（公共管理专业论文）完善基层工商机关食品安全监管的对策研究.pdf

山东大学硕十学位论文 中文摘要 食品是人类生存、社会发展的物质基础。食品安全关系到人民的身心健康和 生命安危，关系到经济发展和社会稳健，关系到政府和国家形象。因此，食品安 全已经成为政治议题，引起全社会的关注，成为政府的重要管理目标和政策。 在我国，市场经济体制还不充分完善条件下，食品产业已经成为第一大产业， 同时，8 0 的人口在食品安全监管力量相对薄弱的农村。基层工商机关是市场监管 的主管部门，担负流通环节食品安全的监管职责，因此，基层工商机关食品安全 监管责任重于泰山。尽管基层工商机关拥有食品安全监管网络，食品无照经营行 为取缔，假冒伪劣食品查处，食品市场主体进入，食品入市，不合格食品退市等 安全监管方面取得令人注目的成绩，面对频频发生的食品安全问题，形势仍不容 乐观。基层工商机关仍存在食品安全监管体系薄弱，监控机制有漏洞，影响食品 安全因素众多、复杂等问题，在食品安全监管的执法体制、执法依据、流程、考 核指标、经营机制等方面，亟需进一步完善，以适应我国食品安全监管的需要。 为进一步推进我国基层工商机关的食品安全监管工作，本文在搜索、研究、 借鉴学者相关理论和发达国家食品安全监管实践基础上，总结了其集中统一管理、 健全的法律体系、全程控制、信息交流机制完善、注重风险预防、违法责任明确、 倾听。上帝一呼声、应用专家智慧等一系列先进食品安全监管经验，对我国的基 层工商机关做好此工作有着重要指导意义。 本文详细介绍我国流通流域食品安全现状、剖析存在问题原因，提出完善我 国基层工商机关食品监管职能的对策：健全食品安全法制体系、强化食品安全监 控机制、食品经营全程监控、完善消费者权益维护机制等。其中的推动连锁经营、 加大违法惩处力度、实行食品追踪和缺陷食品招回、鼓励群众参与管理等完善方 法，在现在的流通流域食品安全监管中是较为新颖的尝试。 关键词 食品；基层工商机关；食品安全监管 山东大学硕士学位论文 a b s t r a c t t h ef o o di sm a n k i n de x i s t e n c e ，s o c i e t yd e v e l o p m e n to fm a t e r i a lf o u n d a t i o n f o o d s a f e t yr e l a t i o na r r i v ep e o p l eo fm i n da n db o d yh e a l t ha n dl i f ep e a c eo rc h a o s ，r e l a t i o n a r r i v ee c o n o m yd e v e l o p m e n ta n ds o c i e t ys t e a d y ，他l a t i o na r r i v eg o v e r n m e n ta n dn a t i o n i m a g e t h e r e f o r e ，t h ef o o ds a f e t yh a v ea l r e a d yb e c o m ep o l i t i c a ls u b j e c t ，c a u s ew h o l e s o c i e t yo fc o n c e r n , b e c o m eg o v e r n m e n to fi m p o r t a n c em a n a g e m e n tt a r g e ta n dp o l i c y a tt h eo u rc o u n t r y ，m a r k e te c o n o m ys y s t e ms t i l lu n d e rt h en o tq u i t ea n dp e r f e c t c i r c u m s t a n c e ，t h ef o o di n d u s t r yh a v ea l r e a d yb e c o m et h eb i g g e s ti n d u s t r y ，i nt h e m e a n t i m e ，8 0 p o p u l a t i o nt a k ec h a r g eo ft h es t r e n g t ho p p o s i t ea n dw e a kv i l l a g ei nt h e f o o d t h eb a s i cl e v e li n d u s t r ya n db u s i n e s so r g a n i z a t i o ni ss u p e r v i s o r ss e c t i o nt h a t t h em a r k e tt a k ec h a r g eo f , c a r r yaf o o dt oc i r c u l a t eat a k ec h a r g eo fl i n kj o b ，t h e r e f o r e ， t h ef o o ds a f e t yt a k ec h a