（土地资源管理专业论文）开封城市滨水区土地利用规划中的公众参与研究.pdf

摘要 随着城市经济转型和内城复兴的迫切需求，各地掀起了一股城市滨水工程改 造和开发的热潮。各个城市积极利用滨水区发展商业、旅游业等来重现中心城区 的经济活力，推动城市经济的振兴，或利用大型的滨水区项目使城市环境得以改 善，以此来重塑城市形象，提高居民生活质量。在这一现状下，城市滨水区的开 发改造就成了社会关注的热点。 由于滨水区区位的特殊性和在城市经济复兴中所占的重要地位，城市滨水区 土地利用规划过程中不同利益集团之间的矛盾也显得尤为突出，如何协调好利益 各方矛盾，编制出科学合理的城市滨水区土地利用规划，实现滨水区生态、社会、 经济效益的统一，就成为一个急需解决的课题。本文从公众参与的角度出发，以 开封为研究对象，在介绍公众参与城市土地利用规划相关理论和必要性的基础上， 结合开封城市滨水区土地利用规划中公众参与的现状和问题，探讨了公众参与滨 水区土地利用规划的制度框架设计。 本文包含六个部分： 第一部分绪论，主要论述了研究的背景、意义、国内外研究进展以及论文采 用的研究方法、研究内容、技术路线等。 第二部分介绍了公众参与的相关理论内容，包括公众参与的内涵、公众参与 的理论基础和城市滨水区土地利用规划中公众参与的必要性等。 第三部分结合城市滨水区土地利用的功能定位，研究了城市滨水区土地利用 规划应遵循的原则。 第四部分通过问卷调查和实地走访座谈，对开封城市滨水区土地利用规划中 公众参与的现状和问题进行了分析。 第五部分结合开封滨水区土地利用规划中公众参与的现状，对公众参与城市 滨水区土地利用规划的公众选择、参与方式、参与阶段及内容、参与流程、措施 保障等制度设计进行了探讨。 第六部分总结了论文的研究结果，并指出了其中的不足之处和有待进一步探 i 讨思考的阉题。 关键诩：城市滨水区：地利用规划：公众参与；制度设计：开封 l l a b s t r a c t a l o n gw i t ht h eu r g e n td e m a n d i n go f u r b a ne c o n o m yr e f o r m i n ga n dt h ei n n e rc i t y r e v i v a l ，m a n yc i t i e sh a ss t a r t e da l lu p s u r g eo fu r b a nw a t e r f r o n tp r o j e c tr e b u i l d i n ga n d d e v e l o p m e n t m a k i n gu s e o ft h ew a t e r f r o n tf o rt r a d ea n dt o u r i s m ，e a c hc i t yi st o e m p h a s i z e t h ee c o n o m i c v i t a l i t y o f c i t yh e a r t l a n d ，p r o m o t et h e u r b a ne c o n o m y r e b i t a l i z i n g ，o re n a b l et h eu r b a ne n v i r o n m e n tt ob ei m p r o v e du s i n gt h el a r g e s c a l e w a t e r f r o n tp r o j e c t ，s oa st or e i n v e n tt h eu r b a ni m a g e ，i m p r o v et h er e s i d e n tq u a l i t yo fl i f e u n d e rt h i sp r e s e n ts i t u m i o n ，t h ed e v e l o p m e n ta n dr e b u i l d i n go fu r b a nw a t e r f r o n th a s b e c o m et h ef o c a lp o i n to fs o c i e t ya t t e n t i o n b e c a u s eo ft h ew a t e r f r o n t sp o s i t i o np a r t i c u l a r i t ya n di t si m p o r t a n c ei nt h eu r b a n e c o n o m yr e v i v a l ，t h ec o n f l i c t sb e t w e e nt h ed i v e r g e n t i n t e r e s tg r o u p sa l s oa p p e a r s o u t s t a n d i n gi nm a k i n gt h eu r b a nw a t e r f r o n tl a n d - u s ep l a n n i n g h o wt oc o o r d i n a t et h e c o n f l i c t sa n de s t a b l i s h et