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华中农业大学2 0 0 9 届硕士学位论文：土地整理项目规划方案评价研究 摘要 我国土地整理工作自1 9 9 8 年启动以来，至今已有十个年头，在增加耕地面积、 提高耕地质量等方面取得重大成就的同时，在改善农村生态景观、创新项目投资体 制、开展土地整理科学研究等方面仍显不足。土地整理项目规划方案是项目的龙头， 目前学术研究中开展土地整理项目规划方案的评价研究主要集中在项目事后效益 评价和方案功能性评价两方面，项目规划方案实施前综合评价有助于保障土地整理 项目目标实现、提高项目规划质量、促进土地整理事业发展。 本文在学习土地整理项目规划理论和项目规划方案评价文献的基础上，概括了 土地整理项目规划的目标、内涵、特点，分析土地整理项目规划方案事前综合评价 的必要性与特征，构建土地整理项目规划方案事前评价的5 个准则层评价方面和2 4 个评价指标，选用多层次模糊综合评判对湖北省具有平原代表性的四个基本农田土 地整理项目开展实证研究。文章得出的主要结论如下：毒 第一，土地整理项目实施前评价与事后评价有着显著的区别，两者在土地整理 项目规划方案评价方面是互为补充的两个部分，有必要开展土地整理项目规划方案 实施前评价。 第二，在分析土地整理项目规划方案目标、特征的基础上，提出土地整理项目 规划方案事前评价的功能性评价、经济性评价、景观性评价、效果性评价、社会性 评价五个准则层评价方面和规划后灌溉保证率、道路通达度、原有设施利用率、平 均每公顷耕地所占沟路渠用地面积、灌排保证率提高程度、田块形状指数、群众支 持度等2 4 个评价指标，构成土地整理项目规划方案实施前评价指标体系。 第三，选用模糊层次分析法计算指标权重，提高了指标权重确定结果与评价主 体思维一致性和准确性。应用多层次模糊综合评判方法对湖北省具有平原代表性的 四个近期项目开展实证研究，评判结论与项目原评审结果一致，证明了评价指标体 系和评价方法的有效性。 第四，通过实证研究表明：目前土地整理项目规划方案主要注重功能的实现； 功能性一致的项目规划方案在方案经济性、效果性方面可能存在较大差异，相同的 投资在不同的项目区表现出不同的投资效果；项目规划方案的社会性与其经济性、 效果性有着一致性。 关键词：土地整理项目规划方案评价；多层次模糊综合评判；指标体系；建议 a b s t r a c t 田kl a n dc o n s o l i d a t i o ni nc h i n a , s t a r t e di n19 9 8 ，h a v er e a c h e dg r e a ts u c c e s si n i n c r e a s i n ga r a b l el a n da n di m p r o v i n gl a n dq u a l i t y , b u tt h e r ea r es e v e r a la s p e c t sn e e d st o s t r c n b 醴h e n ：i m p r o v et h ec o u n t r ye c o l o g i c a ll a n d s c a p e , i n n o v a t et h ei n w s t m e n ts y s t e m a n ds t r e n g t h e nt h er e s e a r c ho nl a n dc o n s o l i d a t i o n 皿坞e x i s t i n gr e s e a r c ho np l a n n i n g s c h e m eo fl a n dc o n s o l i d a t i o ni sa l m o s f l yc o n c e n t r a t i n go ni t se xp o s tb e n e f i to r f u n c t i o n a l i t y c o m p r e h e n s i v e e v a l u a t i o no ft h ep r o j e c tp l a n n i n gs c h e m eb e f o r e i m p l e m e n t i n gh e l p st or e a l i z et a r g e to ft h ep r o j e c t ，i m p r o v eq u a l i t yo ft h ep l a n n i n ga n d p r o m o t e t h ed e v e l o p m e n to f t h el a n dc o n s o l i d a t i o n o nt h eb a s i so fl e a r n i n gt h et h e o r i e so ft h el a n dc o n s o l i d a t i o np l a n n i n ga n d p r o g r a m m es c h e m ee