r g eo far e s p o n s i b i l i t y ，h e a v yi nm o u n tt a i s h a n t h o u g ht h e b a s i cl e v e li n d u s t r ya n db u s i n e s so r g a n i z a t i o no w naf o o ds a f e t yt a k ec h a r g eo fa n e t w o r k ，t h ef o o dh a v en e v e rs h o n eo nm a n a g e m e n tb e h a v i o rc r a c k d o w n ，c o u n t e r f e i ta f a l s ea n di n f e r i o rf o o dt oc h e c kp l a c e ，t h ef o o dm a r k e tc o r p u sg e ti n t o ，f o o dg oi n t o c i t y ，t h eu n q u a l i f i e df o o db a c kc i t ye t c s a f e t yt a k ec h a r g eo fa s p e c tt oo b t a i nr e s u l to f m a k ep e r s o n sa t t e n t i o n ，f a c i n ga g a i na n da g a i no c c u r r e n c eo ff o o ds a f e t yp r o b l e m ，t h e s i t u a t i o ns t i l la l l o wo fn oo p t i m i s m b a s i cl e v e li n d u s t r ya n db u s i n e s so r g a n i z a t i o n s t i l le x i s t e n c ef o o ds a f e t yt a k ec h a r g eo fs y s t e mw e a k ，s u p e r v i s i n gt h em e c h a n i s m c o n t a i nl o o p h o l e ，i n f l u e n c ef o o ds a f e t yt h ef a c t o rb en u m e r o u s ，c o m p l i c a t i o n se t c p r o b l e m ，a tf o o ds a f e t yt a k i n gc h a r g ee n f o r c e st h el a was y s t e ma n de n f o r c et h el a w b a s i s ，p r o c e s s ，e x a m i n a t i o n ，i n v e s t i g a t ei n d e xs i g n ，m a n a g e m e n tm e c h a n i s me t c ，w a n t t oh a v ear i g h tw a yf u r t h e rp e r f e c t ，w i t ho r i e n t a t i o n0 1 1 1 c o u n t r yf o o ds a f e t yt a k e c h a r g eo fd e m a n d f o rf u r t h e rp u s hf o r w a r da no u rc o u n t r yb a s i cl e v e li n d u s t r ya n db u s i n e s s o r g a n i z a t i o na tf o o ds a f e t yt a k ec h a r g eo fw o r k ，t h i st e x ti ns e a r c h ，s t u d y ，d r a w i n g l e s s o n sf r o ms c h o l a rr e l a t e dt h e o r i e sa n df l o u r i s h i n g l yn a t i o nf o o dt a k i n gc h a r g eo f f u l f i l l m e n tf o u n d a t i o n ，s u m m a r yi tc o n c e n t r a t i o nu n i f ym a n a g e m e n t ，s o u n dl a ws y s t e m ， 2 山东大学硕7 i ：学位论文 w h o l ed i s t a n c ec o n t r o l ，i n f o r m a t i o ne x c h a n g e st h em e c h a n i s mb ep e r f e c t ，p a ya t t e n t i o n t or i s kp r e v e n t i o n ，i l l e g a lr e s p o n s i b i l i t ye x p l i c i t ，l i s t e nt o “g o d sn o i s eo fs h o u t i n g ， a p p l i c a t i o ne x p e r ti n t e l l i g e n c eas e r i e sf o r e r u n n e rf o o ds a f e t yt a k ec h a r g eo f e x p e r i e n c e ，t oo u rc o u n t r y ，p a r t i c u l a r l yi sb a s i cl e v e lt h ei n d u s t r ya n db u s i n e s s o r g a n i z a t i o nw o r kw e l lt h i sw o r kt oh a v ei m p o r t a n c ei n s t r u c t i o nm e a n i n g t h i st e x ti n t r o d u c td e t a i l e do u rc o u n t r yc i r c u l a t eaf i v e rv a l l e yf o o ds a f e t ya t p r e s e n tc o n d i t i o n ，a n a l y s i se x i s t e n c ep r o b l e mr e a s o n ，p u t t i n gf o r w a r dp e r f e c to u r c o u n t r yb a s i cl e v e li n d u s t r ya n db u s i n e s so r g a n i z a t i o nt h ef o o dt a k ec h a r g eo ft h e c o u n t e rp l a no fw o r k i n gt a l e n t ：s o u n dl e g a ls y s t e mo ft h ef 0 0 ds a f e t y ，e n h a n c eaf o o d s a f e t ys u p e r v i s i o nm e c h a n i s m ，f o o dm a n a g e m e n tw h o l ed i s t a n c es u p e r v i s i o n ，p e r f e c t c o n s u m e rr i g h t sm a i n t e n a n c em e c h a n i s me t c t h em a n a g e m e n t ，e n l a r g e m e n to ft h e p u s hc a t e n at h a ti sa m o n gt h e mi l l e g a lp u n i s hs t r e n g t h ，p r a c t i c et h ef o o dt r a c kw i t ht h e b l e m i s hf o o dr e c r u i tb a c k ，e n c o u r a g e m e n tt h ec r o w dp a r t i c i p a t em a n a g e m e n te t c p e r f e c tm e t h o d ，i ti sm o r ea n dn o v e lt ot r yi nn o wo fc i r c u l a t et h er i v e rv a l l e yf o o dt h e s a f e t yt a k i n gc h a r g eo f k e yw o r d s ：f o o d ，b a s i cl e v e li n d u s t r ya n db u s i n e s so r g a n i z a t i o n ，t h ef o o ds a f e t y t a k i n gc h a r g eo f 3 山东大学硕士学位论文 结论”。”一”“”3 6 参考文献3 7 致谢”“”- ”4 0 表格目录 表2 - 1 常见的物理危害因素及其来源表9 图示目录 图i - 1 本论文的分析路线5 图2 - ia 市主要食品监管部门1 0 图2 - 2a 市工商局基层工商机关食品监管体系1 0 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体己经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人 承担。 论文作者签名：三：塑挞 e l 期：兰! 