h es c i e n t i f i cu n b a nw a t e r f r o n tl a n d - u s ep l a n n i n gs oa st om a k e t h ew a t e r f r o n te c o l o g y , s o c i e t y , a n de c o n o m yh a r m o u s ，w h i c hh a sb e c o m i n ga l lu r g e n t t a s k f r o mt h ep e r s p e c t i v eo f p u b l i cp a r t i c i p a t i o n ，t h i sa r t i c l et a k e sk a i f e n ga st h es t u d y c a s e o nt h eb a s i so fi n t r o d u c i n gt h et h e o r i e so fp u b l i cp a r t i c i p a t i n gi nt h ec i t yl a n d - u s e p l a n n i n ga n dc o m b i n i n gt h ep r e s e n ts i t u a t i o na n dq u e s t i o n so fp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni nt h e k a i f e n gw a t e r f r o n tl a n d u s ep l a n n i n g ，t h i sa r t i c l ed i s c u s s e st h es y s t e mf r a m ed e s i g no f t h ep u b l i cp a r t i c i p a t i n gi nt h ew a t e r f r o n tl a n d u s ep l a n n i n g t h i sa r t i c l ec o n t a i n ss i xp a r t s ： t h ef i r s t p a r ti s ag e n e r a li n t r o d u c t i o n i te l a b o r a t e dt h er e s e a r c hb a c k g r o u n d ， s i g n i f i c a n c e ，t h ed o m e s t i ca n df o r e i g nr e s e a r c hd e v e l o p m e n ta sw e l la st h er e s e a r c h m e t h o d s ，c o n t e n t sa n dr o u t et h ep a p e ru s e d t h es e c o n dp a r ti n t r o d u c e dt h et h e o r i e so fp u b l i cp a r t i c i p a t i o n ，i n c l u d i n gi t s c o n n o t a t i o n ，t h e o r yf o u n d a t i o na n dn e c e s s i t y t h et h i r dp a r th a ss t u d i e dt h ep r i n c i p l e so ft h eu r b a nw a t e r f r o n tl a n d u s ep l a n n i n g ， c o m b i n i n gi t sf u n c t i o no r i e n t a t i o n t h ef o u r t hp a r ta n a l y z e dt h es i t u m i o na n dq u e s t i o n so fp u b l i cp a r t i c i p a t i n gi n k a i f e n gw a t e r f r o n tl a n d u s ep l a n n i n gt h r o u g hq u e s t i o n n a i r ea n di n t e r v i e w i n gs u r v e y i l l a i m i n ga tt h es i t u a t i o na n dq u e s t i o n so fp u b l i cp a r t i c i p a t i n gi nk a i f e n g w a t e r f r o n t l a n d u s ep l a n n i n g ，t h ef i f t h p a r td i s c u s s e dt h es y s t e md e s i g ni n c l u d i n gt h ep u b l i c c h o o s i n g ，p a r t i c