（土地资源管理专业论文）开发区土地集约利用评价中的问题与对策研究.pdf

摘要 摘要 i i i i i iii i ii i i i ii i iii ii y 17 2 6 3 0 8 随着社会经济的蓬勃发展，人口的与同俱增，土地供求矛盾愈演愈烈。土地 资源的稀缺性，决定了其走集约利用道路的必然性。土地集约利用是我国经济保 持持续健康快速发展的现实基础，也是全面建设小康社会和构建和谐社会的必然 要求。自1 9 8 4 年，国家在沿海城市建立首批经济技术开发区以来，开发区作为 现代工业的集聚中心以及区域经济增长的中坚力量，发挥了巨大的辐射、示范和 带动作用。但是，开发区在土地利用过程中仍存在很多问题，如生态破坏较为严 重、土地闲置率偏高和土地利用效益较低等。因此，开发区土地如何实现集约利 用已成为一个刻不容缓的问题。 2 0 0 8 年，国土资源部关于开展开发区土地集约利用评价工作的通知的下 达，全国各类各级开发区土地集约利用评价工作正式开启。本文正是基于此次评 价工作，一方面从理论角度出发，阐述了国内外土地集约利用评价的研究进展， 分析了土地集约利用评价的相关理论，界定了开发区土地集约利用的内涵；另一 方面，从实践工作着手，对开发区土地集约利用评价工作技术步骤，包括开发区 土地集约利用状况调查、开发区土地集约利用程度评价和开发区土地集约利用潜 力测算三个方面进行分析。在此基础上，探讨了开发区土地集约利用评价中存在 的问题，从数据采集方面来看，阐述了工作底图现势性较弱、经济数据统计口径 不一致、地块现状数据缺乏规划参照三方面问题，从评价方法角度来看，指出开 发区土地集约利用评价规程指标体系的局限性、理想值的确定自由度过大、潜 力测算结果指导性不强，并且针对性地提出了对策。最后，以江阴经济开发区为 例进行实证研究，针对上述提到的问题及相应对策，定量化分析，增强实践可操 作性，为进一步完善开发区土地集约利用评价工作提供了有效地借鉴。 关键词：开发区，土地集约利用评价，指标体系，江阴 a b s t r a c t a b s t r a c t w i t ht h ed y n a m i cd e v e l o p m e n to fs o c i o e c o n o m ya n di n c r e a s eo fp o p u l m i o n ，t h e c o n t r o v e r s yb e t w e e ns u p p l ya n dd e m a n do fl a n dr e s o u r c eb e c o m e sm o r ea n dm o r e i n t e n s i t y t h el i m i t a t i o na n d r a r e n e s so fl a n dr e s o u r c ed e c i d e dt h a ti tm u s tb eu t i l i z e d i n t e n s i v e l y t h ei n t e n s i v eu s eo fl a n dr e s o u r c en o to n l yi st h en a t u r a lr e q u i r e m e n to f s u s t a i n e d ，r a p i da n dh e a l t h yd e v e l o p m e n to fs o c i o e c o n o m y , b u ta l s oi st h en e c e s s a r y r e q u i r e m e n tt ob u i l d i n gam o d e r a t e l yp r o s p e r o u sa n d h a r m o n i o u ss o c i e t y s i n c e19 8 4 ， t h ef i r s te c o n o m i ca n dt e c h n o l o g i c a ld e v e l o p m e n tz o n eh a db e e nb u i l ti nt h ec o a s t a l c i t i e s 嬲t h ea c c u m u l a t i v ec e n t e ro fm o d e r ni n d u s t r ya n dt h en u c l e u sp o w e ro f r e g i o n a le c o n o m yg r o w t h ，t h ed e v e l o p m e n tz o n ep l a y e dar a d i a t i o n , e x e m p l a r ya n d l e a d i n gr o l ei nt h e s ea r e a s h o w e v e r , m a n yp r o b l e m ss t i l le x i s ti nt h ep r o c e s s o fl a n d d e v e l o p m e n ta n du t i l i z a t i o ni nt