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一 j 川i lr l l ll r lr lr lr ll lll li y 17 5 8 5 9 8 独创性( 或创新性) 声明 本人声明所呈交的论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究 成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢中所罗列的内容以外，论文中不 包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得北京邮电大学或其他 教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任 何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 申请学位论 本人签名： 处，本人承担一切相关责任。 日期：趔! ：鎏! 坌 关于论文使用授权的说明 学位论文作者完全了解北京邮电大学有关保留和使用学位论文的规定，i i p - 研究生在校 攻读学位期间论文工作的知识产权单位属北京邮电大学。学校有权保留并向国家有关部 门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许学位论文被查阅和借阅；学校可以公布学位论 文的全部或部分内容，可以允许采用影印、缩印或其它复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后遵守此规定) 保密论文注释：本学位论文属于保密在年解密后适用本授权书。非保密论 文注释：本学位 本人签名： 导师签名： 适用本授权书。 日期：谢旦：2 ：亿 日期：盘厘，星。碰 2 3 中美电信监管体制的比较研究 摘要 电信业是国家的基础性、先导性产业，是国民经济的重要组成部 分。电信监管对电信业的发展起着至关重要的作用。依照相关的电信 监管理论，探索建立适当的电信监管模式，在理论和实践上都具有重 要意义。 作为发展中国家，中国电信产业开放竞争起步较晚，需要借鉴国 外电信监管改革的成功经验以弥补自己的不足。美国等发达国家电信 监管的历史相对较长，积累了一定的经验，中国在建立有效电信监管 体制的过程中，研究美国等国家的经验，再结合中国的国情，定会对 我国政府建立有效的监管体制有所帮助。 本文研究中采取了理论分析、实证研究和比较研究相结合的方 法。首先在理论上说明电信监管存在的原因和必要性，通过对两国电 信监管体制现状的介绍，指出二者存在的差异，再根据这些差异，结 合我国国情，提出我国电信监管体制的发展方向。 关键词：电信市场电信监管中国电信监管比较研究 5 f ， c o n a r i s i o nr e s e a r c ho ft e l e c o m 瓜缸厂n i c a t i o n i 通g u l a t i o ns y s t e mb e t 吧e nc h i n aa n d a m e r 【c a a b s t r a c t t h et e l e c o mi n d u s t r yi sf o u n d a t i o n a li nt h ec o u n t r ya n dt h en a t i o n a l e c o n o m yi m p o r t a n tc o n s t i t u e n t t h et e l e c o mr e g u l a t i o ni sv e r yi m p o r t a n t t ot h ed e v e l o p m e n to ft e l e c o mi n d u s t r y ：i ti sv i t a ls i g n i f i c a n c ei nt h e t h e o r ya n dp r a c t i c et oc a r r y o ne x p l o r a t i o no ff o u n d i n gac o u n t r y s s u i t a b l er e g u l a t i o np a t t e r no ft e l e c o ma c c o r d i n gt ot h er e l a t e dt e l e c o m r e g u l a t i o nt h e o r y a sad e v e l o p i n gc o u n t r y ，t h ec o m p e t i t i o no ft h et e l e c o m m u n i c a t i o n i n d u s t r