（土地资源管理专业论文）江西省农村土地违规违法问题研究.pdf

r 7 。 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指 导下，独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引 用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或 撰写过的作品成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的 法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：。至至歌 日期：函p 年易月乡日 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规 定，即：学校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定 机构送交论文的电子版和纸质版，有权将学位论文用于非赢 利目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆、院系资料室 被查阅，有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索， 可以采用复印、缩印或其他方法保存学位论文。 学位论文作者始础锄张杉珲 日期：刃。年占月岁日 日期：矽厂口年月多日 江西省农村土地违规违法问题研究 专业：土地资源管理 硕士生：王亚欣 指导教i ) 开i - 蔡立辉教授 摘要 近年来，为了深入贯彻落实科学发展观，保障社会经济全面可持续发展，化 解已出现的大量土地违规违法问题，我国不仅实行了世界上最严格的土地管理制 度，而且采取了一系列严格的土地管理政策。但是，由于我国正处于工业化、城 市化快速发展阶段，土地资源的供需矛盾越来越突出，可持续发展压力越来越大； 土地违规违法问题呈现出新形势，土地执法监管所面临的形势依然严峻。 正是在此背景下，本文基于江西省历年农村土地违规违法数据的定量分析， 结合相关理论知识，深度解析江西省当前农村违规违法用地的主要类型、基本结 构、主要成因和查处难点，剖析现行土地管理制度，提出需进一步完善土地利用 管理的制度性建议，建立健全违规违法用地发现机制、反应机制和责任追究机制， 探索建立土地执法监管稳定长效机制，为国家土地制度的改革和土地资源有效利 用的管理提供科学建议。 本研究的逻辑结构和主要内容是：第一章主要阐述选题背景及意义、界定核 r e s e a r c ho nv i o l a t i o no fl a n dl a w so fr u r a la r e a s i nt h ec a s eo fj i a n g x ip r o v i n c e m a j o r ：l a n dr e s o u r c em a n a g e m e n t n a m e ：w a n g y a x i n s u p e r v i s o r ：p r o f c a il i h u i a b s t r a c t i nr e c e n ty e a r s ，f o rt h ep u r p o s eo fi m p l e m e n t i n gt h o r o u g h l yt h es c i e n t i f i c c o n c e p to fd e v e l o p m e n ta n dp r o t e c t i n gt h e o v e r a l l s o c i o e c o n o m i cs u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n t , a g a i n s tal a r g en u m b e ro fo u t s t a n d i n gi s s u e so fi l l e g a ll a n di nr u r a l a r e a s ，c h i n an o to n l yc a r r yo u tt h ew o r l d sm o s ts t r i n g e n tl a n dm a n a g e m e n ts y s t e m , b u ta l s oa d o p tas e r i e so fs t r i c tl a n dm a n a g e m e n tp o l i c i e sa n dm e a s u r e s h o w e v e r , i n t h er a p i di n d u s t r i a l i z a t i o na n du r b a n i z a t i o n , t h ec o n t r a d i c t i o nb e t w e e ns u p p l