h ed e v e l o p m e n tz o n e ，s u c ha st h es e r i o u se c o l o g y d a m a g e ，h i g hl a n dl y i n gi d l er a t ea n dl o wl a n du s ee f f i c i e n c y c o n s e q u e n t l y , h o wt o i n t e n s i v eu s eo fl a n dr e s o u r c eb e c o m e sap r e s s i n gi s s u e i n2 0 0 8 t h er e l e a s eo fo 伍c a ld o c u m e n tn a m e d ( t h en o t i c ea b o u tt h ee v a l u a t i o n o fi n t e n s i v eu s eo fl a n dr e s o u r c ei nd e v e l o p m e n tz o n en o t i c e db ym i n i s t r yo fl a n d a n dn a t u r a lr e s o u r c e s ) ) i n d i c a t e st h ef o r m a ls t a r to fe v a l u a t i o no fl a n dr e s o u r c e i n t e n s i v eu s ei nd e v e l o p m e n tz o n e b a s eo nt h i sw o r k ，i nt h i sp a p e r , o nt h eo n eh a n d ， i td e s c i p e st h er e s e a r c hp r o g r e s so fl a n dr e s o u r c ei n t e n s i v eu s e ，a n a l y z e sa n ds t u d i e s t h er e l e v a n tt h e o r ya n dd e f i n e st h ec o n n o t a t i o no fl a n dr e s o u r c ei n t e n s i v eu s e o nm e o t h e rh a n d ，c o m b i n e dw i t hp r a c t i c a lw o r k , t h i sp a p e rd e s c r i b e st e c h n i c a ls t e p si nt h e p r o c e s so fe v a l u a t i o n o fl a n dr e s o u r c ei n t e n s i v eu s e ，i n c l u d i n gt h r e es t e p s ，i e i l l v e r s t i c a t i o no fe v a l u a t i o no fl a n dr e s o u r c ei n t e n s i v eu s e ，e v a l u a t e st h ed e g r e eo f 1 a n dr e s o u r c ei n t e n s i v en s ea n dc a l c u l a t e st h ep o t e n t i a l i t yo fl a n dr e s o u r c ei n t e n s i v e u s e b a s e do nt h i s ，t h ep r o b l e m si nt h ee v a l u a t i o no f1 a n dr e s o u r c ei n t e n s i v eu s ei n d e v e l o p m e n tz o n ew e r ei n v e s t i g a t e d ，t h ep r o b l e m s ，w h i c ht h er e a l i t yo fb a s em a pi s m u c hw e a k n e s s ，t h es t a t i s t i cs t a n d a r do fe c o n o m i cd a t ai sd i s a c c o r da n dt h er e a l i t y d a t ao fl a n dp l o tl a c kt h es c h e m er e f e r e n c ew e r ee x p l o r e df r o mt h ea s p e c to fd a t a c o l l e c t i o n t h ef a u l t s ，w h i c hl i m i tt h ee v a l u a t i o ni n d e xs y s t e m ，d e t e r m i n a t i o no fi d e