（公共管理专业论文）攸县煤矿矿山环境问题及防治对策.pdf

硕士学位论文摘要 摘要 随着经济发展速度快速提升，人类社会对资源的需求量越来越 大，大力开发矿山资源己成为资源性区域经济发展的战略选择。然而， 矿产资源开发活动在迅速展现其巨大的经济效益的同时，也给矿山环 境带来巨大的冲击，矿山环境面临更为严峻的考验。大力度、大规模、 甚至无序状态的矿山开发活动在对矿山环境提出更大的承载要求的 同时，必然在某种程度上造成对矿山环境的破坏，矿山环境的破坏又 必将影响、制约着经济的发展。 如何在经济迅速发展的同时保护好矿山环境，已成为经济发展过 程中需要解决的重要问题。要使矿山经济的发展向着有利于环境保护 的可持续的方向发展，防止或制止矿山环境问题的发生和蔓延，就必 须实现对矿山环境的有效管理。从经济学角度分析，矿山环境是典型 的公共产品，具有非竞争性和非排他性等基本特征，而提供公共产品 是一级政府义不容辞的责任，政府的主动参与、积极干预是矿山环境 保护和矿山环境污染治理的重要保障。 本文认为，在今天坚持科学发展观、建设和谐社会等新的执政理 念的指导下，各级政府必须进一步淡化传统的g d p 增长主导型的政府 责任意识，切实增强一级政府环境保护的责任感和使命感，大力发展 资源节约型、环境友好型经济。对于矿山经济主导型区域而言，在大 力发展矿山经济的同时，着力加大环境保护及治理的工作力度已是县 级政府工作的重大任务。因此，在理性认识矿山环境管理工作必然性 和重要性的基础上，进一步明确政府管理矿山环境的职能，找准政府 在矿山环境保护中的角色定位，把握政府在矿山环境保护中的路径选 择，已成为矿山环境管理首先要解决的问题。 关键词攸县，矿山环境问题，对策分析 a b s t r a c t w i t ht h er a p i dg r o w so fe c o n o m y ，t h ed e m a n do fr e s o u r c eo f m a n k i n ds o c i e t y sr e q u i r e m e n to fr e s o u r c eh a sb e c a m el a r g e r a n dl a r g e r ，e n e r g e t i c a l l yd i s c o v e r i n go r a lr e s o u r c ew a st h e s t r a t e g i cs e l e c t i o no ft h e s ea r e a w h e r eh a v em a n yo r a lr e s o u r c e t h o u g ht h eo r a lr e s o u r c ed i s c o v e r yh a sb r i n gl a r g ee c o n o m i c e f f e c t i v e n e s s ，i ta l s oh a sb r o u g h tt r e m e n d o u sd e s t r o yt ot h e m i n i n ga r e a se n v i r o n m e n t ，a n dt h em i n i n ga r e ah a v e t of a c e t h es e v e r et e s t t h ea c to fd i s c o v e r i n gt h eo r a lr e s o u r c ei n t h eb i gs c a l eo re v e nd i s c o v e ri tw i t h o u ta n ys e q u e n c eh a sp u t f o r w a r das e v e r ep r o p o s a lt ot h em i n i n ga r e a se n v i r o n m e n t ， a n di nt h es a m et i m et h e yw o u l dd e s t r o yt h em i n i n g a r e a s e n v i r o n m e n tw h i c hw o u l di m p a c tt h er a t eo fe c o n o m yd e v e l o p m e n t t h e n h o wt op r o t e c tt h em i n i n ga r e a se n v i r o n m e n ti nt h es a m e t i m eo fd e v e l o p i n gt h ee c o n o m yh a sb e c a m et h em a i np r o b l e mi n t h ec o u r s eo fd e v e l o p i n gt h ee c o n o m y t od e v e l o pm i n ee c o n o m y t ot h er e a ld i r e c t i o na n dt ok e e p t h ep r o b l e mo fm i n e e n v i r o n m e n tn o tt oh a p p e