（农业经济管理专业论文）安徽省农村生源地信用助学贷款研究.pdf

摘要 随着高等教育的改革和发展，家庭经济困难学生的资助成为我国高等教育大众化不 可回避的问题之一。自1 9 9 9 年开始实施国家助学贷款迄今，这项工作取得了一定成绩， 但也同时暴露出政策设计和运行机制上存在的缺陷。虽然政策不断进行修订和完善，但 在地方，国家助学贷款工作困难重重，举步维艰。 安徽省是农业大省，农村家庭大学生占绝对比例。为进一步推动助学贷款工作的丌 展，安徽省决定实行农村生源地信用助学贷款。 本文首先介绍安徽省生源地信用助学贷款产生的背景，及其在农村实施生源地信用 助学贷款的社会基础。因目前国家助学贷款政策处于衔接过程中，安徽省存在三行并立 的状态( 农业银行的国家助学贷款、农村信用社的生源地信用助学贷款、国家开发银行 的生源地信用助学贷款) 。文章详细的介绍了安徽省三家银行的国家助学贷款政策，并 结合美国和同本等发达国家的助学贷款经验，侧重分析了安徽省农村生源地信用助学贷 款的现行政策的合理和不足之处。此外，从经办金融机构、高校、教育局等不同的角度 详细分析了安徽省生源地助学贷款在运行过程中的出现的问题和不足，从制度和管理机 制上提出了相应的对策。 关键词： 安徽省农村 生源地信用助学贷款 a b s t r a c t a st h er e f o r m so ft h eh i g h e re d u c a t i o nc o n t i n u et od e v e l o p ，f i n a n c i a la i dt oe c o n o m i c a l l y d i s a d v a n t a g e ds t u d e n t sh a sb e c o m eo n eo fi n e s c a p a b l ei s s u e st h a tt h ep o p u l a r i z a t i o no fh i g h e r e d u c a t i o nh a st of a c e t h es t a t ee d u c a t i o nl o a n sc o m m e n c e di n19 9 9h a v ea l r e a d yg a i n e d s o m ea c h i e v e m e n t sb u ts o m ef l a w so np o l i c yd e s i g na n d o p e r a t i o nm e c h a n i s m h a v ea l s ob e e n r e v e a l e d a l t h o u g ht h ep o l i c i e sa r eb e i n gr e v i s e da n di m p r o v e d ，e n o r m o u sd i f f i c u l t i e sa r es t i l l f o u n di nt h ei m p l e m e n t a t i o no fs t a t ee d u c a t i o nl o a n si nt h el o c a l s g i v e nt h ef a c tt h a ta n h u ii sp r i m a r i l ya na g r i c u l t u r e f e a t u r e dp r o v i n c e ，c o l l e g es t u d e n t s f r o mr u r a lr e g i o n so c c u p ya na b s o l u t ep r o p o r t i o n i no r d e rt of u r t h e rp r o m o t ee d u c a t i o nl o a n s ， a n h u ip r o v i n c e ，b a s e do nt h ep i l o tt r i a l si nf i v ec i t i e s ( p r o v i n c e s ) ，h a sr e s o l v e dt oc a r r yo u t i n t r a - p r o v i n c i a l ，s o u r c e b a s e dc r e d i tl o a n sf o r t h es t u d e n t sf r o mr u r a lr e g i o n s t h i sp a p e rf i r s ti n t r o d u c e st h eb a c k g r o u n di nw h i c hs o u r c e b a s e dc r e d i tl o a n sw e r eb o r n a n dt h es o c i a lb a s i sf o ri m p l e m e n t i n gt h ec r e d i tl o a n si nr u r a lr e g i o n s s i n c ei ti ss t i l li na c o m b i n a t i o np r o c e s sw i t ht h o s ep