v a l u a t i n g , g e n e r a l i z e dt h ep u r p o s e , c o n n o a t i o na n df e a t u r e so fl a n d c o n s o l i d a t i o np l a n n i n gs c h e m e t h en e c e s s i t ya n dc h a r a c t e r i s t i c so fe x - a n t el a n d c o n s o l i d a t i o np l a n n i n ge v a l u a t i o nf i l ea n a l y s i s e d ；t h ee x a n t el a n dc o n s o l i d a t i o n p l a n n i n ge v a l u a t i n gs y s t e mc o m i s t so f l r i l a y e r ss u c ha st a r g e t , f i v ec r i t e r i o nl a y e r s a n dt w e n t y - f o u re v a l u a t i o ni n d e x e s c o m p r e h e n s i v ef u z z y 粕a 1 妒c a lh i e r a r c h ye v a l u a t i o n m e t h o di su s e di ne m p i r i c a lr e s e a r c ho i lf o u rl a n dc o n s o l i d a t i o np r o j e c t so fb a s i c f a r m l a n dw h i c ha r es y m b o l i ci nh u b e ip r o v i n c e t h em a j o rc o n c l u s i o n so fp r e s e n tp a p e r a r e a s l f i r s t , t h e r ea r eo b v i o u sd i f f e r e n c e sb e t w e e nt h e 甑一a n t ee v a l u a t i o na n de xp o s t e v a l u a t i o no fl a n dc o n s o l i d a t i o np l a n n i n g , a n de a c ho ft h e mi sn e c e s s a r ya n dh e l p f u lf o r a n o t h e ra st w op a r t so fl a n dc o n s o l i d a t i o np l a n n i n ge v a l u a t i o n i t sv e r yi m p o r t a n tt o c a r r yo u tt h ee x a n t ee v a l u a t i o no fl a n dc o n s o l i d a t i o np l a n n i n g s e c o n d ，o nt h eb a s i so fa n a l y s i s i n gt h et a r g e t sa n df e a t u r e so fl a n dc o n s o l i d a t i o n p l a n n i n g , p a p e rp r e s e n t sf i v e c r i t e r i o nl a y e r s ：f u n c t i o n a l i t y , e c o n o m y , l a n d s c a p i n g , e f f e c t i v e n e s sa n ds o c i a l i t y , t w e n t y - f o u ri n d e x e sa l ep r o p o s e ds u c ha sd e s i g np r o b a b i l i t y o fi r r i g a t i o n , r o a du n o b s t r u c t e dd e g r e e , u t i l i z a t i o nr a t i oo fe x i s t e df a c i l i t i e s ，a d v a n c ei n e x t e n to fp r o b a b i l i t yo fi r r i g a t i o na n dd r a i n a g e ，s h a p ei n d e xo ft h ef i e l d , s u p p o r td e g r e e o f t h ep u b l i c ，e t c t h i r d ，t h ea c c u r a c ya n dc o n s i s t e n c yb e t w e e nt h er e s u l ta n da p p r a i s es u b j e c ti s p r o m o t e db ye l e c t i n gt h ef u z z y - a h pt oc a l c u l a t ei n d e x e s w e i g h t s m u l t i p l a y e rf u z z y s y n t h e t i ce v a l u a t i o ni su s e dt oe m p i r i c a lr e s e a r c ho nf o u rp r o j e c t sw h i c ha r es y m b o l i co f p l a i ni nh u b e ip r o v i n c e t h er e s u l t so fe v a l u a t i o np r o v e dt h a tt h ei n d e xs y s t e ma n d m e t h o di se f f e c t i v e i i 华中农业大学2 0 0 9 届硕士学位论文：土地整理项目规划方案评价研究 a tl a s t ，t h er e s u l t so fe m p i r i c a lr e s e a r c hs h o wt h a tl a n dc o n s o l i d a t i o np l a n n i n g sp a y a t t e n t i o nt op 硎o r mi t sf u n c t i o n s p l a n n i n gs c h e m e sw i t ht h es a m ef u n c t i o n a l i t yw i l l h a v em a n yd i f f e r e n c e si ni t se f f e c t i v e n e s sa n de c o n o m y ；t h es a m ei n v e s t m e n tw i l ls h o w s d i f f e r e n te f f e c t si nd i f f e r e n tp r o j e c ta r e a s ；t h es o c i d i t yo fap r o j e c tp l a n n i n gk e e p c o n s i s t e n tw i t hi t se c o n o m ya n de f f e c t i v e n e s s k e yw o r d s ：l a n dc o n s o l i d a t i o np l a n n i n gs c h e m ee v a l u a t i o n ；m u l t i p l a y e rf u z z y s y n t h e t i ce v a l u a t i o n ；i n d e xs y s t e m ；s u g g e s t i o n i i i 图表目录 图1 - 1 图1 - 2 图1 - 3 图2 - 1 图4 _ l 图4 2 表3 1 表3 - 2 表4 _ l 表化 表4 _ 3 表 表4 - 5 表拍 表4 - 7 表4 - 8 表禾9 表4 - 1 0 表4 _ 1 1 表4 - 1 2 表4 - 1 3 表4 - 1 4 表4 - 1 5 表4 - 1 6 表4 - 1 7 表4 - 1 8 表4 1 9 表4 2 0 图表目录 土地整理项目规划方案评价指标体系表2 8 0 1 - 0 9 数量标度法表3 3 土地整理项目规划方案评价指标体系指标层评判集表4 2 土地整理项目规划方案评价指标体系准则层评判集表。4 3 标准田块参数表4 4 a - c 模糊互补判断矩阵4 5 c 4 - p 模糊互补判断矩阵4 5 c 1 p 模糊互补判断矩阵。4 5 c 2 - p 模糊互补判断矩阵4 5 c 3 p 模糊互补判断矩阵。4 6 a c 模糊一致矩阵4 6 c 4 p 模糊一致矩阵4 6 c 1 p 模糊一致矩阵4 6 c 2 p 模糊一致矩阵4 7 c 3 p 模糊一致矩阵4 7 土地整理项目规划方案评价指标权重值表4 8 评价项目评价指标状态值表。5 0 项目准则层单层次评价结果表5 l 土地整理项目规划方案评价指标体系准则层评判集表5 2 土地整理项目规划方案评价指标体系准则层隶属值表5 2 项目综合评判结果表5 3 项目准则层单层次综合评判等级表5 5 l 2 l 7 9 3 l l 2 j 4 表 一 一 移 直 也 一 一地 一耕 一 一 一 一 力 增 一 况垦 图 情复 一 意图 化理 图示意 变整 值取示 积发 度选块 面开 标区田 地地 一性日准耕土图属项标年年线度析区历历路尺分地国国术问证原我我技区实平 华中农业大学学位论文独创性声明及使用授权书 学位论文 西 如需保密，解密时间年月日 是否保密 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。