（农业经济管理专业论文）中国湿地资源立法研究.pdf

i 硕士学位论文 英文摘要 东北农业大学 a s t u d y o n c h i n a w e t l a n d r e s o u r c e s l e g i s l a t i o n w e t l a n d， a s a s p e c i a l t y p e o f l a n d r e s o u r c e s， b e l o n g s t o e c o l o g i c a l s y s t e m -t h e tr a n s it i o n a r e a fr o m w a t e r s t o l a n d s o n t h e e a r t h ， w h i c h h a s v e ry h i g h e c o n o m i c ， e c o l o g i c a l a n d s o c i a l v a l u e . i t i s a n e s s e n t i a l w a y t o s o l v e t h i s p r o b l e m b y l e g i s l a t i o n a n d r e g u l a t e m e n s b e h a v i o r o n e x p l o i t i n g ， u s i n g ， p r o t e c t i n g a n d m a n a g i n g w e t l a n d r e s o u r c e s b y t h e f o r m o f l a w s a n d r e g u l a t i o n s . o u r c o u n t ry h a v e m a d e f e w r e s e a r c h e s o n w e t l a n d r e s o u r c e s l e g is l a t i o n b y n o w， f u r t h e r m o r e t h e s e c a n n o t m e e t w i t h t h e s tr o n g d e m a n d o n l a w s a n d r e g u l a t i o n s w h i c h a r e r e l a t e d t o p r o t e c t i o n o f w e t l a n d i n o u r c o u n t ry. t h e s t u d y a b o u t c h i n a w e t l a n d l e g i s l a t i o n a i m s a t t h e p r e s e n t s i t u a t i o n t h a t t h e s e a r e n o t e ff e c t i v e l a w s a n d r e g u l a t i o n s a b o u t w e t l a n d d e v e l o p m e n t，u s e p r o t e c t i o n a n d m ana g e m e n t t o b e o b s e rv e d in o u r c o u n t r y w e t ry t o l a y d o w n t h e l a w s and r e g u l a t i o n s a b o u t w e t l and re s o u r c e s a s s o o n a s p o s s i b l e w h i c h a r e s u i t a b l e t o o u r c o u n t ry s s i t u a t i o n a c c o r d i n g t o g e n e r a l t h e o ry o f l e g i s l a t i o n， t h r o u g h r e f e r r i n g t o r e s e a r c h l a w， e n v i r o n m e n t l a w and u s i n g t h e e x p e r i e n c e o f r e s e a r c h r e s u l t s b o t h i n o u r c o u n t ry and f o r e i g n c o u n t ry t h u s w e c an u s e and m an a g e w e t l and r e s o u r c e s a c c o r d i n g t o t h e l a w s ,f u r th e r m o r e w e c an m a k e s o m e b e n e f i c i a l e x p l o r a t i o n o n p r o t e c t i n g s u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n t o f w e t l and r e s o u r c e s . t h e r e a r e f iv e p a r t s i n t h i s p a p e r . 