（公共管理专业论文）内蒙古县域经济发展中的地方政府行为研究.pdf

原创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师的指导下进行的研究工作及取得的研究成 、 果。除本文已经注明引用的内容外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果， ， 也不包含为获得内蒙古大学及其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作 、 的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名： 日期： 钐矽 ， 口l1 易8 指导教师签名趁垄兰复： 日 期：2 堡丝：堑! 差 在学期间研究成果使用承诺书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：内蒙古大学有权 将学位论文的全部内容或部分保留并向国家有关机构、部门送交学位论文的复印件和磁盘， 允许编入有关数据库进行检索，也可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、。汇编学位论 文。 为保护学院和导师的知识产权，作者在学期间取得的研究成果属于内蒙古大学。作者 今后使用涉及在学期间主要研究内容或研究成果，须征得内蒙古大学就读期间导师的同意； 若用于发表论文，版权单位必须署名为内蒙古大学方可投稿或公开发表。 学位论文作者签名： 日期： 场纱吒 岁 五p1 1 。么矿 指剥币签名越重鲤 日。期：丝竺笸：筮 内蒙古县域经济发展中的地方政府行为研究 摘要 县域经济发展离不开地方政府。当前，县域经济在国民经济发展中的地位 一 和作用越来越突出，越来越成为促进国民经济发展的重要力量。因而，正确界 ，定政府行为，使地方政府在经济发展中发挥更加积极的作用，通过县域经济发 - 展，实现工农、城乡、经济社会、人与自然统筹协调发展，越来越成为人们关 注的问题。 县域经济是内蒙古经济发展的重要推动力量。发展好县域经济对促进内蒙 古经济的发展，对新时期全面建设小康社会具有重要的意义。而在内蒙古县域 经济发展过程中地方政府的一些行为存在着负面干预和消极影响，要发展好内 蒙古县域经济，地方政府应当处理好自身行为与县域经济发展之间的关系，从 而发挥地方政府行为在县域经济发展中的积极作用。 基于以上背景，通过对内蒙古县域经济发展中地方政府行为的深入分析， 在借鉴国内外研究成果的基础上，运用公共产品理论和新制度经济学理论知识 和分析方法，总结出内蒙古县域经济发展中地方政府行为存在的问题以及原因， 进而提出通过地方政府转变政府角色；转变政府职能；进行制度创新的政策建 议以发挥地方政府的积极作用，促进内蒙古县域经济的发展，并得出相关结论。 关键词：内蒙古；县域经济；地方政府 一 -_ o e h a v i o rr e s e a r c h a b s t r a c t ， c o u n t ye n o m i cd e v e l o p m e n ti s i n s e p a r a b l ef r o mt h el o c a lg o v e m m e n t c u r r e n t l y , t h ec o u n t ye c o n o m yi nn a t i o n a le c o n o m i cd e v e l o p m e mm o r ea n dm o r e p r o m i n e n tp o s i t i o na n dr o l e ，i s i n c r e a s i n g l yb e c o m i n g a l l i m p o r t 舡1 tf o r c ef o r e c o n o m l cd e v e l o p m e n t t h u s ，t h ec o r r e c td e f i n i t i o no f g o v e r n m e n t a la c t i o n t h el o c a l g o v e m m e n t1 ne c o n o m i cd e v e l o p m e n tt op l a yam o r ea c t i v er o l e ，t h r o u g ht h ec o u n t 、r e c o n o m l cd e v e l o p m e n t ，a n di n d u s t r ya n d a g r i c u l t u r e ，u r b a na n dr u r a l ，e c o n o m ya n d