na n de x t e n d ，w em u s tm a n a g ei t i na r e a lm e t h o d f r o mt h ea n g l eo fe c o n o m y ，m i n ee n v i r o n m e n tw a s at y p ep u b l i cp r o d u c t ，a n di th a sf e a t u r eo fn oc o m p e t i t i o na n d n o r e j e c t i o n a n dt o p r o v i d ep u b l i cp r o d u c t w a st h e r e s p o n s i b i l i t yo ft h eg o v e r n m e n t t h eg o v e r n m e n tp a r t i c i p a t e i nt h ep r o t e c t i o no fm i n ee n v i r o n m e n ti nap o s i t i v ea t t i t u d e w a st h eg u a r a n t e eo fm i n ee n v i r o n m e n tp r o t e c t i o na n dh a r n e s s i nm yo p i n i o n ，u n d e rt h eg u i d a n c eo fn e wa d m i n i s t r a t i o n c o n c e p tt h a tp e r s i s t e di ns c i e n t i f i cd e v e l o p m e n t a ls t a n d p o i n t ， b u i l dh a r m o n i o u ss o c i e t y d i f f e r e n tr e s p o n s i b l ec o n s c i o u s n e s s o ft r a d i t i o n a lg d pi n c r e a s ed o m i n a n tt y p e f e a s i b l ei n c r e a s e t h es e n s eo fr e s p o n s i b i l i t ya n dt h es e n s eo fm i s s i o nt h a tl o c a l g o v e r n m e n td e v o t e se v e r ye f f o r tt od e v e l o p i n gt h e s et y p e s t h a t r e s o u r c es a v i n ga n de n v i r o n m e n tf r i e n d l y a c c o r d i n gt ot h ea r e a o fm i n ee c o n o m yd o m i n a n tt y p e ，w i t hd e v o t i n ge v e r ye f f o r tt o 堕圭兰堡堡壅垒里! 坠竺! d e v e l o p i n gm i n ee c o n o m y ，w e p r o t e c t i o n i tb e c o m e st h e m u s ts t r e n g t h e ne n v i r o n m e n t a l i m p o r t a n tt a s k t h a tt h el o c a l g o v e r n m e n tt ow o r k t h e r e f o r er a t i o n a lk n o w l e d g et h en e c e s s i t y a n di m p o r t a n c eo fm i n ee n v i r o n m e n t e x p li c a t et h ef u n c t i o ni f g o v e r n m e n tm a n a g em i n ee n v i r o n m e n t ，d e f i n et h eg o v e r n m e n t s r o l ep o s i t i o nw h i c hi si nm i n ee n v i r o n m e n tp r o t e c t i o n g r a s p t h ew a yt h a tt h eg o v e r n m e n tt oc h o o s ei nt h em i n ee n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o n ，i tb e c o m et h ef i r s tp r o b l e mt ob es o l v e k e y v o r d s ： y o u x i a u ，h u a n g l a nc o a l f i e l d ，m i n ee n v i r o n 皿e n t a l p r o b l e m ，c o u n t e r m e a s u r ea n a l y s i s 原创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究 工作及取得的研究成果。