i p a t i o nw a y , p a r t i c i p a t i o ns t a g e a n dc o n t e n t ，p a r t i c i p a t i o np r o c e d u r e s a n de n s u r i n gm e a s u r e s t h es i x t hp a r ti sas u m m a r yo ft h i sp a p e r , a n dp o i n to u tt h ew e a k n e s s e sa n d q u e s t i o n sl e a v i n g f o rf u r t h e rd i s c u s s i n g k e yw o r d s ：u r b a nw a t e r f r o n t ；l a n d u s ep l a n n i n g ；p u b l i cp a r t i c i p a t i o n ； s y s t e md e s i g n ；k a i f e n g i v 关于学位论文独立完成和内容创新的声明 本人向河南大学提出硕士学位申请。本人郑重声明：所呈交的学位论文是 本人在导师的指导下独立完成的，对所研究的课题有新的见解。据我所知，除 文中特别加以说明、标注和致谢的地方外，论文中不包括其他人已经发表或撰 写过的研究成果，也不包括其他人为获得任何教育、科研机构的学位或证书而 段保存、汇编学位论文( 纸质文本和电子文本) 。 ( 涉及保密内容的学位论文在解密后 学位获得者( 学位论文作者) 2 , 0 雨年易a 心a 学位论文指导教师签名乏垂鍪硒 孙幽肝 1 绪论 1 1 研究背景及意义 城市依水系而发展，无论中外，滨水地区往往是一个城市发展最早的地区。 滨水区商业贸易繁荣，人们聚集、交往、贸易、停驻各种活动相当频繁，因此滨 水区逐渐成为城市的诞生地、文明的起源点。滨水区，意为水边、海滨、湖边， 作为城市与江、河、湖、海接壤的区域，它既是陆的边沿，也是水的边缘，它的 空间范围包括“2 0 0 m 3 0 0 m 的水域空间及与之相邻的城市陆域空间，其对人的诱 致距离为l k m - - - 2 k m ，相当于步行1 5 m i n 3 0 m i n 的距离范围 ，并且在城市中具有 自然山水的景观情趣和公共活动集中、历史文化因素丰富的特点，也具有导向明 确、渗透性强的空间特质，是自然生态系统与人工建设系统交融的城市公共开敞 空间“1 。滨水区作为城市中重要的开放空间，由于其得天独厚的自然环境和景观 条件，滨水区正在逐渐发展成为一个融休闲、旅游、居住、商业、博览等多种功 能为一体的开放空间。 在后工业社会的今天，城市发展由外延扩张逐渐向内涵充实的转变，城市经 济转型和内城复兴的迫切需要，使城市滨水区的更新改造和再开发项目日益增多， 世界各地纷纷掀起了一场重返滨水的运动n 1 ，城市水系的改造、历史水路的复兴、 滨水旅游的开发、滨水建筑的设计等，使滨水区和滨水土地利用再次成为人们关 注的焦点。与此同时，城市滨水区开发的侧重点也发生着深刻变化：2 1 世纪前的 滨水区开发主要侧重于滨水环境和景观形象的建设，如成都府南河和上海苏州河 的整治。到了2 1 世纪，滨水区开发就较多地考虑经济层面和城市发展的问题，主 要以实现城市产业结构调整、塑造城市形象、发展城市经济、提高城市综台竞争 力为目的，如上海黄浦江、天津海河等滨水区的开发b 。滨水区开发功能的转换大 大提升了现代城市滨水区土地利用的的价值。 公众参与，反映的是一种基层群众被赋权的过程，其目的是要实现社会发展 的公正、公平，维护目标群体的利益。公众参与滨水区土地利用规划的本质是通 过一定的方法和程序让更多的公众参加到那些与他们息息相关的政策和规范制 定、实施和监督过程中去，以更好的维护公共利益、协调人际关系、保护弱势群 体、谋求公平和j e 义。然而在实际操作中，目前还缺乏一定的理论和实践指导， 在城市滨水区土地利用规划过程中还存在诸多问题：首先，在滨水区土地利用规 划的编制中，大多是站在政府角度自上而下来编制规划= 4 1 ，缺乏公众的实质性参与， 居民的合法利益和诉求得不到有效保障，人本理念的缺失降低了规划的科学性和 合理性；其次，在滨水区土地开发过程中，由于受经济利益的驱动，使得政府关 注的焦点在于有多少地可以转让，开发商则关心怎样利用好这块地以获得最大化 的经济收益，任何一方，都缺乏对公众利益的充分考虑，造成了建设用地的盲目 膨胀和极高的土地利用强度，使滨水土地利用失去了可持续发展的经济基础；再 次，就社会层面看，工业废水、生活污水的任意排放加速了城市水域的环境污染， 严重影响着滨水区旅游景观功能的发挥和周边居民的生活，填湖造地造成了水域 的不断萎缩，居民享用滨水开放空间的缺乏、滨水居民在拆迁安置过程中的利益 冲突等都在一定程度上加剧了社会矛盾的升级。任何有关城市水系的修复、重建 方案、滨水土地利用规划都要尊重民意，提高公众参与在滨水土地利用规划中的 实效性，只有这样，才能促进城市滨水地区土地利用功能的充分发挥，实现土地 利用效益的最大化。 开封作为“北方水城 ，城内湖泊众多，水域广阔，滨水土地面积大，为整 合旅游资源，改善城市环境，提升城市品味，形成新的经济增长点，根据城市总 体规划，开封市确定了“四河”连通五湖的“宋都水系工程 。