（公共管理专业论文）公务员分类管理的思考.pdf

? 备 j r - ； ? 独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师指导下独立进行研究 工作所取得的成果。据我所知，除了特别加以标注和致谢的地方外，论文 中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果。对本人的研究做出重要贡 献的个人和集体，均已在文中作了明确的说明。本声明的法律结果由本人 承担。 i， 学位论文作者签名：盗叁了日期：圭! ! 竺：2 l 学位论文使用授权书 本学位论文作者完全了解东北师范大学有关保留、使用学位论文的规 定，即：东北师范大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的 复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权东北师范大学可以将 学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩 印或其它复制手段保存、汇编本学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 1， 学位论文作者签名：边丝了 指导教师签名： 日 期：兰! ! ! ：兰# 日期： 工作单位：兰坳三堑f 甸盔鲻 电话：矽! ! 三! ! ! 皇 通讯地址：量盘章鱼堡盖盔盘j 气 邮编：j 呈型里 ，1lp 气-佴0r工 el-i，-，iii j父， r j 1 “ 1 j j 摘要 本文总结了我国公务员制度的产生和发展过程，并较为详细的阐述了公务员应履 行的权利和义务以及我国公务员的基本特点。在此基础上明确了国家公务员制度对行政 管理的重要意义，通过进一步研究、完善公务员分类管理，努力打造一支高质、高效、 服务于民的公务员队伍，建立行之有效的公务员监管和保障机制，是我国家政治体制建 设的一个重要内容。建立、健全公务员管理制度既是实现依法治国这一构想的有效途径， 也是落实科学发展观、实现以人为本战略构想的根本前提与保证。 近年来，国家在公务员管理上十分注重实效，一方面精简机构设置、调整人才结构、 减少不必要的政府财政支出，另一方面从社会上和大学毕业生中吸收有经验、有能力、 理论功底深、心理素质好的人才补充到特殊岗位和部门，使政府机关工作效率有了较大 提高。伴随公务人员的福利待遇不断提升，也有越来越多的人看好公务员这一职业，愿 意加入到这个公务员队伍中。然而各行各业都存在着一个普遍现象，就是人员增多后管 理难的问题凸显，而我国建立现代公务员制度时间短，传统的人事管理方式还存在很多 不合理的地方，从人事录用、培训，到职务升降、奖惩，都存在这样或那样的问题，这 就要求我们要在实际工作中不断发现问题，不断完善公务员的管理机制，促进公务人员 的择优录取和素质提升，还要建立一套合理、人性化的保障机制，让公务员无后顾之忧， 安心做好本职工作，借鉴西方公务员制度中好的做法，依法加强对公职人员的监督，尽 可能地减少贪污腐败问题的发生，使公务人员能将全部精力都投入到工作中去，全心全 意为人民服务。怎样做才能将已初步建立的公务员制度不断推向制度化、专业化、规范 化、人性化，怎样做才能解决公务人员在工作中出现的各种矛盾，怎样做才能保证更多 的专业技术人才投身到公共事业中去，是我们需要研究和探讨的几个问题。 关键词：公务员：分类管理 _，- 叮1h ll，l，hf i _ a b s t r a c t t l l i sp a p e rs u m m a r i z e st h ee s t a b l i s h m e n ta n d d e v e l o p m e n to fg o v e r n m e n to f f i c e w o r k e r s s y s t e mo fc h i n a , a n de x p o u n d st h eb a s i cp e c u l i a r i t yo fi t , t h er i g h t sa n dd u t i e st h a t g o v e r n m e n to f f i c ew o r k e r ss h o u l dp e r f o r m o nt h eb a s i co ft h a t , g o v e r n m e n to f f i c ew o r k e r s s y s t e mi si m p o r t a n tf o ra d m i n i s t r a t i o n n eo n ei m p o r t a n tc o n t e n to fb u i l d i n gc h i n ap o l i t i c s a n ds y s t e mi se s t a b l i s h i n gah i 曲一e f f i c i e n t , h i 曲- q u a l i t yt e a mo fg o v e r n m e n