盗璺坪四 关于学位论文使用授权的声明 本人同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的印刷件和电子 版，允许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手 段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：乏丝煎导师签名勺咝重p 刍：兰= 至垒皇宴哞口 山东大学硕：l ：学位论文 第一章引言 1 1 选题意义 民以食为天。然而红得流油的咸鸭蛋，经常食用有潜在致癌的危险：翩翩游 动状如蝴蝶的多宝鱼( 学名大菱鲆) ，竟是用违禁药物“喂一大的；假冒伪劣食 品屡屡曝光；国际上食品安全问题继欧洲的搿二恶英一和日本、欧洲、美国的大 肠杆菌事件后，又出现了欧洲和日本的疯牛病等影响食品安全的全球性恶性事件， 有的引起众多消费者急性发病，严重者导致死亡。因此，食品安全监管责任重于 泰山。 发生在我们周围的食品安全问题的例子不胜枚举，令人谈“食一色变。我 们的餐桌、菜篮子怎么了? 为什么会有养鸭的不吃自己鸭下的蛋、养鱼的不吃 自己养的鱼的怪现象? 在我国市场经济体制还不十分完善情况下，8 0 的人口在 基层农村，担负食品生产和消费之间的流通环节监管职能的基层工商机关，如 何阐释、斩断二者之间不安全因素、借鉴国外食品安全监管工作的有益经验， 不断加强基层工商职能，确保流通领域食品安全，并随监管环境的变化而逐渐 完善，确保消费者食品饮食安全，为社会主义和谐社会和新农村建设做出更好 贡献。强化食品安全监管具有以下重要意义： 1 1 1 维护群众健康的基本诉求 改革开放以来，我国食品经营业得到了持续快速的发展，食品品种、数量 日益丰富。由于主观、客观的多方面原因，食品安全形势非常严峻。据卫生部 门统计，2 0 0 0 年，全国发生的有报告的重大食物中毒事件1 5 0 多起，中毒人数 6 2 3 7 人，死亡人数1 3 5 人。据科技部“十五一食品安全重大科技专项行动项目 可行性研究报告披露：2 0 0 1 年在江苏、安徽等地爆发的肠出血性大肠杆菌食物中 毒事件，一次就造成2 万多人中毒，1 7 7 人死亡。2 0 0 1 年下半年在北京召开的 食品安全高层研讨会上，有关专家指出，从目前统计的数字看，中国每年食物 中毒报告例约为2 4 万人，但这个数字尚不到实际发生数字的1 1 0 ，也就是说， 中国每年食物中毒例数至少在2 0 - 4 0 万人回。 食品安全一旦出现问题，广大群众作为消费者将直接受到侵害。一系列食品 oh t t p ：2 i 8 1 9 9 4 7 2 6 ：9 5 w f m s t d l i ? d a t a b a s e = c d d b f t & f m t = c d d b f t n & o p = l & m f n = 5 2 5 6 5 1 山东大学硕士学位论文 安全事件和突出问题引起了全社会的关注，在2 0 0 5 年召开的全国第十届人大第三 次会议上，就有5 4 4 名人大代表联名提出议案要求制定食品安全法，另有1 9 6 名人大代表联名提出议案要求修改 食品卫生法。加强食品安全的监督管理、提 高食品安全管理水平、保障群众身心健康，已成为全社会的强烈呼声。 1 1 2 为食品出口保驾护航 伴随着世界经济一体化的渗透，食品安全己成为全球性的重大战略性问题。 中国食品的出口在国民经济中占有重要地位，与食品安全有关的贸易事件时有 发生，我国食品被进口国拒绝、扣留、退货、索赔和终止合同时有发生，不仅 使我国失去了良好的质量信誉，也给我国的国民经济造成了巨大的损失。统计 资料显示，2 0 0 2 年，我国有7 1 的食品出口企业的出口产品，受到国外技术性 贸易措施不同程度的限制和影响，造成的损失逾1 7 0 亿美元。 我国加入w t o 以后，取消了关税壁垒，发达国家凭借管理技术领先、设备先进 等优势，制定以检测标准为基础的贸易技术性屏障，实施更严格的食品安全技术 法规和标准，对进口食品安全提出越来越高的要求，使我国每年由于出口食品质 量不达标造成的经济损失已达到几百亿元。因此，加强食品安全监管，不仅有利 于保护群众健康，也有利于促进我国食品的出口，提高国际竞争力。 1 1 3 政府履行公共职能的体现 食品安全所具有的公共性，涉及种植、生产加工、流通、消费各个环节的整 个系统，任何组织和机构都不能代替政府履行食品安全监管的职能，市场失灵导 致食品安全问题频出，也是各国政府介入本领域的重要依据。建立科学有效管理 体制，最大限度地保证食品安全，确保公众健康，成为各国政府一项最基本的公 共职能。2 0 0 3 年4 月，在原国家药品监督管理局的基础上组建了国家食品药品监督 管理局，标志着我国食品安全工作进入了综合协调与具体监管相结合的新阶段， 初步建立起了较为科学的食品安全管理体系并发挥了重要作用。 2 0 0 7 年8 月2 3 日，国务院召开全国产品质量和食品安全专项整治电视电话 会议，确定的八项整治工作中，工商机关承担了流通领域食品专项整治的牵头 任务和其他七项整治的配合任务。工商行政管理部门是国家主管市场监管和行 政执法的职能部门，在把好市场主体准入关、加强流通领域食品质量监管、保 护消费者和经营者合法权益等方面承担着重要职责。