o l i c e so ns t a t ee d u c a t i o nl o a n s ，t h e r ee x i s t st h es i t u a t i o no f t h r e e b a n kc o e x i s t e n c ei na n h u i ( s t a t ee d u c a t i o nl o a n sb ya g r i c u l t u r a lb a n k ，s o u r c e b a s e d c r e d i tl o a n sf o rs t u d e n t sb yr u r a lc r e d i tc o o p e r a t i v e s ，a n ds o u r c e - b a s e dc r e d i tl o a n sf o r s t u d e n t sb ys t a t ed e v e l o p m e n tb a n g ) i nt h i sp a p e r ，t h ep o l i c i e so ns t u d e n tl o a n si s s u e db y t h e s et h r e eb a n k sa r ei n t r o d u c e di nd e t a i l a n di nl i g h tw i mt h ee x p e r i e n c e si ns t u d e n tl o a n s f r o ms u c hd e v e l o p e dc o u n t r i e sa st h eu n i t e ds t a t e sa n dj a p a n ，t h ep a p e rf o c u s e si t sa n a l y s i s o nt h er a t i o n a l i t ya n di n a d e q u a c yo fc u r r e n tp o l i c i e so ns o u r c e b a s e dc r e d i tl o a nf o rs t u d e n t s f r o mr u r a lr e g i o n si na n h u i i na d d i t i o n ，f r o mo t h e rp e r s p e c t i v e s ，s u c ha st h ea d m i n i s t r a t i o n o ff i n a n c i a l i n s t i t u t i o n s ，c o l l e g e sa n du n i v e r s i t i e s ，a n de d u c a t i o n a lb u r e a u s ，t h i sp a p e r c o n d u c t sd e t a i l e da n a l y s i so nt h ep r o b l e m sa n df l a w se x p o s e di nt h eo p e r a t i o np r o c e s so f e x e c u t i n gs o u r c e b a s e dc r e d i tl o a n s ，a n dp u t sf o r w a r dt h ec o r r e s p o n d e n tc o u n t e r m e a s u r e sa t t h el e v e l so f b o t hs y s t e ma n dm a n a g e m e n tm e c h a n i s m k e yw o r d s ：a n h u ip r o v i n c er u r a lr e g i o n ss o u r c e - b a s e dc r e d i tl o a n sf o rs t u d e n t s i i 独创性声明 本人声明所呈的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得 的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中 不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得安徽农业大 学或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对 本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：二主堑 签字日期： 7 年占月，瑁 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解安徽农业大学有关保留、使用学位论文的规 定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子文件，允 许论文被查阅和借阅。本人授权安徽农业大学可以将学位论文的全部或部 分内容编入有关数据库进行检索，收录到中国学位论文全文数据库，可 以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文，向社会公众提 供信息服务。( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 。 学位论文作者签名：舔 签字日期：订年名月，妇 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通信地址： 指导教师签 签字日期： 。声多月，j 日 电话： 邮编： 1 绪论 1 1 选题意义及研究目的 1 1 1 选题意义 随着我国高等教育体制改革特别是高等学校招生规模不断扩大和高等教育收费制 度的改革，学生学费和生活费个人负担的比重越来越高，这对于家庭经济相对困难、特 别是来自农村的经济困难学生来说，就成为一个迫切需要解决的现实问题。一部分学生 特别是农村学生可能由于家庭经济困难交不起学费而失去接受高等教育的机会，这时政 府和社会就有责任采取直接或间接的手段来帮助这些家庭经济困难的学生，其中助学贷 款就是政府和社会资助贫困学生的主要手段。国家助学贷款于1 9 9 9 年在北京、上海、 天津、重庆、武汉、沈阳、西安、南京等八个城市先行试点。在此基础上，于2 0 0 0 年9 月1r 起，在全国范围内全面推开。在全国推开后，国家助学贷款工作取得了一定成绩， 但也同时暴露出政策设计和运行机制上存在的缺陷。根据党中央、国务院领导的一系列 批示精神，教育部、财政部和有关金融部门反复调查、研究，认真分析和总结国家助学 贷款工作中存在的问题和矛盾，提出了进一步改进工作的意见和建议。2 0 0 4 年6 月，国 务院办公厅转发教育部、财政部、人民银行、银监会关于进一步完善国家助学贷款工 作的若干意见。该意见对国家助学贷款政策、实施机制、风险防范、组织领导等 方面进行了重大调整和完善，建立了以风险补偿机制为核心的国家助学贷款新政策、新 机制。丌展助学贷款，是实施科教兴国战略，确保我国高等教育持续、健康发展的一项 重大举措，是我国社会主义制度优越性的具体体现，是社会主义市场经济体制下助学方 式的一种新探索，符合广大人民群众的根本利益。在这种情况下，助学贷款有助于解决 贫困家庭的孩子上大学的难题。但从近年来实施的情况看，仍然存在许多问题一经办 银行积极性不高、家庭经济困难学生贷款难、贷款覆盖率偏低、助学贷款在地区之间、 高校之间、专业之间发放不均衡、国家政策扶持力度不够、贷款违约率较高等突出问题。 同时，作为助学贷款的重要形式的生源地助学贷款，由于缺乏全国统一协调和明确的政 策支持，发展比较缓慢，未能发挥其独特的优势。因此，为进一步完善国家助学贷款机 制、体制和办法，逐步建立起以生源地助学贷款和就学地助学贷款互为补充，商业性和 政策性相分离的助学贷款机制，实现家庭经济困难学生“应贷尽贷”的目标，财政部、 教育部、国家开发银行于2 0 0 7 年8 月1 3 同联合下发了关于在部分地区丌展生源地信 用助学贷款试点的通知( 以下简称通知) ( 财教( 2 0 0 7 ) 1 3 5 号) ，决定在江苏、 湖北、重庆、陕西、甘肃5 省市( 以下简称试点省份) 开展生源地信用助学贷款试点工作， 作为国家助学贷款的重要组成部分。安徽省2 0 0 4 经招标确定由农行承办国家助学贷款 业务，合作期至2 0 0 8 年8 月底，为确保政策的有效衔接，进一步做好安徽省高校家庭 经济困难学生的资助工作，2 0 0 7 年1 1 月，中国人民银行合肥中心支行、省财政厅、省 教育厅、省地方税务局和省农村信用社联合社联合制定了安徽省生源地信用助学贷款 暂行办法并经省政府办公厅转发各部门执行，农村信用社为生源地信用助学贷款的办 理机构，但在执行过程中也还存在一些问题。2 0 0 8 年，国家在试点的基础上拟在全国推 广国家丌发银行生源地信用助学贷款。经积极争取，国家教育部、财政部和国家丌发银 行同意安徽省开办开发银行生源地信用助学贷款，安徽省于2 0 0 8 年9 月正式出台政策， 启动了开办丌发银行生源地信用助学贷款，那么，安徽省生源地信用助学贷款政策在制 度上有哪些创新因素? 安徽是农业大省，农村家庭大学生的贷款占绝对比例，它在农村 的执行情况及实施结果如何? 它到底为农村家庭困难子女获得公平、公正和教育机会发 挥多大作用：如此等等。对于这些问题的研究，既有必要性又有紧迫性，有着很重要的 理论价值和现实意义。这也是本文所要探究的出发点和目的所在。 1 1 2 研究目的 研究我省刚刚推行的开发银行生源地信用助学贷款政策在我省的开展，在对教育服 务“三农 、完善我省助学贷款制度、支持高等教育体制改革以及促进高等教育事业发 展等方面都具有一定的现实意义和理论意义：通过研究生源地信用助学贷款政策在我省 农村的开展情况，揭示生源地信用助学贷款政策的优势和不足，既有助于发现政策的缺 陷，也有助于进行政策的修f 。探索其政策执行过程中存在的问题，可以为政策的完善 提供依据，力图为促进我省国家助学贷款工作的健康持续稳定发展提供参考。 1 2 有关概念的界定 1 2 1 农村和农村社会 农村：“指以农业生产活动为基础，以农业为主要职业的居民聚居地。”美国社会 学家r 比勒和r d 菲尔德等认为农村包括三方面的含义：第一，人文生态方面，农村 人口密度相对较大，彼此较隔绝；第二，行业方面，农村以农业为基本行业：第三，社 会文化方面，农村社会文化是传统的、变迁缓慢的，人与人之间的关系多为初级关系， 比较和谐。 