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中 文 摘 要 城镇是现代化重要标志之一， 农业人口的转型也成为社会发展的必然趋势，改 革开放以来，随着中国经济持续稳定增长，在我国的城镇化过程中，农业人口 转型逐步推进。 本文立足我国经济发展的现状，研究我国城镇化发展过程中的农业人口转型问 题，对存在的问题进行分析，并提出相应的对策，以期更好地推动城镇化过程中农 业人口转型。 本文共分为四个部分，第一部分是对我国城镇化过程中农业人口转型问题的基 本理论进行介绍。首先，区别了“城市化”和“城镇化”在本文的运用。其次，说 明了农业人口转型的双重途径。再次，阐述了我国城镇化过程中农业人口转型对城 镇化的意义。最后，对我国城镇化过程中农业人口转型问题研究进行了战略思考。 第二部分分析了我国城镇化道路中农业人口转型存在的问题及原因。从户口管 理制度、小城镇规划建设、小城镇主导产业、农村社会保障制度、土地资源、教育 体系等方面进行了分析。 第三部分为国外城镇化过程中农业人口转型的经验和启发。首先，分析了主要 发达国家在其城市化进程中的道路选择，其次，针对我国城镇建设中出现的问题介 绍国外一些国家在城镇建设方面的经验。再次，介绍了主要发达国家在农业人口转 型方面的经验。 第四部分讨论了我国城镇化过程中农业人口转型的对策。制度上降低劳动力流 动壁垒、建立有利于人口流动的户口管理制度；建立完善社会保障制度；注重发展 小城镇产业的主导性与多样性；同时做好城镇规划；保护环境资源；加强政府在城 镇化中的规划和指导作用等。 关键词：城镇化，农业人口，转型，问题，对策 abstract as a modern one of the important symbols of urbanization are inevitable trend of social development, but also all countries in the world of the natural process of development. put forward the partys 17 large and stick to the socialism with chinese characteristics of this great road and include the road of urbanization with chinese characteristics, including five specific way, and explicitly pointed out: take the road of urbanization with chinese characteristics, promote medium small cities and small towns coordinated development. role in the formation of radiation big city groups, cultivate new economic growth pole. urbanization is a constant element of the rural population and production transfer to the new towns and aggregation process, including urban population growth and increase in the number of new towns. urbanization of our country embodies the dual direction, on the one hand, the eastern part of town group and the development of large metropolitan area, on the other hand, are the central and western rural urbanization development, the specific performance of the rural population to the city for both the remote transfer - town population and there is also the transfer of rural labor force in situ - rural urbanization. in this paper, based on characteristics of chinas urbanization in the direction of urbanization development in the course of existence of the agricultural population to analyze the transition problem and to propose corresponding