s o c i e t y , m a na n dn a t u r ec o o r d i n a t i o n ，m o r ea n db e c o m e ac o n c e m i n n e r m o n g o l i ac o u n t ye c o n o m yi s i m p o r t a n td r i v i n gf o r c eo fe c o n o m i c d e v e l 叩m e n t c o u n t ye c o n o m yd e v e l o p m e n tt op r o m o t et h ee c o n o m i cd e v e l o p m e n t o f 。i n n e rm o n g o l i a ，i nt h en e w p e r i o dt h ec o m p r e h e n s i v ec o n s t m c t i o n 、v e l l o f fs o c i e t 、r h a 8t h ev i t a ls i g n i f i c a n c e a n di nt h ep r o c e s so f c o u n t ye c o n o m yd e v e l o p m e n to f 1 1 1 i l e rm o n g o l i ai nl o c a lg o v e r n m e n ts o m eb e h a v i o re x i s t n e g a t i v em e r v e n t i o n 锄d n e g a t l v el 删u e n c eo fi n n e rm o n g o l i a ，t o d e v e l o pc o u n t ye c o n o m y , l o c a lg o v e r n m e m s s h a l lh a n d l et h e i rb e h a v i o ra n d t h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h ed e v e l o p m e n to fc o u n t v e c o n o m y , t h u sg i v i n g 如l lp l a yt ot h el o c a lg o v e r n m e n tb e h a v i o ri nt h ep o s i t i v er o l e o fc o u n t ye c o n o m yd e v e l o p m e n t 1 一 b a s e d0 nt h ea b o v et h e b a c k g r o u n d ，t h r o u g ht h ed e v e l o p m e n to fc o u n t v 毡c o n o m yo fi n n e rm o n g o l i ai nt h ec o n c r e t ea n a l y s i so fl o c a lg o v e m m e n tb e h a v i o r a u l d1 n 。d e p t ha n a l y s i si na th o m ea n da b r o a d ，o nt h e b a s i so fr e s e a r c ha c h i e v e m e n t s u s m gp u b l l cg o o d st h e o r ya n dt h en e wi n s t i t u t i o n a le c o n o m i c s t h e o r yk n o w l e d g ea n d a 1 1 a l y s l sm e t h o do fi n n e rm o n g o l i a ，s u m m a r i z e dt h e d e v e l o p m e n to fc o 岫e c o n o m v ml o c a lg o v e n u n e n tb e h a v i o r p r o b l e m sa n dc a u s e s ， a i l dp u tf b m a r db vl o c a l g o v e r n m e n tt r a n s f o r m a t i o no fg o v e r n m e n t r o l e ；t r a n s f o 撇a t i o no fg o v e n u n e n t t u 栅o n s ；s y s t e mi n n o v a t i o np o l i c yr e c o m m e n d a t i o n si no r d e rt o p l a yt h ep o s i t i v e i i j r o l eo ft h el o c a lg o v e r n m e n to fi n n e r m o n g o l i a ，p r o m o t et h ed e v e l o p m e n to fc o u n t y e c o n o m y , a n dt h a tt h er e l e v a n tc o n c l u s i o n s k e y w o r d s i n n e r m o n g o l i a ；c o u n t ye c o n o m y ；l o c a lg o v e r n m e n t s n i 目录 目录 弓i 言。1ii ；m ( 一) 选题的背景及意义1 1 选题背景1 。2 选题意义1 ( - - ) 国内外研究综述2 1 县域经济研究综述2 2 地方政府行为研究综述4 ( 三) 研究内容与方法6 1 研究内容6 2 研究方法6 ( 四) 创新之处与不足7 1 创新之处7 2 不足之处7 一、县域经济与地方政府行为相关概念界定与理论概述8 ( 一)相关概念界定8 1 县域经济的概念。8 2 地方政府行为的概念1 0 搴地方政府行为与县域经济发展的关系1 1 i ( 二) 理论概述1 2 、 1 公共产品供给理论1 2 2 新制度经济学理论1 4 仁：、内蒙古县域经济发展现状及其地方政府行为存在的问题。1 8 ( ) 内蒙古县域经济发展现状1 8 ( 二)内蒙古县域经济发展中地方政府行为存在的问题1 9 1 地方政府对经济的行政干预过多19 2 地方政府职能缺位2 0 i v 3 地方政府行政效率低下2 1 三、内蒙古县域经济发展中政府行为问题的原因分析2 3 ( 一) 地方政府经济人特征2 3 1 地方政府追求利益最大化2 3 2 地方政府的有限理性2 4 3 地方政府的机会主义2 4 ( 二) 行政文化2 4 1 中国传统文化中的中庸、无为、内敛、保守的思想2 4 2 形式主义思想倾向非常普遍2 5 h 3 根深蒂固的“人治”与“官本位”思想影响巨大2 5 ( 三) 制度变迁失范2 5 1 地方政府做出制度变迁决策存在失范现象2 6 2 地方政府推行制度变迁方式方法不合理2 6 四、内蒙古县域经济发展中地方政府行为规范的对策建议。2 7 ( 一)转变政府角色2 7 1 大胆探索，更新观念2 7 2 加强和改善县域政府对县域经济的调控和指导2 7 3 致力于优化县域经济发展的环境2 8 ( 二) 转变政府职能2 8 1 由万能型政府转向有限责任型政府：建立有限政府2 8 2 由管理型政府转向服务型政府：建立服务政府2 9 13 由随意型政府转向诚信型政府：建立效能政府2 9 ( 三) 制度创新3 0 1 创新决策制度3 0 2 创新责任制度3 0 。t 结语3 2 参考文献。3 3 致 v 1 选题背景 己i 吉 丁i目 ( 一) 选题的背景及意义 。 我国的县是一个相当古老的行政区域概念。从地图上看，被“县”所管辖的地域覆盖着我 国国土的绝大部分。除了城市的市区及其直接管辖的被称作“郊区”的少部分农村地区之外， 我国的绝大部分国土和人1 ：3 都受“县”的管辖。内蒙古的农牧民绝大部分都隶属于某个县( 城市 郊区的除外) ，而内蒙古的县域中农牧民是占人口绝大部分的，所以解决农牧民问题就必须解 决县域经济问题，县域经济发展的如何直接关系到整个内蒙古经济的发展和未来走势，因此， 抓好县域经济是内蒙古地区经济健康稳定发展的前提。 从国内外的研究来看，探讨县域经济的文章虽然不少，但其大多数是发展县域经济发展 战略角度来探讨的，很少有人研究县域经济发展中的地方政府行为。事实上，发展县域经济， 离不开地方政府，其行为选择是影响县域经济发展的一个重要因素。当前，我国正处于由计 划经济向市场经济的转型时期，政府本身就处于一个变革的过程中，处于由计划体制下的直 接管理向市场体制下的间接管理的转变之中。这个大前提决定了一个基本原则，即政府必须 在市场机制发挥作用的前提下，作出正确的行为选择。在这个原则下，如何对市场与政府进 行组合，使两者发挥最大效率，是一个十分值得研究的问题。 有鉴于此，本文选择内蒙古县域经济发展中的地方政府行为作为本文的研究主题，结合 内蒙古县域经济发展的实例分析，探索优化内蒙古县域经济发展中地方政府行为的方法，以 ： 。期望能够使地方政府作出正确的行为选择。 