农村社会：“在某种意义上可以看作是对农村社区的泛称。但与农村社区又是不同 的，农村社会通常指存在于农村中的各种社会关系，既没有区域的含义，又不特指确定 的人群。而农村社区是指农村中一定区域内的人因确定的社会关系结合起来的共同体。 因此，前者的含义就农村范围而言是一般的和普遍的；后者的含义是特指性的。前者包 括后者，后者体现前者的基本含义。根据已有的社会学概论著作所下的定义，农村 社会是由无数的乡村社区组成的，而任何农村社区都是一定农村社会。【l 】 1 2 2 贷款 贷款是商业银行最基本的资产业务，即经过中国银行业监督管理委员会批准的金融 机构，以社会公众为借款对象，以还本付息为条件出借的货币资金。中国人民银行于1 9 9 6 2 年8 月1 号颁布施行的贷款通则，对所有的金融机构贷款行为均有规范意义。 1 2 3 国家助学贷款 指面向高等学校中经济确实困难的全日制在校本、专科学生、研究生发放的，用于 帮助他们支付在校期间的学费、住宿费和生活费，并由教育部门设立“助学贷款专项资 金”给予财政贴息和风险补偿的贷款。它是运用金融手段支持教育，资助经济困难学生 完成学业的重要形式。这种助学贷款是学生入学以后在高校办理，也称就学地国家助学 贷款。 1 2 4 农村生源地信用助学贷款供给主体分析 安徽省目前承办农村生源地信用助学贷款的金融机构有两家：国家丌发银行和农村 信用社。 ( 1 ) 国家丌发银行 国家开发银行是国务院直属的金融机构，成立于1 9 9 4 年，2 0 0 8 年底由政策性银行 改为商业性银行。目前在全国设有3 2 家分行和4 家代表处。丌行的资金来源以国内外 债券市场筹资为主。作为政府的开发性盒融机构，它的主要任务是实现政府发展目标、 弥补体制落后和市场失灵，维护国家经济金融安全。这种丌发性金融一般为政府拥有、 赋权经营，具有国家信用，体现政府意志，把国家信用与市场原理特别是与资本市场原 理有机结合起来。多年来，国家开发银行贯彻国家宏观经济政策，筹集和引导社会资金， 缓解经济社会发展的瓶颈制约和薄弱环节，致力于以融资推动市场建设和规划先行，支 持国家基础设施、基础产业、支柱产业和高新技术等领域的发展和国家重点项目建设； 向城镇化、中小企业、“三农”、教育、贫困学生资助、医疗卫生和环境保护等社会发展 瓶颈领域提供资会支持，促进科学发展和和谐社会建设；配合国家“走出去”战略，积极 拓展国际合作业务。家丌发银行主要业务品种是中长期贷款，目前除助学贷款外，赞不 丌展其他个人业务。 据统计，到2 0 0 8 年底已在2 4 个省市区丌展高校助学贷款业务，贷款余额6 0 亿元。 其中，2 0 0 7 2 0 0 8 学年在江苏、湖北、重庆、陕西、甘肃发放生源地信用助学贷款3 1 9 6 7 4 人，1 5 3 9 2 6 万元，2 0 0 8 2 0 0 9 学年在包括上述五省市在内的2 4 令省市区发放生源地信 用助学贷款3 1 3 8 3 7 人，1 5 2 1 2 6 万元。 ( 2 ) 农村信用社 农村信用合作社( r u r a lc r e d i tc o o p e r a t i v e s ) 是指经中国人民银行批准设立、由社员入 股组成、实行民主管理、主要为社员提供金融服务的农村合作金融机构。农村信用社是 独立的企业法人，以其全部资产对农村信用社的债务承担责任，依法享有民事权利。其 财产、合法权益和依法开展的业务活动受国家法律保护。 农村信用合作社是银行类金融机构，所谓银行类金融机构又叫做存款机构和存款货 币银行，其共同特征是以吸收存款为主要负债，以发放贷款为主要资产，以办理转帐结 3 算为主要中间业务，直接参与存款货币的创造过程。 农村信用合作社又是信用合作机构，所谓信用合作机构是由个人集资联合组成的以 互助为主要宗旨的合作金融机构，简称“信用社”，以互助、自助为目的，在社员中丌 展存款、放款业务。信用社的建立与自然经济、小商品经济发展直接相关。由于农业生 产者和小商品生产者对资金需要存在季节性、零散、小数额、小规模的特点，使得小生 产者和农民很难得到银行贷款的支持，但客观上生产和流通的发展又必须解决资本不足 的困难，于是就出现了这种以缴纳股金和存款方式建立的互助、自助的信用组织。 农村信用合作社作为银行类金融机构有其自身的特点，主要表现在： l 、农民和农村的其他个人集资联合组成，以互助为主要宗旨的合作金融组织，其 业务经营是在民主选举基础上由社员指定人员管理经营，并对社员负责。其最高权利机 构是社员代表大会，负责具体事务的管理和业务经营的执行机构是理事会。 2 、主要资金来源是合作社成员缴纳的股金、留存的公积金和吸收的存款；贷款主 要用于解决其成员的资盒需求。起初主要发放短期生产生活贷款和消费贷款，后随着经 济发展，渐渐扩宽放款渠道，现在和商业银行贷款没有区别。 3 、由于业务对象是合作社成员，因此业务手续简便灵活。 农村信用合作社的主要任务是：依照国家法律和金融政策的规定，组织和调节农村 基金，支持农业生产和农村综合发展，支持各种形式的合作经济和社员家庭经济，限制 和打击高利贷。 1 2 5 国家开发银行生源地信用助学贷款 国家丌发银行生源地信用助学贷款是指国家开发银行向符合条件的家庭经济困难 的普通高校新生和在校生( 以下简称学生) 发放的、在学生入学前户籍所在县( 市、区) 办 理的助学贷款。