countermeasures, with a view to better promote the urbanization process of transformation of the agricultural population. this article is divided into four parts, the first of chinas urbanization process of restructuring the agricultural population problem to introduce the basic theory. first of all, the distinction between the city and urbanization in this application. secondly, the introduction of the road of urbanization with chinese characteristics characteristics. finally, describes the transformation of the agricultural population of double way: that is, there is rural-to-remote transfer of the city - population urbanization, there is also the transfer of rural labor force in situ - rural urbanization. the second part analyzes the path of chinas urbanization in the agricultural population in transition and the reasons for the problems. first, we analyze the process of city population impede the flow of population problem and the reasons, followed by an analysis of the process of rural urbanization of small towns are not that attractive and the reasons for the problem. divided into part iii draw on foreign experience. first of all, the analysis of the major developed countries in its urbanization process of selection of the road, and secondly, for the construction of chinas urban problems introduce some foreign country at town-building experience. third, introduce the main developed countries in transition in the rural experience. the fourth part discusses the problem of rural population in transition response. system to reduce barriers to labor mobility, has set up the account in favor of population mobility management system; set up to improve the social security system; emphasis on the development of small cities and towns of the dominant industry and diversity; at the same time do a good job in urban planning; protect the environment resources; to strengthen the government of urbanization the role of planning and guidance. key words: urbanization, agricultural population, the transition，problems, strategy 我国城镇化过程中农业人口转型问题研究 34 承承 诺诺 书书 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是在导师指导 下独立完成的，学位论文的知识产权属于山西大学。如 果今后以其他单位名义发表与在读期间学位论文相关的 内容，将承担法律责任。