2 选题意义 砖 研究内蒙古地区县域经济发展中的地方政府行为理论意义：县域经济的发展是加速农业 产业化进程、促进乡镇企业发展、乡村市场壮大、农村富余劳动力转移、农民收入增加、城 乡差别缩小的基础，因此，发展县域经济就成为解决“三农问题新的切入点。反过来，“三农” 问题的解决也有利于县域经济的发展。县域经济是名副其实的民生经济，县域经济作为国民 经济中最具有综合性的一个基本单元，处于城乡的汇合点，是城乡统筹协调发展的关键环节， 县域经济发展了、壮大了，统筹城乡发展才能落到实处，才能从根本上解决长期困扰我们的 农民收入增长缓慢和农民负担较重两大难题。 本文将通过分析内蒙古县域经济发展的现状，阐明内蒙古县域经济发展中地方政府行为 存在的问题，借助公共产品理论和新制度经济学等相关理论，阐明内蒙古县域经济发展中地 方政府行为存在问题及其原因，并在此基础上，提出内蒙古县域经济发展中地方政府行为规 范的对策，以期能为内蒙古地方政府作出正确的行为选择提供理沦依据和决策支持。 1 县域经济研究综述 ( - - ) 国内外研究综述 ( 1 ) 国外研究现状 县域经济的实质是一种中观性质的区域经济，从国外对县域经济的研究来看，县域经济 的理论研究绝大部分都是借助于对区域经济的研究，并且还都是注重理论的研究。 经济增长理论，它包括刘易斯、拉尼斯一费景汉的二元经济结构理论、舒尔茨的改造传 统农业理论和速水佑次郎的借用技术理论。 不平衡发展理论，就县域经济而言，在经济发展过程中，采取不平衡发展战略是切合中 国县域发展实际的。它有两个重要的理论分支，分别是法国经济学家弗朗索瓦佩鲁的增长极 理论和弗农的梯度发展理论。 县域的产业布局方面，比较成熟的有区位理论和空间结构理论。德国经济地理学家韦伯 提出了利用产业布局指向性理论确定最优区位。 在二十世纪9 0 年代以来，随着新制度经济学的不断成熟，国外不少学者运用新制度经 济学的一些基本理论如交易费用、产权理论、代理理论等对农业合作组织的产生、发展及其 治理结构进行了富有成效的研究。 ( 2 ) 国内研究现状 一 中国县域经济是行政区域经济，它是区别于经济区域经济的，并发展成为一个独立学科 分支。而i $ 1 ；, 1 - 的县域经济，由于不存在像中国县域经济这样的“行政壁垒”和完整的发展要素， 因此它和区域经济一样，都属于经济区域经济范畴。就中国县域经济研究理论而论，可概括 为：起步迟，最早的研究专著问世于1 9 8 7 年。论著少，按中国人民大学报刊复印资料中心 _ _ - 。_ 。- ，- _ _ _ - - _ _ _ _ _ - _ _ _ _ _ _ - _ _ - _ _ _ _ _ - _ _ _ - _ 一 丁四保，主架成，李秀敏区域经济学【m 】北京：高等教育出版社，2 0 0 3 ，5 2 5 4 2 统计：1 9 8 7 年至1 9 9 9 年研究县域经济的理论文章仅有2 7 3 篇，年均2 3 篇，研究专著共8 本，年均0 6 本。进展快，进入新世纪以来，尤其是党的十六大将县域经济首次正式写入党 的文献中并提出“大力发展县域经济”的号召后，理论工作者和实际工作者对县域经济研究给 予了高度关注，研究明显升温。中国经济周刊将县域经济列为2 0 0 4 年中国经济十大关键 词之一。迄今为止，研究县域经济文章、论著大体可分为三类： d 第一类是关于建立县域经济学分支学科体系的理论研究。这类研究是对县域经济的理论 ， 研究所形成的县域经济学。1 9 8 7 年，我国第一本县域经济学著作问世，近2 0 年来先后又有 数本研究县域经济的专著出版。这些研究专著对县域经济学的形成与发展起到奠基石的作用， 它们不仅使其成为区域经济学的分支新学科，而且为区域经济学的研究和发展拓展了新空间。 这类研究的主要代表作有：胡福明主编的中国县域经济学，张金山主编的中国县域经济 导论，朱舜著的县域经济学通论等等。 第二类是关于县域经济发展模式与发展战略选择的实证研究。这类研究在两个层面展开， 一是对全国各地出现的许多县域经济发展的成功经验的总结性研究，而且它主要集中于对在 全国影响巨大的苏南模式、珠江模式、温州模式的深度研究，其研究方式是地域性和分立式 的。研究温州模式的代表作有：张仁寿、李红所著的温州模式研究，史晋川等所著的制 度变迁与经济发展：温州模式研究，以及史晋川发表于浙江社会科学2 0 0 4 年第2 期的 著名文章温州模式的历史制度分析。研究苏南模式的代表作有：上世纪8 0 年代费孝通先 生以苏州吴江发展为背景，写出的名篇小城镇再探索，推出了以乡镇企业发展为主要特 征的县域经济发展的苏南模式。后来，他在对中国城乡关系问题的新认识四年思路回 顾中作了进一步阐述：“我所说的模式是指在一定地区历史条件下具有特色的经济发展过 程。”以及朱通华所著的论苏南模式，朱通华、孙彬合著的苏南模式发展研究。对珠江 模式的研究有：费孝通先生的珠江模式再认识，以及余映丽、李进杰所著的模式中国 等。