生源地贷款为信用贷款，学生和家长( 或其他法定监护人) 为共同借款人， 共同承担还款责任。 1 2 6 农信社生源地信用助学贷款 安徽省农信社生源地信用助学贷款，是指安徽省农村合作金融机构( 包括农村商业 银行、农村合作银行、农村信用社，以下称贷款人) 向符合条件的家庭经济困难的高校 新生和在校生( 以下称借款人) 发放的助学贷款。贷款的用途是帮助家庭经济困难学生 支付在校期间的学费、住宿费和生活费，以保障其顺利完成学业。贷款的最高限额为每 人每学年6 0 0 0 元。贷款实行借款人一次申请，一次性签订借款合同，贷款人分学年发 放的办法。贷款利率按照中国人民银行公布的同期基准利率执行，如遇调整，按照中国 人民银行有关规定执行。借款人在校期间的贷款利息由学校举办者补贴，借款人毕业后 的贷款利息，由借款人自付。 1 3 国内外研究动态 约翰斯通1 9 8 6 年出版的高等教育的成本分担一英国、联邦德国、法国、瑞典和 4 美国的学生资助一书，较系统地论述了高等教育成本分担理论，使成本分担理论成为 世界学生贷款理论的理论基础。约翰斯通认为，高等教育成本构成是解决其他问题如教 育质量、扩大招生、管理效率、促进公平等的关键部分。成本分担理论主张学生及其家 长应当分担高等教育的部分成本，但另一方面，学生承担成本不一定都在入学之前和在 校学习期间补偿，成本也可以到毕业后再要求学生补偿。这些研究推动了各国探索、使 用贷学金和其他“推迟付费性资助”方式。该书还专门论述了学生贷款的意义，一是学 生贷款比助学金能降低政府的开支，二是使成本收益的分配更为公平，三是学生贷款 可使高校对学生更负责任，学生也更加珍惜自己的学习机会。 约翰斯通教授提出，发展中国家的学生贷款政策的切实可行必须要满足以下几个基 本条件：要贷给经济上有需要的学生，这就必须进行家庭经济状况调查 ( m e a n s t e s t i n g ) ：政府要对学生贷款进行较多的补贴，这样对学生来说可以降低贷 款成本，使贫困学生“敢借”、“愿还”；政府要为学生贷款提供担保，降低贷款机 构的风险，使商业银行敢将钱贷出去。学生贷款研究专家伍德霍尔在总结非洲国家的学 生贷款的经验教训后提出学生贷款有效管理的几个要件：一是要有良好的组织管理结 构；二是要有学生贷款的法律保障；三是要有选择资助目标的有效机制：四是要有有效 的贷款回收机制；五是要进行广泛宣传，让人们理解和接受学生贷款的基本原则。两位 学生贷款专家从不同侧面提出了学生贷款成功运行的要诀，但有两点是共同的，即：贷 款要瞄准贫困学生而不应面向全部学生，强调了学生贷款中的政府责任。两位专家都认 为学生贷款在发展中国家也是可行的。 英国1 9 8 8 年教育白皮书渐增的学生贷款在成本分担理论的基础上，改革传统 的“免费加助学金 的资助制度，实施以学生贷款为主体的资助制度，目的在于：试 图在学生、家长和纳税人之间更加公平地划分学生经费的承担比例；增加学生获得的 资金；减轻家长的负担；减少学生对助学金制度的依赖性；增强学生的经济和自 立意识。 r 本建立的专门发放助学贷款的机构是育英会，名义上是基金会，但实际上主要经 费来源是政府预算拨款。育英会制定了高效的追讨办法以降低拖欠率，学生逾期不主动 前来偿还者，由育英会派人前去收缴，若再不偿还则诉诸法律，由日本简易裁判所判决 并执行之。育英会建立了整套行之有效、较为完善的制度，如申请资格、贷款标准、发 放和偿还程序等。 世界银行专家萨哈拉波罗斯( g p s a e h a r o p o u l o s ) - k ：期从事教育投资收益率研究，他 认为：教育投资的社会收益率随着教育阶段的上升而下降；高等教育的个人收益率 大大高于社会收益率；欠发达国家的人力资本投资收益远远高于物资资本投资收益。 基于上述结论，他主张高等教育要进行成本补偿，让接受高等教育的人承担成本。但同 时要对那些希望上大学而又缺少资金、无法完成学业的贫困学生进行资助，最好的办法 就是向他们提供学生贷款，因为学生贷款“综合了商业活动中的所有优点”。 齐德曼( a d r i a nz i d e r m a n ) 2 0 0 2 年对世界上很多国家的学生贷款的目标进行了归纳 总结，认为高等学校学生贷款的目标有五类：弥补高等教育财政不足；扩展高等教 育；增加贫困家庭子女上大学的机会，促进入学机会公平；满足特殊领域、特殊地 区劳动力需求；减轻学生经济负担。第五类学生贷款目标与第三类学生贷款目标的不 同在于：它是面向所有学生而不仅仅是贫困大学生；它不含补贴性质，有助于培养大学生 的自立意识，增强他们的责任感，使他们不再依靠父母，经济上保持独立，珍惜学习机 会。其他的研究还提出学生贷款的目标在于提高高校的管理效率及教育质量、培养学生 的独立精神和激励学生更加努力地学习。 我国学者的研究绝大部分研究文献针对就学地国家助学贷款的，主要对政策运行和 操作过程中的具体问题进行分析，并提出改进的方法和措施。比较有影响的有李文利以 实证方法和沈红及其合作者从比较角度所作的研究。李文禾1 j ( 2 0 0 4 ) 的调查结果表明：银 行之间、地区之间、中央属和地方属高校之间以及按学科分类的高校之间，在贷款发放 结构方面均存在不均衡现象，因此国家助学贷款分布的宏观结构还存在不公平现象。