存在，因此，信息的不均衡分布研究 理论和方法，对于公共信息的不均衡分布及其管理研究具有重 要的方法论意义。【9 】 1 3 公众知情权保护研究 基于人民民 社会生活、公共 众的知情权。 “知情权”， 主、主权在民的民主和法制理念，公众对经济 管理具有参与和监督的权利，首先是要保障公 英文为t h er i g h tt ok n o w ，又称为“知”的权 6 l 谢康国外信息经济学研究( j 】科学决策，2 0 0 0 ( 0 4 ) 7 i 王芳近十年我国信息经济学研究述评【j 情报理论与实践，19 9 9 ( 0 4 ) 8 1 潘芳莲武琳近年来我国信息经济学研究综述 j 】图书与情报，2 0 0 3 ( 0 2 ) 9 i 黄淳，何伟信息经济学【m 】经济科学出版社，1 9 9 8 ：3 15 5 利、知悉权、了解权。“知情权”一词作为特指一种权利主张的 法学概念，是由美国新闻编辑肯特库泊f k e n tc o p p e r ) 在1 9 4 5 年1 月的一次演讲中首次提出来的。其基本含义是公民有权知 道他应该知道的事情，国家应最大限度地确认和保障公民知悉、 获取信息、尤其是政务信息的权利。1 1 0 】 在我国，有的学者认为广义知情权的内容应当包括政治知情 权、司法知情权、社会知情权和个人信息知情权等四项权利【1 1 】。 而有的学者则认为，知情权的主体不仅可以是公民，也可以是 法人，因此知情权的内容除了知政权( 行政知情权) 、社会知情 权、对个人信息的知情权、法定知情权( 司法知情权) 以外还应 包括法人知情权【12 1 。 1 9 4 6 年联合国大会通过的第5 9 ( i ) 号决议中，知情权被宣 布为基本人权之一。该决议宣称：“情报自由是基本人权之一， 且属联合国所致力维护之一切自由之关键。”1 9 4 8 年的世界 人权宣言第1 9 条规定，“人人享有主张和发表意见的自由； 此项权利包括有主张而不受干涉的自由，和通过任何媒介和不 论国界寻求、接受和传递信息和思想的自由。”1 9 6 6 年公民 权利和政治权利国际公约第1 9 条重申了表达自由的权利包括 不受国界限制“寻求、接受和传递各种消息和思想的自由”。我 国是世界人权宣言、公民权利和政治权利国际公约的缔 约国之一，知情权在我国理应得到承认和保护。 现代宪政国家承认人民主权原则，人民主权原则在我国宪 法中有直接体现，宪法第2 条规定：“中华人民共和国的切权 力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和 地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形 式，管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。”参 1 0 1 谢鹏程公民的基本权利【m 】中国社会科学出版杜，1 9 9 9 ：2 6 3 1 谢鹏程：公民的基本权利【m 1 中国社会科学出版社，1 9 9 9 ：2 6 3 1 2 1 王利明人格权新论【m 】吉林人民出版社，1 9 9 4 ：4 8 8 4 8 9 政、议政的前提和基础是公民对国家事务的知情权，只有知情 权得到保障的前提下，人民才可以更好地行使管理国家公共事 务的权利。如果人民主权没有知情权的僳障，就谈不上人民主 权。宪法第2 7 条第2 款还规定：“一切国家机关和国家机关工 作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾 听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”宪法 第4 1 条第1 款规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关 和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机 关和国家机关工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提 出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进 行诬告陷害。”监督、批评、建议以及申诉、控告、检举等诸多 权利的前提是必须了解行政机关及其工作人员的行政活动。