这些研究都对不同发展模式的起源和演化进行了分析，揭示了不同发展模式的典型特征 砷路径依赖。二是对县域经济发展战略选择的规划性研究。一些地区为了使县域经济步入理 性的发展轨道，采取理论研究者与实际工作者相结合的办法，在理论研究基础上，确定特定 一地区的县域经济发展战略。这类研究成果公开发表的主要有：凌耀初所著的中国县域经济 发展战略，王怀岳所著的中国县域经济发展实论，曲伟、王占国主编的黑龙江县域经 济发展研究，汪德和、罗来武所著的地方政府与地区发展论江西经济发展等著 述。 第三类是从事县域经济实际工作者和领导同志所撰写的调研文章，大多是_ 亡作性或经验 性总结。这类文章还达不到理论研究的层面。综观县域经济研究现状，可以作出这样的估价， 县域经济发展的理论研究滞后于县域经济发展的实践，还缺乏专家学者的广泛介入，县域经 济发展过程中有大量的理论问题和实践问题亟需探索与研究。 2 地方政府行为研究综述 在区域经济合作过程中，关于促进区域经济发展的地方政府行为的研究国内外都有其相 应的观点和论著，现综述如下： 。 ( 1 ) 国外研究现状 上世纪6 0 年代，古典自由主义思想家哈耶克在自由秩序理论一书中指出市场不是 一种由政府为了更高层次的效率和消费者满意而重新设计出来的事物，而是自发地发展起来 的一种自然现象，政府作为一种人为的秩序，其任务是保证市场基本条件的稳定、消除市场 发展道路上的障碍等。在地区经济中，地方政府与市场经济中的其他主体一样是利己的，具 有追求自身利益最大化的要求，为谋求地区利益最大化，地方政府会选择成本最低、收益最 大的决策；地方政府在决策和提供服务的过程中，要遵守法治的原则，决不能使用强制力。 “竞争战略之父”迈克尔波特1 9 9 0 年提出了国家竞争优势理论，他指出一个国家或地区 的竞争优势主要取决于四个基本因素( 生产条件、需求条件、相关支撑产业、企业战略与结 构) 和两个辅助因素( 政府和机会) 。形成区域产业集聚有助于促进区域经济合作。区域中地 方政府的行为并非是保护或者运用补贴等优惠政策，而应在强化四个竞争力的要素上下功夫， 以强化本区域的竞争优势，促进区域经济的繁荣。 奥斯本和盖布在1 9 9 2 年重塑政府中阐述了用企业家精神改革政府的观点，提出了 美国联邦政府和区域中的州际政府在区域经济合作中应遵循的五条原则：起催化作用的政 府：“掌舵”而不是“划桨”。社区拥有的政府：授权而不是服务。竞争性政府：把竞争机 制注入到公共服务中去。有使命感的政府：改变照章办事的组织。讲究效果的政府：按 数果而不是按投入拨款。 奥克森在1 9 9 9 年出版的治理地方公共经济中强调地方政府是一个国家政治制度的 _ 重要组成部分，地方政府与民众的日常生活息息相关，与多样性的地理和社会生态环境的联 系更为密切。在区域合作进程中，地方政府被视为民主政治训练的场所、公民道德和意识培 养的基地、切合公民需要的公共服务和产品的提供者、中央政府集权倾向的制衡者之一。地 方政府的角色是为社区确定应优先解决的问题，在公共政策的发展和公共项目的执行中提供 相应的信息，为区域发展提供相关技术资源和在执行地方计划时提供帮助。 4 斯蒂芬坝利在2 0 0 6 出版的地方政府经济学：理论与实践中论述了区域经济，地方政 府的公共性源自用脚投票、用手投票两种机制力量的均衡。地方政府承担公共产品供给责任 的基本依据不仅在于市场失灵，也在于社会公平。地方政府的行为要强调公共性与公益性， 不能单纯地讲建设服务型政府，也不能单纯地讲为“市场主体提供服务”，要强调服务型地方 政府的公共性地方政府应该为地方成员提供普遍的服务，要着重解决好教育、就业、 收入分配、社会保障体系、医疗卫生、住房、社会治安、环境保护、扶持弱势群体、发展慈 善事业等方面的问题。 j ( 2 ) 国内研究现状 杨雅琴在2 0 0 3 年发表的中国区域经济合作的趋势及相关对策中指出地方政府要着 眼于区域发展的长远和整体利益，与时俱进，进一步解放思想、转变观念，为加强区域内外 经济联系和合作服务。在区域合作发展初期，地方政府可扮演一个“动员者”的角色，主动地 介入区域合作，为各地企业实施区域联合发展牵线搭桥以及相关的协调工作。而当区域合作 上升到一个新层次后，地方政府不是逐步“淡出”，而是要实施角色转换，即由“动员者”变为“清 障者“、服务者”，不仅要清除区域合作政策上的障碍，更要清除体制和思想上的障碍，避免 地区之间的过度竞争和利益冲突，从而有利于推动区域合作的发展。 石薛桥在2 0 0 5 年发表的地方政府公共政策选择和创新与区域经济的发展中阐明地 方政府是推动区域经济合作的重要力量，是区域公共政策选择和制度创新的第一行动集团， 但由于种种原因，地方政府在区域公共政策选择和制度创新过程中也会偏差，地方政府要通 过积极引导、创造环境、制定政策、发挥优势等途径及时纠正偏差，发挥其主导作用，以推 动区域经济合作的进一步发展。