1 . g e n e r a l i n tr o d u c t i o n o f c h i n a w e t l an d r e s o u r c e s l e g i s l a t i o n 2 . g e n e r a l t h e o ry o f l e g i s l a t i o n 3 . b a s i c t h e o ry o f c h i n a w e t l an d r e s o u r c e s l e g i s l a t i o n 4 . e s t a b l i s h m e n t c h i n a w e t l and r e s o u r c e s l e g i s l a t i o n 5 .p r o p o s a l s t o c h i n a w e t l and r e s o u r c e s le g i s l a t i o n p o s t g r a d u a t e : h a n g y a n h o n g t u t o r : p rof . l i a n g x u e q i n g ma j o r : r e s o u rc e e c o n o m y k e y w o r d s : w e t l a n d w e t l a n d r e s o u r c e l a w l e g i s l a t i o n r 主 墅 迸 主 一 一 一些 逃些丝竺鲤 色 1 .中国湿地资源立法概迷 1 . 1 中国湿地资源立法现状 9 0 年 代以 前， “ 湿 地” 对 于 普 通 中 国 人 还 是比 较陌 生 的 概 念， 不 但 在 立 法 领 域， 就 是在 科学 研究 领域， “ 湿地” 一 词也 相 对少 见。 因 此， 中国 法 律 法规体系中尚 无专门 以“ 湿 地” 作为 调整对 象的 法规或 法条出 现。 然而， 按照 湿地公 约 ( 关于 特别是 作为 水 禽 栖息 地的国 际 重 要 湿地公 约 的 简 称， 1 9 7 1 年2 月2 日 定 于r a m s a r ， 经1 9 8 2 年3 月1 2 日 议定书修正) 所明 确的“ 湿地系指不问 其为 天然或人工、 常久或暂时 之沼泽地、 湿原、 泥炭或水域地带， 带有或静止或流动， 或为淡水、半淡水或咸水水体者， 包括低潮时水 深不超过6 。 的水域” 之定义，中国己 有多部法律法规与其相关。 首先，自1 9 5 4 年第一部 中 华人民 共和国 宪法( 下 称 宪法 ) 开始， 中国即己 通 过明 确资 源权属的 方式将“ 湿地” 类型之一的“ 水流” 纳入国家法律调整范畴; 1 9 7 8 年， 宪法明 确写入“ 保护环境和自 然资 源， 防治污染和其他公害” 的条款:1 9 8 2 年及以 后的各部 宪法 中， “ 滩涂” 、 “ 草 地” 等湿地或与湿地相关的资源类型也被明 确列入调 整范围， 并 将1 9 7 8 年的条款修正为“ 国 家保障自 然资 源的合理利用， 保护珍贵的动物和 植物， 禁止任何组织和个人用任何手段侵占 或破坏自 然资 源” 。 可见， 宪法的 制定与 修正， 实际上己 在为中国 湿地资源保护和合理利用提供着必要的法律保证。 其次， 在 宪法 基础上，1 9 7 9 年 中 华人民 共和国 刑法 和 1 9 8 7 年 中 华人民 共和国民 法通则 也分别 就破坏 “ 水 源” 、 “ 水产资源” 和 “ 野生动物资源” 行为的 刑事 责任及处罚方式， 就 “ 滩涂” 、 “ 水面” 、 “ 草原” 等自 然资 源所有权人、 使用权人及管理 权人对自 然资源所拥有的 权利、 权力 和应尽的 义务， 分别做出了明 确规定: 并且为了 加 强对资源环境的 保护和对 破坏资源环境犯罪行为的 惩罚， 1 9 9 7 年 刑法 专门 提出了“ 破 坏环境资源保护罪”的罪名。 宪法墓本原则确立之后，与 湿地资 源相关的资 源环境法律法规也分别就本法调 整范围内 与湿地资 源有关的内 容做出了 部 分相应的 规定。 