ya n d d e m a n do fl a n dr e s o u r c e si no u rc o u n t r yb e c o m e sw o r s e n i n g ，i n c r e a s i n gp r e s s u r ef o r s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t i l l e g a l l a n dv i o l a t i o n so ft h el a w p r e s e n t s an e w s i t u a t i o n ，w h i c hi ss t i l lh a r s h l yf a c e db ye n f o r c e m e n ts u p e r v i s i o no ft h el a n d i nt h i sc o n t e x t ，b a s e do nt h eq u a n t i t a t i v ea n a l y s i so ft h ed a t af r o mi l l e g a lr u r a l 1 a n di nj i a n g x ip r o v i n c eo v e rt h ey e a r sa n dc o m b i n e dw i t hr e l a t e dt h e o r i e s ，t h i sa r t i c l e a n a l y z e st h em a j o rt y p e s ，t h eb a s i cs t n j c t u r e ，m a i nr e a s o na n dd i f f i c u l t yi n v e s t i g a t i o n o fi l l e g a ll a n du s ei nr u r a la r e a si nj i a n g x ip r o v i n c e w i t ht h ea n a l y s i so fc u r r e n tl a n d 1 1 1 j i a n g x ip r o v i n c ei nt h eq u a n t i t a t i v ea n a l y s i so ft h eb a s i so fd a t ai nj i a n g x ip r o v i n c e d u r i n gt h ep e r i o df r o m2 0 0 5t o2 0 0 7 c h a p t e ri va n a l y s ei t sc a u s e si n t of o u ra n g l e s t h a ta r et h ed i r e c t ，n a t u r e ，d r i v i n gf a c t o r sa n de x t e r n a li n f l u e n c e s ，w i t hc h a r a c t e r i s t i c s o fa c o m p r e h e n s i v ec o m p a r a t i v es t u d yo fp r o b l e m so fi l l e g a ll a n du s e i nr u r a la r e a si n j i a n g x ip r o v i n c e b a s e do nt h ef o r m e r , c h a p t e rvp r o p o s e sas o l u t i o ni nt h ep r o g r a m t h a ti st a k i n gs t o p g a pm e a s u r e se f f e c t sw i t ha p e r m a n e n tc u r ef i r s t ，w h i c hc o n t a i n sf o u r s t r a t i f i c a t i o np l a n e sl i k eas t a b l el o n g - t e r mm e c h a n i s m ，e a d y - w a m i n gm e c h a n i s m , r a p i dr e a c t i o nm e c h a n i s ma n da c c o u n t a b i l i t ym e c h a n i s m st or e a l i z i n gt h es u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n to fl e g i t i m a t el a n du s ei nr u r a la r e a si nj i a n g x ip r o v i n c e t h el a s tc h a p t e r s u m m a r i z e st h ef u l lt e x t ，谢t l lr e s e a r c hf i n d i n g sa n dp r o s p e c t k e y w o r d s ：r u r a ll a n d ，i l l e g a ll a n d ，c o u n t e r m e a s u r e s i v 目录 j 1 2 i要i l 】 1 5 ；t i i a i ：t i i i l ；i录v 第一章导论。