如何保证水系周 边区域土地利用的科学性和合理性，以实现滨水地区土地利用社会效益、经济效 益和生态效益的最大化，成为当前开发这一伟大工程所要解决的重要问题之一， 也是作者选择其作为论文研究课题的原因所在。 1 2 国内外研究进展 1 2 1 国外研究进展 ( 1 ) 美国土地利用规划中的公众参与 美国土地利用规划中公众参与的行为，缘于联邦政府要求市民参与政府对地 方项目投资经费开支的决策捌。居民对于土地利用规划对其自身产生的一系列影响 都非常关注。为了保证公众参与的力度，联邦政府将公众参与的程度作为投资的 重要依据，并制定了相应的法规嘲。从美国不同时期出台的法规可以明显看出， 公众参与土地利用规划的程度、内容不断深化口1 。美国公众参与规划常见的方式有 邻里规划会议、问题研究会和机动小组等，而在市民参与最多的规划阶段，参与 方式主要是公众会议，多以公众评议和公众听证会展开。公众对规划方案的意见 在公众听证会上进行听证，对于意见分歧很大的问题，责成规划编制部门对其进 行修改后再组织听证会继续讨论，最终确定的规划方案交由土地利用规划委员会、 城市议会规划委员会审阅并表明态度，再由议会全会对其审查表决，获三分之二 以上的赞成票方能通过。美国的土地规划分不同的阶段，而公众参与在不同的规 划阶段作用是不同的，一般认为市民在社区价值评价、目标确定、方案优选、规 划修改和反馈中起主要角色作用，参与的程度比较深，而在其它阶段起促进或支 持作用。 ( 2 ) 英国土地利用规划中的公众参与 在英国的土地利用规划体系中，每一种类型的开发规划编制过程中几乎都有 法定的公众参与程序。立法甚至认为，公众参与规划的制订是英国规划法规体系 的“骨架”( b a r eb o n e s ) 阳1 。英国土地利用总体规划的编制由政府规划部门负责， 大致程序为：编制规划草案、公开征求意见、监察员或者专业小组根据公众意见向 地方政府提出报告、根据提交的报告修改规划并再次征求意见、批准规划并付诸 实施。规划草案的编制与修改是整个规划编制工作的重点，历时约两年时间，草 案编出后通过各种形式广泛征求意见，尽可能做到公众参与。对公众的反馈意见， 规划部门均需做出书面答复，对争议较大的问题，由环境部派检察员听取意见， 做出裁决。修订的开发项目、增设的开发项目或其他的相关内容，必须再一次交 给公众审议通过。整体开发规划一旦被采用实施，地方规划局必须以布告的形式， 张榜公布。规划一旦得到公众认可，遵守规则就可成全体民众的自觉行动，对规 划的实施提供了极大的促进和保障作用阳1 。 3 ( 3 ) 德国土地利用规划中的公众参与 德国的规划体系可以分为土地利用规划( f - p l a n ) 和建造规划( b - p l a n ) ，其编 制过程是按照联邦的建设法典和州法律所规定的程序进行的1 。首先通过宣 传册、报纸、居民大会等形式将规划的目标、必要性等向公众宣布，并做出编制 的决定；然后编制者和与规划相关的公众代表共同编制并公布出几种规划草案， 市民通过传单、公告、各种展览会等形式参与规划草案的讨论，根据公众讨论提 出的意见，规划部门将这些草案合并成一个方案。在确定方案后，进入公众参与 的第二阶段，即进行公众展示，并邀请相关人士进行评论，规划部门对收集的意 见和建议做进一步的调查和审评，将具有可行性的意见和建议纳入到规划方案中， 如果对规划方案内容的修改变动很大，则要重新进行公众参与的第二阶段。最终 确定的方案，要连同对公众参与的意见和建议的处理书报上一级管理机构审批， 并公布审批结果。两阶段公众参与充分考虑了广大市民和其他单位团体的意见和 建议，汇集了大多数个人和团体的智慧，有利于制定出好的规划，也便于规划的 顺利实施，还可对规划的制定单位起到监督和制约作用u 。 ( 4 ) 加拿大土地利用规划中的公众参与 在编制规划过程和审批过程中，加拿大注重公众参与，公众参与是法定的规 划立法程序中的重要内容“幻。在编制规划阶段，从规划设想的提出到形成送审稿， 一般都要多次与涉及利益的公众协商、征求意见，把各方面的利益充分考虑进规 划之中，这些工作主要由规划专业人员来完成。在规划的正式审批( 或立法) 阶段， 政府立法部门对规划方案进行多次审议和公众听证( 一般3 次) ，征求有关行政部 门、领导和反对者意见，最后经立法部门通过成为规划法律文书并公告。由于全 程公众参与，充分考虑公众利益，批准实施的规划获得了公众的认可和理解。在 规划实施过程中从政府到公众能自觉遵守，靠社会全体民众共同监督各种开发建 设活动是否符合规划( 或合法) ，同时也没有人愿意违反规划( 或违法) 而在社会上 失去信誉、带有污点。加拿大规划的公众参与方法、途径和程序最具代表意义， 其中最有名的是加拿大温哥华市的土地利用规划过程n 钉。从加拿大的做法来看， 规划公众参与的关键是在规划过程中平衡好政府和群众的利益，并通过规划法律 4 文书的形式固定下来，共同遵守，形成社会监督氛围。同时公众参与还体现了群 众与政府具有平等的公民权，也避免损害群众利益的有效法律途径。 ( 5 ) 法国城市规划中的公众参与 法国公众参与土地利用规划已形成制度并受法律保护。