张可云在2 0 0 6 年2 月2 5 的人民日报上发表评论完 善区域管理，促进协调发展中强调，地方政府参与区域管理促进合作发展工作的重点是： ，第一，改善企业跨区域活动的环境，促进企业主导型区域经济合作；第二，彻底摒弃地方保 护主义的做法，改革地方政府与企业的关系；第三，科学制定行政区内的发展规划和战略重 。点，在争取中央政府支持的同时，对区域内重点产业和重点空间的发展给予支持。地方政府 还应为企业的活动提供信息服务、制度保障，为企业的跨区域的活动创造一个良好的环境。 j毛传新在2 0 0 7 年出版的区域开发与地方政府的经济行为一书中提出在市场经济条 件下，区域经济合作中的地方政府行为必须规范化。区域经济需要地方政府以市场经济机制 为基础，按照要素流动和利益相关的客观要求制定区域发展战略。同时，由于区域经济合作 是在跨行政区划的前提下进行的，地方政府还应提出和执行有利于跨省区要素流动的各项政 策，打破行政区界的经济治理机制。在区域内建立起政府与市场的良性互动关系，使资源配 置更合理、更有效地进行。 肖金成在2 0 0 7 年干部培训大讲堂在线访谈中就区域经济合作中地方政府行为进行 了详尽的阐述，第一方面，地方政府应该把社会事业发展放在一定的地位。比如说投资环境 的改善；第二方面，政府的角色要转到公共服务上。比如基础教育，基本医疗、基本福利、 社会保障，对弱势群体的援助，文化道德的建设，体育事业的发展，这些方面政府应给予更 d 多的关注；第三方面，就是要锤炼一个“地方精神”。每个地方都有自己内在的文化，地方政 府要塑造本区域的文化特色。 1 研究内容 ( 三) 研究内容与方法 本文通过对内蒙古县域经济发展考察，得出内蒙古县域经济发展中地方政府行为存在的 问题并寻找其存在的问题，探索规范地方政府行为的政策措施，为内蒙古县域经济发展中地 方政府作出正确的行为选择提供参考。具体而言：在第一章，本文将县域经济和地方政府行 为相关概念、理论做一个综合的阐述；在第二章，本文对内蒙古县域经济发展中地方政府行 为存在的问题进行了分析；在第三章，本文对内蒙古县域经济发展中地方政府行为存在问题 的原因进行了深刻的剖析；在第四章，本文将探索规范内蒙古县域经济发展中地方政府行为 思路及途径，提出规范地方政府行为的政策措施并得出相关的结论，并指出了文章存在的不 足之处以及需要完善的地方。 2 研究方法 ， _ 本论文以规范研究为主，结合实证分析法、制度分析法、文献整理分析法、调查分析法 等主要研究方法，对内蒙古地区县域经济发展中地方政府的行为进行分析和研究。并且本文 学习了前人的大量文献资料，吸收了其中的精华，借鉴了其中的重要方法和观点。还充分利 ，用内蒙古大学图书馆的电子全文检索系统，对与硕士研究生教育相关的资料进行了查阅；利 用计算机网络系统，进行了大规模的中外文献相关资料检索。 雪王晶。王婕好【作者】，地方政府行为的研究综述一以区域经济合作为背景【j 】社科论坛 6 1 创新之处 ( 四) 创新之处与不足 从目前学术界对县域经济中地方政府的研究来看，大多是对县域经济中的地方政府职能 的研究，缺少对地方政府行为的系统研究，同时，对内蒙古县域经济发展中地方政府行为的 ，研究则更为缺乏，并且缺乏一个整体性的、多视角的把握。因此内蒙古县域经济发展中地方 政府行为研究不仅能丰富对县域经济发展中地方政府的研究，具有一定的学术意义，而且， 由于本文基于内蒙古县域经济的发展，这项研究对于规范内蒙古县域经济发展中地方政府行 为，加强内蒙古县域经济发展和提升县域竞争力具有重要的实践意义。 2 不足之处 由于对有关数据的可得性，所掌握的资料和相关数据将有一定的局限。另外受知识理论 水平的限制、所采用的分析方法和建议也许对内蒙古县域经济发展中地方政府行为的研究不 够深入。理论研究和理论运用，特别是一些工具的运用不够娴熟，实证性的分析也有待进一 步充实和加强。 7 一、县域经济与地方政府行为相关概念界定与理论概述 ( 一) 相关概念界定 在进行本项研究的过程中，有几个概念是需要界定清楚的，一个是县域经济的概念，二 是地方政府行为的概念，通过对这两个概念的阐释以及分析二者之间的关系，为后文的阐述 奠定基础。 1 县域经济的概念 ( 1 ) 概念 县域经济处于国民经济的基础层次，是一个具有农村性、区域性、综合性、独立性、开 放性特点，功能相对完备和健全、相对独立运行的经济系统。 在不同的历史条件和不同经济体制下，县域经济的内涵是不同的。在发展社会主义市场 经济的条件下，对县域经济比较认可的定义是，县域经济是以县级行政区划为地理空间，以 县级政权为调控主体，以市场为导向优化配置资源，具有地域特色和功能完备的行政区域经 济。固 县域经济活动涉及到生产、流通、消费、分配各环节，包括经济关系结构、产业结构、 生产力布局、科技教育、人口流动与城市化等因素。 