1 第一节选题背景与意义1 第二节核心概念的界定3 第三节相关研究文献综述。4 第四节研究方法与论文框架一9 第二章我国土地违规违法所涉及的相关理论 第一节博弈论1 2 第二节制度变迁理论1 2 第三章江西省农村土地违规违法的现状分析 1 4 第一节我国土地管理的发展历程1 4 第二节江西省农村土地违规违法的现状。1 8 第三节江西省农村土地违规违法的特点一2 9 第四章江西省农村土地违规违法的成因分析 3 5 第一节违规违法用地的直接原因分析。3 5 第二节违规违法用地的本质根源分析3 9 第三节违规违法用地的推动因素分析5 0 第四节违规违法用地的外在影响分析：5 l 第五章江西省农村土地违规违法的对策研究 第一节建立合规合法用地稳定长效机制5 4 v 地发现预警机制5 6 地快速反应机制5 8 地责任追究机制5 9 6 2 v l 表目录 表3 1 江西省各设区市土地违规违法案件数量对比表。l8 表3 2 江西省2 0 0 5 - 2 0 0 7 年违规违法用地案件涉案面积2 0 表3 3 江西省2 0 0 5 2 0 0 7 年各种案件类型数量统计表2 l 表3 4 江西省2 0 0 5 - 2 0 0 7 年各类违规违法占地面积统计表2 3 表3 52 0 0 6 - 2 0 0 7 年江西省与全国违规违法用地主体涉案数量对比表2 5 表3 6 江西省2 0 0 5 - - 2 0 0 7 年各违规违法用地主体占地面积统计表2 7 表3 7 江西省违规违法用地主体单宗值对比表2 9 表4 1 江西省与全国人均土地部分资源对比表3 6 表4 22 0 0 7 年江西省土地利用现状一览表一3 7 表4 3 江西省土地利用动态值统计表3 8 表4 4 江西省城市用地扩张弹性系数统计表3 8 表4 5 江西省城市非农人均建成区面积统计表。3 9 v n 图目录 图1 1 论文结构图11 图3 1 江西省各设区市土地违规违法案件数量对比分析图1 9 图3 2 违规违法用地涉及土地总面积与年批准供地面积比例2 0 图3 3 江西省2 0 0 5 - 2 0 0 7 年各种违规违法用地类型数量对比图2 l 图3 - 42 0 0 5 - - - 2 0 0 7 年江西省土地违规违法表现形式之比重图2 2 图3 52 0 0 5 - - 2 0 0 7 年江西省各类违规违法用地所占土地总面积和涉耕面积 对比图2 4 图3 - 6 江西省2 0 0 5 - 2 0 0 7 年各类违规违法占地面积比重分析图2 4 图3 7 江西省2 0 0 5 2 0 0 7 年土地违规违法主体涉案数量对比分析图2 6 图3 8 江西省2 0 0 5 - 2 0 0 7 年土地违规违法主体涉案数量比重分析图2 6 图3 - 92 0 0 5 2 0 0 7 年期间江西省各违规违法用地主体所占地总面积和耕地 面积对比分析图2 8 图3 1 02 0 0 5 , - - 一2 0 0 7 年江西省各违规违法用地主体所占地总面积比重对比图 ：1 9 图3 一1 1 江西省2 0 0 5 , - - , 2 0 0 7 年违规违法用地主体单宗值对比分析图3 0 图3 1 2 江西省2 0 0 5 - 2 0 0 7 年土地违规违法案件时空特征表现图3 2 图4 _ l 江西省农村土地违规违法问题成因分析结构图3 5 图4 22 0 0 7 年江西省土地利用结构分析图3 7 图4 3 征地主体相互关系图4 0 图4 _ 4 支付矩阵图。4 5 图4 5 不同地方政府之间的博弈模型4 6 图4 石地方政府与被征地农户的博弈模型4 8 v 1 1 1 第一章导论 第一节选题背景与意义 一、研究背景 改革开放以来，我国经济先后三次驶入快速增长通道，伴随着工业化、城镇 化、信息化的不断推进，相应地出现了三轮“圈地热 现象，造成我国耕地面积 急剧减少，同时也出现了大量土地违规违法现象。针对暴露出的土地违规违法问 题，尽管我国从2 0 0 3 年开始实行了世界上最严格的土地管理制度，并相继出台 了一系列严格土地管理的法律法规和政策措施，如国务院关于深化改革严格土 地管理的决定( 国务发 2 0 0 4 1 2 8 号) 、国务院关于加强土地调控有关问题的通 知( 国务发 2 0 0 6 1 3 1 号) 等，但在日益白热化的土地供需矛盾下，各类违规违 法用地的现象依然不断出现，特别是在2 0 0 7 年9 月由国土资源部组织开展的全 国土地执法百日行动中，共发现了5 8 个土地违规违法重点地区；清理出三类违 规违法用地3 2 万件，涉及土地面积3 5 0 万亩( 其中，农村土地违规违法案件3 1 7 万件，涉及土地面积3 3 6 4 万亩) ，土地执法管理所面临的形势依然非常严峻。 