除文中已经注明引用的文献资 料外，本学位论文不包括任何其他个人或集体已经发表 或撰写过的成果。 学位论文作者（签章） ： 2009 年 3 月 15 日 引 言 1 引 言 1. 本文研究的目的和意义 党的十六大报告明确提出， 要 “加快城镇化进程” ，“逐步提高城镇化水平” ， 农业人口的成功转型对城镇化有着重要意义， 这是在科学借鉴国际经验的基础 上，对我国经济发展阶段的准确判断。改革开放以来，随着中国经济持续稳定 增长，在我国的城镇化过程中，农业人口转型逐步推进， 1978 年至 2002 年， 1979 到 2001 年，中国农业从业人员占全社会从业人员总数的比重下降了 20% 以上。到 2002 年底，我国城镇总人口达到 5.02 亿人，2006 年末，我国城镇人 口占总人口的比例达到 43.9，比 2005 年提高了 0.9 个百分点 。 我国城镇化过程中农业人口转型过程中，一个突出的特点就是双重城镇化的方 向， 一方面是东部城市群和大都市圈的发展， 另一方面是中西部农村城镇化的发展。 农业剩余劳动力的转移及农业人口的转型体现在两种途径上：一个是农业人口进入 大城市工作、生活，另一个是农业人口在农村周围的中小城市就业。农业人口双重 转型途径符合了我国东西部发展不平衡的国情，有利于我国城镇化的因地制宜地推 进。 随着我国经济持续快速发展以及社会主义市场经济体制的建立，农业人口城镇 化水平有了较大提高，不少农村剩余劳动力通过进城务工和就地就业，实现了非农 化。但总体来看,受经济发展水平影响，农业人口城镇化水平还很低，仍明显落后 于发达国家的水平和世界平均水平。在影响人口城市化的众多因素中，制度方面的 因素是制约我国人口城市化快速发展的一个重要原因。我国原有的城乡分割的户籍 制度、 就业制度、 社会保障制度及农村土地制度等已成为制约农业人口转型的障碍， 亟待进行改革创新。 2. 国内外研究动态 对城镇化过程中农业人口转型问题的研究从第二次世界大战以后就已渐露端 倪，二战后，城市化已成为世界性现象，在城市化发展过程中也出现了种种问题， 因而，较早进入城市化过程中的国家为后来者提供了很多实践道路和理论研究方面 的借鉴。 在国内学术界关于城镇化过程中农业人口转型问题的研究也有很多研究成果， 国家统计局.中华人民共和国 2006 年国民经济和社会发展统计公报r，北京，2006。 我国城镇化过程中农业人口转型问题研究 2 研究的内容包括：小城镇问题；民工潮问题；农村剩余劳动力转移问题等方面。另 外，也有学者研究了人口流动与城镇化、非农化与城镇化、城镇化与现代化、城镇 化与城镇规划、城镇化与经济发展、城镇化与可持续发展等问题。 3. 本文的中心问题、研究内容和研究方法 本文从城镇化过程中农业人口转型的角度入手，着力于农业人口转型过程中的 问题对策研究。主要从以下几个层次展开： 第一，通过对基本理论的介绍和农业人口转型双重途径的介绍，引出转型过程 中存在的户籍、社会保障、教育等方面存在的问题，并加以分析。 第二，对比国外在发展城市化建设和农业人口转型方面的作法，结合我国实际 情况进行思考，获得启发，为后文对策的提出提供经验借鉴。 第三，解决本文提出的中心问题，结合理论分析，提出了在户籍改革、提高城 镇吸引力和经济实力、建立完善社会保障和转变思想观念等方面可以采取的措施。 本文包括理论学习、案例收集、研讨分析等几个部分，从多个角度思考农业人 口转型的措施。在研究方法上，采取了统计数据整理、案例分析、列举比较等多种 研究方式，力求将理论与实践紧密地结合起来，以理论指导实践，从实践中发展理 论。 第一章 基本理论 3 第一章 我国城镇化过程中农业人口转型的理论依据 1.1 概念区分-城市化与城镇化 1.1.1 城市化 城市化是由农业为主的传统乡村社会向以工业和服务业为主的现代城市社 会逐渐转变的历史过程。城市化的一般涵义按照第六届世界大城市首脑会议的提 法，是指人口由乡村向城市的地理位置转移和职业的转变过程。这是一个历史过程， 在这个过程中，人们需完成整个生产方式和生活方式的深刻变化。城市是社会经济 发展到一定阶段的必然产物，是区域经济增长不平衡的结果，也是和工业化过程相 伴随并互动的结果，城市化的发展也就是经济发展的表现。 1.1.2 城镇化 本文采用“城镇化”一词。 在我国， “城镇化”一词出现要晚于“城市化” ，1991 年，辜胜阻在非农化与 城镇化研究中使用并拓展了“城镇化”的概念，在后来的研究中，他力推中国的 城镇化概念，并获得一批颇有见解、影响较广的研究成果。中共第十五届四中全会 通过的关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议正式采用了“城镇 化”一词，这是近 50 年来中国首次在最高官方文件中使用“城镇化”。2006 年，在 中共中央政治局的第 25 次集体学习时，胡锦涛总书记就坚持走中国特色的城镇化道 路发表了讲话，提出了未来中国城镇化模式选择的原则和目标。这个讲话代表了中 央高层对推进城镇化发展的总的思路。 由“城市化”到“城镇化”提法的变化更是包含了丰富的信息和重大的意义。 党的十六届五中全会指出：坚持大中小城市和小城镇协调发展，按照循序渐进、节 约土地、集约发展、合理布局的原则，促进城镇化健康发展。