因此，工商机关，特别是基 层工商机关，应该牢记职责，不辱使命，进一步增强政治意识、大局意识和责任意 2 山东大学硕：t 学位论文 识，切实把食品安全监管工作作为一项政治任务摆上议事日程，充分发挥职能作用， 尽职尽责加强监管，尽心尽力维护消费安全，切实把食品安全工作抓实、抓好、抓 出成效。 1 1 4 有利于维护社会稳定 2 0 0 3 年始，我国食品行业销售收入突破1 万亿元大关，成为我国的第一大产业， 对我国经济和社会生活的影响也日益深远。因食品安全事故引发的群众游行、集 体上访等事件经常发生，影响政府形象和执政地位。国外，因食品安全事故如： 比利时发生的。二恶英一事件、德国的疯牛病流行，直接导致了当时比利时内阁 倒台、德国卫生部长和农业部长辞职。 安定有序是和谐社会的基本特征，维护好食品安全是社会和谐稳定的重要前 提。积极开展流通领域食品安全监管，充分展示工商部门为民、务实的良好形象， 通过食品安全监管解决一批群众关注的有关食品安全的重点、热点、难点问题，建 立起一整套行之有效的长效监管机制，消除影响社会稳定的食品安全隐患，维护好 人民群众的身心利益。 本论文试图从基层工商机关食品安全监管的角度，寻找和挖掘我国食品安 全监管存在问题的深层次原因和症结所在。并通过学习借鉴美国、日本和欧盟 等国外发达国家食品安全监管的有益经验，根据我国现有的机构设置和职能分 工，探索如何整合、健全现有的基层工商机关食品安全监管资源，形成我国统 一、高效、权威的食品监管机制，保证流通流域的食品安全，并为进一步深化 监管体制改革提供理论参考。 1 2 国内外研究现状 自古至今，食品安全涉及人类每个人甚至每个国家、地区、集体的切身利 益，专家、学者、国家等诸多主体从不同的立场和角度进行深入研究，简要归 结如下： 从食品安全知识普及的视角研究：如青岛市食品安全委员会办公室编著的 食品安全知识3 0 0 问书中全面介绍了食品安全常识、各类食品挑选、储藏、 烹调的技巧或知识、平衡膳食及相关法律法规、消费自我保护常识等，诠释的 言简意赅，旨在开展食品宣传教育，普及食品安全知识，增强广大群众的食品 安全意识和自我保护能力。由于该书不是免费发行，纯粹抽象理论介绍，覆盖 面较窄，对广大农民群众来说，受益者不是很多。相反，基层工商机关接触到 3 山东大学硕士学位论文 最多的对象就是农民群众，知道其喜闻乐见的食品安全知识和宣传方法，能切 合基层工作的实际。 从公共政策的视角研究：如白钢、史卫民编著的中国公共政策分析，审 视我国当前存在的食品安全问题，分析国家在食品安全方面存在的政策与法律 问题，强调从立法、改革食品安全体系、提高公众食品安全意识、提供财政支 持提升食品生产企业的技术和质量等。该书从宏观方面对食品安全监管理论进 行论述，缺乏直接、有针对性的适合某一食品监管部门( 如基层工商机关) 对 某一具体环节( 流通环节) 的监管举措。 从系统论的视角研究：如金征宇等编著的 食品安全导论一书，系统地 论证了当今世界各国食品安全监管的现状，包括健全的食品法律体系、先进的 管理体制、科学的监控机制，并引入食品安全状态指数和数学模型研究等尖端 研究技术，是关于食品安全监管的系统巨作，对做好我国食品安全工作有着重 要的实践和理论指导意义。然而，面对我国广大基层的实际：食品安全法律存 在不同程度的缺陷，群众食品安全知识缺乏、维权意识和机制淡泊，分散的食 品经营业户和满货架的食品，让基层工商机关耗尽大部分时间和精力的收费任 务等等。这些都需要基层工商机关借鉴和吸收先进、系统的理论、着手真实的 繁杂的食品安全监管的法律、体制、监控措施的实践。 从监管原则的视角研究：如张志宽编著的浅析欧美食品安全监管的基本 原则的文章中，详细介绍了国外发达国家具有普遍意义的食品监管的基本原 则：充分发挥消费者的作用、预防为主、从“农田到餐桌全程控制和可追溯、 实施风险管理、统一监管等，对我国做好食品安全监管具有重要的启迪意义。 同时，又需要国家食品安全部门( 如基层工商机关) 不断消化吸收，建立适合 我国国情的较科学的监控体系。其他有关研究文献不再一一列举。 1 3 研究思路和方法 本论文的研究采取实证调查分析与理论研究相结合的方法，以a 市及其基 层工商机关的食品安全监管的个案调查为研究起点，借鉴国外发达国家或联合 体( 美国、欧盟、日本) 食品安全监管的经验，归纳出研究结论。 本文的分析路线遵循。提出问题一分析问题一解决问题 的逻辑思路，具 体路线见图i - i 山东大学硕j = 学位论文 问题的提出：问题的分析： 流通领域食基层工商机关食 _ 品安全问题品安全监管的缺 陷分析 回一1 一j t 一 图i - i 5 山东大学硕士学位论文 第二章我国基层工商机关食品监管的现状 2 1 食品安全概述 2 1 1 食品 食品是指各种供人食用或饮用的成品和原料，以及按照传统既是食品又是药 品的物品，但不包括以治疗为目的的物品。它是人类生存和发展的最基本物质，随 着经济全球化的发展，食品也像其他商品一样跨越了国家和地区之间的界限，以 全球食品贸易的方式，实现着各国食品资源的交换。 