如 中 华人民 共和国土地管理 法 ( 1 9 8 6 年6 月2 5 日 通过， 1 9 8 8 年1 2 月2 9日 修正， 1 9 9 8 年8 月2 9 日 修订) 就， 养 殖水面 ， ， 中华人民共和国 环境保护法( 1 9 8 9 年 1 2 月2 6日 通过)就 “ 水、草原、野 生动物” ， 中华人民共和国海洋环境保护法( 1 9 9 9 年 1 2 月2 5 日通过) 就“ 海滨” ， 中 华人民 共和国农业法 ( 1 9 9 3 年7 月2日 通过)就 “ 草原、滩涂、水流” ， 中华人民 共和国渔业法( 1 9 8 6 年 1 月2 0日通过)就 “ 内水、滩涂” ， 中华人民共和国草原法 ( 1 9 8 5 年6 月1 8 日 通过) 就 “ 一切草原” ， 中 华人民共和国水法 ( 1 9 8 8 年1 月2 1 日 通过)就 “ 江河、湖泊、水库、渠道” ， 中华人民共和国水污染防治法( 1 9 8 4年 5 月1 1 日 通过，1 9 9 6 年5 月1 5 日 修正) 就 “ 江河、 湖泊、 运河渠道、 水库” ， 中华人民 共和国野生动物保护法 ( 1 9 8 8 年1 1 月8 日 通过) 就珍稀 “ 水生野生动物” 及其 “ 生 存环境” ， 中华人民共和国自 然保护区条例( 1 9 9 4 年1 0 月9日 发布) 就珍稀野生动植 物赖以生存的“ 陆地水体” 或“ 海域” ， 中华人民共和国水产资源繁殖保护条例 ( 1 9 7 9 年2 月1 0 日 通过) 就有经济价值水生动物赖以生存的“ 水域环境” ， 中华人民 共和国防 洪法( 1 9 9 7 年8 月2 9 日 通过) 就 “ 江河、 湖泊、水库、蓄滞洪区” ， 中华人民 共和国 河道管理条例( 1 9 8 6 年 6 月 1 0日发布)就 “ 湖泊、人工水道、行洪区，蓄洪区、滞 r 主 墅 迸 主 一 一 一些 逃些丝竺鲤 色 1 .中国湿地资源立法概迷 1 . 1 中国湿地资源立法现状 9 0 年 代以 前， “ 湿 地” 对 于 普 通 中 国 人 还 是比 较陌 生 的 概 念， 不 但 在 立 法 领 域， 就 是在 科学 研究 领域， “ 湿地” 一 词也 相 对少 见。 因 此， 中国 法 律 法规体系中尚 无专门 以“ 湿 地” 作为 调整对 象的 法规或 法条出 现。 然而， 按照 湿地公 约 ( 关于 特别是 作为 水 禽 栖息 地的国 际 重 要 湿地公 约 的 简 称， 1 9 7 1 年2 月2 日 定 于r a m s a r ， 经1 9 8 2 年3 月1 2 日 议定书修正) 所明 确的“ 湿地系指不问 其为 天然或人工、 常久或暂时 之沼泽地、 湿原、 泥炭或水域地带， 带有或静止或流动， 或为淡水、半淡水或咸水水体者， 包括低潮时水 深不超过6 。 的水域” 之定义，中国己 有多部法律法规与其相关。 首先，自1 9 5 4 年第一部 中 华人民 共和国 宪法( 下 称 宪法 ) 开始， 中国即己 通 过明 确资 源权属的 方式将“ 湿地” 类型之一的“ 水流” 纳入国家法律调整范畴; 1 9 7 8 年， 宪法明 确写入“ 保护环境和自 然资 源， 防治污染和其他公害” 的条款:1 9 8 2 年及以 后的各部 宪法 中， “ 滩涂” 、 “ 草 地” 等湿地或与湿地相关的资源类型也被明 确列入调 整范围， 并 将1 9 7 8 年的条款修正为“ 国 家保障自 然资 源的合理利用， 保护珍贵的动物和 植物， 禁止任何组织和个人用任何手段侵占 或破坏自 然资 源” 。 可见， 宪法的 制定与 修正， 实际上己 在为中国 湿地资源保护和合理利用提供着必要的法律保证。 其次， 在 宪法 基础上，1 9 7 9 年 中 华人民 共和国 刑法 和 1 9 8 7 年 中 华人民 共和国民 法通则 也分别 就破坏 “ 水 源” 、 “ 水产资源” 和 “ 野生动物资源” 行为的 刑事 责任及处罚方式， 就 “ 滩涂” 、 “ 水面” 、 “ 草原” 等自 然资 源所有权人、 使用权人及管理 权人对自 然资源所拥有的 权利、 权力 和应尽的 义务， 分别做出了明 确规定: 并且为了 加 强对资源环境的 保护和对 破坏资源环境犯罪行为的 惩罚， 1 9 9 7 年 刑法 专门 提出了“ 破 坏环境资源保护罪”的罪名。 宪法墓本原则确立之后，与 湿地资 源相关的资 源环境法律法规也分别就本法调 整范围内 与湿地资 源有关的内 容做出了 部 分相应的 规定。 如 中 华人民 共和国土地管理 法 ( 1 9 8 6 年6 月2 5 日 通过， 1 9 8 8 年1 2 月2 9日 修正， 1 9 9 8 年8 月2 9 日 修订) 就， 养 殖水面 ， ， 中华人民共和国 环境保护法( 1 9 8 9 年 1 2 月2 6日 通过)就 “ 水、草原、野 生动物” ， 中华人民共和国海洋环境保护法( 1 9 9 9 年 1 2 月2 5 日通过) 就“ 海滨” ， 中 华人民 共和国农业法 ( 1 9 9 3 年7 月2日 通过)就 “ 草原、滩涂、水流” ， 中华人民 共和国渔业法( 1 9 8 6 年 1 月2 0日通过)就 “ 内水、滩涂” ， 中华人民共和国草原法 ( 1 9 8 5 年6 月1 8 日 通过) 就 “ 一切草原” ， 中 华人民共和国水法 ( 1 9 8 8 年1 月2 1 日 通过)就 “ 江河、湖泊、水库、渠道” ， 中华人民共和国水污染防治法( 1 9 8 4年 5 月1 1 日 通过，1 9 9 6 年5 月1 5 日 修正) 就 “ 江河、 湖泊、 运河渠道、 水库” ， 中华人民 共和国野生动物保护法 ( 1 9 8 8 年1 1 月8 日 通过) 就珍稀 “ 水生野生动物” 及其 “ 生 存环境” ， 中华人民共和国自 然保护区条例( 1 9 9 4 年1 0 月9日 发布) 就珍稀野生动植 物赖以生存的“ 陆地水体” 或“ 海域” ， 中华人民共和国水产资源繁殖保护条例 ( 1 9 7 9 年2 月1 0 日 通过) 就有经济价值水生动物赖以生存的“ 水域环境” ， 中华人民 共和国防 洪法( 1 9 9 7 年8 月2 9 日 通过) 就 “ 江河、 湖泊、水库、蓄滞洪区” ， 中华人民 共和国 河道管理条例( 1 9 8 6 年 6 月 1 0日发布)就 “ 湖泊、人工水道、行洪区，蓄洪区、滞 硕士学位论文中国银地资饭立法研究 东北农业大学 洪区”等均做出了一些具体规定。 