yo fc h i n ah a sn o tal o n gh i s t o r y s ow en e e dt om a k eo t h e r c o u n t r i e s e x p e r i e n c e o fr e g u l a t o rr e f o r ma so u rr e f e r e n c e t h e t e l e c o m m u n i c a t i o nr e g u l a t o ro fd e v e l o p e dc o u n t r i e s ，f o re x a m p l e ， a m e r i c a n ，h a sr i c he x p e r i e n c ea n dl o n gh i s t o r y ，s ow en e e dt os t u d yt h e i r e x p e r i e n c eo fr e g u l a t o rr e f o r ma n dc o m b i n et h es i t u a t i o no fc h i n a ，i tw i l l b ev e r yh e l p f u lt ot h ee s t a b l i s h m e n to ft e l e c o m m u n i c a t i o nr e g u l a t o r y i n s t i t u t i o no fc h i n a b ym e a no ft h e o r e t i c a la n a l y s i s ，p r o o fs t u d ya n dt h em e t h o do f c o m p a r i s o n ，t h i sp a p e rf i r s ta n s w e r st h er e a s o nw h yt e l e c o m m u n i c a t i o n 6 r e g u l a t o r ye x i s t sa n dt h en e c e s s i t y , a n dt h o u g ht h ei n t r o d u c t i o no ft o w c o u n t r i e s t e l e c o m m u n i c a t i o n r e g u l a t o r ys y s t e m , p o i n t s o u tt h e d i f f e r e n c e s ，e s t i m a t e st h ea d v a n t a g ea n d d i s a d v a n t a g eo fb o t h ，g i v e nt h e s i t u a t i o no fc h i n ai n c l u d i n gh i s t o r ya n dp h a s e s ，r o a do ft r a n s f o r m a t i o ni n c h i n e s et e l e c o m m u n i c a t i o nr e g u l a t o r ys y s t e m k e yw o r d s ：t e l e c o m m u n i c a t i o nm a r k e tt e l e c o m m u n i c a t i o n r e g u l a t i o n c h i n e s et e l e c o m m u n i c a t i o nr e g u l a t i o n c o m p a r i s o n r e s e a r c h 7 ， 、 p 1 2 1 市场准入监管2 1 2 2 互联互通监管3 1 2 3 价格监管4 1 2 4 普遍服务监管5 1 3 电信管制的法律依据一6 第二章美国电信监管体制概况7 2 1 美国电信监管的发展历程7 2 2 美国电信监管机构的设置8 2 3 美国电信监管的相关政策1 4 2 3 1 市场准入监管政策1 4 2 3 2 互联互通监管政策1 4 2 3 3 电信资费监管政策1 6 2 3 4 普遍服务监管政策1 9 2 4 美国电信监管的法律依据1 9 第三章中国电信监管体制概况2 2 3 1 中国电信监管的发展历程2 2 3 2 中国电信监管机构的设置2 7 3 3 中国电信监管的相关政策2 8 3 3 1 市场准入监管政策2 9 3 3 2 互联互通监管政策3l 3 3 3 电信资费监管政策。3 2 3 3 4 普遍服务监管政策3 4 3 4 中国电信监管的法律依据3 5 第四章中美电信监管体制的差异3 7 4 1 监管目标的差异。