尽我所知，除了论文中特别加以标注和致谢 的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不 包含为获得中南大学或其他单位的学位或证书而使用过的材料。与我 共同工作的同志对本研究所作的贡献均已在论文中作了明确的说明。 作者繇靼吼扣上日 关于学位论文使用授权说明 本人了解中南大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校 有权保留学位论文，在解除密级的情况下，允许学位论文被查阅和借 阅；学校可以公布学位论文的全部或部分内容，可以采用复印、缩印 或其它手段保存学位论文；学校可根据国家或湖南省有关部门规定送 交学位论文。 吝期：生i 扣日 硕士学位论文第一章导论 1 1 研究背景 第一章导论 近几十年来，矿产资源的开发，造成了对矿山周围环境的破坏和污染，使 原有矿山周围的环境构成和状态发生了巨大的变化，环境质量下降，生态环境的 承载能力日渐薄弱，矿山生态系统和矿区人民群众的生活环境遭到破坏，经济发 展速度受到严重制约。特别是近几年来，全国各地矿难以及环境污染事件不断发 生，严重危害入民群众的生命财产安全，这些事故的频繁发生与政府责任的缺失 有着直接的因果关系。因此，从政府责任的角度来研究矿区环境治理有着重大的 理论意义和实践指导意义。 2 0 0 3 年7 月2 8 日，胡锦涛总书记在全国防治非典工作会议上指出，要更好 地坚持协调发展、全面发展、可持续发展的发展观。同年1 0 月中旬，中共十六 届三中全会明确提出了“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促 进经济社会和人的全面发展”：强调“按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹 经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求”，推 进改革和发展。1 尽管在这一思想的指导下。我国部分地区也已开始矿山环境综合治理方面 的工作，但是，一方面，由于矿山环境综合治理工作是一项复杂的系统工程，在 治理过程中。涉及国土资源、财政、环保、工商、林业、电力等多个政府序列部 门，工作协调难度大；另一方面，由于，计划经济条件下的粗放型经济发展模式， 各地都是以资源粗放开采换取经济发展速度，从而给今天的环境保护和治理工作 留下了太多无法在短期内抚平的伤痛，可以说，在今后一段较长的时期内，矿山 环境治理将是各级政府重点关注的一项工作。特别是在今天科学发展观和可持续 发展观的指导下，如何在经济发展和环境保护两者之间找到平衡点和支撑点? 如 何高效率调动各相关部门和全社会力量积极主动参与矿山环境治理? 等等，这些 问题仍然是当前摆在各级政府工作中的一大难题。 1 2 文献综述 矿山环境问题的研究，在近十年来逐渐得到重视，特别是在中共中央提出科 l 中麸中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定) ，2 0 0 3 年，中共十六届三中全会文件 硕士学位论文第一章导论 学发展观以来，关于以人为本、全面协调、可持续发展矿山经济的呼声越来越高， 不少专家学者投入较多的精力专门从事矿山环境防治问题研究。综观近来年关于 矿山环境保护与防治的各类学术成果，有如下几类观点： 一是从建设责任政府的视角，探讨作为一级政府提供公共产品的必要性和可 能性。矿山环境作为一种公共产品具有非竞争性和非排他性特征，同时，由于矿 产作为一种稀缺性公共产品直接导致开采者的非理性状态，必然在采矿过种中漠 视矿山环境保护工作。汕头大学魏红英老师认为“由于中央政府和省级政府上位 责任的下移，县级政府对农村公共产品的责任日益增强，而且随着经济发展速度 的加快和人民生活水平的改善，农村对公共服务的期望不断上升。它要求县级政 府实现政府管理理念三大转交：从管制型理念向服务型理念转变、从服务经济向 服务服务社会转变、从服务政府向服务公众转变”。2 福建农林大学谢向英认为“我 国现阶段的乡镇企业的污染治理仍存在很大困难的原因之一就是政府作用不当。 尽管我国政府对乡镇企业的污染治理采取了一些措旌，但是政府的作用形式偏重 于包办代理，其结果就导致了政府作用的不到位。主要有：政策失效，环保投入 少，调控手段单一，等等”。3 东北大学孙萍老师认为“目前政府在环保中存在的 问题有：角色认知错位，目标置换，行为失当，地方政府在环保事业发展中的角 色定位应该是裁判者、投入者、监督者、协调者”。 二是从操作层面来讨论一级政府防治矿山环境污染的方法与路径。中国煤炭 经济学院的耿殿明老师和山东科技大学的姜福兴老师在我国煤炭生态环境问题 分析一文中提出，煤炭矿区生态环境主要有如下几种危害：( 1 ) 煤炭开采导致 土地资源破坏及生态环境恶化，( 2 ) 煤炭开采破坏地下水资源，加剧缺水地区的 供水紧张，( 3 ) 煤炭开采导致废气排放，危害大气环境，等等。