1 9 9 2年中国 加入 湿地公约之后， “ 湿地” 作为湿地类型土地资源的 综合概念， 开始出 现在与中国 湿地资源 保护、 利用、 管理相关的 部分法规和规章之中， 表明中国 湿 地立法开始朝着专门化方向 迈进。在我国现行的法规、规章中，明 确 “ 湿地”作为调整 对象之一的 包括 中华人民 共和国自 然保护区 条例( 1 9 9 4 年1 0 月9 日 发布) 和 海洋 自 然保护区管理办法( 1 9 9 5 年5 月2 9日 发布) 。 中华人民 共和国自 然保护区条例 第 十条第三款明 确规定， “ 具有特殊保护价值的 海域、 海岸、 岛 屿、 湿地、 内 陆水域、 森林、 草原和荒漠” 应当 建立自 然 保护区。 海洋自 然保护区管理办法 第二条规定， 包括保护 对象在内的 “ 一定面积的海岸、 河口、岛屿、 湿地或海域”为需要进行特殊保护和管理 的区域; 第六条第四款还规定， “ 具有特殊保护价值的海域、 海岸、 岛屿、 湿地” 应当建 立海洋自 然保护区。 此外， 黑龙江省、 辽宁省、云南省、 广东省、 海南省等在部分地方 法规或政府文拌中 也明 确将“ 湿地” 作为保护对象。 如 黑龙江省自 然保护区管理办法 ( 1 9 9 6 年2 月8 日 发布) 第九条规定， “ 湿地类型自 然保护区” 为重点自 然保护区; 黑 龙江省野生动物保护条例( 1 9 9 6 年8 月3 1 日 发布)第十三条规定， “ 开发湿地、整治 河道”等应当维护野生动物主要生息繁衍环境; 辽宁省乡镇企业环境保护管理条例 ( 1 9 9 6 年1 1 月3 0 日 发布) 第十四 条规定， 乡 镇企业从事“ 荒地、草原和湿地开垦” 等 建设 项目 ， 必须执行环境影响评价制度: 云南省自 然保护区管理条例( 1 9 9 7 年1 2 月3 日 发布) 第九条规定， “ 具有特殊保护价 值的 森林、 湿地、 水域” 应当 建立自 然保护区; 广东省政府在 关于 下达广东省1 9 9 8 年至2 0 0 2 年环境保护目 标与任务的 通知 中强调， 应对 “ 水源保护区、重要湿地、重要渔业水域，优质滩涂和海湾”等生态区进行重点保 护; 海南省就作为湿地资源特殊类型 之一的“ 红树林” 湿地专门 制订了 海南省红树林 保护规定( 1 9 9 8 年9 月2 5 发布) 。 从上述法律法规条款中 可以 看出， 中国 现行资源环境法律法规己 经比 较全面地涉及 到 湿地资 源的 各个类型， 湿地立法工作已 开始朝着专门 化方向 发展， 现行资 源环境法律 法规对于调整与湿地相关的社会关系已 经具有了一定的规范作用。 1 . 2 中国 湿地资源立法存在的问题分析 尽管现有的资源环境法律法规对保护及合理利用湿地资源起到一定的规范作用， 然 而深入分析相关的中国资 源环境法律法规具体内 容和中国 湿地资源开发、 利用、 保护、 管理现状， 可以 发现，中国 湿地立法还存在着许多亚待解决的关键问 题。 1 . 2 . 1湿地概念的外延尚 未通过法律手段予以明 确界定 湿地概念的外延界定问题实际是指立法的调整范围 ( 即立法边界)问 题。 宪法 和 其他资 源环境法律法规虽然已 多处 将湿地类型资 源规定为该法调整对象， 但如果说从 统一概念角度讨论湿地立法， 或者将“ 湿地” 作为标准法规用词的话， 那么， 什么是“ 湿 地” ?“ 湿地” 包括了 哪些类型?目 前在中国 法律全书 或司 法解释中尚 未给出明 确定义， 而且即 使在出 现 “ 湿地” 一词的 中 华人民 共和国自 然保护区条例 、 海洋自 然保 护区 管理办法以 及前述地方法规中 依照 湿地公约的定义也将 “ 湿地” 与属于湿地亚类 的“ 内 陆水域” 、 “ 河口” 、 “ 滩涂” 、 “ 海岸” 、 “ 海湾” 、 “ 渔业水域” 等相提并论，也足以 说明 “ 湿地”概念在法学角度尚不统一。 硕士学位论文中国银地资饭立法研究 东北农业大学 洪区”等均做出了一些具体规定。 1 9 9 2年中国 加入 湿地公约之后， “ 湿地” 作为湿地类型土地资源的 综合概念， 开始出 现在与中国 湿地资源 保护、 利用、 管理相关的 部分法规和规章之中， 表明中国 湿 地立法开始朝着专门化方向 迈进。在我国现行的法规、规章中，明 确 “ 湿地”作为调整 对象之一的 包括 中华人民 共和国自 然保护区 条例( 1 9 9 4 年1 0 月9 日 发布) 和 海洋 自 然保护区管理办法( 1 9 9 5 年5 月2 9日 发布) 。 