2 1 2 食品的特性 食品具有双重性，即必须性：食品为人类提供了必须的营养，是人类不可或 缺的生存要素，这是食品的本质属性；污染性：食品本身含有各种有毒有害因素 或者在种植( 养殖) 、收获( 采集) 、生产、储存、运输、销售等过程中受到有毒有 害物质的污染，就会给食用者带来疾病，甚至会危及其生命。 2 1 3 食品安全 食品安全是指为防止食品在生产、收获、加工、运输、储藏、销售等各个环 节被有害物质( 包括物理、化学、微生物等方面) 污染，使食品有益于人体健康， 所采取的各项措施。食品中不应包含有可能损害或威胁人体健康的有毒、有害物 质或不安全因素，不可导致消费者发生急性( 慢性) 或感染性疾病，不能产生危及 消费者及其后代健康的隐患。食品安全与人类的生产生活密切相关，它是一个庞 大的体系。整个体系运行涉及企业的食品生产、加工、销售、进出口卫生监管、 国家干预等各环节同时，也代表了一个国家的经济实力和对人民生命健康的重视 程度。 2 1 4 食品安全的构成 食品安全作为人类一个动态的需求，从需求的层次上可划分为三个部分： 食品数量安全、食品质量安全、食品可持续安全。 食品数量安全是食品安全的前提和基础。根据马斯洛的需要层次理论，摄 入充足数量的食物，是人类生活第一需求的重要组成部分。一个国家或地区， o h t t p ：218 19 9 4 7 2 6 ：9 5 w f m s t d i l ? d a t a b a s e = c d d b f t & f m t = c d d b f t n o p 1 m f n = 4 3 7 0 7 9 。青岛市食品安全委员会办公室：食品安全知识3 0 0 问) ，青岛出版社。青岛：2 0 0 7 6 金征字等：食品安全导论( 第一版) ，北京化学工业出版社，北京：2 0 0 5 4 6 山东大学硕士学位论文 只有实现了食品数量安全，居民才能实现基本的食品安全，食品的质量安全和 可持续安全才能得以保障。 食品质量安全是指一个单位范畴( 国家、地区、家庭) 从生产或提供的食 品中获得营养充足、卫生、安全的食品，以满足其正常的生理需要，即维持生 存生长或保证从疾病、体力劳动等各种活动引起的疲乏中恢复正常的能力。它 的安全程度，直接影响到食品是否卫生、膳食营养是否平衡和合理。如普通食 品和有机、绿色食品，在生产、加工、销售等环节及危害物污染、营养成分等 方面是截然不同的，当然他们的成本和价格差别也是明显的，适应于不同的消 费人群。后者的食品质量相对有保证，更安全；而不平衡的膳食结构，与某些 慢性疾病有着正相关关系，如长期高脂肪饮食，可导致冠心病、脂肪肝、脑栓 塞等疾病。 食品可持续安全是食品数量安全在时间维向上的延伸，为食品稳定供给和 有效需求保持平衡，即食品数量、结构、质量等方面能与人口数量、人们消费 需求保持动态平衡和保证，综合反映了一个国家或地区持续供给安全食品的能 力。 食品安全随国家或地区的自然环境、政治和经济条件的不同发展阶段，其 构成的表现也不相同。从我国来说，食品数量短缺问题已不是食品安全的首要 威胁，食品污染和膳食平衡成为食品质量安全和食品可持续安全的突出问题。 因此，基层工商机关从琳琅满目的食品中，甄别优劣，将假冒伪劣食品净化出 去，保证流通领域食品更高层次的安全，责无旁贷。 2 1 5 影响食品安全的主要因素 按照卫生部提供的统计数字，中国最近几年的食品安全问题呈现出上升趋势。 2 0 0 3 年卫生部共收到全国重大食物中毒事件报告3 7 9 起，1 2 8 7 6 人中毒，3 2 3 人死亡。 食物中毒和食源性疾病的发病率是衡量食品安全状况的直接指标。二者仍然对食 品安全构成明显威胁。由致病微生物和其他有毒、有害因素引起的食物中毒和食 源性疾病是我国的一个重要致病来源，也是食品安全问题最直接的表现。 当前，我国食品安全问题比较突出，已成为全社会关注的热点问题。主要 体现在以下几个方面：假冒伪劣屡禁不止，重大食品安全事故时有发生；食品新 技术、新工艺等带来的食品质量安全问题越来越多：食品标识标志滥用的问题 比较突出；食品污染问题越来越复杂，化学污染趋势加重，环境污染、加工过 7 山东大学硕士学位论文 程污染仍没有得到有效控制；影响食品安全的因素伴随食品生产、经营、消费 的整个过程，把握其主要影响因素，对于基层工商机关加强的食品安全监管可 起到有的放矢、事半功倍的效果；还可提高食品经营者、消费者预防或减少生 物污染食品经营、摄取水平。常见的影响食品安全的主要因素有： 生物污染 生物污染主要是指生物( 尤其是微生物) 本身及其代谢过程、代谢产物、寄 生虫及其卵和昆虫对食品原料、加工过程和产品的污染。这种污染会对消费者的 健康造成危害。在我国，由病毒、细菌性污染、真菌及其毒素等微生物污染导致 的食物中毒占各类食物中毒的4 0 ，居首位。因此，微生物是影响我国食品安全的 首要因素之一。微生物污染可分为：细菌污染、真菌污染、病毒污染和寄生虫污 染等，如：常见的引起食品污染的细菌有：葡萄球菌、致病性大肠杆菌、副溶血 性弧菌、沙门菌、蜡状芽孢杆菌、肉毒梭状芽孢杆菌、变形杆菌等。通常，一些 特定的微生物和一类食品污染相关，因此要充分了解食品特有的微生物及种类和 其危害程度，应查阅本类领域的相关资料，指导采用有效预防措施。 