“城镇化”是针对片面 发展大城市问题而提出的，但这一提法并不是不发展大城市和中小城市，而是为了 从政策上提醒各级政府不能片面发展大城市，它包含了积极建立布局合理的城镇体 系，实现城乡经济的协调发展的政策取向。因此，在我国目前这个阶段，使用“城 镇化”这个术语有很大的现实意义。 事实上，在很多著作文献中会发现， “城镇化”与“城市化”并未被进行严格地、 绝对地区分，而“城镇化”概念也是一片百家争鸣的景象，就笔者以为，所谓城镇 化，就是指农业人口不断向城镇转移，第二、三产业不断向城镇聚集，从而使城镇 数量增加、规模扩大、结构和功能转变的一个历史过程。 我国城镇化过程中农业人口转型问题研究 4 1.2 我国城镇化过程中农业人口转型的双重方向 “中国特色城镇化道路”的特点之一是东部和西部的双重城镇化方向，一方面 是东部城市群和大都市圈的发展，另一方面是中西部农村小城镇化的发展。东部地 区可以采取以发展城市群和大都市圈为特征的城市化策略，实行组团式的城市结构， 通过大都市的辐射能力，直接把周边的小城镇纳入块状的城市圈内，使都市文明快 速向周边地区扩散。中西部地区，可以通过据点式城镇化，在中西部农村把县城建 成 10 万至 30 万人的城市。概括起来，就是“在城市地区发展城市群发挥大城市的 辐射作用，在农村地区发展县城和小城镇推进农村城镇化”的“双重城镇化”道路。 在“双重城镇化”道路之下，我国的农业人口转型有别于其他国家单一的农业 人口向城市的转移，在我国，农业人口转型既有农村向城市的大城市转移的情况， 也有农村劳动力在农村周围的中小城市、城镇转移的情况。 农业人口转型的双重途 径符合了我国东西部发展不平衡的国情，有利于我国城镇化的因地制宜地推进。 1.3 我国城镇化过程中农业人口转型对城镇化的意义 农业人口的成功转型对城镇化有着重要意义。从市场要素的资源优化配置角度 看，城镇化主要是市场要素自然流动的结果，资源市场化是市场经济发展的必然要 求。城镇化的过程，主要是市场要素的配置过程，城镇的资金要素向农村转移，农 村的劳动力要素向城镇转移，也就“工业反哺农业，农业支持工业”的过程，无论 是资金还是劳动力，总是朝着利益最大化的方向流动。因此，农业人口成功转型能 够为城镇化发展提供丰富的劳动力资源。 从国家产业结构调整的角度看，农业人口的成功转型为优化产业结构，大力 发展第三产业作为突出贡献。国家统计局 2002 年 10 月 7 日发布的数字显示，在 1979 到 2001 年，中国第一产业从业人员占全社会从业人员总数的比重下降了 20 个百分点以上，在 1979 到 2001 年，中国第一产业从业人员比第二、三产业 少增加亿多人，第一产业从业人员比重从 1978 年占绝对优势的 70.5 大幅下降到 2001 年的 50.1，平均每年下降 0.9 个百分点。同时，第三产业 从业人员比重迅速上升，从 1978 年的 12.2上升到 2001 年的 27.7，其绝对 数增加了 1.4 亿人。 中国正在经历有史以来规模最大的从农业到工业、服务业 的劳动力大转移。 辜胜阻.辜胜阻解读十七大中国特色城镇化道路，中国经济时报，2007 年 11 月 15 日。 我国农业从业人员比重 23 年下降 20%以上n，新华社, 2002-10-7。 第一章 基本理论 5 1.4 我国城镇化过程中农业人口转型的战略思考 到 2002 年底，我国城镇总人口达到 5.02 亿人，有经济学家认为,要成为一 个经济强国，要再跌到 25%以下。美国农业人口比例是 7%，台湾地区是 15%左 右。2006 年末，我国城镇人口占总人口的比例达到 43.9，比 2005 年提高 了 0.9 个百分点，我国农业人口转型和城镇化已经进入了全面加速的阶段。 同时，我们不能为农业人口转型而转型，不能以为把农民转入城镇，让他 们进厂做了工人，为他们盖了房子，就是实现了农业人口的转型。一个城镇必 须有开放式的结构，有吸引农业人口的功能，才能聚集人气和市气。否则，城 镇发展起来也没有生命力。 在促进农业人口转型的过程中，城镇要与农村经济发展紧密结合，要加快 以产业化为基础的农业现代化建设，加大城镇工业对农业支持的力度。要发展 第二、三产业，包括交通、商业、科技、教育、文化、卫生、信息以及金融、 保险等行业，并注意提高服务质量，尤其要注意降低服务价格，以使更多的农 业人口享受到城镇化的成果，从而在城镇长期生活下去，不会因生活成本过高 而再次返乡。 对于阻碍农业人口的转型一些问题也需要政策上给予解决，如现行户籍制 度影响农民进城问题，如何建立问题，缺少规划和资金问题、城镇化进程中的 土地浪费和环境污染等问题。有的人担心城乡劳动力的自由流动可能会给城镇 带来就业压力和环境压力，但也有人认为农业人口会考虑自己是否有能力成功 转型从而选择是否转型，同时一些不适宜和不愿意留在大城市里的人，也会向 中小城市和农村合理流动，有利于经济发展和社会稳定，是建立社会主义市场 经济的必然选择。缺少城乡统一的社会保障制度会使得农业人口在转型时有后 顾之忧，从而延缓转型进程，解决这一后顾之忧也需要政策上的支持。此外， 在加强城镇化建设、增加吸收农业人口进城砝码时，对于农业人口敏感的土地 问题的解决，政府的主导作用更显得十分重要。 