中华人民 共和国自 然保护区条例 第 十条第三款明 确规定， “ 具有特殊保护价值的 海域、 海岸、 岛 屿、 湿地、 内 陆水域、 森林、 草原和荒漠” 应当 建立自 然 保护区。 海洋自 然保护区管理办法 第二条规定， 包括保护 对象在内的 “ 一定面积的海岸、 河口、岛屿、 湿地或海域”为需要进行特殊保护和管理 的区域; 第六条第四款还规定， “ 具有特殊保护价值的海域、 海岸、 岛屿、 湿地” 应当建 立海洋自 然保护区。 此外， 黑龙江省、 辽宁省、云南省、 广东省、 海南省等在部分地方 法规或政府文拌中 也明 确将“ 湿地” 作为保护对象。 如 黑龙江省自 然保护区管理办法 ( 1 9 9 6 年2 月8 日 发布) 第九条规定， “ 湿地类型自 然保护区” 为重点自 然保护区; 黑 龙江省野生动物保护条例( 1 9 9 6 年8 月3 1 日 发布)第十三条规定， “ 开发湿地、整治 河道”等应当维护野生动物主要生息繁衍环境; 辽宁省乡镇企业环境保护管理条例 ( 1 9 9 6 年1 1 月3 0 日 发布) 第十四 条规定， 乡 镇企业从事“ 荒地、草原和湿地开垦” 等 建设 项目 ， 必须执行环境影响评价制度: 云南省自 然保护区管理条例( 1 9 9 7 年1 2 月3 日 发布) 第九条规定， “ 具有特殊保护价 值的 森林、 湿地、 水域” 应当 建立自 然保护区; 广东省政府在 关于 下达广东省1 9 9 8 年至2 0 0 2 年环境保护目 标与任务的 通知 中强调， 应对 “ 水源保护区、重要湿地、重要渔业水域，优质滩涂和海湾”等生态区进行重点保 护; 海南省就作为湿地资源特殊类型 之一的“ 红树林” 湿地专门 制订了 海南省红树林 保护规定( 1 9 9 8 年9 月2 5 发布) 。 从上述法律法规条款中 可以 看出， 中国 现行资源环境法律法规己 经比 较全面地涉及 到 湿地资 源的 各个类型， 湿地立法工作已 开始朝着专门 化方向 发展， 现行资 源环境法律 法规对于调整与湿地相关的社会关系已 经具有了一定的规范作用。 1 . 2 中国 湿地资源立法存在的问题分析 尽管现有的资源环境法律法规对保护及合理利用湿地资源起到一定的规范作用， 然 而深入分析相关的中国资 源环境法律法规具体内 容和中国 湿地资源开发、 利用、 保护、 管理现状， 可以 发现，中国 湿地立法还存在着许多亚待解决的关键问 题。 1 . 2 . 1湿地概念的外延尚 未通过法律手段予以明 确界定 湿地概念的外延界定问题实际是指立法的调整范围 ( 即立法边界)问 题。 宪法 和 其他资 源环境法律法规虽然已 多处 将湿地类型资 源规定为该法调整对象， 但如果说从 统一概念角度讨论湿地立法， 或者将“ 湿地” 作为标准法规用词的话， 那么， 什么是“ 湿 地” ?“ 湿地” 包括了 哪些类型?目 前在中国 法律全书 或司 法解释中尚 未给出明 确定义， 而且即 使在出 现 “ 湿地” 一词的 中 华人民 共和国自 然保护区条例 、 海洋自 然保 护区 管理办法以 及前述地方法规中 依照 湿地公约的定义也将 “ 湿地” 与属于湿地亚类 的“ 内 陆水域” 、 “ 河口” 、 “ 滩涂” 、 “ 海岸” 、 “ 海湾” 、 “ 渔业水域” 等相提并论，也足以 说明 “ 湿地”概念在法学角度尚不统一。 硕士学位论文中国银地资饭立法研究 东北农业大学 洪区”等均做出了一些具体规定。 1 9 9 2年中国 加入 湿地公约之后， “ 湿地” 作为湿地类型土地资源的 综合概念， 开始出 现在与中国 湿地资源 保护、 利用、 管理相关的 部分法规和规章之中， 表明中国 湿 地立法开始朝着专门化方向 迈进。在我国现行的法规、规章中，明 确 “ 湿地”作为调整 对象之一的 包括 中华人民 共和国自 然保护区 条例( 1 9 9 4 年1 0 月9 日 发布) 和 海洋 自 然保护区管理办法( 1 9 9 5 年5 月2 9日 发布) 。 中华人民 共和国自 然保护区条例 第 十条第三款明 确规定， “ 具有特殊保护价值的 海域、 海岸、 岛 屿、 湿地、 内 陆水域、 森林、 草原和荒漠” 应当 建立自 然 保护区。 海洋自 然保护区管理办法 第二条规定， 包括保护 对象在内的 “ 一定面积的海岸、 河口、岛屿、 湿地或海域”为需要进行特殊保护和管理 的区域; 第六条第四款还规定， “ 具有特殊保护价值的海域、 海岸、 岛屿、 湿地” 应当建 立海洋自 然保护区。 此外， 黑龙江省、 辽宁省、云南省、 广东省、 海南省等在部分地方 法规或政府文拌中 也明 确将“ 湿地” 作为保护对象。 如 黑龙江省自 然保护区管理办法 ( 1 9 9 6 年2 月8 日 发布) 第九条规定， “ 湿地类型自 然保护区” 为重点自 然保护区; 黑 龙江省野生动物保护条例( 1 9 9 6 年8 月3 1 日 发布)第十三条规定， “ 开发湿地、整治 河道”等应当维护野生动物主要生息繁衍环境; 辽宁省乡镇企业环境保护管理条例 ( 1 9 9 6 年1 1 月3 0 日 发布) 第十四 条规定， 乡 镇企业从事“ 荒地、草原和湿地开垦” 等 建设 项目 ， 必须执行环境影响评价制度: 云南省自 然保护区管理条例( 1 9 9 7 年1 2 月3 日 发布) 第九条规定， “ 具有特殊保护价 值的 森林、 湿地、 水域” 应当 建立自 然保护区; 广东省政府在 关于 下达广东省1 9 9 8 年至2 0 0 2 年环境保护目 标与任务的 通知 中强调， 应对 “ 水源保护区、重要湿地、重要渔业水域，优质滩涂和海湾”等生态区进行重点保 护; 海南省就作为湿地资源特殊类型 之一的“ 红树林” 湿地专门 制订了 海南省红树林 保护规定( 1 9 9 8 年9 月2 5 发布) 。 