to f f i c ew o r k e r s ， a n di m p r o v i n gt h ee v a l u a t i o ns y s t e mb yr e s e a r c h i n ga n dp e r f e c t i n gt h eg o v e r n m e n to f f i c e w o r k e r s c l a s s i f i e dm a n a g e m e n t s t r e n g t h e n i n gt h eg o v e r n m e n to f f i c ew o r k e r s c l a s s i f i e d m a n a g e m e n ti sav a l i dw a yt om a n a g es t a t ea f f a i r s 、析t hl a w , i sab a s i ca s s u r a n c ea n d p r e s u p p o s i t i o nt oc a r r yo u tt h es c i e n t i f i co u t l o o k0 1 1d e v e l o p m e n ta n dp e o p l e - o r i e n t e d i nr e c e n ty e a r s ，g o v e r n m e n te m p h a s i z e sp r a c t i c a lr e s u l t so no f f i c ew o r k e r s m a n a g e m e n t , f o ro n et h i n g , s i m p l i f i e st h ea d m i n i s t r a t i v es t r u c t u r e ，a d j u s t st h es t r u c t u r e ，e c o n o m i z e sf i s c a l ， f o ra n o t h e r , e n r o l l st h es t r u c t u r et ot h es p e c i a ld e p a r t m e n tw h o ms h o u l db ee x p e r i e n c e d ， q u a l i f i e da n dh i 曲q u a l i t yo fs p i r i t a l o n gw i t hi m p r o v i n gw e l f a r eo fg o v e r n m e n to f f i c e w o r k e r s ，m o r ea n dm o r ep e o p l ew a n tt oj o i ni nt h i st e a m h o w e v e r , t h e r ea r ev a r i o u s p r o b l e m so nt r a d i t i o n a lp e r s o n n e lm a n a g e m e n t , e m p l o y m e n t , t r a i n i n g , p r o m o t i o n , d e m o t i o n , r e w a r da n dp u n i s h m e n tb e c a u s em a s ss t r u c t u r ei su n m a n a g e a b l e t h a td e m a n du sm u s tt of i n d p r o b l e m ，p e r f e c tm a n a g e m e n t , p r o m o t ea d m i n i s t r a t i o n , e s t a b l i s hh u m a n i z e de v a l u a t i o n s y s t e mo nt h ea c t u a lw o r k , a n ds t r e n g t hs u p e r v i s i o n 、历ml a w , d e c r e a s ec o r r u p t i o na c c o r d i n g t oe x p e r i e n c eo ft h ew e s t e r ns y s t e mt om a k es u r et h a tg o v e r n m e n to f f i c ew o r k e r sp a ym o r e a t t e n t i o no nt l l e i rw o r k w h a tw es h o u l dt or e s e a r c hi sh o wt op r o m o t et h eg o v e r n m e n to f f i c e w o r k e r s s y s t e mi n t os y s t e m a t i z a t