3 7 4 2 监管机构的差异4 0 4 3 监管内容的差异4 l 4 3 1 市场准入监管的差异。4 l 4 3 2 互联互通监管的差异4 2 4 3 3 电信资费监管的差异4 3 4 4 4 普遍服务政策的差异4 4 4 4 电信监管法律依据的差异4 7 第五章对我国电信监管体制的相关政策性建议4 8 8 5 1 确立电信监管根本目标4 8 5 2 提升监管机构的独立性4 8 5 3 完善电信监管法律体系4 9 参考文献5 0 附录1 ：市场经济中政府定位的经济学分析5 3 9 置，一般可以将其分为以下五种形式： 1 由政府部门直接承担电信管制职能。如韩国的信息通信部、我国的工信部。 罗马尼亚和非洲的少部分国家也是采取的这种形式。 2 设置独立的电信管制机构。如美国的联邦通信委员会( f c c ) ，巴西的 a n a t e l ，印度的t r a i 等。 3 设立半独立的电信管制机构。如英国的o f t e l 设在贸易工业部下、澳大利 亚的a c a 设在通信艺术部下、马来西亚的j i m 设在能源邮电部下等等。在这种形 式下，管制机构的制度制定和执法权限低于第二类。 4 不设立专门的电信管制机构。由国家反托拉斯法或消费者保护法管制电信 业参与者。如新西兰，目前正在转型。 5 设立多极化管制机构。例如法国在工业经济与贸易部下设立邮电管理局， 同时还设立了独立的电信管制机构( a r t ) 和频率管制局( a n f ) 。 1 2 电信监管的主要内容 通常认为，电信行业属于自然垄断的行业。由于电信运营业的生产系统主要 是由通信网络组成，生产和消费过程一般是同时发生的，用户通过网络连接获得 服务，所以电信运营业具有明显的网络型经济特性。 在成本方面，电信的成本具有沉没特性。电信网络设施一旦投产，其成本一 般只能通过运营才能收回，很难变现。另一方面，由于电信成本具有沉没特性， 以及电信业具有高科技、高固定成本、低边际成本的特点，意味着对自然垄断行 业采用强制性边际成本定价监管可能无法得到最优结果，也不符合公共利益。 电信网络具有正的外部型特性。网络经济中有一条著名的蒙特卡夫法则，它 指出网络的价值与节点的平方数成正比，这实际上讲的就是网络的外部性。电信 北京邮电大学硕士毕业论文 行业亦是如此电信网的价值随着用户数的增加而呈几何级数增加。同时，不同电 信网络互联对彼此都会价值增殖。但是，大网和小网对互联的经济激励是不相同 的。小网更有激励要求互联，而大网更有激励阻碍互联，为此要求进行互联监管。 电信业是一个技术性非常强的行业，其间充满了种种信息不对称。电信业的 信息不对称主要表现在三个方面：第一，电信公司与用户之间的信息不对称，其 中前者对电信技术、服务质量、业务成本等拥有信息优势；第二，主导电信公司 与非主导电信公司之间的信息不对称，其中前者在客户情况、网络资源、互联成 本等方面具有信息优势；第三，电信公司与电信监管机构之间信息不对称，其中 前者拥有技术、成本、质量、公司运营等诸多方面的信息优势。由于电信公司与 电信用户、以及主导电信运营公司与非主导电信公司之间存在信息不对称，要求 进行电信监管。同时，电信公司与电信监管机构之间也存在信息不对称，这一方 面要求加强监管、增加监管投入，以削弱电信运营公司的信息优势；另一方面也 意味着监管的无效性，需采取其他替代方式。 可见，电信市场失灵为电信监管提供可能性，电信监管需要基于电信市场失 灵的状况，通过替代市场机制，克服市场失灵。电信市场失灵为电信监管提供了 可能性，电信市场失灵是电信监管的基础，并且在实施电信监管时，必须基于市 场失灵状况。但这并不意味着电信监管就一定能够克服市场失灵，就像市场存在 失灵一样，政府监管本身也不是万应灵药，同样存在失灵的情况。另外，即使电 信监管能够克服电信市场失灵，如果监管成本太大，得不偿失，那么采取电信监 管也不是一种理性选择。如此看来，电信市场失灵决定了电信监管的原因和内容， 但它只是电信监管的必要条件，并非电信监管的充分条件，要真正实施电信监管 必须考虑电信监管的可行性、监管成本等因素。 对电信行业的监管手段主要包括两个层面，一是法律层面上，即法律法规的 制订和执行监督，二是行政层面上，即利用行政干预，纠正市场失灵现象。 电信监管的内容包括市场准入监管和市场行为监管。市场准入监管主要是许 可证制度。市场行为监管具体包括：价格监管，资源( 标准) 使用，服务质量，互 联互通，普遍服务等。其中，市场准入监管关系到市场格局的问题，但由于技术 条件等因素的约束，目前的电信市场还不能做到完全开放，所以就需要其他监管 政策来弥补市场准入监管政策的不足。但随着电信市场的不断开放，最终当市场 完全开放时，则不需要其他辅助的监管政策，只需要从市场格局入手就可以完成 对整个市场的调整与监管。 