从上述法律法规条款中 可以 看出， 中国 现行资源环境法律法规己 经比 较全面地涉及 到 湿地资 源的 各个类型， 湿地立法工作已 开始朝着专门 化方向 发展， 现行资 源环境法律 法规对于调整与湿地相关的社会关系已 经具有了一定的规范作用。 1 . 2 中国 湿地资源立法存在的问题分析 尽管现有的资源环境法律法规对保护及合理利用湿地资源起到一定的规范作用， 然 而深入分析相关的中国资 源环境法律法规具体内 容和中国 湿地资源开发、 利用、 保护、 管理现状， 可以 发现，中国 湿地立法还存在着许多亚待解决的关键问 题。 1 . 2 . 1湿地概念的外延尚 未通过法律手段予以明 确界定 湿地概念的外延界定问题实际是指立法的调整范围 ( 即立法边界)问 题。 宪法 和 其他资 源环境法律法规虽然已 多处 将湿地类型资 源规定为该法调整对象， 但如果说从 统一概念角度讨论湿地立法， 或者将“ 湿地” 作为标准法规用词的话， 那么， 什么是“ 湿 地” ?“ 湿地” 包括了 哪些类型?目 前在中国 法律全书 或司 法解释中尚 未给出明 确定义， 而且即 使在出 现 “ 湿地” 一词的 中 华人民 共和国自 然保护区条例 、 海洋自 然保 护区 管理办法以 及前述地方法规中 依照 湿地公约的定义也将 “ 湿地” 与属于湿地亚类 的“ 内 陆水域” 、 “ 河口” 、 “ 滩涂” 、 “ 海岸” 、 “ 海湾” 、 “ 渔业水域” 等相提并论，也足以 说明 “ 湿地”概念在法学角度尚不统一。 硕士学位论文 中国湿地资源立法研究 东北农业大学 对于一部法律法规，其调整对象的准确概念决定了该法律法规所调整范围的边界， 决定着该法律法规不致与其他法律法规发生管辖冲突的管辖范围。在同一法律体系不同 法律法规之间，同一调整对象在概念阐述或理解上不统一， 势必出 现对调整对象多重管 辖或无人管辖的 局面。 虽然中国资 源环境法律法规对 湿地资源管理已 有广泛涉及， 但由 于“ 湿地” 作为调整对象， 其概念的不统一， 实际导致了 现行的 法律法规在湿地开发、 利 用、 保护、 管理等方面， 还没有真正起到调整作用。 表面上看， 大家都在管， 实际上 谁也没有真正管好。 1 . 2 . 2缺乏专门针对湿地资源开发、利用、 保护、管理的法律法规 制定法律法规的目 的， 是为了 使围 绕调整对象产生的 各种社会关系在法律的 规范下 达成协调和统一。 从我国湿地资源立法现状看， 尚无一部专门针对湿地资源开发、 利用、 保护、管理的法律法规出台来调整就湿地开发、利用、保护、管理而产生的法律关系。 中国现行的资源环境法律法规中，由于对 “ 湿地” 概念理解的不确定和对 “ 湿地”外延 概括的不全面， 更由 于这些法律法规的制定有着各自的调整范围和作用，不是为着调整 “ 湿地”的目的，因此，对于 “ 湿地”而言，它们起不到真正的规范作用。 湿地是一种重 要的资 源。 对其保护和合理 利用己 是目 前世界广泛谈论的热门 话题。 对湿地资源进行立法， 是通过法律手段，规范社会各行各业针对 “ 湿地资源” 采取的行 为， 保障湿地资源受到保护和合理利用。 长期以 来， 我国 湿地资 源的保 护和合 理利用工 作 面临巨 大的困 难和问 题， 这与我国 湿地立法环节薄弱， 无明 确、 有效的 法律法规可循 有着密切的关系。 近些年来， 针对我国 湿地立法现状以 及湿 地资源面临的 处境， 诸多专家学者、 政府 官员及政府部门 均在呼吁加快我国湿地立法进度， 并做了 许多工作， 如制订了 中国2 1 世纪议程 、 中国 湿地保护行动计划等， 然而， 直到目 前， 我国 湿地资 源立法研究 还 开 展甚少， 立法工作也仍然仅仅限于舆论当中， 远远不能满足我国 湿地资 源保护和合理 利用对专门法规的强烈儒求。 1 . 2 . 3现行资源环境法律法规中与湿地相关的律条过于分散， 缺乏协调 立法本身的意义在于协调各种社会关系， 协调人与自 然的关系。 不同 法规之间就同 一关系的调整手段，也必须协调配合，否则就会因为规定冲突而导致在调整某一关系时 出 现无所适从的 现象。 因此， 各相关法规间内 容协调是法律体系完善的 重要标志。 对于 中国 湿地资源立法问 题，由于没有法规对 其进行统一考虑， 现行的资 源环境法律法规中 在湿地资源保护和合理利用方面的 法律规定， 过于散乱且存在着许多 不协调的 成分。 例 如， 某些现行法律法规在鼓励宜农荒滩、 荒水等开发的同时， 没 有制定 对开发湿地的 保 护规定:某些法规虽然规定 对受工程损害土 地应采取恢复措施， 但没有规定 对受工程影 响 之湿地的功能恢复等。