尽我所知；除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果，也不包含为获得华中农业大学或其他教育机构的学位或证书 而使用过的材料，指导教师对此进行了审定。与我一同工作的同志对本研究所做的任 何贡献均已在论文中做了明确的说明，并表示了谢意。 研究蚴：易浇 帆1 年石月训 学位论文使用授权书 本人完全了解华中农业大学关于保存、使用学位论文的规定，即学生必须按照学 校要求提交学位论文的印刷本和电子版本；学校有权保存提交论文的印刷版和电子版， 并提供目录检索和阅览服务，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位 论文本人同意华中农业大学可以用不同方式在不同媒体上发表、传播学位论文的全 部或部分内容，同时本人保留在其他媒体发表论文的权力。 注：保密学位论文( 即涉及技术秘密、商业秘密或申请专利等潜在需要提交保密的论 文) 在解密后适用于本授权书 学位论文作者始土滚翩张触 样嗍：1 “月偿日 麟嗍：彤“月，钿 注：请将本表直接装订在学位论文的扉页和目录之间 华中农业大学2 0 0 9 届硬学位论文：土地整理瑷目规划方案评价研究 l 绪论 1 1 研究背景 l1 l 耕地紧缺，人地矛盾日益突出 生存与发展是任何一个民族从历史走向未来的永恒主题人类的生存与发展离 不开脚下的大地，离不开提供衣食之潦的耕地我国耕地资源紧缺，据2 0 0 1 年至2 0 0 7 年国土资源公报，我国耕地数量从2 0 0 1 年的1 9 1 4 2 亿亩下降到2 0 0 7 年的1 8 2 6 0 亿亩( 历年耕地教量见图卜1 ) ，平均每年减少耕地1 2 6 0 1 3 万亩，耕地保护形势严 峻。与此形成对比的是我国人口正在逐年增加，据中国年鉴信息同 ( h t t p ：例b o j i a n b o o k c o m ) 我国人口总数2 0 0 7 年底约1 3 6 亿，且仍将以年均 8 0 0 - 1 0 0 0 万的速度增长，2 0 1 0 年和2 0 2 0 年，中国人口总量将分别达到1 3 7 亿和1 4 6 亿：人口总量高峰将出现在2 0 3 3 年前后。达1 5 亿左右。在人地矛盾日益突出的今 天，增加有效耕地面积，提高耕地质量是缓解人地矛盾的有效途径 土地整理通过士地平整、农业生产基础设蘸建设。对增加有效耕地面积、健全 农业生产基础设旄、改善农村生产生活条件和生态景观环境，提高农业综合生产能 力具有重要作用。土地整理己成为与相关惠农政策结合共同促进农业增产、农民增 收、农村发展的一项重要措施。 图i - 1 我国历年耕地面积变化情况 n l 一1 a n n u a le h u g eo f a r a b l e l a u d m a i n c h i n a 一 韩藩目羹由葺- 1 1 2 土地整理项目成效显著，问题仍然存在 土地整理项且在我国的开展已十个年头，在耕地保护方面取得了巨大成就。 1 9 9 9 年至2 0 0 7 年，全国通过土地开发、整理、复垦共补充耕地3 8 1 9 万亩，其中 1 3 7 5 万亩是通过土地整理实现的，占耕地补充量的3 6 0 1 ；“十五”期间，国家投 资地整理项目规模达2 4 0 0 多万亩，新增耕地5 0 0 多万亩，土地整理已成为我国 落实耕地保护政策的一项重要措施。我国土地整理工作在取得巨大成就的同时，仍 存在许多方面的问题：从宏观上讲，我国土地整理投资的地域差异很大，目前尚未 全面展开，主要集中在粮食主产区或自然条件较好的地区，投资范围有待扩展；从 微观上讲，土地整理项目的实旌存在土地整理项目规划、设计内容不够全面、项目 规划方案对实际尊重不足、捕工变更频繁、资金使用效率不高等问题。耕地保护是 我国经济发展的一项重要前提土地整理仍将是增加耕地、保障粮食安全的有效途 径r 完善我国土地整理体制，提高我国土地整理水平是实现耕地保护的重要保障。 圉1 - 2 我国历年土地开发整理复垦增加耕地面积表 l 强, 1 - 2a n n u a l a r a b l e l a n d r “虹c m m b y l a u de x p l o i t a t i o n , c o n s o l i d a t i o na n d r e c l a n m o n i n c h i n a i1 3 我国土地整理科学研究有待发展 我国土地整理自1 9 9 8 年正式提出以来，经过十年的研究与实践，已初步形成 了土地整理项目立项、规划设计、施工和竣工验收等较完整的项目管理体系，但与 土地整理发展较成熟的国家相比，我国土地整理仍处于发展不够成熟的阶段。从土 地整理发展成熟国家经验来看，土地整理一般经历了简单改善农业生产基础设施 华中农业大学2 0 0 9 届硕士学位论文：土地整理项目规划方案评价研究 一对土地利用结构、田块布局、农业生产基础设施建设等综合整治结合农田综 合整治开展生态景观建设和农村综合治理等几个阶段。