知 情权无疑是以上任何一项权利的潜在权利。因此，“公民知情权 是人民主权理念的应有之义，人民主权原则奠定了公民知情权 的宪法基础” 【1 引。 我国宪法第3 5 条规定：“中华人民共和国公民有言论、出 版、集会、结社、游行、示威的自由”。宪法赋予公民的言论自 由权中包含着知情权。因为言论自由的标准与界限并不是固定 不变的，其范围的确定随着社会生活的发展而变化。“到了现 代社会，言论自由的范围有了扩大，除包括思想表达与传达自 由外，还包括了解权、反论权，言论机关的自由等方面。特别是 随着情报手段的发展与信息的扩大，个人行使言论自由的形式 越来越丰富和多样化，了解权、反对权等权利的保护是当代各 国宪法保护言论自f h 的重要形式。”【1 4 】这里的“了解权”等同 于“知情权”。有学者认为，充分而完备的表达自由至少包括 下几个方面的自由【1 5 】：( 1 ) 了解信息的自由；( 2 ) 持有信息的自 13 1 颜海娜，论公民知情权的宪法确认【j 】国家行政学院学报2 0 0 3 ( 0 5 ) 1 董和平，韩太元，李树忠宪法学【m 】法律出版社2 0 0 0 ：3 6 5 15 l 徐显明人权研究 m 】山东人民出版社，2 0 0 1 ：3 6 9 7 由；( 3 ) 传播意见的自由：( 4 ) 接受意见的自由；( 5 ) 意见表达方 式的自由。 由此可见，虽然我国宪法对公民知情权没有直接确认，但 公民知情权依然有其存在的宪法基础，公民知情权作为我国宪 法的一项隐含权，隐含在“表达自由”的权利内容当中。 同时，改革开放以来，我国陆续制定了一些法律规范，以 确认和保障公民知悉、获取有关信息的自由和权利，我们可以 认为这是对公民知情权的法律保护。如消费者权益保护法 第8 条规定：“消费者享有知悉其购买、使用的商品或者接受的 服务的真实情况的权利”：如行政处罚法的第4 条与第3 1 条、行政诉讼法的第4 条和第2 3 条、环境保护法的第 1 1 条、产品质量法第1 0 条、价格法的第2 3 条和2 4 条、 统计法的1 3 条等。这些法律规范大都零散分布在各种法律 文件中，分属于不同的法律部门和法律制度，它们的总和构成 了我国公民知情权的法律基础。但是，这些法律规范对于知情 权的规定缺乏系统性、全面性，且法律位阶比较低，保障力度 不够，难以体现知情权作为公民基本权利的法律地位，由此导 致的结果往往是：一方面，公民知悉、获取政府信息的法律依 据尚不充分，政府也没有公开政府信息的法定义务；另一方面， 公民对于政府拒绝公开相关信息的行为缺乏救济的手段与途 径。更为严重的是，在一些民主和法制意识淡薄的地区，出现 不尊重甚至公然践踏公民知情权的现象。如江西省有关部门以 “社会稳定”为由查禁、“封杀”宣传中央减负政策的减轻 农民负担工作手册，并追究相关人员的责任【“1 。知情权作为 公民的一项基本人权，应首先在宪法的层面得以确认，因为“基 本权利属于宪法保留事项，其判断标准仰赖于抽象人权法的理 1 叫一本奇书的奇遇 n 】南方周末，2 0 0 0 一】0 12 8 性思辨以及习惯法的支持、比较法的域外影响”【”】。 公民知情权是主权在民、人民民主的体现，是公民参与国 家管理、实施监督权利的前提条件。笔者认为公共信息与公共 利益密切相关，是知情权的一个权利客体，公民知情权的保障 是公共信息管理的目标和任务之一。然而，公共信息的不均衡 分布一方面反映了公民知情权没有得到有效的保障，另一方面 它也是保障公民知情权需要跨越的一个障碍。 1 4 信息公开法律制度研究 “信息公开制度是近、现代逐渐发展起来的一种法律。第 二次世界大战以后，伴随着科技的进步，经济贸易的发展，公 民民主意识的增强，参政议政呼声的高涨，信息公开制度也在 许多发达国家应运而生，它是公民知情权得以实现的必然途径， 是防止权力腐败和权力不当行使的重要机制，是政治民主和法 制健全的产物。”【1 8 】 在国外，许多经济发达国家建立了比较完善的信息公开法 律制度。例如在美国，有信息自由法，该法于19 6 7 年6 月 5 日由美国总统批准，同年7 月6 日施行，该法是众多发达国 家信息公开法律中最具代表性和示范意义的法律，1 9 9 6 年还制 定了电子情报自由法；在日本，有信息公开法，该法于 1 9 9 9 年5 月7 日公布，2 0 0 1 年4 月1 日开始实施，其全称为行 政机关所拥有的信息公开法。 