a l v a l u ei sm u c hf r e e d o ma n dt h eg u i d a n c eo fp o t e n t i a lc a l c u l a t i o nr e s u l ti sn o ta c c u r a t e w e r ep o i n to u tf r o mt h em e t h o do fe v a l u a t i o n f i n a l l y , t a k et h ej i a n g y i nd e v e l o p m e n t z o n ea sa ne x a m p l e ，i n t e g r a t i o no ft h e o r ya n dp r a c t i c e ，t h i sp a p e rs u m su pt h e i i a b s t r a c t p r o b l e m s i ne v a l u a t i o no fl a n dr e s o u r c ei n t e n s i v ei l s ea n dg i v e sc o r r e s p o n d i n g s o l u t i o n s ，a n di ts u p p l i e se f f e c t i v e l yr e f e r e n c et oc o m p l e t et h ew o r ko fe v a l u a t i o no f l a n dr e s o u r c ei n t e n s i v eu s ei nf u t u r e k e y w o r d s ：d e v e l o p m e n tz o n e ，e v a l u a t i o no fl a n di n t e n s i v eu s e ，t h ee v a l u a t i o ni n d e x s y s t e m ，j i a n g y i n i i i 第一章绪论 1 1选题背景 第一章绪论 有限的土地资源是我国经济赖以生存的基础和载体，也是工业发展在地域空 间上的主要约束条件。随着城市化进程的加快和人v i 的迅速增长，土地资源稀缺 已成为城市经济发展水平的主要制约因素，人地关系变得日益紧张，土地集约利 用受到越来越多的关注，迅速成为研究的热点。 1 9 8 4 年，国家设立了首批沿海经济技术开发区。开发区，作为经济发展的 重要增长极，引领着地方经济的快速发展：作为改革开放的产物，开发区亦成为 我国政府利用外资的“试验田”。经过近三十年的建设发展，开发区已经成为各地 招商引资、创造就业、增加税收的重要领域，成为区域经济发展的新动力。开发 区的出现，是我国改革开放和社会主义现代化建设的一大创举，是中国特色社会 主义建设的探索和成功实践的重要组成部分。目前，开发区正逐渐成为各地区经 济发展的亮点，是促进地区经济增长的新能量。然而在取得重大成就的同时，也 存在着明显的地区差异和不足。部分开发区存在功能定位不清、土地浪费与低效 利用的现象，严重影响了土地的集约、高效和可持续利用，阻碍了开发区的未来 发展和土地利用水平的提升。因此，对开发区土地利用综合效益进行分析评价， 规范开发区土地相关政策，推动开发区土地集约高效利用，成为一项非常紧迫的 任务。 1 9 9 9 年，国土资源部先后选择了福州、天津、包头、长春、济南、义乌、 南京7 个试点城市开展城市土地集约利用潜力评价，将城市土地集约利用调查与 评价列为国土资源大调查的一项重要内容，拉开了城市土地集约利用评价的序 幕。2 0 0 6 年，国土资源部在完善1 9 9 9 年以来工作成果的基础上，采用新思路、 新方法和新机制，选取江苏省南通市、四j i l 省成都市率先开展了城市土地集约利 用潜力评价工作，进一步拓展城市土地集约利用潜力的调查评价领域，完善相关 技术标准。2 0 0 7 年，温家宝总理在政府工作报告中明确指出，要把节约集 约用地作为转变经济增长方式的突破e l 和重要抓手；2 0 0 8 年，国务院发布了国 务院关于促进节约集约用地的通知，强调“切实保护耕地，大力促进节约集约用 地，走出一条建设占地少、利用效率高的符合我国国情的土地利用新路子，是关 系民族生存根基和国家长远利益的大计，是全面贯彻落实科学发展观的具体要 求，是我国必须长期坚持的一条根本方针”【l 】。2 0 0 8 年，国土资源部关于开展 开发区土地集约利用评价工作的通知的下达，全国各类各级开发区土地集约利 第一章绪论 用评价工作正式开启。由此可见，节约集约用地，不仅关系着当代社会经济的发 展，而且关系着国家长远利益和民族生存的根基。 1 2 研究意义 随着国土资发1 2 0 0 8 1 1 4 5 号文国土资源部关于开展开发区土地集约利用评 价工作的通知的发布，开发区土地集约利用评价工作提上日程，并且迅速启动。 截止2 0 0 9 年9 月底，各地方开发区土地集约评价工作已进入尾声阶段，评价结 果均已上报。笔者有幸参与了江苏省省级开发区土地集约利用评价工作，从中学 习到很多宝贵经验。