1 9 7 6 年5 月1 4 日，法 国政府颁布了关于改革前期调查和公共项目申报的决定，这一法规要求在规 划文件的修订和审批过程中，需要进行“民意调查。同年1 2 月颁发的有关城 市规划改革法进一步明确了这一规定，规划和公众参与互为目的和手段逐渐成 为共识。公众咨询成为规划编制必不可少的基本方法，编制规划则成为组织公众 参与的一个契机，而规划文件则成为组织公众协同决策的一种条件和手段“们。 德国、美国等国家在土地利用规划制定的各个阶段允许各方人士参与轴，以 使规划保持较高的透明度和参与度，这对中国土地利用规划的公众参与有借鉴意 义。 1 2 2 中国土地利用规划中的公众参与研究 ( 1 ) 台湾土地规划中的公众参与 在台湾，各级土地利用计划制定和实施过程中充分提供了民众参与的空间， 如根据台湾都市计划法规定，土地权利关系人为促进其土地利用，可自行拟订或 变更细部计划，主要计划拟订后，在送政府都市计划委员会之前，应于直辖市、 县( 市) ( 局) 政府及乡、镇或县辖市公开展示3 0 天，任何公民或团体都可在公展期 间以书面形式向政府提出意见，由政府都市计划委员会予以参考建议，并报请上 级政府核定。拟定计划的机构每五年至少应通盘检查一次，依据发展情况并参考 民众建议做必要的修改。我国大陆在土地利用总体规划中的公共参与却由于法律 法规的缺位而流于形式，没有达到集思广益的效果，致使土地利用总体规划在很 大程度上仅代表政府的意图，而没有考虑广大群众的利益，因而得不到广大民众 的支持。因此，应在以后的规划制定和实施过程中充分考虑公众的参与，使广大 土地使用者了解并亲身参与规划的制定和实施，充分发挥集体的智慧，只有这样， 才能制定出切实可行的规划方案，才能得到广大土地使用者的支持，才能取得应 有的成效。 ( 2 ) 大陆土地利用规划中的公众参与 中国土地利用规划在2 0 世纪9 0 年代初期引入公众参与理念，随着市场经济 的发展和体制转轨，土地利用主体的多元化，土地利用规划的公众参与逐渐引起 专家学者的重视，全民的规划意识不断增强，公众将进一步参与土地利用规划， 并使规划朝着“契约化”方向发展n 钉。社会监督和公众参与应贯彻到规划的制定 和实施的全过程，提高其公开性、公平性和民主化。2 0 0 3 年党的十六届三中全会 进一步提出了以人为本的科学发展观，公众参与和专家论证并列，成为政府规划 决策的组成部分。加强专家咨询和公众参与成为新一轮各层次土地利用规划的指 导原则，国土资源部也专门辟出信箱征询公众意见。在公众参与的理论体系和方 法研究方面，专家学者们进行了一系列的探讨： 在土地利用总体规划的公众参与问题上，程琴、郝晋珉等从公众参与土地利 用总体规划的内涵入手，阐述了其现实意义，分析了当前我国公众参与土地利用 总体规划的现状及其存在的问题，提出了我国公众参与土地利用总体规划的对策 n ；赵哲远、邓红蒂等具体研究了县乡级土地利用总体规划公众参与的过程和方 法问题，认为公众参与对于提高土地利用规划的科学性和实施的可行性有积极的 作用，但需从符合国情和土地利用规划发展的角度进行完善“盯；孙文盛指出规划 修编及前期工作应当贯彻政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策 的工作方针，依法、民主、科学办事，要采取多种方式和渠道，扩大公众参与程 度，加强规划宣传，增强规划修编的公开性和透明度，对规划的主要内容和有关 重大问题，要采取公示和听证的办法，广泛听取各方面意见n 9 1 ；欧名豪指出在建 立和完善公众参与框架过程中，建立公众参与规划公示制度应具体体现在法律程 序上，公众参与应是一种法定状态的权利和义务。在不同级别规划中，不同层次 的规划中，欧名豪指出公众参与的形式内容差异应体现在公众参与的方式和手段 方面，应该根据公众参与的可操作性和成本效益原则等，针对不同级别、类型土 地利用规划采取一些不同的方式或组合弛们：郭坚翔研究了公众参与制度建设的原 则，认为应该包括：善于接纳不同的意见、诚信并透明、公开意见处理过程与结 6 果、创建地方或基层的能力、积极交流和鼓励协调合作、要有可行性并注意处理 的态度“；韩勇认为在公众参与方法上除目前比较常见的如电视、报纸、文艺活 动等新闻媒介手段外，还可以参考国外通行的一些办法，如成立顾问委员会，确 定关键人物，举办公众培训班、集会、橱窗展示或公开展览调查和征求意见表等 较j e 式的渠道，还有信访、电话、电子邮件和个别访问等方式乜2 1 。在公众参与的 必要性方面，学者们认为土地利用规划决策应转变观念，重视公众参与和政策研 究。 从公众参与土地利用规划的实践来看，我国的公众参与还处于一个起步阶段， 公众参与还处在自上而下的被动参与阶段，公众参与的程度低，基本上还流于形 式，公众参与的立法、制度、机构组织，参与方式等都还都不完善，需要进行理 论和实践方面的探索，寻求一条切实可行的、具体的土地利用规划公众参与之路， 建立完善的公众参与机制，使公众参与科学化，制度化和法制化。 1 3 研究内容 本文尝试从公众参与的角度出发，以开封滨水区土地利用为研究对象，通过 问卷调查和实地走访方式，寻求公众对滨水土地利用规划过程中公众参与的意愿 和看法，并以此来探讨城市滨水土地利用规划中公众参与的制度设计，以期为城 市滨水地区土地的科学利用提供一定的理论依据和决策方法。