i o n , s p e c i a l i z a t i o n , s t a n d a r d i z a t i o n ，a n dh u m a n i z a t i o n , h o w t ow o r ko u tt h ev a r i o u sp r o b l e m s ，a n dh o wt om a k es u r et h a tm o r ep r o f e s s i o n a l sc a nt h r o w t h e m s e l v e st ot h ep u b l i c k e yw o r d s ：g o v e r n m e n to f f i c ew o r k e r s s y s t e m ；c l a s s i f i e dm a n a g e m e n t j j 飞 j i j m j ，咋玉 - ； u j 目录 中文摘要i 英文摘要q o oq000000 000 00 i i 目录“ 引言q o 0o o oo ooo009oo oo 0o0oo0oo 00 ooo010o oo 1 第一章绪论o ao0 000q oo o0 oo q0 00 2 一、国内外公务员管理制度简述2 二、公务员分类管理研究的目的和意义3 三、我国公务员制度的建立和发展6 第二章公务员分类管理概述o 0 0qoo 9 一、公务员分类管理的含义9 二、解读公务员分类类型0 o 000 001000 00 0qo oo o q ooiqo a 1 1 三、公务员分类的特点与不足1 3 第三章我国公务员制度和职位分类历史沿革1 4 一、我国公务员制度建立0 0 00 10 00 qoqoq00 0 0 0000 1 4 二、我国公务员职位分类管理制度o qoo qo oo o0 00 o b oo qqia 0 1 4 三、公务员分类管理现状与问题m m oog oo qoo oo oo a00 0 1 6 第四章改进公务员职位分类管理的若干设想1 8 一、公务员分类管理应遵循的原则1 8 二、改进公务员招考条件实施分类管理0 0 0 0000 000 000 o0ioo0 0boo q l 9 三、改进公务员培训管理的几点措施0 q00 00 2 4 四、建立、健全收入分级制管理3 2 参考文献3 7 致谢”3 8 i i i j -ii-i，tl7 j 、 j 0 j 1 卜二j - j “r i 工_ 1j，i， j ， ， 东北师范大学硕士学位论文 己i害 丁i 口 公务员分类管理不仅是人事管理的一项科学的、有效的方法和不可缺少的制度，也 是现代人事管理的基础之一，还是各项人事管理工作的起点和基础。一个国家对公务人 员的分类管理是否科学、合理，在一定程度上标志着这个国家人事管理水平的高低。随 着中华人民共和国公务员法的颁布，为我国的公务员制度的建立发展和完善打通了 道路，公务员分类管理应当本着创新和与时俱进的时代精神，不断推进公务员管理制度 走向完善。 -j， 71 东北师范大学硕士学位论文 第一章绪论 一、国内外公务员管理制度简述 ( 一) 国家公务员的概念 国家公务员一般是只由国家任用，依法从事社会公共事务管理，行使国家行政权力， 执行国家公务的人员。 由于各国的历史发展不同，存在着政治、经济和文化等诸多方面的差异，各国国家 公务员的内涵、职责范围乃至管理体制等都各不相同。因此，各国国家公务员概念的内 延、外涵也并不一致。 ( 二) 中国的国家公务员 我国的公务员是指在各级国家行政机关中行使行政权力，执行国家公务，除工勤人 员以外的所有工作人员。包括各级政府的组成人员和在政府中从事党务、社团组织的专 职工作人员。 国家公务员制度是现代人事行政制度的主要存在和表现形式，它构成了2 0 世纪各 国公共行政管理以及官僚体制的基石。而公务员分类制度是公务员管理的基础和出发 点。正如美国行政学家韦洛贝所强调的“职位分类是人事行政工作的起点，也是人事行 政工作的基础。 创新公务员制度的一个基础性问题就是如何创新公务员分类管理制 度。随着各方面条件的成熟，将政务类公务员和业务类公务员分类管理，实行“两官分 途 成为建设现代公务员制度不可回避的本质内容。 分类是管理的基础，科学、明确的公务员分类有利于充分调动公务员工作的积极性， 促进政府依法行政。中国约有5 0 0 万国家公务员，由于工作职位不同，工作性质、内容、 职责以及资格条件要求存在很大差别，然而1 9 9 3 年颁布的国家公务员暂行条例， 将公务员分为领导职务与非领导职务。此种分类方法只根据是否担任领导为标准，而不 是根据职位性质与工作特点进行，目前的中国公务员们面临着一个突出的矛盾：职业发 展空间狭小。 制度上的不完善投射到现实中，就形成了大家颇为熟悉的现象：不管从事什么工作， 大家都往领导职务上挤，特别是在基层，不少4 0 岁左右的干部，由于晋升无望，事业 心和工作热情下降。由于这些问题的存在，各部门千方百计地升规格，增机构，加职数， 以至于内设机构膨胀，队伍结构失调，难以稳定与吸引高级专门技术人才，降低了机关 履行政府职能的效能，增加了政府行政的成本，不利于依法行政的顺利实现。 