程武. 经济学家张五常预言中国农业人口比例将降到 25%n, 国际金融报, 2002-05-(2)。 国家统计局.中华人民共和国 2006 年国民经济和社会发展统计公报r，北京，2006。 我国城镇化过程中农业人口转型问题研究 6 第二章 我国城镇化过程中农业人口转型存在的问题及原因 城镇化作为一个历史过程，不仅是一个人口转移和城镇数量与规模扩大的过程， 还是一个结构调整、资源重新配置的过程，我国城镇化的目的是实现城乡的协调发 展，这其中最主要的问题是如何解决人的问题，即农业人口转型的问题。目前，我 国农业抵抗自然灾害的能力增强，农民的劳动生产效率大大提高，使得农村出现了 绝对剩余劳动力，同时，工业化进程的加快也为提高城镇对劳动力的吸纳能力做出 了铺垫，再加上现阶段城乡收入差距居高不下，这些都使得农业人口逐渐从乡村向 城镇流动，换而言之，我国农业人口转型具备了内在动力。然而，受我国当前户籍、 土地等政策制度的制约，农业人口自由流动的格局还不具备，转型的通道还不顺畅。 自 20 世纪 80 年代中期以来，全国各地掀起“民工潮” ，大量农村富余劳动力进 入城市务工就业，成为我国城市建设的主力军和生力军，为城市的现代化建设流血 流汗，贡献聪明才智，立下了不可磨灭的功劳。但由于种种原因，这些人没有享受 到城市居民同等的权利，难以得到平等公正的待遇。除了进城务工以外，发展小城 镇，创造条件鼓励农民采取“离土不离乡” 、 “进厂不进城”的方式就地就业，也是 农业人口转型的另一重要途径，而且这一方式能够缓解大城市吸收农村富余劳动力 压力，然而目前我国的小城镇由于规划不合理、缺乏基础设施和产业支撑等种种原 因导致农民不愿在家门口就业，缺乏对农民的吸引力。 2.1 现行户籍制度影响农民进城 2.1.1 存在的问题 2.1.1 存在的问题 户籍制度是在新中国成立以后的特定历史条件下，为了适应推行重工业优先发 展战略的需要而实行的，在维护社会秩序、保证我国城市化速度不致超出社会经济 发展水平可能承受的限度，从而避免发展中国家普遍出现的过度城市化问题等方面， 曾起过积极作用。但现在，户籍制度已经成为人口城市化过程中的一道枷锁。这种 典型的城乡隔离制度，严格限制了农业人口的流动，阻碍了城市化的进程。部分劳 动力已进镇务工经商，基本上脱离了农业，但由于不能迁移户口，落户城镇，便出 现了一个“既非市民，又非农民”的游离阶层，他们难以获得与城镇居民同等的身 份待遇。 2.1.2 最新政策最新政策 改革开放以来，我国出台了一系列户籍制度改革的政策法规，虽然取得了比较 大的进步，但在实际操作过程中还存在很多问题。城乡分开的户口制度格局的松动 第二章 我国城镇化过程中农业人口转型存在的问题及原因 7 只是针对在城市里有稳定住所、有稳定就业或收入来源的农村住户开放。相当一部 分农民已经在流入地扎下根来，成为事实上的常住居民，不可能再回农村，但他们 不能享受当地居民的权利。一些地区取消了农业户口和非农业户口的名称，但并未 改变附加在户口上的不平等制度，使得农村流动劳动力在政治权利、劳动就业、技 能培训、子女教育、住房医疗、社会保障等方面仍然有很多不便，造成了工业化过 程中劳动力资源的区域配置不合理，广大的农村和众多的农民被排斥在工业化过程 之外，大量的农业人口拥挤在狭小而落后的生产空间，绝大部分农村居民被封闭在 狭窄和单一的产业领域，维持落后的生产方式和生活方式。 2.2 农民工权益受损影响农民进城工资拖欠 2.2.1 现存问题现存问题 农业人口进城务工的最主要目的是赚钱。据调查，进城务工农民的收入，普遍 比在家务农收入高出很多，外出务工是其家庭最主要的收入来源，是提高农民收入 的重要途径之一。许多农民工在城里工作生活，除了维持日常开支外，其余的基本 上寄（带）钱回家乡，成为留守孩子、老人的基本生活来源。然而“劳有所得”这 一分配原则在不少农民工身上却得不到体现，用工单位以种种理由和借口拖欠工资， 农民工干了活却得不到应有的报酬。 2.2.2 原因分析原因分析 拖欠农民工工资问题的背后是农民工合法权益受损的现实。我国现在的问题是 很多保护劳动者权益的法律制度和政策规定还处于文本形态，没有起到规范的社会 作用。企业拖欠农民工工资问题基本解决，说明在既定的法律、政策下，农民工合 法权益得到保障的程度与有关部门实施法律的强度有很大关系。 而就农民工权益受损的现状来说，并不仅是拖欠工资的问题，还有限制农民工 的自由、人身羞辱、工伤事故伤者的权益得不到有效保护、居住的环境恶劣、休息 休假权利得不到保证等。此外，他们在择业上普遍遭遇就业歧视，大多数农民工从 事着最苦、最累、最脏、最险及城市人最不愿意干的“五最”行业。在同样的劳动 市场上，他们在劳动和就业权益上都不能得到与城镇居民同等的待遇。 2.3 社会歧视影响农民进城 由于我国的二元社会结构，城市居民因为占据着各方面的优势而在心理上产生 了一种类似于优等种族的“一等公民”的心态；而农村居民因为被排斥在大部分福 利之外，在经济及社会地位上处于绝对劣势，形成了“二等公民”的心态。这二种 我国城镇化过程中农业人口转型问题研究 8 社会心态因客观事实上的不平等而得到强化，成为中国社会特有的类似于种族矛盾 的社会问题。