在此背景下，本文选取开发区土地集约利用评价中的问题与 对策研究为研究课题，具有较强的现实意义： 1 、从理论角度来说，目前，土地集约利用研究的重心主要在城市土地的集 约利用上，而开发区作为城市土地的一部分，在很大程度上专门针对开发区中观、 微观方面研究不够；在针对开发区土地集约利用的研究方面，多集中在土地集约 利用评价指标体系的构建上，针对开发区土地集约利用评价的系统性、完整性的 实践研究甚是缺乏。本文对开发区土地集约利用评价从理论到实践工作详细剖 析，归纳总结出整个评价工作中的问题，并针对性地进行对策分析，对开发区土 地集约利用评价应用领域研究起到一定的参考作用。 2 、从实践意义来说，开发区土地集约利用评价的研究有利于开发区土地的 高效利用和合理管理，有利于实现开发区的协调与可持续发展，为开发区扩区升 级提供科学依据，为开发区土地供应计划的制定以及盘活存量土地年度计划的实 施提供详实的资料基础。本文以开发区土地集约利用评价实践工作为基础，从数 据采集、评价方法、实证研究三个层面分析开发区土地集约利用评价中存在的问 题，针对存在的问题进行探讨性对策分析，对进一步完善技术准则提供参考依据， 对今后政府的科学决策以及开发区土地集约利用评价的实践工作起到一定的借 鉴指导作用。 1 3 研究方法与内容 1 3 1 研究方法 ( 1 ) 文献综述法 通过广泛查阅国内外相关文献资料，了解土地集约利用国内外的研究现状与 发展趋势，及时获得最新研究成果，为本文提供有力的文献依据。另外，以前人 已有的研究成果为基础，对其研究成果及历史文献进行了全面的梳理分析，借鉴 相关领域的思路，对所研究的问题进行深入探讨。 2 第一章绪论 ( 2 ) 定性分析与定量分析法 在针对开发区土地集约利用评价中问题和对策研究时，主要以定性分析为 主，在实证研究方面，以定量分析为主；定性与定量分析相结合，使本文更加充 实。 1 3 2 研究内容 ( 1 ) 土地集约利用评价的理论基础：首先综述了国内外土地集约利用评价 方面的研究进展，并以土地稀缺理论、区位理论、地租地价理论、土地报酬递减 理论、可持续发展理论、增长极理论为支撑体系来阐述开发区土地集约利用评价 的理论基础。 ( 2 ) 开发区土地集约利用评价工作：本文从评价原则、工作体系、工作流 程、技术方法详细阐述了开发区土地集约利用评价工作，包括土地利用现状调查、 土地集约利用程度评价、土地潜力测算三方面内容。 ( 3 ) 问题对策研究：以开发区土地集约利用评价规程( 以下简称规程) 为技术准则，基于开发区土地集约利用评价工作的实践经验，从数据采集和评价 方法两个方面展开，分析开发区土地集约利用评价中存在的问题，并针对性的提 出对策，进一步完善开发区评价体系，为今后的土地集约利用评价工作的开展提 供参考借鉴作用。 ( 4 ) 实证研究：选取江阴经济技术开发区为例，一方面，通过完善后的指 标体系测算出江阴经济开发区土地集约利用综合分值，与基于规程的指标体 系测算结果对比分析，另一方面，从潜力测算结果和尚可供地年数两方面，指出 完全参照规程测算结果的不准确，并根据江阴开发区实际情况，提出解决对 策。 1 4 研究思路 本文的研究思路如图1 4 所示i 3 第一章绪论 o 二二一 图1 4 研究思路 4 第二章土地集约利用评价理论研究 第二章土地集约利用评价理论研究 2 1土地集约利用评价相关理论基础 2 1 1土地集约利用评价的研究综述 2 1 1 1 土地集约利用的研究综述 早在古代农书上，就曾强调土地经营要精耕细作，不可广种薄收，体现了集 约经营的思想。随着生产力的不断提高，新科技的不断发明，农业的经营方式也 逐渐由粗放向集约转变。 针对土地集约利用的研究，最早来自古典经济学家杜尔格、安特生、魏斯特 和李嘉图等，他们通过研究农业地租问题，发现了农地集约耕作中的报酬递减规 律，并认为级差地租产生的原因是集约利用。此后，马克思在批判和继承古典经 济学地租理论基础上，明确定义集约利用：“在经济学上，所谓耕作集约化，无 非是指资本集中在同一土地上，而不是分散在若干毗连的土地上。”p 】著名的土 地经济学家理查德t 伊利在其名著土地经济学原理一书中，阐明了土地资 源的稀缺性、地价等因素对城市土地集约利用的影响，指出：地价昂贵的第一个 后果是，使人们不得不高度集约利用土地，并且认为对现在已利用的土地增加劳 力和资本，这个方法叫做土地利用的集约h j 。 我国学者在土地集约利用这一理论研究方面起步较晚，其中比较具有代表性 的观点如下：中国大百科全书这样定义农业集约利用：“在一定面积的土地上， 集中地投入较多的生产资料和劳动，使用先进的技术和管理方法，以求在较小面 积的土地获得高额产量和收入的一种农业经营方式。”【5 】马克伟在土地大辞典 中指出：土地集约经营是土地粗放经营的对称，是指在科学技术进步的基础上， 在单位面积土地上集中投放物化劳动和活劳动，以提高单位土地面积产品产量和 负荷能力的经营方式【6 1 。毕宝德认为：所谓集约度，就是指单位土地面积上所投 资本和劳动的数量：所谓土地集约利用就是在土地上合理增加物质与劳动投入， 以提高土地收益的经营方式【。7 1 ，并且指出集约利用的必要性，无论农业用地还是 非农业用地，都需要实行集约利用。 随着社会经济的高速发展，人们生活水平的不断提高，人地矛盾同益激化， 对土地集约利用的广度和深度都在扩展。