2 互 j j 1 ： 。 ， ： j 1 j k 一 ， j - 东北师范大学硕士学位论文 ( 三) 西方国家公务员制度 西方国家公务员制度是在资产阶级革命的推动下，实现政党政治的政治产物。 英国是世界上最早建立常任文官制度的国家。英国文官制度从1 9 世纪中叶开始， 最早可追溯到东印度公司的官制改革。1 8 3 3 年英国政府开始实行官职考试补缺制度，是 英国人事改革的重要开端。1 8 5 3 年诺斯科一杜维廉报告成为英国建立文官制度的理 论依据，从而也奠定了英国文官制度的基础。1 8 7 0 年英国颁布第二个枢密院令，确立了 文官的考试、录用、等级结构等重要原则。世界上第一个现代文官制度在英国正式确立。 美国公务员制度形成经历了“个人徇私制 、政党“分肥制 到“功绩制”的过 程。1 8 8 3 年美国国会正式通过了文官制度法案彭德尔顿法，正式结束了“分赃制 时期，建立了以“功绩制 为主要内容的现代文官制度。 德国1 9 4 9 年制定了德意志联邦基本法，在文官制度方面继承了魏玛宪法的精神，对 官吏制度进行了一系列改革，奠定了现代公务员制度的基础。 法国于1 9 4 5 年设置了文官管理局，正式对文官制度进行改革。1 9 4 6 年颁布了统一的公 务员法，建立了统一的现代公务员制度。 西方公务员制度是西方国家在行政管理领域长期探索与实践的成果。它的建立实现 了全体公民进入政府工作和担任官职的权利；它的成功运作开辟了行政管理法治化的新 时代，并成为人类文明宝库中的共同财富。现代公务员制度最早起源于英国，至今已有 1 5 0 年的历史。 二、公务员分类管理研究的目的和意义 经济的发展对政府提出了更高要求，制定完备的公务员法和完善公务员分类制度被 提上了重要的立法日程。新颁布的中华人民共和国公务员法为构建科学、有效的公 务员分类制度提供了法律依据和法理基础，该法第1 4 条规定：“国家实行公务员职位 分类制度。公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理 类、专业技术类和行政执法类等类别 ，简短的一句话却具有制度变更的重大意义。 对公务员进行分类，根据不同类型公务员群体发展、成长的规律，实行不同的管理 制度，有利于充分体现“以人为本 的理念，满足公务员职业发展的需要；有利于推进 公务员队伍管理的科学化，提高管理的针对性和有效性，建设高素质、专业化的公务员 队伍；有利于克服中国现行公务员制度的弊端，改善实际上不同程度存在的国家人事制 度上权力过于集中、党政不分、人身依附等家长制现象，以及政府工作和经济建设中的 某些短期行为，在法治化的基础上，使政务类公务员的管理日趋民主化，使业务类公务 员的管理不断专业化，以适应中国社会经济发展的要求。 社会的进步、市场经济的发展促使政府的社会管理和社会服务的职能更加突出，行 政管理日益发展成为一种专业技术。改革开放以来培养和成长起来的具有较高学历的各 类专业人士已开始大批进入我国的中高级干部队伍，国家政府机关公职人员的结构和素 质发生了质的变化，出现了一大批专职从事公共事务管理，为政府管理提供事务性、技 东北师范大学硕士学位论文 术性服务的人员，从而为推行政务类与业务类公务员的分类制度提供了人才保证，为 “政事分类”、“两官分途 创造了条件。 总体来说，实行国家公务员制度是我国干部人事制度的一项重大改革措施。近年来， 公务员制度已经在我国全民实行和发展，但在实施过程中遇到一系列的困难和制约因 素。本文主要研究我国公务员制度的建立过程、基本内容和符合我国国情的公务员制度， 着重讨论了我国公务员制度在实施和管理过程中存在的问题，面临的阻力及其成因，寻 求行之有效的对策思路，提出科学合理的解决办法，为我国公务员制度的顺利实施和完 善提供建设性意见。 ( 一) 分类管理公务员是务实之举 公务员在选拔晋升上“挤独木桥”的现状被打破。公务员分类管理改革是公务 员分类由原来的“综合管理类 变成“综合管理、行政执法、专业技术 三个类别，这 使公务员的职业发展不再只有当“官 这一条路的官本位。 受机构规格和职级限制，尽管“不想当将军的士兵不是好士兵 ，但毕竟不是每个 公务员都能当上“官 。尤其基层公务员，其晋升空间更加狭小。出现这种状况，与目 前实施的公务员综合管理制度大有关系。把公务员行政执法和专业技术类管理岗位从 综合管理类岗位中划出，最终形成三个类别。 我国实行按劳分配的薪酬制度，然而，在公务员队伍中，“干得多的不一定拿得多， 拿得多的却未必干得多的现象并不鲜见。这既是论资排辈的官场习俗造成的，也和我 们的公务员管理方式大有关系。单一的公务员管理模式，很容易造成以“官位 论英雄 的局面。换句话说，“官”当得越大，便拿得越多，享受的福利待遇自然也越高。这便 是有些人不惜花钱买官，打破脑袋也要当官升官的原因。而另有一些人却因为升迁无望 而整日抱怨指责，消极懈怠。可以说，公务员职务晋升上的这种不正常，直接影响了低 职公务员的积极性，也影响了公务员队伍的健康发展。 然而，官场职位总归是有限的，金字塔结构的职级格局，注定更多的人当不了“红 花 。而让这些“绿叶 当得服气积极，便要寻找突破口，让他们在别的方面也能做一 回“红花 ，体现出自身价值。