沈 红( 2 0 0 4 ) 对国家助学贷款政策制定与操作实践中存在的主要矛盾进行了归纳，并集中研 究了学生贷款的偿还问题。目前研究的焦点问题主要集中于还贷的高违约率和风险承 担。这方面的文献相对较多，对拖欠问题研究的基本结论如下：偿还拖欠及违约的主要 因素：一是来自社会客观方面，如低就业率，收入少；二是贷款制度本身不完善，如突出 表现为信用和风险承担机制不完善、惩罚约束缺乏力度、还款期限过短等；- - 是主观因素， 如借贷者还贷意识差，社会公众的支持不够等。针对这些问题，研究者提出了以下建议： 1 、建立国家助学基金或国家政策性教育银行( 马经，2 0 0 3 ) ；2 、建立个人征信管理制度；3 、 加强大学生信用意识教育；4 、发展多种形式的助学贷款计划；5 、增加还款方式，如按收 入比例还款( 范元伟) 及毕业生税( 戴金平) ；6 、延长还款期限、增加展期、减免条款和代偿 制度安排：7 、发展学生贷款二级市场。这些研究有助于决策者了解制度的缺陷和政策的 制定或修正，这在一定程度上是恰当的。但就建议来看，建立国家政策性教育银行，虽 然有助于助学贷款的管理和解决商业银行不愿参与的问题，但管理成本是一个需要特别 考虑的因素：全国信用信息征集系统的建立虽有利于解决贷款拖欠问题，但其需要一个 相当长的时期才可能逐渐完善，并无济于当前问题的解决。学生贷款二级市场的建立也 同样困难，其可行性还有待进一步考察。这些建议更多是一种理论上的探讨，对解决目 前助学贷款所面临的急迫问题并不能起到实际性的作用。 尤树亮在为何国家助学贷款难推行对国家助学贷款政策落实中问题的调查与思 考中，认为我国国家助学贷款难以推行的原因是，支持助学贷款发放的配套措施仍欠 完备。李庆豪、沈红( 2 0 0 1 ) 通过对中美学生贷款方案的比较分析后，认为我国学生贷款 方案存在贷款额度单一限定、贷款利率标准呆板、操作上过多共性等问题。张宏涛在论 6 建立多样化的高校学生贷款制度一文中，指出我国目前的学生贷款制度存在的主要问 题是贷款基会来源单一和贷款机构单一。赵聚辉、宋逢龙、贾平等认为，我国关于国家 助学贷款的法律法规不完善及银行缺乏助学贷款风险防范体系是限制助学贷款顺利丌 展的主要因素。陈锋( 1 9 9 5 ) 设想我国贷学金制度的模式应是政府统一领导，以地方为主、 以学校为辅，以政策性贷款为主、商业性贷款为辅的双轨模式。张民选( 1 9 9 4 ) 从国际比 较角度的研究和贾志兰等人( 2 0 0 0 ) 以上海大学为对象进行的实证研究，均提出应根据我 国国情，尽快建立和完善“以贷学金为主体的高等教育多元资助体系”。 李文利、魏新( 2 0 0 3 ) 等人认为我国学生贷款的首要目标是增加贫困家庭子女入学机 会。同时，在教育规模急剧扩张和学费涨幅较快的情况下还有扩大高等教育规模的目标。 另外，我国国家助学贷款的实施主体是会融机构，本金来自银行，因而也有弥补高等教 育财政不足的目标。这些研究揭示目标的差异会从整体上影响贷款的设计、运行和经济 上的可持续性，因此助学贷款的设计和评价必须考虑到贷款政策的目标。 目前学术界对于生源地助学贷款研究不是很多，但在部分省市，生源地助学贷款规 模已经超过就学地国家助学贷款。生源地助学贷款的主要特点是：承贷主体多元化、贷 款管理属地化、贷款回收效率高，并且贷款期限、时间、额度等也更符合借款人的实际 需求。对有效实施生源地助学贷款这一问题，目f i 的研究主要在于：l 、建立生源地助 学贷款财政贴息担保基金；2 、扩大生源地助学贷款的承办范围；3 、加快农村信用体系建 设。 综上所述，自上世纪8 0 年代中期以来，学生贷款研究和分析取得了很大进展。但 是随着学生贷款研究的深入，研究者发现由于各国国情千差万别，助学贷款方案的管理 方式、条件和适用对象也存在着显著差异，因此也就没有单一模式适用于所有的国家( 马 经，2 0 0 4 ) 。因此基于本国国情的研究是学生贷款研究的出发点和落脚点，但从目前国 内的研究现状来看：一是侧重于对他国学生贷款制度或国外学者研究的介绍与比较，还 没有找到一个合适的中外理论切入点；二是研究只是零星地分布于局部问题的探讨，缺少 系统的考察与研究，特别是将国家助学贷款置于大的学生贷款系统的研究更是鲜见：三 是对国家助学贷款推行不够理想的解释总是就事论事，少见深入的分析，显得苍白无力， 难以自圆其说；四是重复研究多，研究对象也较为单一，主要以就学地国家助学贷款为主， 对其他助学贷款形式研究很少。生源地信用助学贷款将成为国家大力推广的贷款形式， 所以今后研究的主要方向应更多地将生源地贷款纳入研究的视野，以在理论和实践上丰 富现有国家助学贷款的形式。 1 4 研究思路与方法 本课题研究将综合运用系统、比较、分析、文献检索和实证的方法，在实证研究过 程中，通过问卷调查和个别访谈的方法，并进行统计分析。借鉴国内外的最新研究成果， 以研究生源地信用助学贷款稳健运行需要的客观环境条件，分析当前助学贷款中存在的 7 问题及原因，再结合安徽省助学贷款问题的实证研究，提出相关的政策建议。 1 4 1 文献检索法 检索内容主要包括教育部等部门关于生源地信用助学贷款政策法规及实施办法；安 徽省农村生源地信用助学贷款相关统计数据；各媒体关于生源地信用助学贷款的相关报 道；学者们对生源地信用助学贷款政策的研究成果等。 