在国内，根据学者周伟的总结，我国信息公开制度存在以 下几个特点【19 】： 一、与经济建设相联系。各国公共信息公开与个人知情权 相联系，成为促进行政公开公正、建立透明法治政府的一个法 1 7 1 于立深我国宪法典公民权利条款评析【j 】长自学刊，2 0 0 2 ( 0 7 ) 1 8 】黄梓良外国的信息公开立法实践及其启示【j 】情报杂志，2 0 0 3 ( 0 7 ) 1 9j 周伟当代中国公共信息公开制度及其法制化研究l j 】政治学研究，2 0 0 3 ( 0 3 ) 9 律措旋，而中国的公共信息公开，起源于经济建设的需要，成 为各级人民政府招商引资、改善投资环境的条件，这是中国现 行公共信息公开与设计这一制度宗旨不同的显著特点。1 9 9 1 年 以前，中国各级政府的信息，包括政府管理社会的规范性文件， 惯例是发给下级政府执行，一律不直接对外公布。由此导致在 改革开放过程中，许多外国投资者抱怨中国政府行政管理制度 不公开、信息不流通、不对称，直接影响了境外投资者的投资 积极性。为了应对这一状况，1 9 9 1 年1 2 月5 日，对外经济贸 易部公布了7 件内部管理文件，1 9 9 2 年2 月2 日，公布了1 4 件内部管理文件，1 9 9 2 年3 月1 6 日发出关于重申制定、发 布全国性对外经贸法规、政策有关规定的通知。至此，形成了 中国初步的公共经济信息对外公开的先例，使得在中国自1 9 4 9 年以来行政机关不公开公共信息f 包括需要当事人遵守的行政 管理规则) 的根深蒂固的做法与制度开始动摇。 二、行政机关在部分行政管理过程中获得的与相对人权利 义务有关的公共信息，法律规定实行有限公开。在实行公共信 息公开的国家，行政机关获得的公共信息，都向社会公开，而 在中国，只有部分涉及个人权利义务的行政行为，法律规定实 行强制公开。例如，在行政处罚过程中，实施行政处罚的决定， 应当公开行政处罚的依据，1 9 9 7 年行政处罚法第3 1 条规 定：“行政机关在做出行政处罚决定之前，应当告知当事人做出 行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的 权利”：在行政复议程序中，复议申请人可以查阅有关行政处罚 的公共信息，1 9 9 9 年行政复议法第2 3 条第2 款规定：“申 请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、做出具体行 政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业 秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝”；在部分政府管 制的价格调整中，应公开调整价格的依据、理由并听取公众意 l o 见，1 9 9 7 年价格法第2 3 条规定；“制定关系群众切身利益 的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格 等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度”；公共统计资 料，实行定期公开，1 9 9 6 年修订的统计法实施细则第2 0 条规定：“国家建立健全统计资料定期公布制度。国家统计局统 计调查取得的统计数据，由国家统计局公布。国务院有关部门 统计调查取得的统计数据，由国务院有关部门公布；其中，与 国家统计局统计调查取得的统计数据有重复、交叉的，应当在 同国家统计局协商后，由国务院有关部门公布。国务院有关部 门公布统计数据，应当自公布之日起1 0 日内报国家统计局备 案。县级以上地方各级人民政府统计机构和有关部门公布其统 计调查取得的地方统计数据，比照前款规定执行。”；国家公共档 案，在法定期限届满后公开，1 9 9 6 年修订的档案法第1 9 条规定：“国家档案馆保管的档案，般应当从形成之曰起满三 十年向社会于i ：放。经济、科学、技术、文化等类档案向社会开 放的期限，可以少于三十年，涉及国家的安全或者重大利益以 及其他到期不宜开放的档案向社会开放的期限，可以多于三十 年。” 三、行政规章实行全部强制公开。2 0 0 0 年施行的立法法 第7 7 条规定：“部门规章签署公布后，及时在国务院公报或者 部门公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。