土地集约利用研究的范畴由农业领域引 申到其他各领域；土地集约利用的概念亦由纯粹的农业集约利用延伸出城市土地 集约利用、开发区土地集约利用等新的名词；土地集约利用的内涵早已不再仅仅 停留于经济范畴，单纯通过增加土地投入来追求经济效益最大化，人们开始更多 地关注土地利用结构和布局优化等问题，提高经济效益的同时，综合考虑社会效 5 第二章土地集约利用评价理论研究 益、生态效益，来保证可持续发展的集约利用。 c e r v e r or o b e r t 和s e s k i ns a m u e l 认为，城市土地利用在空间上的重新组 构使得土地集约利用由两种力分别推动，一种称为向心力，即促进传统意义上的 土地集约利用的进一步发展，形成城市的商务中心( c b d ) ，这种功能性组织使 得城市土地的布局更加合理，为城市带来了更大的经济效益，如美国纽约的时代 广场( t i m es q u a r e ) ；一种称为离心力，即在注重达到经济效益的同时，强调了 土地的社会和生态效益，如提倡城市绿地的增加f 8 1 。 陶志红将城市土地集约利用的内涵定义为：以合理布局、优化用地结构和可 持续发展的思想为依据，通过增加存量土地投入、改善经营管理等途径，不断提 高土地的使用效率和经济效益；并且指出，城市土地集约利用是一个动态的过程， 而不是一个静态的终极目标，随着经济发展水平与科学技术的日益进步，城市用 地的效率将会不断地提高，因此，土地集约利用应是我们不断追求的一个长远的 目标【9 1 。 综上所述，国内外学者对土地集约利用从不同角度进行了定义，主要包含以 下内容： ( 1 ) 单纯就土地利用本身成效来说，土地集约利用应包括土地高效化产出、 土地布局优化和土地结构合理化、土地利用效益的综合多元化。 ( 2 ) 就不同的空间尺度考虑，土地集约利用应当包括微观、中观和宏观三 个层次：微观层次侧重于单个地块的投入产出效益分析；中观层次意在强调用地 功能和结构的合理性；宏观层次上强调整体综合效益。 ( 3 ) 土地集约利用起源于农业用地，延伸至非农用地，与粗放利用相对应， 其涵盖具体地块的集约利用、土地类型的集约利用以及区域土地集约利用，不仅 涉及经济效益，还要综合考虑社会效益、生态效益，以人为本，可持续发展。 ( 4 ) 土地集约利用是一个动态的相对过程，随着社会发展、科技进步以及 时间空间上的改变不断发展变化，应该充分考虑其动态发展趋势，而不只是将它 看作是一个静态终极目标。 2 1 1 2 土地集约利用评价的研究综述 1 9 7 6 年联合国粮农组织( f a o ) 颁布了正式颁布了具有深远意义的土地 评价纲要，其主要观点是：从土地的适宜性角度出发，分为纲、类、亚类和单 元四级。该系统弥补了土地潜力分类系统的不足，反映了土地适宜性程度及土地 的限制性因素和改良管理措施。该系统的颁布，大大促进了国际上土地资源评价 的研究，为以后土地评价的研究趋于成熟奠定了开创性意义。随着可持续发展战 略的提出，持续土地利用评价成为土地评价新的研究方向。2 0 世纪9 0 年代，f a o 围绕可持续这个观点展开研究工作，于1 9 9 3 年颁布可持续土地利用评价纲要， 6 第二章土地集约利用评价理论研究 初步建立了土地可持续利用在自然、经济和社会等方面评价指标体系，用以指导 不同区域土地资源可持续利用评价。 我国土地评价研究，2 0 世纪7 0 年代后期至9 0 年代有了明显进展，通过引 进欧、美、澳土地评价理论和方法，以及进行广泛的实践和应用研究，理论体系 研究趋于成熟，评价方法愈发多样化，目前我国也基本建立了具有中国特色的从 地域到全国、从单项到综合的一整套土地评价理论和方法。 土地集约利用评价只是土地评价中一个很小的分支，由于人地关系的日益紧 张，土地集约利用问题愈发凸显，使得土地集约利用成为一个必然的趋势。因此 针对土地集约利用评价的研究逐渐成为国内研究的一个热点，许多城市开展了土 地集约利用评价试点工作。 从土地集约利用评价内容上来看，现有的研究从时间尺度上来主要分为现状 集约度评价和集约潜力测算。现状集约度评价主要是针对目前土地利用结构、投 入产出效益等进行评价，经过数据分析得到集约度指数，从而得到当前土地集约 利用的程度。集约潜力测算主要是以土地利用现状为基值，运用科学技术方法进 行预测评价，以较合理的标准值为预期值，通过测算比较计算潜力值，以体现当 前土地利用的潜力状念。 从土地集约利用评价方法来看，研究难度较大，因此这部分成为研究中的薄 弱环节。部分研究者通过阐述西方国家常用的土地评价方法，从方法论的角度研 究其对我国土地评价方法的启示意义，以王慎刚、张锐( 2 0 0 6 ) 等为代表；另外 一些学者在总结目前学术界土地集约利用评价模型基础上，结合各地实际情况， 选取相应的模型，定量分析评价对象，主要包括聚类分析法、回归分析法、层次 分析法、模糊评价法、协调度模型和多因素综合评价模型等，以翟文侠、黄贤金 ( 2 0 0 6 ) 等为代表，使得土地集约利用评价方法逐渐趋于完善。 从评价指标体系构建上看，土地集约利用评价的核心工作便是针对评价指标 体系的制定，为此国土资源部先后颁布了城市土地集约利用潜力评价技术方 案、开发区土地集约利用评价规程。