1 4 2 问卷调查法 本研究从政策认知和政策评价两方面设计了安徽农村信用社工作人员调查问卷( 以 下简称信用社问卷) 、安徽国家开发银行工作人员调查问卷( 以下简称开行问卷) 、安 徽省各县( 市区) 教育局调查问卷( 以下简称教育局问卷) 、高校学生资助管理中心工 作人员调查问卷( 以下简称高校问卷) 、和申请生源地助学贷款学生的调查问卷( 以下 简称学生问卷) ，主要内容涉及获贷学生基本情况、对生源地信用助学贷款政策的认知、 对政策条款和贷款程序的评价等。其中安徽省农村信用社调查问卷发出1 4 份，收回1 4 份，有效1 4 份；国家开发银行调查问卷发出1 份，收回1 份，有效l 份；安徽省各县 ( 市区) 教育局调查问卷发出6 份，回收6 份，有效6 份；安徽省高校学生资助管理中 心工作人员调查问卷发出9 份，回收9 份，有效9 份；申请生源地助学贷款学生的调查 问卷发出5 0 0 份，回收4 5 6 份，有效4 5 6 份。 为保证问卷的合理性，高校资助工作人员和高校学生问卷我们选择了9 所不同类型 的学校：包括黄山学院、安徽财经大学、三联学院、安徽工业大学工商学院、安徽农业 大学、滁州职业技术学院、安徽医学高等专科学校、阜阳师范学院、合肥工业大学等9 所高校。 1 4 3 访谈调查法 通过采访部分县( 市、区) 生源地信用助学贷款的负责人和经办人以及在校学生， 了解生源地信用助学贷款政策实施现状和存在的主要问题。访谈对象包括：国家开发银 行安徽省分行业务发展处负责学生贷款的相关人员、安徽省教育厅学生资助管理中心、 部分县( 市、区) 学生资助管理中心、安徽农业大学等高校的助学贷款相关负责人，并 用电话采访的方式与1 0 名曾经申请或已获得生源地信用助学贷款的大学生进行了交流。 通过访谈，对生源地信用助学贷款的管理机制、有关参与主体的现状、存在的主要问题 及原因等方面有了比较深入的了解。 1 5 可能的创新与不足 以往对生源地助学贷款的研究大多停留于现象的描述方面，而且基本上归属于非探 源性的探索过程，未从实践层面探析生源地助学贷款政策的有效性和可行性。 安徽省农信社生源地信用助学贷款从2 0 0 7 年1 1 月政策出台以来仅1 年半的时间， 开发银行生源地信用助学贷款政策自2 0 0 7 年8 月份实施以来一年的时间，而且仅在五 个试点省份试行，在安徽也是刚刚开始，因此可以说，学术界对于安徽省生源地信用助 8 学贷款的研究，几乎近于空白。本文在充分吸收现有研究成果和实际调研的基础上，从 实践层面对我省生源地信用助学贷款的开展进行了动态的、多方位的研究和分析，并提 出建设性意见。 9 2安徽省农村生源地信用助学贷款概况 随着高等教育的改革和发展，家庭经济困难学生资助成为我国高等教育大众化进程 中一个不可回避的问题。自1 9 9 9 年开始实施的国家助学贷款，政策在不断进行修订和 完善。为加强贷后管理和方便学生贷款、缓解地方院校家庭经济困难学生的资助难题， 生源地助学贷款在部分省市应运而生。在安徽省，今年生源地信用助学贷款主要由农村 信用合作联社和国家开发银行办理。生源地助学贷款也有自己优势，比如在学生户籍所 在地办理，具有先天的人缘地缘优势，方便学生办理和贷后管理，能够较大程度上降低 贷款风险，也缓解了部分经济困难家庭子女的上学难问题，因此，在农村地区受到农户 的欢迎并产生了一定的影响。 2 1 安徽省开展农村生源地信用助学贷款的背景 2 1 1 安徽省农村信用社信用助学贷款产生的背景 2 0 0 7 年，由财政部、教育部和国家开发银行联合开展的生源地信用助学贷款业务在 江苏、湖北、重庆、陕西、甘肃等五个省市试点，并初见成效【2 】。这次推出的生源地信 用助学贷款，也是近几年各地探索出的比较符合会融属性、具有商业可持续发展的一个 助学贷款品种，在方便学生、身份认定、信用约束等方面有突出优势，成为国家助学贷 款的有机组成部分。2 0 0 8 年，安徽省为加强贷后管理和方便学生办理贷款，也有意在省 内试点生源地信用助学贷款。 安徽省是农业大省，农村经济相对落后。通过对9 所高校家庭经济困难学生的问卷 调查也可看出，办理助学贷款家庭经济困难学生8 5 的分布在农村。为实施科教兴省战 略，保持安徽省高等教育持续健康的发展，实现教育公平，帮助安徽省高校家庭经济困 难学生、尤其是农村学生顺利完成学业显得尤为重要。如果从方便农村学生办理贷款和 信用约束等方面考虑，办理助学贷款的金融机构必需在农村，且具备点多面广的优势， 农村信用社在农村恰恰具备了这种优势。“不仅点多面广，遍布各乡镇，工作人员也多 为当地居民，具有先天的人缘、地缘优势 。这些优势不仅大大方便了学生和其家长办 理贷款材料及手续，也有利于信用社信贷员摸清贷款学生的家庭状况及其家长信誉，有 效减少或化解金融机构的信贷风险。在对农村信用社的调查问卷中，选择基本了解学生 家庭情况工作人员占9 3 的，选择完全了解的占7 ，极大的凸现了农村信用社在农村 办理生源地信用助学贷款的优势，无形中也加强了今后的贷后监控和管理。【3 j 这也是 2 0 0 7 年江苏、湖北、重庆、陕西、甘肃五省市丌展生源地信用助学贷款为什么有三个省 市都直接或委托农村信用社办理此项业务的重要原因之一。 2 0 0 8 年8 月3 1 日，安徽省教育厅和中国农业银行安徽省分行( 简称农行) 的安 徽省国家助学贷款业务合作协议书合作到期，农行各经办银行只续放已经签订合同的 l o 贷款，秋季学期将不再受理新的国家助学贷款申请。