对公务员职位进行分类管理，行政执法与专业技术类公 务员与原有行政级别脱钩，设立独立的职务序列，职级晋升与个人年工积累和工作业绩 挂钩，就能确保即便是行政职位上不去，也可以凭借专业技能和工作业绩获得应有的待 遇。有利于体现公平原则，更好地激发、调动公务员的履职积极性和工作热情。 ( 二) 解决基层执法员待遇增长难题 行政执法类公务员约占行政机关公务员总数的7 0 ，基本上都在基层和一线，分类 管理制度对行政执法类公务员将产生很大影响，由于受机构规格的限制，基层公务员晋 升台阶少、发展“天花板 低的问题无法得到根本解决，有些“天花板干部”因升迁无 望，消极混日，影响了行政效率。从制度上解决基层和一线的执法人员的职业发展和待 遇增长问题，鼓励和引导他们安于基层工作。 4 乏 j 。 j 1 j ， ， 一 j 1 j 、 j _ ，! j 1 i j 东北9 币范大学硕士学位论文 “前途明了、路子宽了、步子稳了、要求高了”是对新的管理制度对行政执法类公 务员的影响进行的形象概括。“前途明了 是指明确了行政执法类公务员职业发展的 每个台阶及其要求，最高台阶是一级执法员，有一定的高度，但大部分人跳一跳都可以 够得着；“路子宽了 是指职级不受机构规格限制，基层所、站和市直机关的执法人员 具有均等的职业发展机会，三级执法员以下不设职数限制，升职竞争不太激烈，只要踏 实做好本职工作都有良好的发展前景；“步子稳了 是指职级、薪级晋升与年功积累和 工作业绩挂钩，年度考核称职的，每年可以晋升薪级，考核优秀的每三四年可以晋升职 级，一般4 5 岁左右可晋升到二级执法员，可期可控：“要求高了”指随着分类考核、 能级管理、执法监督等制度的制定实施，对行政执法类公务员执法水平、应急处理和勤 政廉政等要求将进一步提高。 ( 三) 职务序列与行政级别脱钩 行政执法类公务员职务为非领导职务，不管职级高低，其主要职责都是执行、服务。 在以往的职务序列中，虽然分了领导职务和非领导职务，但两者之间有一一匹配关系， 主任科员与科长平级，比副科长高一级，因此副科长虽然是“官”，但实际上很难指挥 主任科员。改革后，新的职务序列与行政级别脱钩，并且明确是非领导职务，从制度上 实现了“官 “兵 分途，理顺了指挥和执行体制，有利于队伍执行力的提高。 同时，改革还为精简机构提供人事制度支持。在原体制下，通过增设机构来增加职 数以解决干部待遇问题的现象非常普遍，造成某些单位内设机构繁多，行政效率降低。 比如个别只有3 0 余人的处级单位，下面可能设十几个科，每个科就两三个人，除了科 长、副科长，“兵就一个。开展政府机构改革，推行大局制，接下来必然要推行大处 制、大科制，提高行政运行效能。 ( 四) 分类管理有利于激发活力 推出的公务员分类管理制度在全国开了先河，具有深远的意义。国家对公务员分 类管理改革，尤其是行政管理和专业技术这两类公务员的录用、培i j i l 、交流、晋升等有 利于公务员管理体制改革的深化，分类管理改革为公务员创造了一个“宽口进的机 会，尤其是让一些从事专业技术、以往在综合考核中很难排上号的技术人员有了一个凭 技术说话、凭本事升官的渠道，有利于激发他们的工作积极性。聘任制公务员推广后， 将对公务员队伍产生积极影响，逐渐加大聘任制公务员的招聘力度，聘任制公务员， 这一类公务员与传统的委任制公务员不同，前者实行的是契约化管理，后者是法制化管 理，虽然各自在管理上互不干扰，但随着聘任制公务员的增多，当其在组织中占据了相 当比例时，对委任制公务员难免会造成一种压力。从长远来看这两类公务员的竞争，有 利于保持机构的活力提高工作效率。 “行政执法类公务员职务为非领导职务 等改革 的可以看出，分类改革将侧重于以公务员的业绩作为其考核和晋升的标准，但在现行 的公务员系统里面，由于多年积弊的影响，单纯的业绩考核有时候尚比较理想化。业绩 考核难以量化，最后有可能会沦为以“年功 和“资历 为标准，因而有悖于改革的初 5 ， ， 东北师范大学硕士学位论文 衷。综合管理类公务员的招考、培训、级别、交流、晋升等程序在国家的公务员法 里面已经有了比较详细的规定， 三、我国公务员制度的建立和发展 ( 一) 我国公务员制度的建立 建国后相当长时期，我国的干部管理采用的是分部、分级的管理干部体制。这种体 制，在初期曾经起了重要的作用，但随着社会主义事业的发展，其存在的弊端日益凸现。 由于管理方法单一、僵化、管理划分的不科学，管理权限的集中，造成机关工作人员缺 乏活力和创造性。 从国家公务员工作人员法出台，到国家公务员暂行条例，正式提出建立国 家公务员制度，并确立为我国干部人事制度改革的重点。正式颁布国家公务员暂行条 例。标志着我国国家公务员制度的正式确立。 ( 二)国家公务员制度的发展 公务员制度改革是行政体制改革的核心内容之一。 社会主义市场经济体制的发展促进了国家公务员制度的发展。公务员制度的建立改 革了原有的用行政命令配置人才资源的方式，建立了与市场经济相适应的具有激励竞争 机制的职位分类制，具有引导、示范和促进作用。 干部人事制度的重大改革推动了国家公务员制度的完善。公务员制度建立了健全的 法律、法规体系，采用公开、平等、竞争、择优的方式，建立了科学的竞争机制。