这种现象让人不得不深思。 国土资源部部长、国家土地总督察徐绍史于2 0 0 7 年指出，“当前违规违法用 地呈现出四个突出特点：一是一些基层政府直接违规违法征占土地，有的还是大 手笔；二是一些基层政府默许、纵容、操纵甚至唆使违规违法用地；三是违规 违法征占土地向乡( 镇) 和村蔓延：四是东部地区违规违法用地仍时有发生，而 中西部地区也已经开始急剧上升。 o 江西省作为全国经济欠发达的中部地区之一，是传统农业大省之一，其中农 用地面积占到了全省土地总面积的8 5 ，农业人口3 2 3 7 万占总人口的7 5 ；水 稻生产面积在全国居第二位，水稻产量居全国第三位。随着经济社会持续快速发 展，工业化和城镇化对建设用地需求量越来越大，供需矛盾日益凸现，加上地方 内在发展冲动等各种主客观因素，形成各类土地违规违法现象，尤其在农村更为 阎炎百日行动：疾风劲雨土地违法无处容身【j 】中国十地，2 0 0 8 ( 1 0 ) ：5 8 5 9 o 徐绍史认清形势提高认识坚决遇制违规违法用地的势头【j 】国土资源通讯2 0 0 7 ( 1 7 1 8 ) ：4 “6 地保护措施，保障江西省经济持续快速发展，为我国政府制订近期和中长期宏观 经济政策提供科学依据。 ( 二) 有利于江西省农村土地违规违法的制止 土地违规违法行为具有较强的顽固性、复杂性、隐蔽性，新情况和新问题层 出不穷，问题的解决也非一日能成，需要深入调研与实践，做到依病寻药、对症 下药。本文深入剖析江西省农村土地违规违法现状出现的内在原因和形成机制， 从横向和纵向角度出发，试图找到解决农村土地违规违法“疏”、“堵”结合的办 法，建立健全农村违规违法用地的发现机制、预防机制和制止措施，从而有效加 2 强土地资源保护。 ( 三) 有利于江西省实现可持续发展和节约集约用地 近年来，江西省经济快速发展，土地资源紧缺，人地矛盾突出，违规违法用 地、滥占耕地行为陡然剧增。本文通过研究江西省农村土地违规违法行为，分析 其类型、特征及原因，有利于落实科学发展观既保证经济高速增长过程中建 设用地的需求，又保护好国土资源，加强土地执法监管。统筹土地利用结构与经 济社会结构协同发展，不断提高节约集约用地的最适效果，完善土地资源的长效 监管机制，实现江西省经济又好又快发展。 第二节核心概念的界定 一、农村土地 中华人民共和国农村土地承包法中第二条明确规定，“农村土地是指农 民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法 用于农业的土地。”但是，土地管理法中第四条明文规定我国土地分为农用地、 建设用地和未利用地三大类；其中，农用地是指“直接用于农业生产的土地，包 括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面用地等”。此处所定义的农用地 含义与之前的农村土地似乎有些出路，令人有些费解。 为了使研究更加明确、具体，本文所指的农村土地，专指除城镇建成区及独 立工矿企业用地以外，属于农村地域范围内的所有土地，既包括农用地，同时也 包括建设用地和未利用土地。 二、土地违法 学者张军连认为，“土地违法行为是指不履行土地管理法律、法规规定的义 务或者做出土地管理法律、法规所禁止的行为。”通常，具有以下四个特征：( 1 ) 必须是违反土地管理法律、法规的一种实际发生过的行为；( 2 ) 必须是侵犯了土 地管理法律、法规所保护的土地关系，对社会造成了某种危害的行为；( 3 ) 必须 是行为人故意或过失，有主观方面的过错；( 4 ) 土地违法行为的主体必须是具有 法定责任能力的自然人、法人或其他组织。由此可知，构成土地违法的只能是作 。张军连刑法学【m 】北京，中国农业大学出版社2 0 0 1 3 在上述的所有文献中，有相当一大部分，都曾经试图从各个角度来诠释解读 我国农村土地违规违法的问题。其中，以下几种主要观点为国内学术界所关注： “财税逼迫说”认为：我国从1 9 9 4 年开始实行分税制改革以后，经济分权 和政治集权的制度安排给予了地方政府通过土地来扩充其财政收入的能力，在财 权上移、事权大量下移导致其财政困难时，地方政府官员就会铤而走险通过违规 违法用地来获取资金发展地方经济，坐地生财。 一直以来，作为“财政联邦主义 代表的分税制改革虽在我国经济发展和制 4 度建设各方面起到促进作用，但也有所失( f e l t e n s t e i na n d1 w a t a ，2 0 0 5 ； w e d e m a n ，2 0 0 3 ；姚洋和杨雷，2 0 0 3 ；王永钦等，2 0 0 7 ；张军，2 0 0 7 ；吴一平， 2 0 0 8 ) 。经验分析可知，经济分权与政治集权使中央政府能够提供足够的激励和 约束，促使地方政府互相竞争，形成地方政府之间的“标尺竞争 ( y a r d s t i c k c o m p e t i t i o n ) 上级政府不仅考察其经济增长绩效的绝对指标，更重要的是对 相对绩效的考察，即与其他地区官员的绩效相比是否具有优势，从而最终实现经 济持续增长。