加之农民长期生活在农村，许多生活习惯和接人待物的方式方法与城 市居民有很大差异，使得农民工进城后不适应城市中一些约定成俗的规则，很难融 入城市生活，更加引发了社会对“二等公民”的一系列的偏见与歧视，使他们在城 市生活的日子里缺乏自信和归属感，感觉城里不如农村好，最终选择继续返乡务农。 2.4 小城镇建设目标不明确导致建设布局不合理 2.4.1 现存问题现存问题 确立什么样的建设目标，是搞好小城镇建设的首要问题。小城镇建设的目标有 阶段性与根本性之分，二者绝对不能混淆。所谓目标的阶段性，是指不同的条件下、 不同的时期、不同的小城镇，有不同的建设与发展目标。比如，有的是完成旧城镇 改造任务，有的是建设安居工程，还有的是抓好基础建设、解决绿化环卫问题等。 所谓小城镇建设目标的根本性，就是不管哪个小城镇，也不管处于什么建设阶段， 都要把吸引农业人口向小城镇集中作为小城镇建设的最终目的。 2.4.2 原因分析原因分析 目标的不明确造成了建设布局的不合理，存在一定的盲目发展现象。在整体分 布上，没有考虑区域经济的均衡发展以及周边地区的联系和城镇之间的分工，对本 镇在区域城镇体系中的作用认识不清，致使各城镇之间产业结构雷同，城镇性质相 同。最终由于缺乏特色而难以挖掘地方资源潜力，发挥地方优势的吸引功能，阻碍 了经济的发展；在小城镇的具体布局上，没有明确的发展方向，重引进工商企业， 轻吸纳居民；重工业区开发，轻生活区建设；重经济效益，轻镇区居民生活质量。 在人口规模、用地规模、道路规划、产业布局等方面存在很多不足，没有充分利用 当地的资源优势，对周边农村的辐射、带动作用不够明显，甚至还出现许多为追求 政绩而实施的面子工程或形象工程，造成一定程度的资源浪费。 2.5 基础设施建设滞后不利于农民生活 2.5.1 现存问题现存问题 基础设施建设是小城镇发展的一项基本的内容，有良好的基础设施才能吸引企 业和人口向小城镇集中。在小城镇的建设和发展实践中，有相当数量的新设镇，严 格说来未达到这个设镇标准，数量的扩张并未带来质的同步提高，城镇的基础设施 水平和人口素质都比较低，规模过小，直接影响是城市功能不完善、不健全，社会 事业和公用设施投资成本高且严重不足，能源短缺，通讯设施落后，交通运输条件 第二章 我国城镇化过程中农业人口转型存在的问题及原因 9 差，环保设施不健全，供水排水设施不发达等现象十分普遍。农民认为进镇与在原 村庄生活方便程度差别不大，故无迁移念头。这些落后的基础设施严重影响着城镇 企业的发展和小城镇居民的生活，缺乏对附近农民的吸引力。 2.5.2 原因分析原因分析 究其原因，多数是财政资金短缺，但更深层次的原因则在于盲目的建设。一些 并未达到设镇标准的地区，跟风上马，扩张城镇数量，结果导致数量的扩张并未带 来质的同步提高。 2.6 缺乏必要的产业支撑不利于农民增收 2.6.1 现存问题现存问题 城镇化的产业重点放在哪里? 靠什么来保证城镇化的顺利发展? 这实际上还是 一个城镇建设功能定位问题，我们不能为城镇化而城镇化，不能以为把农民转入城 镇，建一些企业， 修一些马路， 盖一些房子，就是城镇化。一个城镇必须有吸收 外来要素的功能，有开放式的结构，否则，城镇发展起来也是没有生命力 。好的主 导产业不仅有利于吸纳集聚农业人口，形成城镇发展的雄厚财力之源，而且是决定 城镇的经济形态和发展方向，使城镇更有生命力和延续性的重要条件。著名的江西 景德镇和贵州茅台镇，就是因为有“瓷”和“酒”为主导产业，才得以名闻天下并 长久延续的。但是，现在一些城镇中，真正形成有竞争力的主导产业的并不多，整 体经济实力不强，农民就业后得不到满意的报酬。 2.6.2 原因分析原因分析 究其原因，首先是理性思考不够，主导产业不明。如何以市场为导向，立足本 地资源，发展哪些产品，谁为主导产业，谁为龙头企业，如何辐射和带动其他小城 镇，提高所有小城镇的整体效益，带动区域经济的发展，成为连结周围农村的纽带 作用的研究不够。 其次是产业结构不合理。在我国很多地方的农村镇镇区非农业人口并不占其镇 区总人口的优势，镇区人口仍以搞农业为主，这与小城镇应以二三产业为主的要求 很不相符， 产业组成不合理导致小城镇企业自身发展困难，劳动力吸纳能力弱，对 农业增值贡献小，制约小城镇整体经济实力的增强。 最后，作为小城镇重要经济支柱的乡镇企业，由于在发展初期“村村点火，处 处冒烟” ，企业布局结构分散，信息不灵，交通不便，经营成本高、效率低，造成产 程思康,城镇化建设中存在的问题与对策研究,安阳师范学院学报,2006(36) 我国城镇化过程中农业人口转型问题研究 10 品价高质次，品种单一，科技含量低，创新能力弱。在卖方市场向买方市场转变后， 企业往往靠产品的价格、质量、款式和科技含量在市场中立足，乡镇企业竞争力减 弱，生存和发展遇到挑战。在吸收农村富余劳动力方面的作用也显著降低，小城镇 也失去了进一步发展的推动力。 2.7 土地浪费和环境污染不利于农民生存 土地是农民的生存之本，是农民重要的生产资料，也是农民最基本的生活保障。 依法保护农民的土地权益，实际上就是保护农民的物质利益，尊重农民的生存权利 和民主权利。