建立 了正常的新城代谢机制，建立了勤政为民的保障机制，体现了分类管理的原则，造就了 精干、廉洁、高效的政府机关队伍。 我国政治体制改革推进了国家公务员制度的完善。政治体制改革为公务员制度指明了方 向，提出了任务。公务员制度为政治体制改革提供了组织保证。 2 0 0 6 年公务员法的颁布，标志着我国公务员制度逐渐走向成熟，在遵循自然规 律和改革趋势同时，又带有鲜明的中国热色，与西方公务员制度有着本质的区别。 1 指导原则不同。西方文官制度强调所谓“政治中立 要求公务员不得以官方身份 参加党派活动，在公务活动中不得带有党派的政治倾向性。我国的公务员制度则必须坚 持党的基本路线这一根本的指导原则，公务员必须遵守宪法，不得散布有损政府声誉的 言论，不得采取反对政府的行动。公务员中的共产党员，必须参加党的组织生活，执行 党的决议，遵守党的纪律，发挥党员的模范带头作用。 2 管理体制不同。西方公务员制度强调公务员管理是独立于党派之外的管理系统， 。不受政党干预”，“与党派政治脱钩 ，党派不得直接管理公务员。而我国公务员制度 是坚持党管干部的原则，各项管理规定是按照党的干部路线、方针、政策制定的。各级 政府组成人员和其他重要干部由各级党委管理，他们的任免由党委组织部门考察，党委 讨论决定推荐人选以及依法由各级人大选举产生或由政府任命。 6 ：一 j ； 东北师范大学硕士学位论文 3 录用的标准不同。西方公务员制度在用人标准上，有的强调所谓“专才 ，有的 强调所谓“通才 ，都把业务知识和能力作为用人的主要条件。而我国公务员制度则坚 持德才兼备的标准，录用公务员实行公开考试，严格考核，择优录用，把考核政治思想 和道德品质的结果作为是否录用的重要条件，在职务晋升上，注重贯彻执行党的基本路 线的表现和工作实绩，在考核方面，强调对公务员的德能勤绩考核，重点考核工作实绩。 4 服务宗旨不同。西方国家的公务员是一个单独的利益集团，他们同政府的关系是 雇员同雇主的关系，公务员工会为了自身的利益经常同政府谈判，并设立专门的机构调 节公务员集团与政府的关系。而我国公务员制度则坚持为人民服务的制度，公务员必须 坚持全心全意为人民服务、廉洁奉公、不贪污受贿、不谋私利，并接受群众监督。我国 公务员没有自己的特殊利益，也不容许公务员搞特权。 5 职位划分不同。西方公务员制度实行所谓“两官分途 ，政务官与事务官是截然 不同的两个体系，相互之间不能转任。他们强调政务官所谓“政治化 ，公务员所谓的 “职业化 。而我国公务员不存在西方意义上的“政务官 与“事务官 的划分，我国 不搞多党制和所谓“政治中立 ，要求所有公务员在政治上与党中央保持高度一致。我 国的公务员没有政务官与事务官的截然分野，在我国政府机关中，政府组成人员和非政 府组成人员在产生方式上虽有不同，但所有工作人员不论职位高低，都是人民的公务员， 要求也是一致的，必须既懂政治，又懂业务，做到又红又专。他们之间可以根据需要互 相转任。 ( 三) 西方公务员制度的形成与变革 公务员制度是西方国家政党制度的直接产物：政党轮流执政的结果，造成政府所有 工作人员“与政党共进退 ，使政府工作经常处于一种不稳定的状态，因此，有必要建 立起一支独立于党派之争的稳定的业务类公务员队伍。由于西方国家公务员制度的产生 有其相似的经济、政治、文化背景，并且各国相互吸收和效仿，因此，各国公务员制度 尽管有许多细微差别，但都具有以下共同特色，体现了现代西方宪政的理念和行政管理 的法治要求。实行分类管理。西方国家公务员制度普遍实行“两官分途 ，即将公务员 分为政务类公务员与业务类公务员。政务类公务员实行任期制，由民选产生或由政府首 脑任命，负责政党政策在政府工作中的贯彻执行；业务类公务员实行常任制，多数通过 考试录用，主要负责执行政府的日常业务。两者不得相互转任。政务类公务员的产生和 管理办法与业务类公务员不同，两者或者各自独立适用不同的法律，或者在同一部法律 中分别独立规定。 1 保持政治中立。西方国家既要坚持“政党轮流执政 ，又要避免“政党分赃 的 腐败现象，因而特别强调业务类公务员得保持政治中立：必须忠于政府，不得带有党派 倾向和其他政治倾向，不得参与党派活动，同时其管理也不受政党干预。英国在公务员 的内部纪律中规定，公务员“不得参加政党和担任政党机构的官员，或为政党从事政治 活动 ，“不得发表政治言论，表明自己的政治观点，不得发表批评政府的政策和措施的 意见 等。美国在1 8 8 3 年施行的公务员制度法( 亦称彭德尔顿法) 中规定：“公务 7 东北师范大学硕士学位论文 员在政治上必须采取中立态度，禁止参加竞选等政治活动，禁止进行金钱授受 ，“公务 员须忠实于政府，对现行政体和政治组织，不得产生怀疑”。日本国家公务员法规定：“公 务员不得为政党和政治目的谋求接受捐款及其他利益，或者不得以任何方式参与这些行 为”，“公务员不得作政党或政治团体的负责人、政治顾问或有同等作用的成员 。 2 贯彻公开、平等、竞争原则。公开、平等、竞争的原则源于近代西方国家民主宪 政的思想文化基础，也是在公务员制度中落实宪法规定的公民权的基本要求。该项原则 体现在公务员制度的各个环节上。