同时，他们指出 现阶段矿区环境保护中主要存在如下几个方面的问题：( 1 ) 领导环保意识差，公 众参与程度低，( 2 ) 经济结构调整缓慢，环境保护监管不力，( 3 ) 环保历史欠帐 多，资金渠道不畅，投入不足。他们认为要解决矿区环境污染问题需在如下几方 面下功夫：( 1 ) 完善矿区环境保护法律法规，( 2 ) 实行更加严格的环境保护政策， ( 3 ) 加强舆论监督，提高公众参与程度，( 4 ) 大力应用清洁开采和洁煤技术， ( 5 ) 推行多元综合治理的土地复垦模式。5 东北大学郑红教授在矿山环境现状 与防治对策的思考中，长安大学隗合明在加强矿产资源开发中对环境的保护 与治理中均有类似观点。不再一赘述。 三是借鉴国外的环境税制的做法从立法制度层面来谈当前我国政府治理矿 2 魏红英公共产品视角下县级政府服务能力建设路径探析广东社会科学2 0 0 6 2 3 谢向英论政府在乡镇企业治理污染中的促进作用福建农业大学学报，2 0 0 1 4 4 孙萍、王丹论地方政府在环境保护中的角色定位社会科学辑刊，2 0 0 2 1 5 耿殿明、姜福* 我国煤炭生态环境问题分析中国煤炭2 0 0 2 7 2 硕士学位论文 第一章导论 山环境污染的出路。环境税是国家为了保护环境凭借其主权权力对一切开发、利 用环境资源的单位和个人，按照其开发、利用、污染的程度进行征收的一种税制。 荷兰是比较成功的环境税制国家。其环境税已经涵盖燃料税、垃圾水、噪声、水 税等各个方面；丹麦的环境税制逐渐形成了以能源税为核心，包括水、垃圾、等 1 6 种税收的环境税制，；美国虽然起步较晚，但是己形成了一套相对完善的环境 税体系。这些国家的环境税有以下共通点：( 1 ) 在整个税收体制中，环境税占据 很大比重，c 2 ) 重视税率的调节，( 3 ) 税基主要是污染物的排放量或者所产生的 能源量，( 4 ) 实行专款专用。这些国家的环境税制对我国的矿山环境保护具有如 下借鉴意义：( 1 ) 应当充分认识环境税制的重要作用，推行环境税税种多样化， ( 2 ) 将税基从生产产品量转到消耗资源量上来，( 3 ) 重视环境税政策的导向作 用。 现有的研究性论文较详细地分析了矿山环境污染造成的主要原因，提出了一 些建设性意见，但意见较多集中侧重从技术层面解决问题，没有从制度层面提出 更切合实际的对策，本文可能的创新点在于从宏观制度建设入手，结合县级政府 现阶段的实际工作状态提出一些切实可行的矿山环境防治对策。 1 3 研究内容 本文着意在政府责任的视野下，以攸县政府治理黄兰煤田环境污染问题为个 例，分析县级政府在矿山环境治理工作中的应有责任与作为。首先，分析研究攸 县黄兰煤田的环境现状和治理工作中存在的问题；其次，在理论基础上，分析矿 山环境问题的根本原因，寻找政府在矿山环境治理工作中失灵的根源；再次，结 合攸县矿山环境治理的工作成效与不足，研究政府的角色定位，以及如何运用看 得见的手行政、经济、法律、技术与监督等手段，力图在理论上为县级政府 全方位做好矿山环境治理工作提供更多的路径选择。 1 4 研究所要解决的问题 在科学发展观和可持续发展理论指导下，矿山环境保护和治理问题己成为现 行各级政府着重解决的重要问题之一。攸县是一个矿产资源生产大县，过去一段 时期内，在“有水快流”思想指导下，攸县的矿产资源开发工作出现过“重开采、 6 汪朝辉西方发达国家环境税制的立法及对我国的启示株洲工学院学报，2 0 0 5 ，5 硕士学位论文 第一章导论 轻环保”的偏差，矿区环境污染问题一度成为攸县人民政府工作中的一大难题。 进入新世纪以来，该县政府直面矛盾，制订出台了一系列行之有效的矿区环境治 理措施，并取得了一定的成效。当然，面对这一项全新的工作，该县的治理工作 仍然还有一定的不足之处。本文着意分析该县的成功治理经验和不足之处，为其 他资源性区域提供可资借鉴的调研成果。 1 5 研究方法 本文主要采用案例分析法和调查研究法，试图通过攸县人民政府在矿山环境 治理工作中的作为来探讨带有普遍意义的资源性县级行政区域治理矿山环境的 方法与路径。同时，本文运用了统计学方法与文献法，力争做到规范研究与实证 研究的有机结合。 4 硕士学位论文第二章攸县黄兰煤田矿山环境现状及存在问题分析 第二章县级政府治理矿山环境的理论探源和现行政策分析 矿山环境是指矿山开采活动影响到的岩石圈、水圈、大气圈和生物圈的深度 和范围。由于人们的采矿活动，破坏了原有的环境平衡系统，改变了周围的环境 质量，影响了人类的生产生活。矿产资源的开发给人类带来了巨大的实惠和丰富 的物质财富，极大地促进了经济繁荣、社会进步和人类文明。然而，大自然对人 类的“馈赠”不是无代价的；人类在接受这种“馈赠”的同时也付出了巨大的代 价。人类在开发利用矿产资源以满足自身需要的同时，由于不断改变和破坏矿区 周围的自然环境，因而产生众多的环境问题。占用大量土地，农作物减产甚至绝 产：污染矿区周围地表水，破坏地下水均衡系统；引发地面塌陷、山体开裂、崩 塌和滑坡等地质灾害；产生了大量“三废”；破坏了地貌景观和遗迹。 2 1 县级政府干预矿山环境的必要性 2 1 1矿山环境的自然属性视角下的政府责任解读： 矿山环境是一个复杂的综合性概念，矿山环境具有多层次复合性、多功能性 等特点，矿山环境开发利用也存在多行业性等特征。