城镇化过程中土地占用是难免的，但要防止盲目滥占，防止侵占农民 利益。 城镇建设不能无限制地圈地、相互攀比。招商引资不能随意送地圈地。 2.7.1 土地浪费问题土地浪费问题 目前一些地方土地浪费情况严重，一是由于小城镇建设用地政策配套不完善， 管理相对偏松，加之一度报批手续有所简化，滥用土地征用权，有的地方批少占多， 挪作它用或者占而不用，违法违规甚至强征强占农民的承包地；二是征地范围过宽， 征用农村集体所有的土地没有严格限制用于公共利益上，一些经营性项目也采取低 价征用方式，在“国家建设”的名义下，农民的“命根子”变成了开发商的“钱袋 子”；三是土地增值收益分配严重不合理，不少地方和单位在土地征用后对农民的 补偿标准过低，对农民的安置不落实，一些地方和单位甚至截留、扣缴农民的补偿 安置费用；四是在征地程序上，农民完全处于被动地位，从土地征用的认定，到补 偿费的确定和劳动力的安置等，都是政府和用地单位说了算。近年来，因征地问题 引发的信访居高不下， 农民失去土地，又没有新的就业，产生大量的流民，群体性 事件时有发生，成为影响社会稳定的一个主要因素之一。 2.7.2 环境污染问题环境污染问题 在小城镇的发展过程中，随着人口和产业的集中，当地经济得到了巨大发展， 但同时也带来了生态破坏和环境污染等问题。人口规模的扩大使得人地矛盾更加突 出，乱占耕地、毁林开荒的现象十分严重。许多小城镇为了发展当地经济，不惜以 牺牲环境为代价，对一些污染严重的乡镇企业没有采取有效的限制措施， 温室气体 的大量排放，导致气候系统紊乱，洪水、干旱等自然灾害频繁；沙尘暴不断增强； 大气质量恶化；水资源越来越欠缺等等，这些不仅破坏了当地居民的生产和生活环 梁留科,曹新向等.小城镇土地制度创新研究.经济地理，2003(7). 王英.小城镇土地利用问题剖析及对策探讨.中国农垦经济，2003(7). 第二章 我国城镇化过程中农业人口转型存在的问题及原因 11 境，而且不利于小城镇的长期可持续发展。在我国以广州、深圳为中心的珠江三角 洲城镇密集地区，以上海为中心的长江三角洲城镇密集地区，以京、津、唐为中心 的环渤海湾城镇密集地区和以沈阳、大连为中心的辽东半岛城镇密集地区，由于城 镇密集，产业聚集度高，人口密度大，都不同程度地面临着环境污染、资源开发利 用过度等问题。如长三角地区太湖的污染问题，京、津、唐地区的水资源严重不足 问题等，严重影响了这些地区的生产、生活和发展后劲， 人与环境如何协调发展已 经成为小城镇建设过程中的一个重要问题。 2.8 有关农民的社会保障体系不健全 所谓社会保障是指依据一定的法律和规定，国家为保障其社会成员的基本生活 权利而提供的救助和补贴，主要包括社会救助和社会保险。 城镇化建设的一个重要作用是转移农村富余劳动力，但在此过程中的关键在于 农民担心进城后生活没有保障，因此多数农民不愿意放弃土地。虽然我国陆续以法 律、法规和政策的形式颁发并实施了各种基本的社会保障制度，但由于资金不足等 问题，包括就业、医疗、养老等在内的社会保障体系还没有完全建立起来，因此暂 时还无法完全解决农民进入小城镇的后顾之忧。 2.8.1 现存问题现存问题 从城镇化的角度看，中国社会保障制度还存在不少问题，限制着农业人口进入 城镇。主要表现为保障对象基本上是城镇职工，农民工能享受的社会保障要么内容 含糊不清，或者干脆完全将农民工排除在外，这样一来，进入城镇就业的农民工各 方面都缺乏保障，他们对未来的生活顾虑重重，无法完全放下包袱投入生产和工作， 资源的效率未得到完全地发挥，限制了城镇化的进程。另外，僵化的户籍管理制度 所造成的城乡二元经济结构，也在一定程度上将广大农民排斥在城镇化进程之外， 使农民始终无法真正融入城镇。 2.8.2 原因分析原因分析 对农村社会保障问题的长期忽视，是改革开放以来中国社会保障制度建设的一 大失误， 表现在： 第一， 社会保险覆盖面小。 1998 年我国政府提出要在 “所有企业(包 括个体、 私营等非国有企业)以及外商独资企业的中方职工中推行和深化养老、 医疗、 失业等社会保险制度及住房制度的改革，建立健全社会保障体系，为劳动力资源的 合理配置和正常流动创造条件。 ”保险费用由职工和用人单位共同承担。而农业人口 作为乡镇企业的临时工或合同工，雇主并不愿意为他们投保，他们也不属于政府提 我国城镇化过程中农业人口转型问题研究 12 供保障的对象。虽然新劳动合同法规定，用人单位自用工之日起即与劳动者建 立劳动关系，实际上取消了临时工和合同工，应当一视为仁地签订劳动合同并缴纳 社会劳动保险，但由于多数农民工的法律意识淡薄，工作流动性大，实务中对于多 农民工来说，各种保险费用几乎是要完全独自承担。事实上，农民工普遍都在为每 日的基本生活而奔波操劳，极少有人顾得上去为今后可能遇到的风险投保。这一方 面是因为缺乏支付能力，另一方面是由于思想观念和习惯问题，存在一定程度的侥 幸心理。各种客观和主观因素所造成的结果是农民工被排斥在社会保险范围之外。 第二，由政府承担的社会救助目前主要面向国有企业职工，特别是国有企业下岗职 工。非国有企业职工和数量巨大的农民工不能得到政府的任何保障。