化学物质污染 化学物质污染也是影响我国食品安全的主要因素之一，如：食品包装材料、 生产设备与容器所致的金属析出等“二次污染 ；抗生素、呋喃类等兽药残留； 有机磷杀虫剂、拟除虫菊酯类等农药残留；超量、超范围使用食品添加剂；龙 葵素、河豚毒素、麻痹性贝类毒素等天然毒素；砷、汞、铅等金属超标，放射 性污染、亚硝酸盐等污染。 物理危害因素 物理因素危害可发生于食品的生产、运输、储存等环节，来自水、加工设 备、原料、建筑材料等。常见的物理危害因素及其来源见表2 - 1 ： s 山东大学硕： ：学位论文 表2 - 1 ：常见的物理因素危害及其来源 物理危害因素潜在危害来源 玻璃割伤、流j i i l 、需外科手术诊治玻璃瓶、罐、各种玻璃器具 木屑石头割伤、感染、窒息，需外科诊治原料、货盘、建筑材料等 金属窒息、损伤牙齿原料、货盘、建筑材料等 昆虫及其他割伤、窒息或外科诊治原料、建筑材料 污秽疾病、外伤、窒息原料、机器、电线、员工 绝缘体窒息，石棉则引起k 期不适原料、工厂内建筑材料 骨头窒息、外伤原料不良加工过程 转基因等新技术开发、新工艺应用带来的不安全倾向，是当前食品安全监 管面临的新问题：以低营养食品原料替代生产假冒高营养食品，销售重点由城 市转向农村；将普通甚至污染的食品包装成“安全食品 、“绿色食品 、“无公 害食品一，施“金字招牌”术，进入超市高价出售，欺骗消费者；有害投入品花 样改变，如：生猪屠宰前喂盐，使之大量饮水，肉中水分增加；在火腿上喷洒 敌敌畏驱蝇等；有害投入品变换手法，难以检测，如：由给猪全程添加“瘦肉 精 ，改为屠宰前二十天停止，常规尿样检测呈阴性，但肉、肝、肾等部位仍残 留，食用后，仍较大危害人体健康。 生产、销售者信用缺失，社会失信追偿成本偏低也是导致食品安全问题的 重要因素之一。 2 2 监管机构及其职能介绍 2 2 1 我国基层食品监管体系概况 国务院关于进一步加强食品安全工作的决定圆规定，我国食品监管采取 分段监管为主、品种监管为辅的方式，一个监管环节由一个部门监管，共有工 商、质量监督、卫生、海关、公安、环保、食品药品监督管理部门等9 个部门。 具体分工：其中农业部门负责初级农产品生产环节的规划、指导监管：质监部 门负责食品生产加工环节和检测标准的监管；工商部门负责食品流通环节的监 管；卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管；食品药品监管部门负责对 食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故等等。为了强化地方 政府对食品安全监管的责任，按照国务院部署，各地还建立了由政府统一领导、 。金征宇等： 食品安全导论( 第一版) ，北京化学- r 业t t l l t i 社，北京：2 0 0 5 4 。国务院关于进一步加强食品安全工作的决定) ( 1 5 1 发1 2 0 0 4 1 2 3 号，2 0 0 4 年9 月1 日) 9 山东火学硕一l ：学位论文 协调，各相关部门为成员单位的食品安全监管协调机制。以a 市为例，主要食 品监管部门如图2 1 ： 1 0 厂 i工商局i i 一 圈回 图2 - 1 注：实线箭头表示直接、领导关系；虚线箭头表示间接、指导关系。 2 2 2 基层工商机关食品监管体系 以a 市工商局为例，食品监管职能分工如图2 2 ： i 局长 l 上 1 分管局长 一工 区丑团团 上 团田 注：实线箭头表示直接领导关系 图2 - 2 一 一 百一 i 等 山东大学硕士学位论文 以上各局机关食品安全监管职能分工实际工作中还有交叉、互补性。工商 所负责辖区全面食品监管工作，并接受上述局机关的督导。 2 2 3 基层工商机关在食品安全监管工作中的主要职能 概括地说基层工商机关依法对辖区食品经营者的经营行为和食品质量进行 监督检查，取缔无照经营食品违法行为，查处制售假冒伪劣食品和销售不合格 食品等食品质量违法行为，查处仿冒知名食品特有的名称、包装、装潢等不正 当竞争行为以及违法食品广告、商标侵权行为，清查辖区内禁止入市经营的食 品等。 基层工商机关具体的食品安全监管职能主要有：负责辖区范围市场内外的 食品监管工作，是此工作的“管家 ：负责经营场所在本辖区的食品经营者( 包 括从事食品经营的企业、个体工商户) 的登记注册、变更、注销、年检、档案 保管等工作。食品经营属前置审批，只有业户办好食品卫生许可证才具营业资 格，因此，是食品监管的“把关人 ；负责辖区范围内食品生产、经营业户不 公平竞争、其他违反法律法规问题，是食品经营业户的“裁判 ：负责食品的 商标、广告监管，查处商标、广告侵权、违法使用问题。近年来在食品品牌树 立、地理标志证明申请等工作中成绩斐然，如胶州市申请的“胶州大白菜、 平度市申请的“大泽山葡萄、崂山区申请的“北宅樱桃”等，畅销国内外， 促进了农产品规模化种植，产品质量和种植技术、经济效益都有显著提高，是 食品监管的“美容师一；内设的消费者协会负责辖区消费者食品质量问题的咨 询、投诉、举报、协调，是消费者的“保护神 ：个体私营企业协会指导、监 督辖区食品经营者建立并进行自律制度，是食品经营个体户、企业的“自律组 织 ；按照经济户口管理和企业信用分类监管工作的要求，进行食品经营者信 用信息的采集、录入和上报；受理并处理消费者有关食品安全的咨询、申诉和 举报；按照食品安全信息公示制度的规定，及时公示食品安全信息；宣传有关 食品的政策法规和安全知识等。 