具体研究内容包括： 1 3 1 土地利用规划中公众参与的理论基础和必要性 在对相关文献分析的基础上，研究交往式规划理论、市民参与梯子理论、治 理理论等相关理论，并结合国外公众参与土地利用规划的现状探讨公众参与规划 的必要性，为公众参与土地利用规划的制度研究提供理论基础。 1 3 2 城市滨水区土地利用规划中公众参与的现状和问题研究 通过问卷调查、访谈等方法，认真分析开封滨水区土地利用规划中公众参与 的现状，在此基础上寻找问题产生的原因，为探讨公众参与城市滨水区土地利用 规划的制度设计提供依据。 7 1 3 3 城市滨水区土地利用规划中的公众参与制度设计 从公众构成、内容界定、流程设计、方式选择、措施保障等方面探讨滨水区 土地利用规划中公众参与制度设计。明确参与的主体、方式、阶段及内容、流程 和措施保障等，是公众参与制度设计的核心所在。 1 4 研究方法 文献综合分析法：通过查阅大量的文献，了解公众参与的基本情况，以此为基 础来研究公众参与在开封滨水区土地利用规划中的制度设计。 理论与实际相结合的方法：本文在采用理论分析方法的同时，结合开封滨水 区土地利用规划中公众参与的实例进行实证分析，更加直观、有针对性的探讨公 众参与城市滨水区土地利用规划的制度设计问题。 社会调查研究法：问卷法、抽样调查法、观察法、访谈法、专家调查法，通过 调查了解公众的意愿和要求，为建立公众参与滨水区土地利用规划制度设计提供 依据。 1 5 技术路线( 见图1 ) 2 公众参与的理论基础 2 1 公众参与的内涵 图1 技术路线 公众参与( p u b l i cp a r t i c i p a t i o n ) 反映的是一种基层群众被赋权的过程。对 9 于公众参与的理解，可以从多种角度考察，从社会学的角度看，公众参与是指社 会公众、社会组织、单位或个人作为主体，在其权利义务范围内进行的有目的的 社会活动；从公共政策的角度看，公众参与指公众参与政策制定，从而确保政策 顺应民意和政策的j f 当性。2 l 世纪初，国际上对于公众参与的本质和内涵有着不 同的认识，分歧在公众参与的产生根源和现实作用。d o v i e 等从公平j f 义角度认为 公众参与是不分种族、贫富、性别在内的所有公民享有的参与权以及参与过程、 方式和结果评价引。h u n s b e r g e 等多数学者仅将公平作为公众参与的价值之一，认 为公众参与是面临不同价值冲突和利益矛盾下的传统管理体制变化机制和解决方 式瞻钔。世界银行认为：参与是一个过程，在此过程中，所有利益相关者都参与政 策制定、规划投资方案筛选、管理决策制定等2 。具有共识的是公众参与不仅是 技术措施，而且反映社会管理机构为适应环境变化而进行的管理方式的改变，是 种社会公平机制。 综合不同观点，公众参与应包括如下方面的内容： 参与主体与客体：公众参与的主体应为“公众 ，其范围广义地说，包括所 有利益团体和个人；狭义上则指受政策影响，且为法律所认可的团体及个人。相 对的客体是“政府 ，因为政府所管理的事务都与公众的权益相关。因此，在主、 客体之间对公众的权益控制临界点的认知，成为达到平衡的关键。 参与时间：政策的形成过程是决策的必经阶段，公众参与的时间即是自政策 形成开始到政策实施完成的阶段。 参与内容：影响公众权益的决策内容为参与的主要内容。在资源分配中，决 策直接或间接地使个体受益或受损，因此，参加制定决策或决定是参与的内容。 参与特征：公众参与是政治权利中心或权限和政治精英权力的再分配，是将 决策权从政府机构及精英手中重新回到公众的手中，在参与过程中双方应建立共 识，以追求共同的目标和权益。随着城市化进程的发展，国家的公证事务也逐渐 多样，当政府无法反映个人意愿，使决策者与受决策影响者之间的距离越来越大 时，决策的适宜性就会出现问题，因此需要在公众参与下改变这一现象。所以， 公众参与的实质意义就是让公众能有一种正式的途径和政府沟通，让现有的权力 1 0 中心有更多的渠道知道民意，从而将多数人的利益反映在政策中“盯。 公众参与的目的、目标：目的是要达成社会发展的公平、公j 朗 目标群体受 益。目标是：公平：即人人享有参与和控制发展决策与发展进程以及发展机会 的平等权利；公正：即关怀社会弱势群体；可持续性：即对发展过程和决策 的控制，建立“拥有意识 或“主人翁 意识2 。 2 2 公众参与的理论基础 公众参与城市土地利用规划兴起于2 0 世纪6 0 年代，现已成为西方社会城市 土地利用规划发展的重要内容。随着社会经济的发展、社会科学理论的完善和公 众参与实践的不断推进，与公众参与相关的理论和方法的研究也不断深入，这些 理论和方法不仅深化了公众参与城市土地利用规划的理论和手段，而且通过与社 会经济政治体制的紧密结合推进了公众参与的不断发展。 2 2 1 倡导性规划理论 p a u ld a v i d o f f 在2 0 世纪6 0 年代提出了倡导性土地规划理论嘲1 ，其理论基础 是多元主义，该理论认为：“价值中性 根本不存在，规划师也有自己的价值观， 既然规划师不能保证自己立场的客观、合理和全面，不能保证完全没有偏见，就 应将规划作为一种社会服务提供给大众，由不同利益群体的规划人员共同商讨， 决定对策，以求得多元化市场经济体制下社会利益的协调分配。