但作为这种分权代价的土地违法问题，考虑到各级政府财权与事 权的不对称，财力上移、事权下移和转移支付制度不规范两大问题所导致的基层 财政困难、地区间财政能力差距同趋扩大；并且，在以经济指标为主的绩效考 核体系与同级竞争的政治晋升机制的双重作用下，无论是正规的制度安排，还是 潜在的机制设计，都赋予了地方政府官员具有足够的权力和能力能够通过土地违 法获得必要生产要素进而促进地方经济增长 。在财政分级承包制下，我国中央 与地方各级政府成为了不同的经济主体，国家的宏观调控在潜在的激励系统下对 地方政府的约束实难奏效，从而地方政府官员会以土地作为资本的原始积累，采 用非法手段充盈财政。 结合实证数据，南京农业大学吴群、李永乐学者对影响耕地资源数量变化的 相关因素所进行的回归研究表明：固定资产投资增加是耕地资源数量减少的主要 推动因素，人口增加总量对耕地资源数量变化的影响并不显著；但是地方政府为 实现其双重目标受到现行财税体制的限制，因而产生对耕地“财源”的需求，造 成耕地资源数量减少现行财税体制对耕地资源保护不利，并伴随着土地违法 现象的产生 。在东部发达地区的某两市一县，土地出让金收入占到预算外收入 的5 8 - - 6 9 3 ，且土地收入已占到地方财政收入的一半以上，发达地区的地方 财政成为名副其实的“土地财政 。因此在基层财政缺乏自主权和财力陷入困 境的情况下，在巨大的财政指标和地方建设目标的要求压力下，地方政府必将目 光投向土地，必将毫无疑问地把土地作为快速达到目标的手段，通过盲目投资、 mb l a n c h a r d 。0 ，a n d a s h l e i f e r 。f e d e r a l i s mw i t ha n d 诮t l i o u tp o l i t i c a lc e n t r a l i z a t i o n ：c h i n av c r 2 s u sr u s s i a ”，n b e rw o r k i n gp a p e rn o 7 6 1 6 2 0 0 0 o 朱诗柱，韩青论我国经济社会发展深层次问题的财税体制根源叨税务研究2 0 0 7 ( 8 ) ：3 3 3 6 o 梁若冰财政分权下的晋升激励、部门利益与十地违法【j 】经济学( 季刊) 。2 0 0 9 ( 9 ) t2 8 3 3 0 6 田李照作法治政府理论在实践中的困扰【j 】产业i j 科技论坛2 0 0 8 ( 7 ) ：2 5 2 6 o 李永乐，吴群现行财税体制下我困耕地资源数量变化的实证研究【j 】资源与环境，2 0 0 7 ( 6 h1 7 刘守英蒋省算土地融资与财政和金融风险【j 】中国土地科学，2 0 0 5 ( 5 ) t2 0 5 源外，广大的农村在没有资金、技术、人才和重要资源的条件下，还要担负着繁 重的社会管理和艰巨的基础设施建设任务合法的来源没有，只好从非法的 渠道来获得，变相出租或出卖土地就成了唯一的选择 。因此一旦有上级资金对 村组扶持或外来投资进行土地开发，村组干部都会积极争取，甚至不惜通过组织 回周小丹浅议新形势下地方政府的土地违法行为川唯实2 0 0 9 ( 6 ) ：4 7 - 5 l o 薛晨光别让。土地违法制止权”成守谈叨基层之声，2 0 0 5 ( 2 ) ：2 8 王磊荣当前我国农村土地违法案件存在的原因和对策【j 】农业经济问题( 月刊) ，2 0 0 7 ( 6 ) ：3 6 - 3 9 o 仙珠地方政府土地违法行为分析【j 】辽宁行政学院学报，2 0 0 9 ( 1 ) ：2 4 - 2 6 王雪峰，葛燕平当前土地违法行为的原因分析及其对策m 2 0 0 8 ( 8 ) ：4 0 _ 4 3 张福君。村级无财”是农村土地违法的重要根源明资源，2 0 0 7 ( 3 ) ：6 1 - 6 2 6 卖地、出租土地、违法占地搞非农业开发以获取经济利益，从而导致农村违规 违法用地呈现量大面广的情况。有学者提出要通过落实耕地保护责任、严格承包 合同管理，从而建立村级土地管理责任制国，以遏制农村违规违法用地的发生。 “双重模糊说 认为，基于现行法律法规对农村土地集体所有制的模糊定义 和“公共利益”的界定不清，导致农民缺乏维护自身合法权利的法律保障，从而 滋生了政府、集体、个人违规违法用地的温床。 目前，世界各市场经济国家民法体系关于产权的规定中并无“集体所有制 提法 ，但我国法律宪法和土地管理法规定农村土地实行集体所有制形 式。从土地法权角度出发，我国集体土地所有权被高度抽象，并在参与制度博弈 中为了维持精英主义的既得利益往往偏向政府立场，导致农村土地出现主体缺 位、产权残缺和公有资源得不到保护等种种弊端。实际上，农村土地的集体所 有权是由个人说了算，集体土地主体虚置，缺少对土地利用开发作统一规划管理， 使土地的管理与利用存在农户对农地盲目滥用和掠夺性经营等短期行为，不利于l 对农业生态环境的统一安排和管理o ，也促成了农村地区违规违法用地行为的凸 现。