在同一矿山环境下，往往是 多种资源共存，不少矿山山顶是森林资源，深部是矿产资源，山中是旅游资源， 矿山环境的这种多层次复合性特点，趋势导致了矿山环境开发利用的多行业性， 这些现象的存在如果缺少一种强有力的制约监督和协调力量，必将导致矿山开发 的无序状态，进而影响矿山环境的利用程度，并不可避免地导致对矿山环境的破 坏 因此，在矿山开发过程中必须树立统筹兼顾、综合平衡的观念，对矿山环境 进行系统规划、综合利用。即对任何矿山环境的开发利用都必须建立在对区域基 础功能和价值的客观了解与分析基础之上，通过对矿区全部可利用环境( 包括物 质的和空间与环境的) 的科学评价，确定该矿山环境所具有的各种功能，并力求 使每一类开发活动所产生的负面影响减少到最低限度。由于矿山环境开发利用涉 及许多行业。为此，需要借助政府的综合管理机制，对影响矿山环境的各种矿山 开发活动进行组织、指导、协调、控制和监督，并通过统一规划，努力改变矿山 环境质量与经济发展不相适应的局面。 5 硕士学位论文 第二章攸县黄兰煤田矿山环境现状及存在问题分析 2 1 2 矿山环境的公共产品属性视角下的政府责任解读： 所谓公共产品( p u b l i cg o o d s ) 就是相对那些可以划分为企业或个人消费 单元的基本生活或生产资料等私人产品( p r i v a t eg o o d s ) 而言的共享性物质产 品和服务项目。美国经济学家萨缪尔森以数学形式给出的公共产品的定义：纯粹 的公共产品则是指任何一个人对某种物品的消费不会减少别人对其消费的产品， 只要有一定的数量的公共产品被生产出来或被提供，社会的所有成员都可以进行 消费。纯粹的私人物品是指只有获取某种产品的人才能消费这种产品的产品，或 者说，私人产品一旦被消费或使用就不可能再被他人所用。萨缪尔森在系统研究 了公共产品的特性后，于t 9 4 5 年提出了各国学者公认的判断公共产品的两个标 准：即非竞争性和非排他性。 从经济学意义上讲，矿山环境是一种典型的公共物品，具有非竞争性和非排 他性。矿山环境中体现出的山清水秀、空气清新等特性，带给人们赏心悦目的舒 畅感，但是享受这一环境的人并不要为此付出任何代价，在此环境下再增加一些 入来享受这环境带来的愉悦感，也不会出现拥挤现象，具有明显的非竞争性。 同样的，一个人在矿山环境下享受这种愉悦也不能排除其他人同样的享受，也就 是具有明显的非排他性。因此，矿山环境是一种典型的公共产品。 为追逐个人利润的最大化，每个矿山开发者都会最大限度地使用无需支付费 用的矿山资源，其结果经常导致矿山公共财产被过度使用，出现所谓的“公地的 悲剧”现象。矿山环境的公共产品属性，使得在矿山环境开发利用过程中，所产 生的外部性经常是负面的。外部性( e x t e r n a l i t i e s ) ，指的是经济单位的活动所 产生的对于其他单位的影响，或利或害。产生外部效应的主体可能是消费者或生 产者，外部性的受体可能得益或者受损。由此外部性分类如下表： 主体生产主体消费 受体获益生产性正外部效应消费性正外部效应 受体受损生产性负外部效应消费性负外部效应 矿山污染给矿区居民生产、生活造成很大影响：污水造成的污染对居民身体健康 构成威胁。各公益事业部门( 国土资源、环保、林业) 花费巨额费用治理，更严 重的是对生态环境的直接破坏将危及子孙后代负面影响极大。由此可见，矿山企 业造成的矿山污染表现为生产性负外部效应。因为，从事矿山开发利用的个体或 企业往往都是从自身利益出发，他们只关注自身利益的最大化，关心自己的私人 生产成本，而不顾及社会成本和对矿山环境这一公共资源的破坏。个体或企业在 6 硕士学位论文第二章攸县黄兰煤田矿山环境现状及存在问题分析 矿山开发利用活动中，所产生的污染物排放对公有资源、矿山环境而言是一种破 坏，但从眼前来说，对自身的利益可能非但没有损害，反而从中获利。也就是说， 生产者追逐自身利益的私人行为所带来的影响却是社会性的，其造成的污染由他 人或社会来承担，甚至要由子孙后代来承担。这种私人成本和社会成本的一致， 就是经济学上所指的外部效应。在外部效应存在时，通过市场机制的自发作用 难以达到有效配置社会资源的目的。广泛的“搭便车”现象导致公益物品的过度 享用，最终使得全体成员利益受损，产生负外部性。 由此可见，如果没有外部的强制性作用，企业在生产中无偿地接受来自于环 境的大气、水等环境资源，而将未经处理的废弃物排入环境中被认为是理所当然 的事。期待企业和其它经济组织在市场竞争中自觉地将资源投入于环境中是不可 能，市场调节机制在这个领域基本不起作用。为此，人们不得不期待国家权力的 的介入。环境污染和破坏超出环境的自我的调节能力，又不受市场机制调节时， 政府介入环境保护就成为必要。 2 1 3 “环境库兹涅茨曲线”祝角下的政府责任解读： 矿山经济是国民经济的重要组成部分，开发利用矿山资源，发展矿山经济， 将促进国民经济整体的发展。然而，现实并不总是尽如人意，矿山经济发展与矿 山环境保护往往处于矛盾之中。表现在：矿山经济的发展必然对矿山环境造成某 种程度的破坏。因为矿山经济的发展意味着矿山产业的发展，而矿山产业的发展 往往导致对环境的破坏。2 0 世纪6 0 年代，经济学家库兹涅茨在研究中提出这 样一个假设：在经济发展过程中，收入差距一开始随着经济增长而加大，随后这 种差异开始缩小。