“平等”主要表现在不能有“与生俱有 的差别歧视， 如家庭出身、性别、种族、政治信仰等，但对一定职位所需的技能、资历、学识等资格 条件，得普遍作出一定的要求，从而保证平等与竞争的有机结合。美国1 9 7 9 年施行的 公务员制度改革法规定：“保证人人机会均等，经过公开的竞争性考试，只根据能力、 知识、技能来决定录用和提升”。日本国家公务员法规定：“一切官职都对考试成绩优秀 者敞开大门 ，“国民不分民族、信仰、性别、社会身份、家庭出身、政治见解和政治所 属关系，在本法面前一律平等 。 3 行功绩制。功绩制强调的是实实在在的工作成绩，而不是年资高低、亲疏关系、 党派关系等其他因素。它要求必须按照公开考试的成绩录用公务员，必须按照工作的成 绩提升公务员。功绩制体现了“任人唯能 和“奖优罚劣 的思想，实现了担任政府职 位“机会均等 的原则。德国公务员资历条例规定：“公务员的录用、任用、授职、提 职、晋升，只能依据公务员的资格、胜任工作的能力和工作成绩来决定 ，“工作成绩就 是按照工作要求对公务员的劳动成果所作的评定 。美国文官制度改革法规定：“工作成 绩良好者继续任职，工作成绩不好者必须改进，工作达不到标准者予以解职 。日本国 家公务员法规定：“公务员的任用，依照本法和人事院规则的规定，根据考试成绩、工 作成绩或者其他能力的考核结果进行 ，“政府机关首长必须对所属公务员的工作进行定 期评定，并根据评定结果采取适当措施”。 4 保障公务员权利。西方国家公务员制度都很重视保障公务员的合法权利。公务员 除享有一般公民的权利以外，还享有保障公务员身份的特殊权利，主要包括：就职平等 权、合理报酬权、职业培训权、带薪休假权、辞职权、申诉权等。为保障公务员的合法 权利，各国一般都在公务员制度的有关规定中对公务员的权利和义务进行明确规定，并 设立专门的机构受理侵犯公务员权利的事宜，如英国设有“功绩制保护委员会 、日本 设有“公平审查委员会 、法国设有“对等委员会”等。此外，许多西方国家还建立了 公务员工会，充当公务员的利益代言人，就公务员的权益问题与政府谈判，如美国的联 邦公务员，就有三家工会组织。西方国家通过这种权利保障制度，有效地防止了行政长 官滥用职权处分公务员的行为，维护了公务员的合法权利。 8 东北师范大学硕士学位论文 第二章公务员分类管理概述 一、公务员分类管理的含义 ( 一) 公务员分类 公务员分类是一种以工作职位为主要依据的人事分类制度，是公务员各项管理制度 的基础和依据。所谓“职位 ，是指上级组织分配给工作人员的职务及其应承担的相应 责任。公务员法第1 4 条规定，国家实行公务员职位分类制度。公务员职位类别按照 公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等 类别。国务院根据本法，对于具有职位特殊性，需要单独管理的，可以增设其他职位类 别。 职位类别的划分，是根据一定的标准将所有公务员职位划分为若干类别。划分职位 类别，是职位的性质、特点和管理的需要。根据本法的规定i 目前我国的公务员职位类 别划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。 1 综合管理类是指除专业技术类、行政执法类以及其他职位类别以外的公务员职 位类别。综合管理类职位是机关中数量最多的主体类别。 2 专业技术类是指在机关中承担专业技术职责，为实施公共管理提供直接的技术 支持和保障的公务员职位类别。专业技术类职位的本质特征是指在公务员队伍中履行专 业技术职责，为实施公共管理提供专门的技术支持与保障的职位。 3 行政执法类是指在工商、税务、质检、环保等履行市场监管与社会管理职能的 行政执法部门的基层单位的行政执法职位中设置的公务员职位类别。行政执法类公务员 主要履行行政监管、行政处罚、行政强制、行政稽查等现场执法职责。 ( - - ) 品位分类 品位分类非常重视公务员的资格条件，并把它与公务员的官等紧密地结合起来。在 品位分类中，官等是对公务员个人资格的认定，是对公务员个体差异价值的承认，它与 职位虽有联系，但不是必然联系。职位分类具有高度非人格化的特点。 1 领导职务与非领导职务 公务员法第1 6 条规定，公务员职务分为领导职务和非领导职务。领导职务是 指机关中具有组织、管理、决策、指挥职能的职务。非领导职务是指不具有领导职责的 职务。 2 职务层次 a 、领导职务层次的设置。根据本法的规定，领导职务层次分为：国家级正职、国 家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级 9 东北师范大学硕士学位论文 副职、乡科级正职、乡科级副职。 b 、非领导职务层次的设置。非领导职务层次在厅局级以下设置，在省部级以上不 设置非领导职务。 3 公务员的职务序列 所谓职务序列，包括职务的层次和职务的级别。 综合管理类的领导职务可以分为两类：一类是实行选任制的领导职务，另一类是实 行委任制的领导职务。 a 实行选任制的领导职务，例如各级政府的组成人员。实行选任制的领导职务， 根据宪法和有关法律的规定确定。