由 于立法上的 不协调， 致使湿地资源保护和合理利用在依法管 理、 执法监督上所采用的法律依据也不尽统一， 造成对湿地资 源管理的混乱， 使湿地利 用中存在的诸多问题得不到应有的解决。 1 . 2 . 4湿地资 源管理部门 及部门间 关系 在法律上尚 未予以 明 确， 管理权限混乱， 管理主 体不明 1 9 9 8 年国 务院在部委职能调整中只明 确了 国家林业局“ 组织、 协调全国 湿地保护” ， 硕士学位论文 中国湿地资源立法研究 东北农业大学 对于一部法律法规，其调整对象的准确概念决定了该法律法规所调整范围的边界， 决定着该法律法规不致与其他法律法规发生管辖冲突的管辖范围。在同一法律体系不同 法律法规之间，同一调整对象在概念阐述或理解上不统一， 势必出 现对调整对象多重管 辖或无人管辖的 局面。 虽然中国资 源环境法律法规对 湿地资源管理已 有广泛涉及， 但由 于“ 湿地” 作为调整对象， 其概念的不统一， 实际导致了 现行的 法律法规在湿地开发、 利 用、 保护、 管理等方面， 还没有真正起到调整作用。 表面上看， 大家都在管， 实际上 谁也没有真正管好。 1 . 2 . 2缺乏专门针对湿地资源开发、利用、 保护、管理的法律法规 制定法律法规的目 的， 是为了 使围 绕调整对象产生的 各种社会关系在法律的 规范下 达成协调和统一。 从我国湿地资源立法现状看， 尚无一部专门针对湿地资源开发、 利用、 保护、管理的法律法规出台来调整就湿地开发、利用、保护、管理而产生的法律关系。 中国现行的资源环境法律法规中，由于对 “ 湿地” 概念理解的不确定和对 “ 湿地”外延 概括的不全面， 更由 于这些法律法规的制定有着各自的调整范围和作用，不是为着调整 “ 湿地”的目的，因此，对于 “ 湿地”而言，它们起不到真正的规范作用。 湿地是一种重 要的资 源。 对其保护和合理 利用己 是目 前世界广泛谈论的热门 话题。 对湿地资源进行立法， 是通过法律手段，规范社会各行各业针对 “ 湿地资源” 采取的行 为， 保障湿地资源受到保护和合理利用。 长期以 来， 我国 湿地资 源的保 护和合 理利用工 作 面临巨 大的困 难和问 题， 这与我国 湿地立法环节薄弱， 无明 确、 有效的 法律法规可循 有着密切的关系。 近些年来， 针对我国 湿地立法现状以 及湿 地资源面临的 处境， 诸多专家学者、 政府 官员及政府部门 均在呼吁加快我国湿地立法进度， 并做了 许多工作， 如制订了 中国2 1 世纪议程 、 中国 湿地保护行动计划等， 然而， 直到目 前， 我国 湿地资 源立法研究 还 开 展甚少， 立法工作也仍然仅仅限于舆论当中， 远远不能满足我国 湿地资 源保护和合理 利用对专门法规的强烈儒求。 1 . 2 . 3现行资源环境法律法规中与湿地相关的律条过于分散， 缺乏协调 立法本身的意义在于协调各种社会关系， 协调人与自 然的关系。 不同 法规之间就同 一关系的调整手段，也必须协调配合，否则就会因为规定冲突而导致在调整某一关系时 出 现无所适从的 现象。 因此， 各相关法规间内 容协调是法律体系完善的 重要标志。 对于 中国 湿地资源立法问 题，由于没有法规对 其进行统一考虑， 现行的资 源环境法律法规中 在湿地资源保护和合理利用方面的 法律规定， 过于散乱且存在着许多 不协调的 成分。 例 如， 某些现行法律法规在鼓励宜农荒滩、 荒水等开发的同时， 没 有制定 对开发湿地的 保 护规定:某些法规虽然规定 对受工程损害土 地应采取恢复措施， 但没有规定 对受工程影 响 之湿地的功能恢复等。由 于立法上的 不协调， 致使湿地资源保护和合理利用在依法管 理、 执法监督上所采用的法律依据也不尽统一， 造成对湿地资 源管理的混乱， 使湿地利 用中存在的诸多问题得不到应有的解决。 1 . 2 . 4湿地资 源管理部门 及部门间 关系 在法律上尚 未予以 明 确， 管理权限混乱， 管理主 体不明 1 9 9 8 年国 务院在部委职能调整中只明 确了 国家林业局“ 组织、 协调全国 湿地保护” ， 硕士学位论文 中国湿地资源立法研究 东北农业大学 对于一部法律法规，其调整对象的准确概念决定了该法律法规所调整范围的边界， 决定着该法律法规不致与其他法律法规发生管辖冲突的管辖范围。在同一法律体系不同 法律法规之间，同一调整对象在概念阐述或理解上不统一， 势必出 现对调整对象多重管 辖或无人管辖的 局面。 虽然中国资 源环境法律法规对 湿地资源管理已 有广泛涉及， 但由 于“ 湿地” 作为调整对象， 其概念的不统一， 实际导致了 现行的 法律法规在湿地开发、 利 用、 保护、 管理等方面， 还没有真正起到调整作用。 表面上看， 大家都在管， 实际上 谁也没有真正管好。 1 . 2 . 2缺乏专门针对湿地资源开发、利用、 保护、管理的法律法规 制定法律法规的目 的， 是为了 使围 绕调整对象产生的 各种社会关系在法律的 规范下 达成协调和统一。 从我国湿地资源立法现状看， 尚无一部专门针对湿地资源开发、 利用、 保护、管理的法律法规出台来调整就湿地开发、利用、保护、管理而产生的法律关系。 中国现行的资源环境法律法规中，由于对 “ 湿地” 概念理解的不确定和对 “ 湿地”外延 概括的不全面， 更由 于这些法律法规的制定有着各自的调整范围和作用，不是为着调整 “ 湿地”的目的，因此，对于 “ 湿地”而言，它们起不到真正的规范作用。 