在二维平面空间，以收入差异为纵坐标，以人均收入为横坐标， 这一假设便是一个倒“u ”形的关系，这一关系被称为库兹涅茨曲线。把这一研 究成果应用于环境，可以用环境库兹涅茨曲线来描述( 如图所示) ：即一个国家 在工业化进程中将会有一个环境污染随国内生产总值( g d p ) 同步高速增长的时 期( 通常是重化工业时代) ，但当g d p 增长到一定程度，随着产业结构高级化和 居民环境支付意愿的增强，污染水平在到达转折点后就会随着g d p 的增长反而戛 然向下，直至污染水平重新回到环境容量之下。这在西方发达国家已经得到了验 证，西方国家工业化走的就是“先污染，后治理”的道路。的确，发展矿山经济 必然会带来矿山环境在某种程度上的破坏，希望污染为零是不现实的。但是，有 污染并不意味着这污染一定要严重到危及经济发展和人类生存。因为矿山环境对 7 硕士学位论文第二章攸县黄兰煤田矿山环境现状及存在问题分析 污染有一定的承载能力，一定范围的开发利用还不足以影响矿山平衡系统，只有 当开发强度过大时矿山环境平衡系统才会被打破。如果环境退化超过一定的生态 阈值，环境退化就成为不可逆的了。特别是在经济发展的起飞阶段，如果矿山环 境就已造成严重退化，那么，以后将需要很长时间和很高的成本才能使之恢复， 甚至有可能无法恢复。7 触；糖缴辫饯 因此，在矿山经济发展的初始阶段，就应该加强对污染的治理，防止矿山环 境的严重退化，这样，无论从经济效益还是社会效益角度来看，都比等将来矿山 环境的破坏更严重时再治理要节省费用；而且在较早阶段的治理可能会阻止矿山 环境恶化的不可逆性。可见，即使环境库兹涅茨曲线存在，这一曲线的轨迹也可 以适当改变。只要有相应的政策措施，严格管理，在矿山经济发展的同时治理污 染、保护环境，就可以防止倒“u ”形曲线超出生态阕值，或者使倒“u ”形曲线 的峰值降低，污染程度减少。政府通过制定统一的计划与规划对矿山环境实施统 筹管理，通过环境影响评价、排污申报登记、许可证制度等经济、法律及行政手 段，对矿山污染行为进行治理，以促使矿山开发利用的活动向减少污染的方向发 展；对已经造成的污染，则严加制裁。这样，在政府的干预下，可以促使矿山企 业在资源开发利用过程中，积极增强环境保护意识，使开发行为对矿山环境的破 坏最大限度地减少，在矿山经济发展的同时实现对矿山环境的有效保护。 2 2 县级政府干预矿山环境的可能作为 7 曲格平从“环境库兹涅茨曲线”说起田在中国青年环保大会上主讲话，2 0 0 6 ，8 硕士学位论文第二章攸县黄兰煤田矿山环境现状及存在问题分析 2 2 1经济干预：环境行为“外部不经济性”的调节器 政府对经济社会活动进行干预的方式主要包括促导、强制、参与三种。促导 主要是通过运用经济杠杆和调整经济参数来影响人们的行为，在矿山环境保护方 面则表现为通过收排污费( 或税) 、资源费( 或税) 来促进企业减少污染物的排 放和合理开发利用自然资源；通过低息贷款或优惠贷款，帮助企业修建防治污染 设施；通过优惠政策鼓励企业回收利用废弃物、采用清洁生产工艺、生产环保产 品。强制是指政府运用行政权力，直接对人们的行为进行限制和管理。在矿山环 境保护方面则表现为对建设项目的环境影响评价报告和防治污染的方案进行审 批；审核和颁发环保许可证；下达限期治理和停业、关闭的决定；下达限期淘汰 的严重污染环境的工艺、设备名录；禁止和查处环境违法行为等。参与是指政府 在必要的时候直接以经济主体的身份参加经济活动，调节经济发展。在矿山环境 保护方面则表现为政府投资进行矿山环境设施建设，如建设污水处理厂、垃圾处 理场等；通过政府权力和非权力性手段的干预，促使人们在进行各种社会、经济 活动中要考虑对环境的影响，采取必要的保护环境措施，逐步将其行为带来的“外 部不经济性”内部消化，实现环境效益和其他效益的统一。 2 2 2 、预先控制：环境行政行为的首要选择 “凡事预则立，不预则废”。对矿山环境保护而言，预先的环境行政干预比 污染后的环境治理要来得轻松得多。在环境保护领域，如果等环境受到污染和破 环后才采取对策，不仅治理费用非常昂贵，在经济上得不偿失，而且许多危害后 果是不可逆转的。正因为认识到这一点，世界各国在本世纪七十年代末、八十年 代初已形成共识：将环境保护工作的核心和重点，从未端治理转向源头控制，强 调以防为主。对矿山环境而言，政府通过实施环境影响评价制度和“三同时”制 度，可以较大限度地减轻建设活动对环境的不良影响，减少新污染源的产生；通 过颁发资源开民和排污许可证，可以对开发、建设活动的方式、方法、强度、规 模、排污总量等进行控制；通过制定和颁布污染物排放标准，可以对企业排放污 染物的种类和浓度进行控制；通过对企业的生产、经营活动进行环境监督，包括 定期、不定期的监测、现场检查，可以及时发展环境违法行为，杜绝环境事故隐 患 2 2 3 整体协调：环境保护工作的粘合剂 环境问题在人们的经济社会活动中产生，是人们追逐各种利益，特别是经 9 硕士学位论文第二章攸县黄兰煤田矿山环境现状及存在问题分析 济利益的副产品。环境利益和经济利益、社会利益的关系是对立统一关系，因而， 在解决环境问题时不能孤立地考虑环境利益、制定环境政府、及组织环境保护工 作。“推进环境保护目的应该是在与其他各种法益的实现相协调之下达到的。”环 境问题在社会经济活动中产生，也必须在社会经济活动中解决，“为了实现可持 续的发展，环境保护工作应是发展进程的一个整体组成部分，不能脱离这一进程 来考虑”。