根据 1999 年 9 月 28 日国务院颁发的城市居民最低生活保障条例(中华人民共和国国务院令第 271 号)中规定“对有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于 当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的 权利。 ”条例明确地划定出享受者的范围，显示进城的农民工及其家属没有从当地人 民政府获得基本生活物质帮助的权利。2007 年 5 月 23 日， 国务院总理温家宝主持 召开国务院常务会议，研究部署在全国建立农村最低生活保障制度工作，要求各地 在已经实践的农村最低生活保障的经验基础上，在全国农村普遍建立最低保障制度， 这对于稳定地解决农村贫困人口温饱问题，逐步缩小城乡差距，维护社会公平，促 进社会主义和谐社会建设，具有重要意义。然而，进城的农民工及其家属显然又很 难被包括在这个范围之内。 2.9 文化教育事业面临不少困难 2.9.1 现存问题现存问题 农村和城镇的文化教育事业落后，造成劳动力素质低，制约了农村发展和城镇 化建设。人是生产力中最活跃的因素，农村发展、城镇化建设都离不开熟练的劳动 力和高素质的管理、科研技术人才。在我国，进城农民文化素质较低是一个普遍存 在的问题，根据问卷，外出农民中文盲占 1.3%，小学文化程度的占 19.2%，初中文 化程度的占 57.8%， 高中文化程度的占 15.8%， 中专及以上文化程度的占 5.9%。 而且， 这些劳动力中高达 80%以上没有接受过系统的专业技能培训。我国农村大约存在 1.6 亿左右的富余劳动力 ,截止 2003 年，在 9000 多万名跨地区进城务工的农民中，有 相当数量的人员没有稳定的职业和居所。在农村劳动力中，受过专业技能培训的仅 刘伟德.中国人口城市化水平与城乡就业问题探讨，经济地理.2000(3). 第二章 我国城镇化过程中农业人口转型存在的问题及原因 13 占 9.1。在 2001 年新转移的农村劳动力中，受过专业技能培训的只占 18.6%。 在 这次席卷全球的金融危机中，最先失业的便是没有技术的进城务工人员。由于文化 素质低，又不具备专业技能，使得农村转移劳动力的就业空间狭小，大部分农民工 集中在建筑、运输、商业零售、保姆、饮食、娱乐等行业，以体力劳动为主，造成 这些岗位就业竞争激烈，工资水平低下。然而，城市很多高技术、智力型工作岗位 又招聘不到合格的人才。农村单一的低素质劳动力供给与城镇发展对多层次劳动力 的需求之间存在结构性矛盾。农村文化教育事业落后的现状必将影响未来劳动力的 素质，进而影响农村的发展和城镇化建设。 2.9.2 最新政策最新政策 对于农民工的技术培训，在一些主要的劳务输入输出城市，现在主要是通过两 种方式。一种是由当地政府均拨出专款用于农民工技能培训。在20032010 年全 国农民工培训规划中提出了农民工培训的具体目标。2003 年到 2005 年，对拟向非 农产业和城镇转移的 1000 万名农村劳动力开展转移就业前的引导性培训，对其中的 500万人开展职业技能培训； 对已进入非农产业就业的500万名农民工进行岗位培训。 2006 年至 2010 年，对拟向非农产业和城镇转移的 5000 万名农村劳动力开展引导性 培训，并对其中的 3000 万人开展职业技能培训。同时，对已进入非农产业就业的 亿多名农民工开展岗位培训。用人单位开展农民工培训所需经费从职工培训经费中 列支，职工培训经费按职工工资总额 1.5比例提取，计入成本在税前列支，家政、 餐饮等行业将成为农民工职业技能培训重点。虽然各地各级政府拨款数额已经不菲， 但相对于农民工的总量来说，却很难面面俱到，尤其是很多农民工对这种技能培训 仍没有正确有态度，给政府的工作带来一定难度。一种方式是商业运作的农民工培 训公司，这些公司与多家用人单位建立长期的合作关系，为其培训专门的不同级别 的技术工人，同时，为进城务工期农民工寻找就业渠道。但对这种培训公司仍处于 民间层面，尚未得到政府的支持和补贴，缺少相应的培训场地和培训人员。尤其在 金融危机中，由于用工单位数量减少，很多培训公司已到了倒闭的边缘。 农业部，劳动保障部，教育部，科技部，建设部，财政部.2003-2010 年全国农民工培训规划. 我国城镇化过程中农业人口转型问题研究 14 第三章 国外城镇化过程中农业人口转型的经验和启发 面对着我国城镇化农业人口转型中存在的众多问题，我们有必要借鉴一下国外 主要发达国家城镇化过程中农业人口转型的经验，希望对我国城镇化农业人口转型 有一定的指导作用和借鉴意义。 3.1 主要发达国家城镇化过程中农业人口转型的经验 我们主要考察较为典型的以英国为代表的“强制性”农业人口转型模式、以美 国为代表的“自由迁移”的农业人口转型模式和以日本为代表的“跳跃式转移”和 “农村非农化转移”相结合的农业人口转型模式。 3.1.1 英国 近代城镇化进程最先发端于西欧地区，西欧内部的城镇化也呈现多样性的特点， 其中以英法两国的城镇化道路最为典型。 英国城镇化过程中农业人口转型被称为 “强 制性”农业人口转型过程。 英国早期城镇化过程中，对大小城市的发展同等重视。在城镇化进程之始，大 小城市的发展比例曾严重失调；但从第二个发展阶段（16001700 年）起，二者逐 渐朝着平衡方向发展，至