湿地是一种重 要的资 源。 对其保护和合理 利用己 是目 前世界广泛谈论的热门 话题。 对湿地资源进行立法， 是通过法律手段，规范社会各行各业针对 “ 湿地资源” 采取的行 为， 保障湿地资源受到保护和合理利用。 长期以 来， 我国 湿地资 源的保 护和合 理利用工 作 面临巨 大的困 难和问 题， 这与我国 湿地立法环节薄弱， 无明 确、 有效的 法律法规可循 有着密切的关系。 近些年来， 针对我国 湿地立法现状以 及湿 地资源面临的 处境， 诸多专家学者、 政府 官员及政府部门 均在呼吁加快我国湿地立法进度， 并做了 许多工作， 如制订了 中国2 1 世纪议程 、 中国 湿地保护行动计划等， 然而， 直到目 前， 我国 湿地资 源立法研究 还 开 展甚少， 立法工作也仍然仅仅限于舆论当中， 远远不能满足我国 湿地资 源保护和合理 利用对专门法规的强烈儒求。 1 . 2 . 3现行资源环境法律法规中与湿地相关的律条过于分散， 缺乏协调 立法本身的意义在于协调各种社会关系， 协调人与自 然的关系。 不同 法规之间就同 一关系的调整手段，也必须协调配合，否则就会因为规定冲突而导致在调整某一关系时 出 现无所适从的 现象。 因此， 各相关法规间内 容协调是法律体系完善的 重要标志。 对于 中国 湿地资源立法问 题，由于没有法规对 其进行统一考虑， 现行的资 源环境法律法规中 在湿地资源保护和合理利用方面的 法律规定， 过于散乱且存在着许多 不协调的 成分。 例 如， 某些现行法律法规在鼓励宜农荒滩、 荒水等开发的同时， 没 有制定 对开发湿地的 保 护规定:某些法规虽然规定 对受工程损害土 地应采取恢复措施， 但没有规定 对受工程影 响 之湿地的功能恢复等。由 于立法上的 不协调， 致使湿地资源保护和合理利用在依法管 理、 执法监督上所采用的法律依据也不尽统一， 造成对湿地资 源管理的混乱， 使湿地利 用中存在的诸多问题得不到应有的解决。 1 . 2 . 4湿地资 源管理部门 及部门间 关系 在法律上尚 未予以 明 确， 管理权限混乱， 管理主 体不明 1 9 9 8 年国 务院在部委职能调整中只明 确了 国家林业局“ 组织、 协调全国 湿地保护” ， 硕士学位论文 中国湿地资沮立法研究东北农业大学 国家 环保总局“ 指导和 监督湿地环境保护” ， 农 业部“ 指导宜农湿地开发和保护” 的职能， 且从中国现行资 源环境法律法规看，除林业、 环保、农业部门 有权管理湿地资源外，土 地、 水利、 海洋、 交通、 渔政、 地矿等部门 的 职能也直接或间接涉及到 湿地资源的管理。 “ 综合管理和分部门管理相结合” 是中国现行资源环境管理体制的一种模式， 原则上讲， 这种模式的 采用能 够使资 源环境在主管部门 统一管理的 前提下， 发挥各职能部门 在本部 门职能范围内的管理优势。 但由于湿地类型的多样性和功能的复杂性，还由 于 “ 湿地” 概念的不统一和不明 确， 在中国 湿地资 源管理中， 仍严重存在着不利于湿地资源管理的 多头管理和交叉管理现象。 例如，从某些湿地类型自 然保护区管理现状来看，保护区管 理机构或主管部门并不 拥有对保护区内 受保护对象或应受保护对象的 全面管理职权， 有 些湿地保护区的管理部门 没有在管 辖范围内 对水体、 对土 地、 对野生动植物的管理权， 仅有对部分明 确管 辖的 野生动物的管理 权: 有些保护区 仅对核心区具有实际管理权，而 对于过 渡区 和实 验区 没有管理权， 等等。 加之其它部门 对保护区资 源仍然具有实际使用 权，致使保护区管理部门管理权缺损或不完善，保护区管理机构难以真正起到对保护区 的管理作用。保护区尚 且如此，非保护区湿地的管理就更加混乱了。 从根本上讲， 中 国湿地资源由 多部门 分行 业多头管 理， 不同 行业法规对本行业主管 部门 均制定有符合本行业利益的 管理职权， 这看似大家都很重视， 但实际上很难实现有 力、高效的管理，甚至有的根本就没人管。由 此造成了 湿地资源萎缩、污染、破坏，使 其价值和作用受到严重影响。 鉴于上述情况我国湿地资源立法急需解决以下问题: 第一， 通过法律的形式明确或 统一 “ 湿地”或“ 湿地资 源”的 概念， 统一 认识; 第二， 通过立 法明 确并且统一湿地资 源管理的目 标， 制定适于规范湿地资 源保护和合理利用各种行为的 法律法规:第三， 在 立法 过程中 协调 湿地资 源保护利用的 法律法规间的 职能; 第四， 调整中国 湿地资源现行 管理体制和产权关系， 加强湿地资源管理中 法律措施的力 度。 硕士学位论文中国湿地资探立法研究 东北农业大学 2 ，立法学一般理论 2 . 1立法的概念 不同 历史阶段， 不同国 情之下和不同 种类的立法具 有各自 的 特殊性。 一般而言， 立 法是指由 特定主体， 依照一定职权和程 序， 运用一定 技术， 制定、认可、 变动和废止法 这种特定的社会规范的活动。 当今我国法学界对立法的 含义认识尚不统一， 但基本倾向是将立法作广义和狭义两 种解释。广义的 立法是指有权的国家机关依照法定权限和程序，创设各种具有不同法律 效力的规范性