不同学者对土地集约利用内涵有着不同 的理解，针对宏观( 整个城市) 、中观( 功能区片) 和微观( 宗地) 不同的空间 层次，构建了不同的评价指标体系。宏观评价多以整个城市为评价对象，评价指 标通常包括城市土地利用强度、土地产出效率、土地可持续利用以及空间布局等 指标；中观层次主要针对不同功能的城市分区，依照功能分别构建工业区、商业 区和居住区等各自评价指标体系；而微观层次则是以地块为评价对象，评价指标 主要包含容积率、投入产出强度和环境指数等微观指标。 近年来，我国国土资源部门、院校、研究机构对土地集约利用的评价进行了 许多开创性研究。北京大学城市环境系接受国土资源部委托，全面调研全国5 个 7 第二章土地集约利用评价理论研究 具有代表性城市的基础上，从土地投入和产出角度，建立集约用地的评价模型， 提出城市土地集约利用的评价方法。山东省国土资源部门以全省市、县建设用地 效率为评价对象，着眼于当年土地集约利用现状程度和比较往年变化趋势，从静 态和动态两个层面进行评价。 此外，查志强( 2 0 0 2 ) 在城市土地集约利用潜力评价指标体系的构建一 文中采用定量与定性分析相结合的方法，探讨了影响和制约城市土地集约利用的 因素，从土地集约利用的约束条件、程度和效率、利用趋势三个方面来选择适合 于不同评价城市的指标，建立评价指标体系。 刘力( 2 0 0 4 ) 运用综合评价模型，从土地投入、土地产出、经济效益和土地 生产率四方面选取9 个指标，构建了套城市土地资源集约利用评价的指标体系， 对城市土地资源集约利用评价的方法进行了有益的探索。 综上所述，虽然不同学者提出了基于特定对象的具体评价指标存在差异，但 是在评价指标体系整体上是趋于一致的，主要涉及土地投入强度、土地产出强度、 土地利用强度土地市场运行情况及一些土地集约利用的约束条件。 从土地集约利用评价技术及应用研究方面看，由于土地集约利用评价涉及指 标多，数量大，常规的工作方法效率低下。随着计算机g i s 、r s 技术和大型数 据库技术等的不断发展，为土地集约利用评价提供了新的实现技术方法。以乔伟 峰、孙在宏( 2 0 0 4 ) 等为代表的一批学者将g i s 、r s 等作为技术手段引入到土 地集约利用评价中来，建立了土地集约利用潜力评价信息系统，并应用于试点城 市的具体评价实践工作中。以孟超、许嗥( 2 0 0 8 ) 为代表的学者对土地利用集约 评价成果的应用领域进行分析，认为其成果可以应用于规划编制与管理、建设用 地管理、土地市场管理和土地资产管理等领域，对实现土地可持续发展具有重大 作用。 2 1 2 土地集约利用评价相关理论基础 2 1 2 1 土地稀缺理论 土地的稀缺性是土地集约利用的现实基础，包括绝对稀缺理论和相对稀缺理 论。绝对自然资源稀缺理论也称作“悲观的马尔萨斯”模型，该理论假设可耕地存 量有个绝对界限，而整个经济体系又依赖于这种核心的自然资源，一旦社会经 济的发展达到可耕地的绝对数量界限，持续的人口增长将形成对可耕地存量的压 力，进而阻碍经济的正常发展。可见，马尔萨斯认为，人口增长呈指数型的加速 增长，而自然资源的增长不具有指数型的加速特征，从长远看，人口的数量将超 过自然土地资源的承受水平。与“悲观的马尔萨斯”模型相对应的是“乐观的李嘉 图”模型。“乐观的李嘉图”模型又叫做相对自然资源稀缺理论。该理论否认可耕 地存量有绝对界限，但认为可耕地在质量上逐步降低，其边际产出递减。相对于 8 第二章土地集约利用评价理论研究 经济体系的需求来说，可耕地是相对稀缺的资源，可能会对经济增长造成暂时的 影响，但不至于形成绝对意义上的制约。李嘉图还强调，通过技术的进步，可以 改良土壤，提高土地生产力1 2 2 j 。 从土地的供给角度来看，马尔萨斯的绝对稀缺论本质上是指土地自然供给是 相对稳定的，具有绝对无弹性；李嘉图的相对稀缺论则指出土地经济供给有很多 方面的影响因素，因此具有相对弹性。土地资源的绝对稀缺性决定了提高土地使 用效率、土地集约利用的必要性；土地资源的相对稀缺性则提出通过增加投入来 提高土地的经济供给能力，为土地集约利用的可行性指明方向。 2 1 2 2 区位理论 区位理论是研究特定区域内关于人类经济活动与社会、自然等其他事物和要 素问的相互内在联系和空间分布规律的理论。农业区位论的创始人德国经济学家 冯杜能( j h v o n t h u n e n ) 认为，在高地租场所，生产者要节约土地，大量投入 其他生产要素。相反，在低地租场所，将以土地代替其他生产要素，在其他条件 一定情况下，愈接近市场，耕地面积愈少且愈要从事集约经营；而远离市场的地 方，土地面积广大，则从事粗放经营。杜能最先将区位与土地利用方式和集约程 度联系在一起，认为农业土地利用的合理集约度应当按照土地区位地租的高低、 距离市场的远近来进行配置。继杜能之后，对农业区位论做出较大贡献的是经济 学家布林克曼，他从经营方式和集约度出发来研究农业区位布局。德国经济学家 阿尔申尔德韦伯( a w e b e r ) 提出了工业区位论，其理论核心就是通过对运输、 劳动力及集聚因素相互作用的分析和计算，找出工业产品的生产成本最低点，作 为配置工业企业的理想区位。