。 从经济形态看，县域经济包括工业经济、农业经济、城市经济、集镇经济、农村经济等 _ 多个层次。 从所有制关系看，县域经济包含全民所有制、集体所有制、个体经济、私营经济、外资 经济、混合所有制经济等多种经济成分。 。 从产业结构看，县域经济涵盖一二三产业，包含工业、农业、商业、交通运输及金融、 保险服务业等多种产业，还包括财政、计划、税务、物价、土地、社会保障、工商行政管理 等各种经济管理活动。 从空间结构看，县域经济是以城镇为中心，以集镇为纽带，以广大农村为腹地，呈“网络 移中郡县域经济研究所：中国县域经济( 2 0 0 2 年卷) ，略有改动 状”的区域经济系统。 县域经济几乎包括了主要的国民经济部门与经济活动，是国民经济的缩影，是构成整个 国民经济的基础性经济系统，是国民经济的基本单元。我国g d p 的近6 0 ，全国人口的 8 0 ，都处于县域经济系统中。 ( 2 ) 县域经济的特征 县域经济具有以下特征： 农村性。县域经济总体上带有农村经济特征。首先，历史上，农业一直是县域经济的 主要产业。尽管改革开放以来，县域产业结构发生了重大变化，非农业产业得到长足发展， 但其产业部门的经济活动大都或多或少地与农业有联系。其次，县域经济以广大农村为腹地， 在面积、人口、经济总量来看，很多县农业和农村经济仍然是主体，农业、农村、农民问题 是县域经济的突出问题。再次，长期以来，农村产业结构单一，经济发展迟缓，资金缺乏， 技术落后，文化教育水平低下，县域经济总体上远落后于城市经济，相当部分县处于自然经 济状态。 区域性。县域经济的区域性表现在两个方面：经济运行的地域性。县域经济的运行， 即社会再生产，包括生产、分配、交换和消费等经济活动，大体上是在县域范围内进行的， 具有比较明显的边界。经济优势的地域性。由于历史、地理和自然条件等方面的不同，每 一个县一般都形成了自己独特的方面，这种优势可能是区位优势、资源优势，可能是产业优 势、产品优势，也可能是自然优势、历史文化优势。 综合性。县域经济是一个相对完整的经济运行体系，在某种程度上可以看作是国民经 济的一个缩影。县域经济不仅具有与国民经济相对应的各个产业和部门，还有经济社会管理 机构，是一个“社会”，集三次产业于一体，集生产性和非生产性活动于一体，集生产经营与 7 社会管理于一体，是一个经济和社会功能齐全的国民经济系统。 。 独立性。由于县域具有独立的经济利益，具有调控经济发展的职能，同时受到行政区 划的刚性约束，因而县域经济在经济运行上具有相对独立性。另外，县域经济在空间上具有 一定范围，在地理上具有一定位置，社会再生产过程，包括生产、分配、交换和消费等经济 8 活动，主要是在这一特定区域内进行，所以县域经济是一个边界明显的相对独立的经济体。 差别性。首先，各县之间在生产力水平、自然条件、地理位置、资源状况、产业结构 等许多方面存在着很大差异，因此各县经济发展水平存在较大差异。其次，县域经济中现代 产业与传统产业并存，经济发展存在着极大的不平衡特性，在同一县域内的不同部门、不同 产业、不同经济主体之间也存在较大的差距。 9 开放性。在市场经济条件下，县域经济也是一个开放的系统。随着市场经济的深入发 展和经济全球化的不断加深，县域经济面向全国，走向世界，经济活动突破了县的行政区划， 招商引资，筑巢引风，在更大的范围内进行人、财、物、信息等的交流，许多企业已经进入 国际市场，在全球范围内进行资源配置和生产经营，县域经济正在不断与新环境、新要素、 ， 新生产力相耦合的过程中得到发展。 - 2 地方政府行为的概念 ( 1 ) 概念 ， 在有限理性和追求效用最大化的前提下，地方政府行为的一般性定义应该是：地方政府 行为主体在一定的约束条件下，为达到利益最大化目的，采用一定的手段所表现出来的所有 活动。地方政府行为包括地方政府的外部行为和内部管理行为。外部行为是指地方政府对地 方社会事务的公共管理行为，重点探讨地方政府如何依法行政。地方政府的内在管理行为， 包括对地方公务员的管理和对地方财政的管理。地方政府行为具有社会性和阶级性双重属性， 在本质上，政府行为不仅具有公共性，是公共利益的代表，它还是实行阶级统治的重要实现 手段，是统治阶级意志的体现。所以地方政府具有公共性和强制性的显著特征。 ( 2 ) 地方政府行为主体 地方政府作为行为主体通常包括宏观、中观和微观三层含义：宏观层次：作为我国政 权和社会组织层次中不同于中央政府和社区组织的一个整体；中观层次：纵向上不同层级 的地方政府和横向上地方政府的不同部门和机构；微观层次：地方政府首脑、核心领导层、 官员和一般工作人员。从组织行为学来看，具体表现为组织、组织中的群体和个体两种形态。 农地产权制度变迁中的地方政府行为主体是个综合体，是由地方政府政权机构和首脑、核心 领导层、参与个体、参与组织等多方位参与者，通过地方政府职责、权利、利益、义务等多 ? 