另一方面，我国土地管理法中明确规定：“国家为了公共利益的需要，可 以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。 但对于什么是公共利益，如何界 定，尚没有明文规定世界各国的普遍做法是将其严格限定在国防、环境保护、 公共活动场所等方面，而在我国公有制条件下，国家主导的经济增长模式决定了 d 几乎所有的项目都可以归结为“公共利益 目的 ，从而许多地方政府巧立名目， 打着“公共利益”的旗号非法征地进行非公共利益开发项目违法用地，侵占农民 利益。 “审批效率低下说 认为，繁琐的审批程序和冗长的审批时间大大提高了交 易成本用地单位要付出不小的机会成本，易造成大量边批边用、未批先用违 规违法用地行为的发生，特别是在农村地区和欠发达地区。我国现行土地审批制 度对土地利用规划和管理起到了一定的积极作用，但是其缺陷和问题也不少：行 。胡峰新农村建设中十地违法违规行为发生的 会分析【j 】资源导刊。2 0 0 8 ( 5 ) s1 0 1 l o 王祸清建立村级十地管理责任制遇制违法用地【j 】浙江国土资源，2 0 0 9 ( 7 ) l5 4 5 5 秦晖什么是“集体所有制”风胤周刊2 0 0 6 ( 1 2 ) o 曾永昌土地所有制之争应该从主义【口i 归到方法【j 】社会科学研究，2 0 0 5 ( 1 ) t2 3 3 1 o 刘云生集体十地所有权身份歧向j 价值悖离 j 】社会科学研究2 0 0 7 ( 2 ) t7 4 8 0 o 文贯中中国现行土地制度的弊稍及其对策【j 】科技导撤，1 9 8 8 ( 4 ) 。4 1 - 4 4 o 周淑清崔广平论农地产权制度改革与生态环境保护叨当代法学，2 0 0 9 ( 3 ) t4 0 _ 4 4 o 枪然“公共利益”迷局叨中国土地，2 0 0 9 ( 2 ) ，3 9 - 4 2 7 胡传景，张洪武从。三权”角度透析地方政府土地违法行为叨资源与产业，2 0 0 7 ( 6 ) ：6 8 7 1 o 郑晓俐，占超防止十地违法行为的立法思考叨广东士地科学，2 0 0 7 ( 6 ) ：4 0 - 4 3 o 姜爱林论十地违法中的政府行为明国土经济，1 9 9 7 ( 5 ) ：3 8 - 4 0 王芳地方政府土地违法新动向及其规制叨大庆师范学院学报。2 0 0 9 ( 7 ) ：6 7 - 6 9 o 粱德明基层土地违法经营与地方行政体制思变明生产力研究，2 0 0 9 ( 1 9 ) ：3 6 - 3 8 李振义论农村集体十地监管制度存在的问题及对策明农业经济，2 0 0 8 ( 5 ) ：4 7 - 4 9 陈文村，陈国荣控制土地违法的决策【j 】中国土地，1 9 9 7 ( 2 ) ：3 3 3 4 8 方面有所突破。本文在分析江西省农村土地违规违法问题现状和特点的基础上， 运用博弈论将政府、企业、农民置于一个相互联系的系统中进行动态分析，结合 现行体制上的深度解剖，系统去挖掘我国农村违规违法用地的本质根源，从而为 解决我国农村土地违规违法问题提出科学对策和正确措施。 第四节研究方法与论文框架 一、研究方法 ( 一) 实证分析与规范分析 作为科学研究的两个方面，实证分析客观地描述现象，回答“是什么的问 题；规范分析用于解释这些现象的理论，回答“应该是什么的问题。本文采用 实证分析与规范分析相结合的方法，先准确地界定农村违规违法用地的概念与内 涵，总结江西省违规违法用地数量和空间分布的特点；再根据典型违规违法用地。 ! 的成本效益分析，归纳不同类型土地违规违法行为的成因；最后系统全面梳理， 将成因进行归类，有针对性提出预防和制止措施，为土地管理提供科学决策依据。 ( 二) 定性分析与定量分析 对社会科学而言，定性分析和定量分析是相辅相成、不可截然分割的两种研 究方法。定量分析是定性分析的前提和基础，而定性分析只有建立在详实的定量 分析的基础上，才能揭示出事物的本质和特征。 本文主要运用数理统计分析方法从涉案数量、面积角度对江西省2 0 0 5 , - - , 2 0 0 7 年期间农村土地违规违法问题进行研究，从中发掘不同类型、不同主体违规违法 用地的差异特征，并对各视点下江西省农村违规违法用地的分析结果进行综合， 以对江西省农村土地违规违法行为形成一个直观数据化的认识。在定量研究的基 础上，对江西省农村土地违规违法问题作定性的分析，深入剖析其产生的内在原 因与外在因素，以此提出科学对策，最终使结论和启示更具科学性和说服力。 ( 三) 比较分析法 在分析农村违规违法用地行为的过程中，选择不同时期、不同区域、不同性 质的违规违法用地行为进行横向、纵向相结合的比较分析，找出江西省农村土地 违规违法问题的内在规律性、特点。 9 二、论文框架 本文是基于当前我国违规违法用地的严峻形势，主要针对江西省农村存在的 违规违法用地现象，结合2 0 0 5 2 0 0 7 年间的统计数据分析其主要表现类型、特 点和规律，找出违规违法用地行为的成因，最后提出预防和制止农村违规违法用 地行为的科学对策。