地方政府规章签 署公布后，及时在本级人民政府公报和在本行政区域范围内发 行的报纸上刊登。”立法法规定行政规章必须在公示后才发生法 律效力。 四、国务院部委和省、直辖市、自治区人民政府的规范性 文件，在一定范围公开。在中国行政管理实践中，县级以上地 方各级人民政府制定的规范性文件占有相当大的比例。惯例上， 这类信息在政府出版物或工作刊物上公开，行政机关系统内部 容易取得这类信息，而普通的公民、法人或其他组织，极难通 过这一途径获取行政管理规范性文件。 五、公共信息公开的方式多样。目前存在的公共信息公开 的方式来看，主要有以下几种形式：一是在非政府出版物上公 开，如中国政府于2 0 0 1 年正式加入w t o 时，外经贸部决定， 授权人民出版社出版中国加入世界贸易组织法律文件导读， 同时还授权法律出版社出版中国加入世界贸易组织法律文 件( 中英文对照) ，该书收入议定书及其附件和工作组报告书等 法律文件的英文原文和中文参考译文。由于这一方式使得出版 单位和公开单位都可能从这种信息公开的过程中谋取经济利 益，故受到一些学者在新闻媒体上的公开质疑，认为这种公开 公共信息的方式，违背法治国家行政的原则。二是在各级政府 网站上公开部分行政管理信息。这一公开方式极大地方便了公 共信息的获取，也为推进政务公开，提高行政管理工作的透明 度提供了一条新的、有效的途径。到2 0 0 1 年1 2 月3 1 日为止， 4 1 个中央部委和国务院直属机构已上网，并建成了行业信息网 1 3 个。 从总体上来看，我国公共信息公开距离法律化、制度化、 规范化的要求还很远，与我国的经济发展和民主法治建设步伐 不协调，这是一个需要解决的制度性问题。我国在加入w t o 等内外压力的形势下，一部以中华人民共和国政府信息公开 条例为名称的法律草案，已被纳入十届全国人大常委会五年 立法规划之中，并确立了“以公开为原则，不公开为例外”基 本原则1 2 0 1 。 信息公开是公共信息管理实现保障公民知情权目标的重要 途径，信息公开法律制度是实施有效公共信息管理的制度基础， 因此，信息公开法律制度成为公共信息管理的研究内容之一。 2 0 】政府信息公开将有突破【n 】人民日报( 海外版) ，2 0 0 4 1 1 - 2 4 1 2 1 5 信息公开与隐私权保护 公共信息往往与私人信息相伴而生，许多公共信息乃是私 人信息的共性面，公共信息管理不可避免的要触及私人信息。 那么，在保障公民知情权的同时，如何保护公民的隐私权不受 侵犯就成为公共信息管理必须要解决的一个问题。 “隐私是指公民个人生活中不愿为他人公开或知悉的秘密， 包括个人私生活、个人日记、照相簿、储蓄、财产状况、生活 及通讯秘密等。”【2 1 】“而关于什么是隐私权，现在尚无统一的 解释。但一般认为，隐私权这一概念起源于美国法学家萨缪 尔沃伦( w a r r e n ) 和路易斯布兰戴斯( b r a n d i e s ) 在哈佛大学 法学评论上发表的隐私权( t h er i g h tt op r i v a c y ) 一文。我 国民法学家彭万林先生认为，隐私权是指公民不愿公开或让他 人知悉个人秘密的权利。张新宝先生认为，隐私权是指公民享 有的私人生活安宁与私人信息依法受到保护，不被他人非法侵 扰、知悉、搜集、利用和公开等的一种人格权。王利明先生认 为，隐私权是自然人享有的对其个人的、与公共利益无关的个 人信息、私人活动和私有领域进行支配的一种人格权。” 2 2 l 学者翁国民和汪成红认为，保护隐私权的法律制度首先是 在美国建立起来的。“美国于1 9 7 0 年制定：r 公开签账账单法， 1 9 7 4 年制定了隐私权法、家庭教育及隐私权法、财务隐 私权法等。随后，其他国家也相继开始在立法中保护隐私权。 在法国，1 9 7 8 年通过了一项有关资料处理的法律规定：资料的 处理不得损害个人身份、私人生活以及个人和公众的自由。从 而使个人隐私得到了更完善的保护。在德国，二战以后，因为 新宪法确立了一般人格权，从而隐私权也逐渐确立了其地位。 【2 1 彭万林民法学 m 1 中国政法大学出版，19 9 7 ：2 0 1 【2 2 1 翁国民，汪成红，论隐私权与知情权的冲突【j 】浙江大学学报( 人文社会科学 版) ，2 0 0 2 ( 0 2 ) 德国一般采用判例的形式保护隐私权，其主要法