韦伯的区位理论，其现实意义在于提供了土地资源 配置的另一种方式，即宏观政府调控机制，依据区位理论中区位土地集约利用的 分布规律，在编制土地利用规划时对各种产业结构和用地类型进行合理的空间配 置，优化产业布局和用地结构，以达到土地集约利用的目标【2 m 5 1 。 土地集约利用具有区域的空间差异性，区位不同，地块之间存在较大供求差 异及收益差异。区位就是自然地理区位、经济地理区位和交通地理区位在空间地 域上有机结合的具体表现，是由土地本身和投入其中的土地资本的数量和结构决 定的，以土地本身的自然条件为基础，但往往更受经济地理区位和交通地理区位 的影响，并与一定地域空间上生产和生活的方便性正相关【2 6 之7 1 。所以，旨在探求 人类社会经济活动的空间法则和规律的区位理论已成为国土规划、区域规划等学 科的重要组成部分，对如何集约利用土地具有重要的指导作用。 2 1 2 3 地租地价理论 西方经典的地租地价理论，可分为三类，即古典经济学地租地价理论、新古 9 第二章土地集约利用评价理论研究 典主义城市地租地价理论和马克思主义地租地价理论。古典经济学地租地价理论 主要以威廉配第、亚当斯密和大卫李嘉图为代表。前两者认为地租是土地的恩 赐，是土地资本所带来的利息。大卫李嘉图是古典经济学的最后完成者，他提 出级差地租的概念 2 酊。新古典主义城市地租地价理论可追溯1 9 世纪末至2 0 世 纪初，以马歇尔、阿兰索、密尔斯等人为代表。他们对古典经济学地租理论进行 了完善，提出地租实际上是一种分配工具，总是把土地分配给出价最高者，即最 高租金原则【2 引。马克思批判地继承和发展了前人的地租地价理论后，根据土地 质量差异和土地所有权，将资本主义地租划分为级差地租、绝对地租和垄断地租 三类；并且以土地价值理论为基础，结合地租原理展开，将土地资本划分为土地 物质和土地资本，前者是未经加工的自然资源土地，后者是经开发、改造后凝结 在土地中的人类资本和劳动，指出“地价无非是出租土地的资本化收入”【1 4 】。 土地集约利用实质即是合理高效地配置有限的土地资源，力求获得最大的经 济收入。在市场经济条件下，地租地价成为土地市场运行的指示器，真实反映出 土地的供需状态、收益水平以及合理利用程度。理所当然，土地集约利用评价也 应当以地租地价理论为基础，并与其涉及的价值理论、生产理论、供求理论和投 入产出理论一起决定着土地集约评价中的某些基本原则和评价方法。 2 1 2 4 土地报酬递减理论 土地报酬递减理论是指在一定的技术水平下，对单位土地连续追加投入劳 动、技术、资本等生产要素，追加的投入越多，获得的报酬就会随之增加，当追 加的投入量超过一定的界限时，追加投入部分所获得的增加报酬就会逐步减少， 从而使得土地总报酬的增加也会呈现递减的趋势。所谓土地集约利用就是在土地 上合理增加物质与劳动投入，以提高土地收益的经营方式。理论上来说，当对土 地连续投入资本和劳动力等要素达到经济上的报酬递减点，即边际收益等于边际 产出时，经营者将不会追加投入，这一临界点就是土地利用的集约边界。由此可 见，土地报酬递减理论是最直接研究土地合理集约度的经典理论。 因此，我们说土地报酬递减理论是优化土地利用投入产出关系与经营方式的 基本依据，为土地集约利用提供了重要的理论依据。在具体实践研究过程中，应 综合多方面知识，采用科学的技术方法，评价土地的合理集约范围，即找出土地 集约利用的最佳点，为土地的合理集约利用提供科学依据。 2 1 2 5 可持续发展理论 可持续发展受到普遍关注，源于世界环境与发展委员会( 布伦特兰委员会) 发表的我们共同的未来这一具有深远影响的报告。报告中指出：可持续发展 是既满足当代人的需求，又不对后代人满足其自身需求的能力构成危害的发展， 1 0 第二章土地集约利j h 评价理论研究 体现了公平性、持续性、共同性等原则。它是以保护自然为基础，与资源和环境 的承载力相协调的发展，不仅重视数量的增长，更追求质量的改善、效益的提高、 能源的节约，是与社会进步相适应的发展。可见，可持续发展既不是单指经济发 展或社会发展，也不是单指自然生态持续，而是强调自然、社会、经济三方面协 调发展。因此，我们说可持续发展是一种经济上可长期运行的发展模式，同时考 虑到自然资源对经济支持能力的长期维持性以及生态系统的持续稳定性l j 弱引。 土地作为有限性的自然资源，在利用时必须以可持续发展理论为指导，合理 高效地利用，以达到土地可持续利用。土地可持续利用主要包含两层含义：一是 土地资源本身的高效持续利用；二是土地资源与社会其他资源配合共同支撑经 济、社会持久发展。因此，可持续发展理论是土地集约利用的重要指导思想和研 究目的，为实现土地的可持续集约利用奠定了理论依据。 2 1 2 6 增长极理论 法国经济学家弗朗索瓦佩鲁( p e r r o u x f ) 首次提出了增长极理论，他认为 一个国家要实现平衡发展只是一种理想，在现实中是不可能的，经济增长通常是 从一个或数个增长中心逐渐向其他部门或地区传导。具体来说，增长并非同时出 现在各部门，而是以不同的强度首先出现在一些增长部门，然后通过不同渠道向 外扩散，并对整个经济产生不同的终极影响。显然，佩鲁主要强调规模较大、创 新能力高、增长快速、居支配地位的且能促进其他部门发展的推进型主导产业部 门，着重强调产业问的关联推动效应。