这种基于多元主 义思想基础上的倡导性规划概念，强调规划是一个解决广泛社会问题的政治过程， 为保证民主性、公正性和平等性，规划应是自下而上的。规划者不应以自己的价 值判断为标准，而要综合考虑社会、经济、文化等诸多方面的影响，特别要代表 社会弱势群体的利益，平衡和协调各种利益冲突以达成社会共同遵守的契约。 2 2 2 参与阶梯理论 1 9 6 9 年a x n s t e i n 在美国规划专业人员协会杂志上发表的“市民参与的阶梯”一 文呦1 ，从实践角度提出了公众参与规划程度的阶梯模型理论，她认为公众参与阶梯 有8 级，分为3 类( 见图2 ) 。梯子最低层次是“无参与”，有2 级，最底一级是“操 纵”，即邀请活跃的市民代言人作无实权的顾问，或把同路人安排到市民代表的团 体去，所谓的公众参与就是让公众接受规划；另一级是“治疗”，即不求改善导致 市民不满的各种社会与经济因素，而求改变市民对政府的反应，其实质并不是要真 j f 听取公众的意见，而是要通过改变公众的态度和行为从而使公众接受规划。梯子 第二层次是“象征性的参与”，共3 级，先是“通知，即向市民报告政府计划的信 息和市民的权利与责任；再上一级是“咨询 ，即民意调查、公共聆听以获取公众 的意见；更上一级是“政府退让”，即政府对市民的某些要求予以退让。梯子第三 层次是“有实权的参与 ，共3 级，第一级是“合作”，即市民与市政府分享权力和 职责；第二级是“权利代表”，即市民可代政府行使批准权；最高一级是“市民控 制 ，即市民直接管理、规划和批准。从整个阶梯来看，自上而下公众的作用越来 越大，民主化程度逐渐加深，这个理论为公众参与土地利用规划指明了方向，提供 了一个解决问题的结构框架，但是具体如何实施，还需要进一步研究。一方面由于 各国的历史文化背景不同，选择公众参与土地利用规划的模式不同；另一方面公众 参与土地利用规划也是一个循序渐进的过程，受到各种因素的制约。因此选择适合 本国的公众参与规划模式，必须立足于实际。 图2 市民参与阶梯 1 2 2 2 3 交往式规划理论 尤根哈贝马斯在2 0 世纪7 0 年代初提出了交往理论n ，主张在生活世界中通 过对话、交流和沟通，使人们相互理解，相互宽容，在思想上达成一致，在行动 上友好合作，以实现启蒙的思想，即以自由、平等、宽容这3 种价值为基础的公民 理想。该理论认为，真理不是一种处在人类生活世界的超经验存在，而是内在于 人类经验之中的一种东西。无论是科学真理还是政治真理，都是理性的、自由的 个人所组成的共同体，通过不断探索而终将获得额外知识，在这一探索过程中， 共同体中每一位成员都必须参与讨论和对话，从而达成共识。在这样的方法理论 基础上形成的交往规划理论，其核心是在多元主义思想的前提下，寻求一种“政 府公众一开发商一规划师”的多边合作，并主张参与规划的各个主体在决策的过 程中应相互理解，相互沟通，建立一种友好合作的关系，以真正在认识上形成共 识。交往式土地利用规划理论以人的思维是理性的为基础，提出了最为广泛的社 会群体参与的土地利用规划，同时肯定了公众的参与有利于形成合理科学的规划， 为规划的顺利实施打下良好的社会基础。 2 2 4 规划单元 德国的p e t e rcd i e n e l ( 1 9 7 8 ) 提出一种“规划单元 ( p l a n n i n gc e l l ) 规划方 法3 。即将一些随意从市民中挑选出来的一组人当作一个“规划单元 ，成为一个 规划小组。从城市规划的设计和交流的具体实践来看，这种方法是正确的。这个“规 划单元”可以协调社会各方面的矛盾，有效避免领导主义和部门主义现象的出现， 有利于提高规划的效率。从2 0 世纪后期开始，我国的一些专家和学者对公众参与土 地利用规划也进行了大量的研究，取得了一定的成果。鲍海军等3 2 1 提出公众参与的 类别可按年龄、职务、文化程度、民族、收入等来划分，并指出了参与其中的公众 要有普遍性和代表性；唐文跃n 3 1 指出组建相关利益团体和对规划参与者进行规划知 识教育有利于提高土地利用规划中公众参与的实效性；赵伟等m 1 指出参与组织要多 元化，能够代表各方利益，保证规划结果的公平和公正；田敏n 铂研究了妇女在农村 土地利用规划中的重要作用。 2 2 5 治理理论 治理理论n 6 1 于2 0 世纪9 0 年代初期在西方国家兴起，现已逐渐成为公共管理的 一个重要理念和价值追求。治理理论认为政府并不是国家唯一的权力中心，各种 机构( 包括社会的、私人的) 只要得到公众的认可，就都可能成为在各个不同层面 上的社会权力的中心。在现代社会，国家正在把原先由它承担的责任转移给公民 社会，即各种私人部门和公民自愿团体，后者承担起越来越多的原先由国家承担 的责任，模糊了公私机构之间的界限和责任，不再坚持国家职能的专属性和排他 性，从而强调了国家与社会组织问的相互依赖关系。从治理理论的视角看，城市 土地利用规划主要是一种实施计划管理和空间开发的公共行动，这种公共行动从 根本上区别于传统自上而下命令式、强制控制的等级制管理方式。城市土地规划 无论是在编制，还是具体实施过程中引人专家咨询、相关利益团体、个人间的对 话协商，实现各利益集团的协调，这些在当代城市旧城改造、新区开发等建设活 动中已有大量的实例。城市土地利用规划中的公众参与，在某种意义上可以说城 市土地“治理 思潮的涌动是公众参与城市公共事务热情高涨的结果，也是土地 规划从理性决策演绎到社会公共选择的现实反映。 