特别是在矿山环境保护和治理工作中，需要全社会的参与和各相关 职能部门的共同努力，因此，协调工作显得特别重要，而且这个协调是多方位的， 包括利益协调、政策协调、行动协调、区域协调、行业协调等。毫无疑问，只有 一个强有力的协调中心才能承担得起这个任务，而这个协调中心非政府莫属。 2 3 目前县级政府治理矿山环境主要的政策和措施 建国以来，我国矿业缛到迅速发展，矿业在国民经济建设中发挥了重要的基 础作用，但是矿产资源的开发利用，对生态环境造成了严重的破坏影响。由于矿 山环境治理受资金短缺的制约影响，加之对环境治理认识上的偏差等方面的原 因，使得我国矿山生态破坏和环境污染继续发展的趋势还没有得到有效遏制；尤 其是在矿业不景气的时候，矿山企业更加追求短期经营行为，而经常忽视在资源 开发中加以环境保护，为此使得矿山环境恶化趋势日益加重。近年来，在中央新 的执政理念指导下，从中央到地方各级政府都在矿山环境治理问题上下了一番工 夫，也取得了一些成绩。总的来看，各地政府开展矿山环境治理的主要措施有： 2 3 1 组织措施 主要是建立环境保护的管理机构和监测体系。目前，我国矿山环境保护机构 的设置，根据矿山建设和生产过程中对环境污染的程度及企业规模的大小确定。 一般大型矿山设置环保科，中、小型矿山建立科或组。矿山企业中的环境保护人 员主要包括：矿山环保科研人员，环境监测人员，污水治理人员，矿山企业防尘 人员，保护设备险修人员，矿区绿化人员，复垦造田人员等。与环境保护有关的 矿山安全组织机构则比较齐全，且设置时间也久。 2 3 2 经济手段 矿山企业环保设拖的投资，是矿山基建总投资的一部分。根据目前矿山企业 的生产情况，环保工程投资主要有以下几方面；三废处理设施、除尘设施、污水 t o 硕士学位论文第二章攸县黄兰煤田矿山环境现状及存在问题分析 处理设施、噪声防止设施；绿化；放射性保护；环境监测设施；复垦造田等。投 资的来源，大致有以下几个方面：新建及改扩建项目的工程基建投资；主管部门 和企业自筹资金；排污回扣费，即环保补助资金。环保工程投资的多少，根据矿 山建设的容观条件和要求而定。环境保护和治理的资金来源还直接与企业的管理 和经济效益有关。 2 3 3 环保资金来源的政策性措施 为保护环境和治理污染，国务院和有关部门制定了污染源治理专项基金 有偿使用暂行办法、关于工矿企业治理“三废”污染开展综合利用产品利润捉 留办法的逼知、关于环境保护资金渠道的规定的通知等行政法规和部门规章， 保证了环境保护与治理经费有一个重要来源。一些省、市、区也制定了相应的法 规，其中福建省1 9 9 0 年颁布的福建省经济委员会、财政厅、环境保护局、煤 炭工业总公司关于做好煤矿生态环境保护费征收、使用和管理工作的通知是直 接针对矿山环境保护经济政策方面的一个法规，其有关规定值得借鉴。 2 3 4 与矿山环境保护有关的政策性法规及标准 在矿山环境保护方面，我国目前尚无专门性的政策性法规，在一些有关的法 律、法规和规章的有关条文中作了规定。各产业部门相应制定了一些与矿山环 境保护有关的政策性法规，如： 关于建立健全坏境保护机构的通知、 冶金工 业环境管理若干规定、冶金环保指标考核实施办法、建筑材料工业环境保护 工作条例、 铀矿放射性废物管理规定、 铀水冶厂尾矿库安全设计规定、化 学工业环境管理暂行条例、化学工业环境监测工作规定) 等。此外，在一些 地方性的法规中，有些条文与矿山环境保护有关。如；四川省环境保护条例， 云南省城乡集体个体企业环境保护菅理办法、湖南省固体废弃物管理办法、 山西省汾河流域水污染防治条例等；有的则是专门为矿山而制定的规定，如 广东省的关于整顿现有采石场，加强采石行业管理工作的通知，湖北省的湖 北省云应地区盐矿资源管理暂行规定，云南省的云南省集体矿山企业、私营 矿山企业和个体采矿管理条例，云南省矿山地质环境保护规定，吉林省的 吉 林省集体所有制矿山企业j 私营矿山企业和个体采矿管理条例等。 i 硕士学位论文第二章攸县黄兰煤田矿山环境现状及存在问题分析 第三章攸县煤矿矿山环境现状及存在问题分析 攸县位于湘东中部，东径1 1 3 0 9 ，一1 1 3 5 1 ，北纬2 6 4 6 2 7 2 6 ，隶属株洲 市，全县面积2 6 4 4k m2 占全省总面积的l3 ，总人口7 5 万人。全县自然地理 条件优越，属中亚热带季风气候。县境内矿产资源丰富，探明矿藏共有3 0 多种， 其中煤炭、铁矿石、石灰石等储量较大，煤炭资源主要分布在黄丰桥镇、兰村乡、 柏市镇、湖南坳乡及柏市镇等乡镇，合称黄兰煤田，总含煤面积约1 1 2 k m 2 ，初步 探明煤炭地质储量近3 亿吨，黄兰煤田的煤炭探明储量占全县探明储量的8 0 以 上。8 0 年代末至9 0 年代初，在“有水快流”的思想影响下，该县煤炭开采曾一 度泛滥，有证无证一齐上。最多时达1 0 0 0 多家。大多采矿企业生产方式粗放、 采选综合回收率低，共伴生矿利用欠合理、资源浪费严重。为保护资源、规范开 采，从2 0 0 1 年起，县政府对产煤区的非法矿山企业开展了大规模的整治行动。 通过实行科学规划、合理布局、悬证采掘、达标生产等途径，使煤田内煤炭生产 初步走上规范化开采的鞔道。 3 1 攸县煤矿矿山主要环境问题 矿业活动产生的生态环境问题和破坏的种类很多( 表i ) 。