实践中，目前我国土地整理 仍处在对农业生产基础设施条件的综合改善阶段，在土地整理项目投资机制创新、 项目旄工管理、后期管护体系等方面并未成熟，土地整理项目规划、设计目标与内 容仍较为单一；理论研究中，主要集中于对土地整理项目实施后效益评价、方案的 选比等方面，在土地整理项目的市场化运作、土地整理项目与其它兴农政策的结合、 土地整理内涵的拓展等方面尚有欠缺。在耕地保护任务紧迫的今天，发展土地整理， 既要加强土地整理相应的管理机构、制度的建设与完善，也要扩展土地整理项目规 划、设计、建设的内容，加强与我国相适应的土地整理科学的研究。 1 2 研究目的意义 1 2 1 研究目的 本文的研究目的：探索建立完整的土地整理项目规划方案实施前综合评价指标 体系，选取与土地整理项目规划方案相适应的评价方法，对土地整理项目规划方案 作出实施前的科学全面评价，为设计单位优化项目规划方案，拓展土地整理项目规 划、设计内容及主管部门评审项目规划方案提供参考。 研究出发点：目前土地整理项目规划方案的评价主要对方案预期效益、实施后 效益、方案对比优化等单方面的评价，并存在一定的不足。规划方案是项目的龙头， 土地整理项目实施具有不可逆性，加强项目规划方案实施前综合评价，提高项目规 划方案科学性和针对性，评定项目规划方案的总体优劣、揭示项目规划方案的不足 之处是本文研究的出发点。 1 2 2 研究意义 土地整理项目规划方案是项目的龙头，是项目施工图设计的依据，也是项目建 设工程量的主要依据之一，规划方案的科学性、针对性直接影响项目实施是否顺利、 项目成本的控制和项目效益的发挥。土地整理项目规划方案的评价分为项目规划方 案的实施前评价和实施后评价，项目实施后评价主要是项目目标的实现程度、项目 效益等方面研究，项目实施前评价主要针对方案的优劣、方案预期效果等研究，土 地整理项目的实施具有不可逆性，建立项目实施前针对性的评价指标体系，应用科 学的方法，对项目规划方案开展实施前评价具有重要的理论意义和现实意义。 理论意义：本文在大量学习现有土地整理项目规划理论与实践、土地整理项目 规划方案评价、方案效益评价研究的基础上，以加强项目事前评价，提高项目规划 3 l 绪论 方案的针对性和科学性为目标，提出项目规划方案实施前评价的评价指标体系、评 价方法，作为现有项目事后评价研究的重要补充。 现实意义： 1 、加强项目实施前评价是促进土地整理事业健康发展的重要保证 土地整理是我国支持农业发展，改善农业生产条件、增加农民收入的一项重要 惠农政策，其投资主体是政府，但实施主体和受益主体是农民，农民的满意是衡量 该政策成效的重要尺度，土地整理项目实施具有不可逆性，实施后很难恢复到整理 前的状况。土地整理项目规划方案是项目实施的指导，是落实土地整理任务，实现 土地合理利用的重要环节。目前部分土地整理项目中存在规划方案不切实际、施工 中变更频繁、实施后耕地受到破坏、生态环境恶化等问题已严重影响土地整理事业 的健康发展。要使得项目实施符合当地实际情况、提高项目区农业综合生产能力、 改善生态环境、满足群众生产生活要求就必须在项目实施前对项目的规划方案进行 科学评价，考查项目的针对性与可操作性，包括项目规划设计对原有基础设施的利 用、与当地农业生产的协调、对生态环境的保护、群众意见的征求等。 2 、加强项目实旌前评价是顺利实现土地整理项目目标的重要措施 土地整理项目的顺利实施主要有以下几方面的影响因素：是否与相关政策相 符，能否增加耕地面积，提高耕地质量；是否符合当地实际情况；是否符合群众生 产生活要求；是否符合生态环境保护的要求；规划、设计方案本身是否合理。 首先项目规划方案是在现有基础设施基础上形成的，评判项目规划方案优劣必 须考虑其是否对原有基础设旌充分利用，规划方案( 道路的选线、沟渠的布置形式 等) 是否尊重了项目区实际情况。 第二，实施土地整理项目是为项目区将来农业生产生活服务的，评判项目规划 方案是否符合当地农业生产种植习惯、是否与当地农业种植结构相适应、项目的规 划方案是否具有一定的前瞻性。 第三，项目的实施最终是为满足项目区群众的根本利益，项目规划方案的形成 必须充分尊重当地群众的意见。项目规划方案对群众意见的征询与落实也是保障项 目顺利实施的一项重要措旌。 加强项目规划方案实施前综合评价，提高项目规划方案的针对性与科学性，减 少项目施工变更，对顺利实现土地整理项目目标，提高项目资金使用效率具有重要 作用。 1 3 国内外研究进展及评述 土地整理，英文为：l a n dr e a d j u s t m e n t ( h 本、韩国等) 、l a n dc 0 n s o l i d a t i o n ( 德 国、荷兰、法国、意大利、葡萄牙等欧洲国家及中国台湾) ，l a n dr 印l o t t i n g ( 加拿大 4 华中农业大学2 0 0 9 届硕士学位论文：土地整理项目规划方案评价研究 等) 。土地整理发展较成熟的国家以荷兰、德国、俄国为代表。