当前，我国工商机关的基层工商机关与广大农民的食品安全利益息息相关。 以山东省德州市为例：德州市全市人口5 3 6 万，8 0 以上的人口在农村：9 0 以 上的个体工商户及私营企业的业主、从业人员在农村。与此对应，全市有8 0 以上的工商所建在农村，8 7 的工商人员工作在农村。 。张建新： 发挥农村工商所作用推动新农村经济健康发展，山东工商 2 0 0 6 ，第1 9 期：2 4 山东大学硕：l 学位论文 2 2 4 基层工商机关食品监管的法律依据 目前，基层工商机关食品监管执法的依据主要有食品卫生法、 产品 质量法、消费者权益保护法、反不正当竞争法、商标法、广 告法等法律，以及其他法规、规章、上级机关制定的食品监管政策、实施办 法等。 ：食品卫生法对食品的卫生、食品添加剂的卫生、食品容器、包装材料 和食品用工具、设备的卫生、食品卫生标准和管理办法的制定、食品卫生管理、 食品卫生监督等方面进行了规定。 ：产品质量法强调了产品必须符合保障人体健康和人身安全的国家标准、 行业标准以及有关规定。 消费者权益保护法突出对损害消费者合法权益的救济及对违法、违规 经营者的界定、惩处措施。 反不正当竞争法是规制食品经营者之间损害合法权益，纠正扰乱社会 经济秩序的法律为公平竞争创造良好的环境和条件，保护经营者和消费者的权 益。 商标法是为加强商标管理，保护商标专用权，促使食品生产、经营者 保证食品和服务质量，维护商标信誉，以保障消费者和生产、经营者的利益。 广告法有利于规范食品广告活动，促进食品广告业的健康发展，维护 消费者的合法权益和社会经济秩序。 2 2 5 基层工商机关食品监管常用方法 法律方法：法律方法是食品监管的主要方法，应做到“有法可依、有法必 依、执法必严、违法必究”。从食品经营者和食品市场进入、加工、运输、储 藏、销售、退市等环节加强监管、监测，严厉打击无照经营、制售假冒伪劣食 品违法行为。 经济方法：经济方法是现在食品监管常用方法，主要是加快网络化建设步 伐，实现系统内外部联网，食品经营者、食品及相关信用等信息共享；增加检 测设备和提高监测的科技化水平，设立食品问题举报基金等。 行政方法：推行食品经营主体信用分类监管，指导食品行业协会自律、消 协维权、新闻媒体暴光和监督、群众参与管理等手段，构建基层工商机关监管、 经营者自律、社会监督的食品监管的立体、长效模式。 1 2 山东大学硕士学位论文 2 3 食品安全监管取得的成效 近年来，随着工商机构改革，实行省局垂直领导，积极推进“小局大所 改革，从财政、设备、人员向基层倾斜，不断强化食品监管智能，基层工商机 关在市( 县) 食品安全领导小组( 委员会) 协调、指导下，食品监管工作取得 较好成绩，如：山东省工商局2 0 0 6 年第三季度对全省1 7 市儿童和夏秋时令食 品监督抽查，总合格率达8 0 6 ；在四川，各类食品抽检合格率达8 8 2 3 ；无 公害农产品基地蔬菜、水果、茶叶等产品的定期抽检合格率分别为9 4 6 7 0 5 、1 0 0 、 9 6 8 7 ；水产品质量抽检合格率达到1 0 0 ：“瘦肉精 检出率为零，饲料抽检合 格率在9 1 以上。近4 年我国出口到美国、欧盟、日本食品的合格率都在9 9 以上。日本厚生劳动省公布的2 0 0 6 年进出口食品监控统计报道显示，中国出口 到日本的食品抽检合格率达9 9 4 2 ，美国是9 8 6 9 ，欧盟是9 9 3 8 。这些事实 表明了基层工商机关在食品安全监管工作取得的成效是显著的。 2 3 1 形成较为完善的食品安全监管网络 建立了“市局决策、分局执行、基层工商所落实 的食品安全监管体制： 完善了工商机关行政执法、企业自律、社会监督“三位一体的食品监管机制； 形成与农业、卫生、质检等相关食品监管机关联合执法、集中整顿、信息发布 等沟通、协调监管合力；制定了执法责任追究、失常巡查、市场长效监管制约 激励等项考核制度；引导食品经营者建立了进货查验、购销台帐、索证备案、 市场开办者责任、不合格食品退市等自律制度；为基层工商所配备食品快速检 测箱，作为水产品、瓜果、蔬菜等常规、快速的监管手段，对违法生产、经营 食品行为具有较强的震慑作用，也缓解了食品安全监管技术手段匮乏的问题。 2 3 2 食品无照经营行为被强制取缔 食品无照经营行为如无强有力监管措施，尤其在农村是非常严重的。如2 0 0 5 年，内蒙古土右旗较详实的调查资料显示：食品加工点9 2 个，有营业执照5 9 个，占6 4 ，无照的有3 3 个，占3 6 ；在东部沿海地区，劳动力流动性大食品 服务需求量大，无照经营比率恐怕还要高。无照经营行为被发现了，取缔或整 改了，食品也就安全了，消费者的健康也就得到保障了。食品无照经营，产什 么、怎么产由经营者决定，选址、设备、原料随意性大，是假冒伪烈食品的孵 oh r p ：w w w m z f z j s n e t d i s p p a g e p h p 3 7 = 1 6 1 7 & t i m