具体地讲，本文的篇章结构为( 见图1 - 1 ) ： 第一章“导论 ，主要介绍当前我国违规违法用地的具体形势和危害，结合 研究目的和意义正式提出问题，形成本文所要研究的具体对象；接着查阅大量相 关文献资料，了解目前国内外的研究状况，为下文具体的分析阐释做好铺垫。 第二章“我国土地违规违法所涉及的相关理论 ，重点阐述我国土地违规违 法所涉及的相关理论，即从博弈论和制度变迁理论两个方面进行理论综述，构造 全文的分析框架，提供理论支撑。 第三章“江西省农村土地违规违法的现状分析”，先以我国土地管理法律法 规政策为背景，梳理了自改革开放以来整个土地管理的发展历程，从中折射出目 前我国违规违法用地的严峻形势；再结合江西省2 0 0 5 - 2 0 0 7 年期间的统计数据 资料，分别从数量、面积、结构和主体四个方面对江西省农村土地违规违法行为 进行现状分析；最后在此基础上，总结江西省违规违法用地的特点和规律。 第四章“江西省农村土地违规违法的成因分析”，主要从直接原因、本质根 源、驱动因素和外在影响四个维度对形成江西省农村土地违规违法行为的成因进 行深度剖析。 第五章“江西省农村土地违规违法的对策研究 ，则主要参考前两章的现状、 特点及成因分析的基础之上，提出“治标先治本，标本兼治 的对策方案，具体 从建立合规合法用地稳定长效机制、健全违规违法用地发现预警机制、完善违规 违法用地快速反应机制和落实违规违法用地责任追究机制这四个层面给出预防 和制止江西省农村违规违法用地的对策，从而实现江西省农村合规合法用地的可 持续发展。 第六章“总结与展望 ，则对全文作个总结，同时指出其中的不足以期继续 完成，继而提出研究展望。 l o 题 l l l i i i i i l l i i 解 题 i i l 图1 1 论文结构图 广t疲出问题v1t 1i。i。-分 析 问 一 一 决 同 第二节制度变迁理论 作为新制度经济学的一个重要内容，制度变迁理论描述了一个新旧制度不断 替代、转换、交易和演进的过程。在批评了经济学家在陈述经济模型时往往不提 及制度时，舒尔茨主张把制度作为经济活动的“内生变量”纳入经济分析模型中， 强调经济制度关系重大，且它们是会变迁的。诺思( 1 9 7 1 ) 的制度理论主要提出 以下三个观点：研究要素定价与激励制约的所有权与经济组织理论、国家理论和 意识形态理论，企图解释一个社会的政治、经济制度、技术以及人口和意识形 态与经济绩效之间的关系。我国著名经济学家林毅夫从诱致性变迁和强制性变迁 出发对制度变迁作了区分，强调诱致性变迁必须由某种在原有安排下无法得到的 获利机会所引起，而强制性变迁可以纯粹因不同选民集团之间对现有收入进行再 分配而发生o 。拉坦认为，制度的变迁是由制度变迁的需求与供给双方共同决定， 从而建立了一个制度变迁模型，在参考新古典学派的最大化假设下运用成本一收 益分析方法，建立了一个比较完美的理论体系。 制度变迁理论为我国土地征用制度的变迁及其征地过程中违规违法用地的 成因分析和制度创新，提供了一个分析框架。 。【美】道格拉斯，诺思制度、制度变迁与经济绩效【m 】卜海：三联书店，1 9 9 4 1 2 7 - 1 2 8 雪林毅犬关于制度变迁的经济学理论：诱敛性变迁0 强制性变迁【m 】【美】r 科斯，a 阿尔钦，d 诺思 财产权利与制度变迁一产权学派与新制度学派译文集( 新i 版) 【m 】上海z 三联书店，1 9 9 4 ：3 7 1 吕中楼新制度经济学研究【m 】北京l 中图经济l l i 版社，2 0 0 5z2 5 0 - 2 5 2 1 3 违 把 律 充 到 8 5 加 耕 中 下 去，将会给国家建设和人民生活造成严重后果，贻害子孙后代。” 然而在此期间，我国只先后出台了 ：全国人民代表大会常务委员会出台关于 批准 的决议( 1 9 8 2 年5 月4 号颁布，但现已失效) 、 国务院关于制止买卖、租赁土地的通知( 1 9 8 3 年1 1 月1 9 号) 和国务院批 转农牧渔业部、国家计委等部门关于进一部开展土地资源调查工作的报告的通 知( 1 9 8 4 年5 月1 6 号) 这三部行政法规。 第一轮“圈地热”的出现正好透射出当时我国土地管理的“三无 状态：一 无一部专门的、完整的土地管理法；二无一个统一完整的土地管理体系，政出多 门，职责不清：三无我国土地资源家底的详实资料数据。 二、管理的起步阶段( 1 9 8 6 1 9 9 1 ) ：土地管理步入正轨 到了1 9 8 6 年3 月，中央7 号文件关于加强土地管理、制止乱占耕地的通 知应运而生，其明确宣示了两个对中国土地管理发展具有划时代意义的决定一 1 4 一抓紧制定中华人民共和国土地法和决定成立国家土地管理局以加强对全国 土地的统一管理。 接着，我国就颁布了第一部土地行政法土地管理法，其重点是严格 保护耕地，并规定由直属国务院领导的国家土地管理局统一管理全国城乡土地， 初步完成了土地管理由多部门分头管理向全国城乡统一管理转变的方向。一部专 门的土地管理大法，一个全新的土地管理机构，意味着中国土地管理正式步入正 轨1 9 8 6 年就此成为中国土地管理新时代的光辉起点，甚至被称为“中国的 土地年 。