虽然土地整理在各国 家的称谓不同，但其含义均包含土地整理是土地利用的活动过程之一，其主要内容 较为一致，主要包括以下几方面：对现有土地的规划和设计新建、改建农业生 产基础设施土地整理中现有土地权属调整或重划是其中一个重要的部分以明 确权属、改善农村生产生活条件为目标。 目前国内外关于土地整理项目规划方案评价已有一定的研究，主要是针对规划 方案的形成、规划方案的对比和规划方案的效益评价等内容，这些研究为本文土地 整理项目规划方案实旌前评价研究提供了研究方法与思路的借鉴。 1 3 1 国外土地整理项目规划研究综述 德国是土地整理发展比较成熟的国家，其土地整理规划的制定在全国有自上而 下的四级专业规划部门，即联邦级规划大纲、州级的州区域规划纲要、地区级的地 区规划和地方级的规划。联邦级和州级规划规划主要提出原则性、指导性的要求， 地区级规划主要是地区规划和区内各专业规划的控制性规划。与我国土地整理项目 规划设计阶段相对应的规划是区内各专业规划，德国土地整理区内专业规划包括居 民点规划、景观规划和土地整理项目规划等，其中不同的专业规划由不同部门负责， 居民点规划、景观规划由乡级政府编制，土地整理项目规划由土地整理局承担。土 地整理规划的内容包括区域重新塑造原则，公共设施规划和土地调整规划。区域重 新塑造原则对土地整理区域作出区域塑造的控制性原则和总体安排；公共设施规划 对主要包括道路交通网建设，水利设施建设、自然保护，风景保护及休养设施建设、 土壤保护与改善、以及村庄更新规划；土地调整规划是为实现公共设施规划和建设 及地产重新调整所进行的地块重新调整方案，包括所有的地块调整措施，如新旧地 块的位置及土地多余或不足的说明、资金平衡方法等。德国在土地整理项目规划方 案制定的同时对规划方案的落实也做了相应的政策、技术准备，如立项阶段的部门 协调和信息公开、规划阶段对整理区域地块的详细考查记录、地块评估和土地调整 方案的听证等。 相对德国土地整理项目规划方案的形成过程，我国土地整理项目规划方案存在 方案形成时间非常短、规划方案的内容比较单一、规划方案落实的保障措施不足等 问题，加强土地整理项目区界线划定的论证、扩展土地整理项目规划方案的内容、 针对性提出方案实施保障措施将是土地整理项目规划发展的方向。 荷兰作为土地整理开始较早的国家之一，在土地整理项目规划方面有着其独自 的特点：荷兰土地整理的目标追求经历了一个从单纯农业调整到如何实现农村土 地的多重有效利用的过程，规划的内容也从单纯改善农业生产基础设施规划扩展到 l 绪论 土地整理项目规划与水利治理、乡村景观规划、生态环境保护相结合的综合规划； 荷兰在土地整理项目规划过程、规划内容、规划要求等已经上升到法律的层次， 荷兰建立了很完善的土地整理法律对规划方案的形成、规划方案的内容及要求、实 施保障等作了详细的约束。代表性的法律有1 9 2 4 年、1 9 3 8 年、1 9 5 4 年颁布的三部 土地整理法、1 9 4 7 年颁布的瓦赫伦岛土地整理法、1 9 6 5 年颁布的空间设 计规划法案、1 9 8 1 年颁布的乡村发展的布局安排法案等；荷兰土地整理项 目规划方案的形成过程也是相关利益团体相互协调达成一致的过程。荷兰为土地整 理方案的形成与实施管理成立了跨部门的中央土地整理委员会和个区域的农村地 区水资源和土地资源管理局，在土地整理项目规划方案的形成过程中很重视公众参 与，通过专业部门内部各部门利益的协调、与土地整理区域公众的沟通以保证土地 整理项目规划方案的顺利实施。 我国现有土地整理模式已经借鉴许多荷兰土地整理的成功经验，比如在田、水、 路、林、村的综合治理、相关部门之间的沟通、部分形式的公众参与等，但与其成 熟的体制相比，我国土地整理项目规划的实施仍受到严重的阻碍，究其原因主要有 以下几方面：部门之间的沟通、与项目区公众的沟通停留于形式上的“盖章 ， 缺乏实质性的可行性研究；规划方案的权威性严重不足。且前我国土地整理项目 规划方案的变更较为频繁，变更不及时申请报告、部分隐蔽工程偷工减料甚至不施 工等现象仍然存在。规划方案对综合性治理目标的体现不足，目前土地整理的重 心主要在于农田基础设施的改善和部分农村生活设旌的改善，土地整理实施破坏农 村生态环境的问题在部分项目中存在。当然以上一些问题的存在是受制于我国土地 整理起步较晚、耕地保护任务急切、投资有限等客观因素。 1 3 2 国外土地整理项目规划启示与借鉴 1 3 2 1 重视土地整理项目规划方案，树立其权威性 土地整理项目规划方案是项目的龙头，项目规划方案的科学性、可操作性是项 目成败的关键因素。德国土地整理项目规划方案的形成至少需要- n 两年的时间， 在规划阶段充分论证项目选址、项目实施的生态环境影响、公众利益实现程度等方 面；荷兰在土地整理项目规划方案的形成过程中也经历了长时间的利益团体间沟通 协调、公众参与的开展、方案的科学性论证过程，经确定的方案受到法律的保护。 延长我国土地整理项目可行性研究、规划设计的时间，对项目进行经济、技术、环 境、效益、公众参与等方面的综合性论证是保证项目方案科学、顺利实施的必要条 件。树立审查通过方案的权威性，规范方案的调整程序及措施，保证项目资金的有 效使用。 