为保证助学贷款的顺利丌展，教育 厅必须寻找新的合作金融机构。鉴于国家助学贷款手续繁琐、金额小、贷款笔数多、经 营成本高、潜在风险大、贷后管理难等特点，加之近年来媒体对学生诚信问题铺天盖地 的报道，金融机构不愿意投标，或投标金融机构单方面要求提高助学贷款的j x l 险补偿金， 所以助学贷款招标银行迟迟不能确定，而此时各高校学生已经基本全部入学。在此情况 下，为保证政策的有效衔接和家庭经济困难学生能顺利入学，2 0 0 7 年1 1 月，经安徽省 政府、中国人民银行合肥中心支行、省财政厅、省教育厅、省地方税务局和省农村信用 社联合社等部门之间协商，决定暂时以农村信用社为生源地信用助学贷款的办理机构。 m j 至此，以农村信用社( 以下简称农信社) 生源地信用助学贷款在安徽省拉开了帷幕。 2 1 2 安徽省国家开发银行农村生源地信用助学贷款产生的背景 因安徽省农信社并不是主动要求办理生源地信用助学贷款，而是省委省政府为保证 助学贷款政策有效的衔接而作出的决定，这就从一开始就决定了农信社办理助学贷款业 务的消极性；其次，农信社助学贷款在办理过程中困难重重，而省农村信用联社和县级 信用社同为独立法人，两者是业务管理和业务指导关系，行政协调上力度很难解决助学 贷款办理过程中出现的问题。为进一步做好高校家庭经济困难学生的资助工作，2 0 0 8 年，在各有关部门的大力支持下，经过国家开发银行安徽省分行和各县级教育部门、高 校的共同努力，安徽省国家开发银行( 以下简称开行) 生源地信用助学贷款顺利启动。 考虑到办理国家助学贷款的学生基本分布在农村，而开行在农村又基本没有营业网点， 同时借鉴其他省开展的开行生源地贷款的经验，省委省政府决定在全省各县( 市区) 教 育局设立学生资助管理中心。家庭经济困难的学生在其户籍所在的县( 市区) 教育局学 生资助管理中心提出借款申请，办理助学贷款相关手续即可。 2 1 3 安徽省农村生源地信用助学贷款发展的社会基础 在中国，信用体系建设还刚刚起步，很不完善。农村生源地助学贷款属于信用贷款， 完全依靠学生和家长或监护人的诚信。通过对教育局和农信社调查问卷中，6 5 的农村 信用社工作人员认为农民相对来讲还是比较诚信的，3 0 的选择了不清楚，只有7 的 人员认为很多农民不诚信；从问卷结果可见，他们认为农民主流群体还是诚信的。虽然 信用体系建设在中国还不健全，对农民的信任、农民的诚信，是生源地助学贷款在农村 发展的社会基础。 李庆豪在他的生源地助学贷款的生成与发展论文当中提出了“j 下式约束”和“非 正式约束的概念”，即我们所谓的“正式制度”和“非j 下式制度”。并引用马智勇等人 定义，认为j 下式约束，指“这样一些行为规范，它们以某种明确的形式被确定下来，并 且由行为人所在的组织进行监督和用强制力保证实施，如各种成文的法律、法规、政策、 规章、契约等”。非正式约束，是指“人们在长期交往中自发形成并被人们无意识接受 的行为规范，主要包括道德规范、风俗文化习惯、意识形态、文化传统、价值观念等” 【5 j 。 在目前助学贷款政策面临诸多困境，贷后管理困难的情况下，农村的正式约束和非 正式约束对有何影响呢? 李庆豪指出：“传统的中国社会在“无法 的状况下，农民的生活仍有自生的秩序， 并且这种秩序在农民的日常生活中发挥着重要影响，而法律的作用并不明显”。“进入 现代社会后，法律在中国广大农村社会中的影响正逐渐增强，并在某些方面开始借助法 律的力量来保护自己的权益，与传统农村社会相比，这无疑是巨大的进步 。但农民虽 对法制敬畏但并不支持”。“法律并未有效的成为农民生活的重要组成部分。因此，期 望借助于j 下式法律制度的约束来更大规模的扩张生源地助学贷款，或者说用以防范生源 地助学贷款的风险，在目前，条件还没有成熟 1 6 】。 农村的正式约束、法律条文等既然不能对农民产生多大影响，那么，保障生源地信 用助学贷款良性发展的社会基础应该依赖什么呢? 中国的农村社会基本都是聚族而居，血缘关系强，生产力水平低下，生活简单、封 闭。农村社会的特点是“人情熟人社会、强调面子融洽，尊重传统，人们之间互相依存”。 风俗习惯、传统道德及法律法规是他们的主要行为规范。 就农村地区的生源地助学贷款的实施来看，虽然健全的信用体系尚未建立，但是农 村社会聚族而居的特点、农民纯朴的诚信观以及风俗、道德舆论，和对亲情、人情、伦 理、道德等非正式约束力量的重视和依赖，对农民行为的有着重大的影响。“欠债还钱、 天经地义这是农民借贷的最传统的朴素思想。 正是农村农民的这些传统的朴素思想，是推动安徽省农村生源地信用助学贷款良好 发展的社会基础。 2 2 安徽省农村生源地国家助学贷款政策概述 2 2 ，1 农村信用社生源地信用助学贷款政策 安徽省农村信用社生源地信用助学贷款是指农村合作金融机构( 包括农村商业银 行、农村合作银行、农村信用社) 向符合条件的家庭经济困难的的安徽籍的高校新生和 在校生、在学生入学前户籍所在县( 市、区) 办理的贷款；信用社生源地助学贷款为信 用贷款，无需担保人，只要学生和家长( 或其他法定监护人) 作为共同借款人，共同承 担还款责任即可。贷款最高金融6 0 0 0 元，贷款期限最长不超过l o 年( 包括在校时间) ： 借款人在校期间的贷款利息由学校举办者补贴。省属( 含省直部门办) 高校生源地信用 助学贷款贴息资金由省财政承担，市属高校生源地信用助学贷款贴息资金