后来经过法国经济学家布代维尔( j b o u d e v i l e ) 、美国经济学家尼科尔斯( vv i c h o l s ) 等人的论证和发展，从理论 上将增长极概念的经济空间推广到地理空间( 区位条件优越的地区) ，认为经济 空间不仅包含经济变量之间的结构关系，也包括经济现象的区位关系或地域结构 关系，使增长极理论更具实用性。 源于区位理论和区域不平衡发展理论的增长极理论，被许多国家用来解决不 同的区域发展和规划问题，与开发区的关系更为直接。对于开发区而言，增长极 理论可以有力地解释开发区现象，开发区可以看成是各地方的增长中心，导致集 聚经济的发展，实现了研究与开发活动的高度集中，营造了良好的生活与工作环 境，吸引了大批优秀人才。相对来说，开发区的土地利用效益比一般制造业工业 区的土地效益要好。人们常说开发区是地方经济的“火车头”，是“增长极”，因此， 在研究开发区土地集约利用的过程中，更加需要运用增长极理论作为理论基础， 达到开发区土地的高效运用，实现开发区经济的更高发展。 第二章土地集约利用评价理论研究 2 2 相关概念 2 2 1 开发区的概念 开发区就是在一定地域范围内，实行特殊优惠政策，以扩大出口、多赚外汇、 增加就业、引进先进技术和管理方法，促进经济发展的地区。开发区名称多样， 设立时间不一，地域分布广泛。开发区首先是一个经济功能区，通常具有明确的 地域界线，推行一些特殊优惠政策，来推动区域经济协调发展。开发区模式是一 种自上而下、自外而内的政府主导型经济发展载体【3 9 枷】。 我国的开发区承接了改革主义的内涵，是改革开放的试验田和先导。自1 9 8 4 年遵照邓小平指示“我们建立经济特区，实行开放政策，有个指导思想要明确， 就是不是收，而是放”，国务院设立了首批沿海经济技术开发区。开发区具有高 开放度、高自由度、高生产力等几个主要经济特征。根据其定位的不同，开发区 可分为高新技术开发区、经济技术开发区、旅游度假区、保税区、出口加工区等 等，而其中高新技术开发区与经济技术开发区是主体。同时，根据批准设立开发 区的机构所处行政层级的不同，开发区又分为国家级、省级，此外还有大量省级 以下市县甚至乡镇自行设立的各级开发区。 2 2 2 开发区土地集约利用的内涵 我国开发区自出现以来，一度迅速扩张蔓延，在大肆推进开发区建设的过程 中出现了低效率、浪费等用地现象，引领了“开发区热”现象。经过几次整顿过后， 情况大幅度好转，但部分开发区仍存在粗放利用和闲置的现象。随着我国人多地 少的基本国情和快速城镇化进程中人地矛盾的加剧，决定了靠走粗放的外延扩张 方式是行不通的，必须走以效益为中心的集约利用内涵式发展道路。新( - t - _ 地管 理法规定“应当加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控制”、“非农业建 设用地必须节约使用土地，严禁闲置土地”，以实现经济效益和社会效益的最优 化。 开发区土地利用的概念隶属于城市土地利用的范畴，所以开发区土地集约利 用的内涵可以借鉴城市土地集约利用的一些概念。有关学者将其概念界定为以合 理布局、优化用地结构和可持续发展等思想为依据，通过增加对开发区现有存量 土地的投入，改善经营管理等途径，不断提高开发区土地的使用效率和经济效益。 开发区土地集约利用评价规程( 试行) 中这样定义开发区土地集约利用：开 发区土地集约利用是以符合有关法规、政策、规划等为导向，通过增加对土地的 投入，改善经营管理，挖掘土地利用潜力，不断提高开发区土地利用效率和经济 效益的一种开发经营模式。 可见，开发区土地集约利用的科学内涵，不在于寻求最高的土地利用强度， 1 2 第二章士地集约利用评价理论研究 而是要寻求最优集约度，实现开发区土地的经济效益、社会效益和生态效益的协 调统一。开发区土地集约利用的核心是深化现有土地的挖潜改造与再开发，提高 土地监督和管理水平，提高土地使用强度和效率，走内涵式的发展道路。集约利 用目标应该是综合效益最大化，既包括资源效益( 物尽其用，用尽其利) 、。经济 效益( 投入产出效率高) ，也包括社会效益( 资源利用公平公正) 和生态效益( 生 态破坏小且污染少) ，而且认为开发区土地集约利用是不断挖掘土地利用潜力的 动态过程，应作为一个长远目标进行规划，兼顾当前利益和长远目标【4 3 1 。 2 2 3 开发区土地集约利用评价的内涵 开发区土地集约利用评价旨在通过基础调查分析、土地集约利用程度评价、 土地集约利用潜力测算，全面掌握开发区土地集约利用状况，促进开发区土地节 约集约利用，为开发区扩区升级审核、动态监管、规划计划管理及有关政策制定 提供科学参考依据。开发区土地集约利用评价是进一步加强开发区用地管理、促 进开发区节约集约用地的重要手段，对于控制开发区盲目扩张，促进开发区低效 用地挖潜，提高开发区用地管理水平，建立健全开发区土地节约集约利用考核制 度与长效机制、增强土地参与宏观调控的能力、构建资源节约型社会具有重要意 义。 1 3 第三章基于规程的开发区十地集约利用评价现状概述 第三章基于规程的开发区土地集约利用评价现状概述 3 1评价原则 ( 1 ) 综合性原则 土地集约利用是一个复杂的大系统，涉及因素很多，各因素间存在着复杂的 有机联系，要认识其整体特性、对其评价，必须进行