6 华中农业大学2 0 0 9 届硕士学位论文：土地整理项目规划方案评价研究 1 3 2 2 加强部门间合作，拓展土地整理项目规划方案的内容 土地整理发展成熟的国家，在土地整理的目标上都经历了从单一农业基础设施 改造到实现土地综合利用的过程，其土地整理项目规划方案均包含了相关的乡村规 划、环境保护规划、水利治理辅助措施等内容。目前我国土地整理项目的投资主体 主要是国家和省级财政，少数有市级投资项目，受到资金投入的限制，土地整理内 容局限于农业生产基础设施的改善，对生态的投入极少，对村庄的协同改造等均不 在投资的范围内。土地整理作为解决我国。三农 问题的一项重要措施，应该与其 它。三农建设措施紧密集合，共同促进农地的高效利用与农村的综合发展。 1 3 2 3 成立专门的部门，贯穿土地整理项目全过程 土地整理项目涉及多方面的利益冲突，也需要多部门的相互配合，必须成立多 部门、多利益相关团体代表组成的部门，协调各方利益，共同论证项目方案的科学 性与可操作性，权威组织的成立是实现土地整理目标的组织保障。在土地整理发展 成熟的德国、荷兰、美国、日本等都成立了从上而下的土地整理专业部门，部门之 间形成相互协作和至上而下指导监督的关系。上级部门主要协调下级部门之间利益 冲突、对下级部门提出指导性的意见、对下级部门制定的规划方案、施工情况等进 行监督，基层部门主要落实上级下达的任务、设计项目方案、组织公众参与、组织 项目实旃、反馈项目情况等。我国也成立了由国土资源部土地整理中心一省土地 整理中心市土地整理中心一县土地整理中心的专门机构，但在相关部门的参 与和利益团体的参与上尚显不足。 1 3 3 国内土地整理项目规划方案评价研究综述 1 3 3 1 国内土地整理项目规划方案评价研究现状 我国大陆土地整理在2 0 世纪9 0 年代后期才被正式提出和开展。国家于2 0 0 0 年启动第一批土地整理项目。到目前为止，土地整理相关的理论框架基本形成，在 土地整理项目的程序、土地整理项目规划与设计及土地整理项目资金管理等方面研 究均已取得一定的进展。土地整理项目规划方案评价的研究在土地整理项目效益的 评价、项目方案可持续性评价、方案经济性评价等方面已取得较多成果，实践了不 同评价方法对土地整理项目规划方案的评价。 胡银根、韩桐魁( 2 0 0 4 ) ，首先修正了土地整理项目建设的目标，提出项目规划 方案择优思路的九个方面，分别从土地平整、农田水利、田间道路、田块规划和农 困防护五个角度提出了方案择优的具体方法和技术要点，指出土地整理项目规划方 案要实现社会、经济和环境“三效益的最优化；甄巧莲( 2 0 0 5 ) 采用可拓优度评 价方法对土地整理项目在经济、社会、资源环境三方面的可持续性进行了综合评价； 7 1 绪论 黄海( 2 0 0 8 ) 通过对同一项目不同规划方案在功能实现途径的比较，计算不同土地 整理项目规划方案的投入产出，应用数据包络分析方法评价规划方案的相对有效 性；王枫( 2 0 0 7 ) 应用突变理论，从土地整理项目规划方案的经济、社会、生态三 方面评价项目规划方案的综合效益，得出同一项目不同规划方案的比较结果。贾芳 芳( 2 0 0 7 ) 采用模糊综合评判法对土地整理项目实施后的综合效益进行了评价；吴 冠岑等( 2 0 0 8 ) 利用熵权可拓物元模型通过应用区间数建立土地整理项目社会效益 定性评价指标的评判标准，定量评价了土地整理项目的社会效益；邵景安，刘金平 ( 2 0 0 1 ) 等提出了土地整理项目的费效分析，首先分别确定了土地整理项目的投入 产出要素，再对投入产出采用不同方法进行货币化计算，以分析项目投资的盈亏， 其文章从纯成本收益的角度对土地整理项目方案进行选比。 在土地整理项目方案评价的方法上主要有多指标综合评价方法、特尔菲法、模 糊综合评判法、层次分析法、多元统计的综合评价方法等。谢俊奇( 1 9 9 8 ) 在可持 续土地利用方式的评价中，应用了对土地整理项目社会、资源环境和经济影响评价 的专家打分和分值累加的方法，此方法直接较为简单，不考虑评价指标间相对重要 程度，评价结果较为粗略；彭建、孙华等( 2 0 0 3 ) 通过构建景观生产力、景观受胁 度和景观稳定性三方面的区域土地利用可持续评价指标体系，采用多指标综合指数 法进行区域土地持续利用景观生态评价；叶艳妹，吴次芳等( 2 0 0 2 ) 首先归纳了可 持续农地整理项目规划的5 方面内涵，提出实现可持续农地整理的规划方法，应用 实例研究介绍可持续土地整理项目规划方案中各分项工程的规划要求，对实践中提 高土地整理项目规划质量有一定的启示；胡廷兰，杨志峰( 2 0 0 4 ) 应用能值分析法 评价土地整理项目所能产生的生态效益，其效益的评价分为两部分，一部分为土地 利用结构变化所带来的，另一部分是由土地质量提高所带来的效益，将土地整理项 目所能带来产值和项目区生态方面的改变货币化以衡量对比项目规划方案的优劣； 张峰( 2 0 0 8 ) 从土地整理项目实施综合效益的角度运用层次分析法结合模糊综合评 判方法研究了土地整理项目规划方案的择优问题；李国安( 2 0 0 5 ) 采用因子分析法 评价土地整理项目实施后综合效益，通过构建土地整理项目事后综合效益评价指标 体系，根据指标原始值确定个因素的计分函数，分别计算不同评价方面的得分值以 评价项目规划方案的优劣；黄海等( 2 0 0 6 ) 应用熵理想点法通过构建土地整理项目 规划方案的最优最劣解，以待评价方案与理想解之间的距离评价方案的优劣。 