例如：开采活动 对土地的直接破坏，如露天开采直接破坏地表土层和植被；矿山开采过程中的废 弃物( 如尾矿，矸石等) 需要大面积的堆置场地，从而导致对土地的过量占用和 对堆置场原有生态系统的破坏；矿石、废渣等固体废物中含酸性、碱性、毒性、 放射性或重金属成分，通过地表水体径流、大气飘尘，污染周围的土地、水域和 大气，其影响面将远远超过废弃物堆置场的地域和空间，污染影响要花费大量人 力、物力、财力经过很长时间才能恢复，而且很难恢复到原有的水平。 表1 矿业活动与主要环境问题综合表 环境要素矿业活动对矿山环境的作用形式 产生的主要环境问题 大气环境 废气排放，粉尘排放，废渣排放大气污染。酸雨 地面环境地下采空，地面及边坡开挖，地下水位采空区地面沉陷( 塌陷) ，山体开裂、 降低，废水排放，废渣、尾矿排放。崩塌滑坡、泥石流，水土流失、土 地沙化，岩溶塌陷，侵占土地， 土壤污染，矿震，尾矿库渍坝。 水环境 地下水位降低，废水排放，尾矿排放。水均衡遭破坏，水质污染。 治理办公室关于开展黄兰煤区矿山环境综合治理的调查报告 8 以上资料数据来源于攸县煤炭工业。十一五发展规划” 1 2 硕士学位论文第二章攸县黄兰煤田矿山环境现状及存在问题分析 过去一段时期内，攸县的矿山经济发展势头强劲，煤矿企业如雨后春笋般在 黄兰矿区崛起，全县的经济形势也随之迅速好转，但不可否认的是煤炭开采带来 了高效益的同时，也给矿山环境带来了巨大的破坏。据权威部门统计，仅黄兰煤 田来说，煤矿企业每年排放废水近1 8 0 0 万吨，排放废渣近3 0 0 万吨，排放粉尘 近l 万吨，排放烟尘近8 0 吨。各类污染对矿区群众的生产生活环境造成了较大 的影响，具体来说，主要表现在如下几个方面： 表2 黄兰矿区各乡镇排污情况汇总表 乡镇人口废水废渣粉尘烟尘二氧化硫 黄丰桥镇 1 6 1 0 1 人1 2 9 5 万吨8 9 万吨0 1 万吨0 0 0 万吨0 0 0 万吨 兰村乡6 5 0 8 人 1 8 2 万吨1 3 2 万吨 0 1 万吨0 0 0 万吨0 0 0 万吨 湖南坳乡2 6 0 0 0 人9 8 万吨1 3 万吨0 3 万吨0 0 0 万吨0 0 0 万吨 峦山镇1 9 5 9 3 人4 2 万吨2 5 万吨0 2 万吨0 0 0 万吨0 0 0 万吨 柏市镇1 1 9 6 1 人1 5 9 万吨1 5 万吨0 1 万吨0 0 0 万吨0 0 0 万吨 合计8 6 0 3 7 人 1 7 7 6 万吨2 7 4 万吨1 0 万吨0 0 0 万吨0 0 1 万吨 注：以上表格数据来源于攸县环保局关于黄兰矿区2 0 0 5 年度污染物产生情况统计 表，黄兰煤田当时煤矿总数为2 2 0 家( 2 0 0 5 年) 3 1 1 煤炭开采对地表破坏严重 迸行煤炭开采都不可避免地需要占用一定的面积用来修筑道路、固定井架、 建设贮煤场及必须的生活设施，以保障矿山开采的顺利进行。据调查，一个矿山 企业平均占用土地3 - 3 0 亩不等，在近l o 年间，煤田内矿山企业累计破坏土地 9 0 0 多公顷。除矿山建设直接破坏的大量土地外，在建设过程中还免不了要征用 土地、砍伐森林，直接破坏植被、农作物，导致绿地面积缩减。与此同时，采煤 排出的煤矸石、废渣、尾煤也侵占了大量土地，据统计，煤田内每年新增煤矸石、 污泥等固体废弃物7 0 0 多万吨，废渣堆占共破坏山林地4 5 0 多公顷，农田、旱土 2 4 0 多公顷，有近7 0 多公顷的农田因废渣堆占而被废弃，无法复垦。 3 i 2 植被破坏严重、水土流失加剧 在煤炭矿山建设和煤炭开采过程中，由于剥除矿体表层土壤，直接破坏了地 表植被，加之新产生的废石、废渣、尾煤等松散废弃物也易发生流失，加速和扩 大了自然因素所引起的土壤破坏和岩石的侵蚀，造成水土流失。据统计，黄兰煤 田植被总面积约1 2 7 4k m2 ，占国土总面积的7 8 2 6 ，其中农业植被约3 7 6 k m2 ， 林业植被8 9 8h2 ，森林覆盖率约7 0 。近年因矿山开采占用土地，使植被面积 急剧减少，由于植被的破坏和减少，全县水土流失程度日益加重。据调查，全县 硕士学位论文 第二章攸县黄兰煤田矿山环境现状及存在问题分析 每年水土流失量在3 0 0 万吨以上。流失强度日益增强，从而导致矿区江河、溪圳、 水渠淤塞严重，抗御洪涝灾害的能力不断降低。 3 1 3 地下水资源遭到破坏，矿区农田灌溉和饮用水困难 黄兰煤田是个水资源较为丰富的地区，雨量充沛，同时，因为森林植被丰富 和大量石灰石溶洞的存在，地下水蕴藏量大，总蕴藏量约3 4 4 7 2 万立方，是攸县 及周边县、市农业灌溉用水和生活饮用水的主要水源地。近几年，由于受非法采 矿等人为因素的破坏，造成大范围的农田滴水和水污染，致使部分区域因水均衡 系统破坏、地下水降低而出现贫水现象，矿区群众的生产、生活出现用水危机。 原兰村乡兰头村鱼形组附近有煤矿5 家，由于煤矿开采导致地表水位下降，目前， 全组1 7 户人家出现人畜饮水困难，4 0 多亩农田无法耕种。与此同时，全县每年 因采矿及矿产品加工向江河、农田排放废水1 7 0 0 多万吨。严重的水资源污染已 使部分江河出现长年浑浊不清、水生植物不长、水域自净能力降低、沿河农田减 产或绝收等现象。 3 i 4 大气污染不容忽视 在采矿过程中，对煤层的