根据宪法和地方各级人民代表大会和地方各级人民政 府组织法的规定，这一类领导职务包括：国家主席、副主席；国务院总理、国务院副总 理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长；中央军事委员会主席、中 央军事委员会委员；最高人民法院院长、最高人民法院副院长、审判员、审判委员会委 员、军事法院院长、最高人民检察院检察长、最高人民检察院副检察长、检察员、检察 委员会委员和军事检察院检察长；省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长， 州长、副州长，县长、副县长，区长、副区长；乡长、副乡长，镇长、副镇长；本级人 民政府秘书长、厅长、局长、委员会主任、科长；地方各级人民法院院长、副院长、庭 长、副庭长、审判委员会委员、审判员，地方各级人民检察院副检察长、检察委员会委 员、检察员。根据目前公务员的范围，实行选任制的领导职务，还包括各级党委、人大、 政协机关实行选任制的领导职务。 b 实行委任制的领导职务，例如国务院各部委的副职领导人、县级以上地方各级 人民政府组织部门的副职领导人，以及各机关内设机构的领导职务。 c 综合管理类的非领导职务。综合管理类非领导职务分为：巡视员、副巡视员、 调研员、副调研员、主任科员、副主任科员、科员、办事员。 ( 三) 公务员的职位及其设置依据 职位是机关分配给其所属公务员担任的具体岗位。根据公务员法第1 8 条的规 定，进行职位设置时，应当依照确定的职能、规格、编制限额、职数以及结构比例。 ( 四) 公务员的级别 我国公务员的级别，既考虑了职位分类的因素，又吸取了我国传统的官员品位制度、 干部等级制度以及现代品位分类的因素。 1 职务与级别的对应关系 公务员法规定公务员的职务应当对应相应的级别。 2 确定公务员级别的根据 公务员的级别根据所任职务及其德才表现、工作实绩和资历确定。具体来说，在确 定公务员级别时，应考虑如下因素：( 1 ) 公务员所担任的职务，包括领导职务与非领导 职务。( 2 ) 公务员的资历。同一职务层次的公务员，工作年限长、学历高的，级别也高。 1 0 东北师范大学硕士学位论文 ( 3 ) 级别的晋升与德才表现、工作实绩相联系。 二、解读公务员分类类型 ( 一) 公务员分类制度是公务员管理的基础和出发点 国家公务员制度是现代人事行政制度的主要存在和表现形式，它构成了2 0 世纪各 国公共行政管理以及官僚体制的基石。而公务员分类制度是公务员管理的基础和出发 点。正如美国行政学家韦洛贝所强调的“职位分类是人事行政工作的起点，也是人事行 政工作的基础。 创新公务员制度的一个基础性问题就是如何创新公务员分类管理制 度。随着各方面条件的成熟，将政务类公务员和业务类公务员分类管理，实行“两官分 途 成为建设现代公务员制度不可回避的本质内容。 分类是管理的基础，科学、明确的公务员分类有利于充分调动公务员工作的积极性， 促进政府依法行政。中国约有5 0 0 万国家公务员，由于工作职位不同，工作性质、内容、 职责以及资格条件要求存在很大差别，然而1 9 9 3 年颁布的国家公务员暂行条例， 将公务员分为领导职务与非领导职务。此种分类方法只根据是否担任领导为标准，而不 是根据职位性质与工作特点进行，目前的中国公务员们面临着一个突出的矛盾：职业发 展空间狭小。 制度上的不完善投射到现实中，就形成了大家颇为熟悉的现象：不管从事什么工作， 大家都往领导职务上挤，特别是在基层，不少4 0 岁左右的干部，由于晋升无望，事业 心和工作热情下降。由于这些问题的存在，各部门千方百计地升规格，增机构，加职数， 以至于内设机构膨胀，队伍结构失调，难以稳定与吸引高级专门技术人才，降低了机关 履行政府职能的效能，增加了政府行政的成本，不利于依法行政的顺利实现。 ( - - ) 推行公务员分类管理的意义和现实条件 经济的发展对政府提出了更高要求，制定完备的公务员法和完善公务员分类制度被 提上了重要的立法日程。新颁布的中华人民共和国公务员法为构建科学、有效的公 务员分类制度提供了法律依据和法理基础，该法第1 4 条规定：“国家实行公务员职位 分类制度。公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理 类、专业技术类和行政执法类等类别 ，简短的一句话却具有制度变更的重大意义。 对公务员进行分类，根据不同类型公务员群体发展、成长的规律，实行不同的管理 制度，有利于充分体现“以人为本 的理念，满足公务员职业发展的需要；有利于推进 公务员队伍管理的科学化，提高管理的针对性和有效性，建设高素质、专业化的公务员 队伍；有利于克服中国现行公务员制度的弊端，改善实际上不同程度存在的国家人事制 度上权力过于集中、党政不分、人身依附等家长制现象，以及政府工作和经济建设中的 某些短期行为，在法治化的基础上，使政务类公务员的管理日趋民主化，使业务类公务 员的管理不断专业化，以适应中国社会经济发展的要求。 东北师范大学硕士学位论文 社会的进步、市场经济的发展促使政府的社会管理和社会服务的职能更加突出，行 政管理日益发展成为一种专业技术。改革开放以来培养和成长起来的具有较高学历的各 类专业人士已开始大批进入我国的中高级干部队伍，国家政府机关公职人员的结构和素 质发生了质的变化，出现了一大批专职从事公共事务管理，为政府管理提供事务性、技 术