近年来，一些新的技术和方法涌现出来，如遗传算法、神经网络、专家系统、 3 s 技术等，此类以计算机应用为基础的方法越来越多地在土地科学研究领域中得到 应用。戴建清( 2 0 0 7 ) 对遥感技术应用于土地整理项目可行性研究方案评价进行研 究，通过对现有土地利用现状图和规划图的处理，建立与土地整理项目区现状图和 规划图对应的数据库，对比分析数据库特征以评价土地整理项目可行性研究的规划 方案。温小容( 2 0 0 7 ) 将基于g i s 数字高程模型( d e m 模型) 技术应用于土地整 华中农业人学2 0 0 9 届硕士学位论文：土地整理项目规划方案评价研究 理项目规划研究，该技术更直接地反应了土地整理项目整理区域的现状情况，将空 间技术应用于土地整理规划，给设计人员以三维可视的地理空间现象，以辅助规划、 设计和评价，提高项目规划方案的可行性；赵元明( 2 0 0 5 ) 将g e t ) s t a r 系统软件的 后继产品c c g i s 应用于土地整理项目的规划中，分别对道路、沟渠、桥梁等建立 相应的功能模块；胡秀丽( 2 0 0 6 ) 应g i s 技术，以t a p i n f o 为开发平台，m a p b a s i c 为开发语言，建立了土地整理规划模块、工程设计模块、图件编制模块、工程量计 算模块和预算编制模块等相应的专业模块，应用于土地整理项目的规划实践。 1 3 3 2 国内土地整理项目规划方案评价研究特点与不足 l 、国内土地整理项目规划方案评价研究主要针对项目效益的评价 国内许多专业学者和实践工作者应用不同的方法对土地整理项目规划方案的 社会、经济、生态效益进行评价，主要研究了项目实施的成本或实施后所能带来效 益，针对减少旌工成本、测算和提高项目综合效益提出了相应的政策建议。项目规 划方案成本、效益的研究对项目方案的优化起到了积极的作用，对项目社会效益、 生态效益的评价，为多元化土地整理目标、扩展项目建设内容等奠定了理论基础。 但仅从项目实施效益为出发点研究项规划方案的可行性与科学性并不完整，土地整 理作为综合整治田、水、路、林、村的工程措施，在项目实施前研究项目方案本身 的科学性、可操作性对保障项目顺利实旖和资金的有效使用有着重要的作用。争 2 、目前土地整理项目规划方案的评价侧重对项目的事后评价 土地整理项目的各项工程措施具有不可逆性，一旦实施就难以恢复原貌或加以 优化的成本过高。注重方案实施的事后评价，有助于借鉴经验予未实施项目的方案 进行优化，但对于已经实施的项目却不能补救。加强项目方案实施前评价，对提高 项目规划方案的可操作性、综合效益等具有重要的意义，项目实施前评价就是要在 保证项目符合实际情况的基础上，提高项目的可操作性、科学性、经济性。 1 4 研究的内容、方法及技术路线 1 4 1 研究内容 1 、根据现有土地整理相关的理论与实践，分析土地整理项目规划方案的内涵， 提出土地整理项目规划方案事前评价的必要性和内容。 2 、以理论研究为基础，结合作者参与土地整理项目评审经历、征询专家意见 提出土地整理项目规划方案实施前评价的指标体系和评价方法。 3 、结合所抽取湖北省具有平原代表性的四个基本农田土地整理项目，应用文 章所提出的指标体系和选取的评价方法开展实证研究。 9 l 绪论 1 4 2 研究方法 1 4 2 1 文献资料法 历史资料是开展进一步研究的基础，文献资料法是研究中常用的方法。文章主 要以相关行业标准、近年的土地整理项目资料和系统评价相关文献等为资料基础。 土地整理工程内容涉及土地、农业、生态、建设、水利等相关行业知识，论文不仅 收集了土地整理项目的历史资料，对土地整理相关的行业标准、规范也进行了收集， 通过对收集资料进行真伪鉴别、整理、分析、总结，初步提出土地整理项目规划方 案评价指标体系。通过学习不同学科方案评价的方法与思路，结合土地整理项目规 划方案的特征，寻找适应于土地整理项目规划方案评价的方法。 1 4 2 2 头脑风暴法 头脑风暴法，也称智力激励法。是美国b b d d 广告公司的a f 奥斯本于1 9 3 8 年 首创的一种创造性技术，是一种针对一定的问题，召开由研究问题有关专业人员参 加的小型会议，在融洽轻松的会议气氛中，与会者敞开思想、各抒己见、自由联想、 畅所欲言、互相启发、互相激励，使创造性设想形成连锁反应从而获得众多解决问 题的方法。在土地整理项目规划方案的评价指标体系和评价方法的确定过程中，召 集了土地整理项目规划、设计人员、土地整理项目评审人员、土地整理项目施工人 员、农田水利专家、土地整理项目标准制定人员等组成讨论小组，遵循头脑风暴法 的原则开展自由讨论，对形成完善的土地整理项目规划方案评价指标体系和确定合 理的规划方案评价方法起到了很大的作用。 1 4 2 3 典型案例研究法 土地整理项目规划方案具有客观针对性和一定的主观性：首先一个土地整理项 目规划方案是针对拟整理的项目区进行规划，是建立在项目区土地利用现状和社会 经济条件基础之