重关系形成的有机整体。地方政府行为也相应地体现在上述三个层次上：宏观层次：如理 论中假设地方政府只有一级而研究地方与中央博弈的情形；中观层次：如研究纵向层面上 不同级间的地方政府博弈和横向层面上同级地方政府的不同部门和机构间的博弈的情形； 微观层次：如研究地方政府与社区组织，与农地微观经营者之间在农地产权变迁中的行为博 弈的情形。地方政府行为具体体现为组织行为和组织中的群体和个体行为。根据研究需要， 具体研究中的地方政府行为主体既可能是组织也可能是组织中的群体或个体，涉及三个层次 的地方政府行为。 ( 3 ) 地方政府行为目标 l o 关于政府行为的目标，马克思主义认为是维护统治阶级的利益；福利经济学认是追求全 社会公共福利最大化；公共选择理论认为是追求自身利益最大化；新古典国家理论认为一是 追求统治者自己收入的最大化，二是社会产出最大化。但这些理论并不能完全解释我国地方 政府行为的实际目标，因此，我们不能直接在这些理论的基础上直接得出地方政府行为目标 的假定。从地方政府行为的利益回报分为地方公共利益、地方政府利益和官员利益这一实际 结果来看，把地方政府行为目标界定为实现地方公共利益、地方政府利益和官员利益加权总 和的最大化应该是比较合理的。加权总和可以表达现实中政府行为的多重目标，例如，在农 村土地产权微观配置中，不同级别的地方政府有不同的追求目标。在高度的中央集权下，乡 镇政府相对更多的代表区域农民的土地微观配置要求，而省级在这一目标上相对权重少些； 相同级别的省之间，农业省份会更多的考虑农民的积极性和土地微观配置下的农民个体利益。 ( 4 ) 地方政府行为手段 地方政府的行为手段主要包括政治手段、行政手段、经济手段、法律手段和宣传手段。 各种手段适用的范围、局限性和力度强度有所不同，且各自还包含多种具体的措施。地方政 府行为主体根据其行为目标和约束条件选择某种行为手段或手段组合，例如通过土地改革运 动确立农地农民私有制的过程中，在对待地主阶级的问题上，既有运用政治手段，进行各种 形式批斗、管制、说服和教育的；也有运用法律手段，通过人民法庭判刑的。 3 地方政府行为与县域经济发展的关系 我国经济发展与西方发达国家有着不同的轨迹。很多西方国家是自然地进入市场经济， 或从原始的市场经济自然过渡到现代市场经济的。因此，很多西方理论家认为，政府只是一 个“守夜人”，在经济发展中作用并不起多大作用，市场机制才是万能的。我国的情况则不同， ，我们是由计划经济转向市场经济的，高度集权的计划经济是我们的起点，我们无法割断历史， 。只能在原有体制的基础上，在政府引导下逐步过渡到市场经济。因此，政府在推进市场化、 推动经济发展的过程中，发挥着任何社会组织者无法替代的决定性作用。在这样的背景下， 地方政府自然成为县域经济发展的内生变量，对县域经济起着决定性的推动作用。 ( 1 ) 地方政府可以通过直接影响国有企业的运行影响县域经济发展。我国的国有企业分 中央管理和地方管理两大类。在地方管理的国有企业中，地方管理的地方国有企业也有一定 比重，并且有一些国有企业，管理权限下放，成为地方管理的国有企业。在计划经济时代， 地方国有企业是县域经济的一支重要力量。随着市场经济的发展，国有企业在管理、运行机 回朱玉明地方利益、政府利益与官员利益对地方政府行为的经济分析诩东岳论坛，2 0 0 6 ，2 7 ( 1 ) ；9 3 - 9 6 1 1 制方面的缺陷日益暴露，企业面临的困难越来越多，绝大多数国有企业通过租赁、拍卖、股 份制等形式，转制为民营企业或股份制企业。在这一过程中，地方政府对国有企业的发展方 向和资本运营方式具有决定权，使这些国有企业的发展方向和资本运营符合县域经济发展的 战略目标。这些企业改制后，与政府仍然保持千丝万缕的联系，有的企业甚至保留了部分国 有股份，地方政府能够通过这些企业，对县域经济产生强烈干预或影响。尽管随着市场经济 的深化发展，这种直接的干预管理越来越少，影响越来越小，但是县域经济运行必然会受到 地方政府管理国有企业经济行为的直接影响。 ( 2 ) 地方政府可以通过提供公共产品经济影响县域经济发展。提供公共产品是政府的重 。要职能，也是地方政府重要的经济行为。地方政府提供公共产品的方式很多，可以直接提供 物品，也可以通过财政或其他政策措施，如签订生产合同、授权经营、经济资助、政府参股 等形式引导私人、企业参与公共产品或准公共产品的提供。因而，公共产品经济是县域经济 具有基础地位的部分。从这个意义上说，地方政府可以通过公共产品提供影响县域经济运行。 ( 3 ) 地方政府可以通过直接干预影响县域经济运行。这主要是通过政府的财政收支行为 实现的。地方政府的财政收支行为是影响县域经济运行的重要因素。地方政府的财政收支是 对县域经济的重要调控，