随后，1 9 8 8 年土地管理法的修改，推动了我国土地使用制度改革， 初步建立了土地市场，恢复了国有土地资产的商品属性；1 9 8 9 年通过了基本 农田保护条例，建立以划定基本农田保护区为主要内容的耕地保护制度；1 9 9 0 年，国务院出台了城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例明确国有土地使 用权可以依法出让、转让、出租、抵押，以行政法规的形式，确立了城镇国有土 地使用权出让、转让制度。 伴随土地管理法的贯彻实施和各种措施的有力配合，第一轮“圈地热 很快就收敛了。在1 9 8 6 年之后的连续几年，全国耕地年平均净减量都控制在3 0 0 万亩以下，乱占滥用耕地的势头暂时得到了有效遏制。 三、管理的发展阶段( 1 9 9 2 2 0 0 2 ) ：土地管理逐步完善 从1 9 9 2 年上半年开始，我国出现了第二轮“圈地热”乱办乱建开发区 成风，几千个开发区雨后春笋般冒出来，房地产炒卖如火如荼，大量耕地被圈占 用于开发区、商品房建设，造成大面积耕地的浪费。鉴于此，中共中央、国务院 于1 9 9 2 年1 1 月1 8 日立马出台严格制止乱占滥用耕地的紧急通知，郑重告诫 需重视土地管理工作，切实保护耕地。1 9 9 3 年，中央政府陆续推出相关土地整 顿措施，新建开发区的数量被大大压缩，大量不具备开发条件的开发区被摘牌， 至此第二轮“圈地热 气焰才暂时被打压下去。 同年，国务院还批准了全国土地利用总体规划纲要( 1 9 8 6 - 2 0 0 0 年) ( 草 案) ，这是我国第一部土地利用总体规划其在协调各种结构用地、保护耕地、 合理开发利用后备土地资源等方面起到了重要作用；1 9 9 4 年9 月，中央要求着手 起草关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知( 即后来形成的中央1 9 9 7 年1 1 号文件) ；1 9 9 5 年又实施了城市房地产管理法，进一步明确规定，商业、 1 5 过关于加强土地调控有关问题的通知( 国发 2 0 0 6 1 3 1 号) ，强调综合运用经济、 法律和必要的行政手段加强土地调控，体现了党中央、国务院对实行最严格土地 管理制度的坚定决心；同时又印发了 ( 国土资源部第4 9 号文件2 0 0 3 年2 月2 6 日) 、关于暂停审 批各类开发区的紧急通知 ( 国务院办公厅第3 0 号文件2 0 0 3 年7 月1 8 日) 、关于清理整顿备类开发区 加强建设用地管理的通知 ( 国务院办公厅第7 0 号文件2 0 0 3 年7 月3 0 日) 、关十加大r t 作力度进一步 治理整顿土地市场秩序的紧急通知 ( 国务院第7 号文件2 0 0 3 年i1 月3 日) 、清理整顿现有各类开发 区的具体标准和政策界限) ( 国家发展改革委员会第2 3 4 3 号文件2 0 0 3 年1 2 月3 0 日) 1 6 知( 国办发 2 计划单列市土地利用和管理情况进行监督检查；1 0 月1 9 日，监察部、国土资源 部联合下发关于开展查处土地违法违规案件专项行动的通知，决定集中力量 查处一批违反土地管理法律法规和政策规定的案件，严肃处罚违规违法用地者， 从而遏制土地违规违法问题的反弹势头，促进国家宏观调控政策的落实。 2 0 0 7 年3 月1 6 日，十届人大五次审议通过物权法，其对土地承包经营 权、宅基地使用权的转让和抵押、土地征收补偿等问题作出了明确规定，继承并 创新国家土地管理规定和政策措施；针对一些地方仍存在违反农村集体建设用地 管理规定、乱占农用地进行非农业建设、非法批准建设用地等问题，国务院办公 厅1 2 月3 0 日颁发关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知 ( 国办发 2 0 0 7 1 7 1 号) 以遏制农村土地违规违法形势的蔓延。 为了建立土地执法长效机制，国土资源部于2 0 0 8 年5 月出台了违反土地 管理规定行为处分办法，以加强对土地违法案件的联合处理和对违法用地者的 法律制裁；l o 月1 2 日十七届三中全会审议通过了中共中央关于推进农村改革 发展若干重大问题的决定，明确了在不得改变土地集体所有性质、不得改变土 地用途、不得损害农民土地承包权益的前提下，农村集体土地的承包经营权可以 进行自由流转；1 0 月2 3 日，新一轮的全国土地利用总体规划纲要( 2 0 0 6 - - - 2 0 2 0 年) 获得国务院正式审批通过，为确保十八亿亩耕地的“红线“，2 0 0 6 2 0 2 0 年的耕地减少量必须控制在3 0 0 0 万亩以内，仅相当于“十五期间拼地减少量 的1 3 。 回顾这个阶段，我国从设立国家土地督察派驻地方的九个督察局，到“专项 行动”、“百日行动”专治土地违规违法活动，再到新全国土地利用总体规划的实 施，分阶段分步骤抓重点找对策，有的放矢地有效制止了各类违规违法用地行为 的泛滥。对于尖锐的用地矛盾，无论是当前还是未来，不断完善的土地调控政策 都将迎