2 2 6 联络性规划理论 塞杰尔( s a g e r ) ( 1 9 9 4 ) 提出了“联络性规划理论 ，英斯( i n n s ) ( 1 9 9 5 ) 进 一步提出了“联络性和互动式实践范式理论 ，认为规划师在决策的过程中应该发 挥更为独到的作用，运用联络互动的方法达到参与城市规划决策的目的。这一理 论还强调公众对城市规划决策过程的参与和建立公开听证制度的重要性，认为公 众参与主要是依靠社区力量和组织，并将参与城市规划的公众划分为一般公众、 私营企业团体、非盈利组织三中成分。“联络性规划 理论的产生，对从不同角度 研究城市规划公众参与问题产生了重要影响“ 。 从公众参与土地利用规划的各种理论来看，研究主要集中在两个方面：一是 在规划过程中如何让更多的人参与其中，使社会各方面的利益诉求都能在规划中 得到体现，从而实现各个利益集团间的利益均衡；二是如何提高公众参与土地利 1 4 用规划的效率和效益，具体包括公众参与的广度、深度、参与手段、参与方式、 参与制度等方面的研究。随着社会民主化步伐的加快和公众参与土地利用规划在 实践中的深入，这一方面的理论研究必将进一步向前推进。 2 3 公众参与城市土地利用规划的必要性 党的十七大报告明确指出：制定与群众利益密切相关的公共政策和法律法规 原则上要公开听取意见，推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系 统，增强决策透明度和公众参与度。建立在公众参与基础上的土地利用规划，能 正确反映规划区域的客观实际，针对规划区域的社会经济环境协调发展的要求， 做出合理的用地布局，以此实现土地资源的优化配置和社会经济环境的持续发展。 2 3 1 公众参与是科学合理分配土地资源的内在要求 土地利用规划与其他公共决策过程一样，存在着“有限理性 、“短视行为” 和“权责不对等 等问题n 钉，公众参与土地利用规划的编制、审批和实施，增加 了透明度，减少了规划中的决策无能和决策失误，是克服市场失灵、避免政府“有 限理性和合理分配土地资源的有效途径。科学合理的土地利用规划应有利于生 产力的提高，有利于社会经济发展，有利于产业结构调整，有利于区域环境质量 改善和区域环境承载力的增强。土地利用规划中公众参与使得社会各个利益主体 均参与到规划中来，有利于促使规划过程中调查研究的深入，实现对有关建设项 目选址的合理布局和土地利用方式的优化配置。通过公众的积极参与，不同层次 的社会人员与土地利用规划专家进行双向或多向交流，能促使土地利用规划更加 合理和完善，实现土地资源的优化配置。 2 3 2 公众参与是贯彻落实科学发展观、实现“以人为本 的思想要求 在土地利用规划中贯彻落实科学发展，应树立以人为本的理念。土地利用规 划是人们开发利用土地的行为管理指南，应该充分体现对公民利益和权益的保护， 即土地利用规划应该以“以人为本”思想为指导，体现人性化、人文化和人的参 与程度。公众是规划实施后利益的主体，享有知情权和发言权，公众根据自身的 发展需求和不同利益集团的价值取向，可以对规划提出意见和看法，提高土地利 用规划的合理性，同时由于公众对规划区域现状的熟悉和了解、规划后生活环境 的关注，对规划区方案的认知，可以避免单纯依靠政府和规划专家学者制定方案 产生的与实际情况的偏差，促进规划决策人员与公众的交流和沟通，提高规划的 可行性和满意度。 2 3 3 公众参与是增加规划科学性和可操作性的有效途径 首先，土地利用规划的制定和实施涉及技术、行政、经济、社会等多个学科 领域，同时又需要多部门、多主体的认可和协作。单就规划技术而言，就涵盖了 规划理论、工程技术、空间美学等内容。借助公众参与土地利用规划，引入多学 科专家、多层次、多部门人士参与规划，为规划献计献策，查漏补缺，集思广益， 避免规划脱离实际而造成的判断错误，使规划成果更为科学合理。其次，公众参 与下的土地利用规划，有利于多层次的行政体系与群众联络，强化了规划的制定 者和实施者之间的沟通，使得制定的规划能反映社会各方的意图，增强了公众对 规划的认同感和责任感。再次，通过建立互相信任、互相学习、互相聆听的对话 机制，从规划编制开始就广泛征求群众意见，使最终规划成果成为全社会接收的 共同纲领，将提高规划的有效性和实施的可行性。 2 3 4 公众参与规划有利于协调各阶层利益，实现社会公平和健康发展 社会是由不同的阶层、利益团体、个人构成的，各主体都有各自的利益要求 和公平获取自身利益的权利。土地利用规划涉及到规划区内的每一个人，所以规 划的编制和实施都需要所有权益相关主体的积极参与来实现这一目标。然而这些 要求之间往往存在矛盾和冲突，作为公共政策的土地利用规划应充分考虑需求的 多元化，并做出适当的判断和协调，使决策符合最大多数群众的意愿。通过建立 公众公平参与规划决策的合理渠道，使各种不同需要得到合法的宣泄和申辩，给 予各阶层公平争取自身权益的机会，避免社会矛盾和不满情绪以非常规、非理性 的方式形成的冲击，动摇规划的权威性，甚至动摇社会的稳定性。公众参与土地 利用规划增强了各部门的利益整合功能，其规划方案能够反映最大多数人的意志， 1 6 能更好地协调社会各种利益关系，从而增加社会公众对士地利用总体规划的认同 感，推动规划的j