1 2 1 市场准入监管 市场准入监管主要是指，由于一些产业进入壁垒较小，如果不进行一定的监 2 北京邮电大学硕士毕业论文 管，在特定的情况下就会出现过多的加入，特别是被允许参加自然垄断产业的企 业如果从该产业中退出，就会使产品的供给得不到保证，所以，政府要对这些产 业进行进入监管。 在传统的垄断经营体制之下，各国一直实行的是严格的市场准入控制制度， 禁止其他主体进入电信市场。各国电信业开始改革以后，市场准入制度逐步发生 了变化，允许新兴运营商进入市场，与在位运营商开展竞争。虽然各国市场准入 制度不尽一致( 主要有鼓励不同网络之间竞争与强制在位运营商开放其网络两种 模式) ，市场结构也存在很大的差别，但是，总的发展趋势非常明显，就是逐步 放宽电信市场准入，让市场机制发挥更大的作用。欧盟在其新的监管框架中，以 系列的一般许可代替单个的电信执照，相当于从审批制过渡到了核准制( 更为准 确地说是登记制) ，使电信成为更为开放的竞争行业。日本也采取了相同的改革 措施，废除了第一类电信事业和第二类电信事业的分类，从许可制向登记制转 变，使市场准入更加自由化。市场准入的进一步自由化，应该说是当前全球电信 业改革的最新发展方向。 在现阶段各国对电信业务市场准入监管的主要手段是实施许可证制度，包括。 许可证数量的选择、许可证发放的具体程序、许可证转让、许可证变更、许可证 撤销和许可证发放后的行政监管等。同时，有关外资介入或参股约束己经成为市 场准入的首要条件。 。 1 2 2 互联互通监管 w t o 基础电信协议和我国互联互通管理规定对互联互通都提出了明确的技术 要求，即不同的网络可以在任何技术可行点进行互联，并且网间通信质量不低于 网内通信质量。要实现这些要求，自然离不开一定的互联互通技术，但是从目前 的技术发展水平和发生争端的情况来看，技术方面的因素并不是真正的问题所 在，大多数争端的背后都涉及到互联互通的经济利益特别是互联结算费用。 其原因在于，在竞争条件下，竞争各方存在着此消彼长的关系，具体反映在 互联结算费用的计算上，各方都希望自己能尽可能多地分享到互联结算费用。但 是，由于电信网络结构的复杂性、业务处理路径的不确定性和成本计算方法的多 样性， 导致互联互通各方提供服务应得的互联结算费用计算方法和结果的复杂性、 多样性和不精确性，因而很难找到一种完美的或最优的解决方案。 从促进行业长远发展的指导思想出发，寻求一种适应实际要求的各方基本满 意的大致合理的解决方案。这一思路之所以可行，在于互联互通毕竟对各方都有 好处，能为各方创造更多的市场机会。这不仅为实践所证明，而且也与现代经济 3 北京邮电大学硕士毕业论文 理论从关注最优解转向满意解的方向相一致。 通常情况下，主导企业对互联互通的要求远远不如弱小企业迫切，带来的好 处也远远不如弱小企业明显，互联互通的结果常常是伴随主导企业市场份额的减 少。因此，主导企业很容易产生不愿互联互通的倾向。为此，政府监管的重点有 必要放在主导企业上，对其提出信息透明、会计分立、机构分立等要求，在利益 上适当向弱小企业倾斜。 我国互联骨干网前几年硬性规定互不结算，目前有些业务的结算费用不能抵 偿互联服务成本，以及部分企业不按规定交缴结算费用等，就是没有保障主导经 营者基本经济利益的情形，实践证明不利于企业的互联合作和共同发展，应当尽 早加以改变。 1 2 3 价格监管 价格监管，从其含义上是指政府对影响经济发展的价格因素予以宏观调控的 手段，是指政府监管主体决定个人对物品或服务交付的最低、最高价格或价格幅 度。 由于现实的经济社会是一种不完全性竞争市场，必须通过价格监管来弥补市 场缺陷，纠正市场失灵，使收入严重不公得以矫正，同时满足国家和社会的公共 需要：另外，价格监管可以避免重复建设所造成的资源浪费，规范经营者的行为， 促进经济结构的合理化，限制和打击垄断现象，制止垄断企业人为地抬高物价或 经济动荡时期的抛售行为等。因此价格监管有其存在的必要性。 常见的价格监管方法有成本定价法，回报率监管法和价格上限监管法。 ( 1 ) 成本定价法( f u ll yd i s t r i b u t e dc o s t ，f d c ) 价格是常用的一种电信产业成本定价方法。因为政府不给补贴，必须由企业 自己实现收支平衡，这种方法会导致消费者剩余减少，当企业，尤其是垄断企业 通过发展其他业务来实现交叉补贴时，会减少其他行业的社会福利。 由于以成本为基础，价格与成本同向变化，生产者没有降低成本的压力和积 极性，所以按成本定价会降低生产者提高效率的积极性，使消费者面i 临高价格的 风险。另外，由于政府难以了解企业的真实成本，所以可能不仅不能准确定价， 还要承担一部分虚假成本的补贴。 ( 2 ) 回报率监管法( r a t eo f r e t u r nr e g u l a t i o n ，r o r ) 回报率监管法被各地政府广泛应用于监管自然垄断产业。它是指通过限制企 业资本投资回报率的办法来使企业的资本获得公正的收益。只要企业的利润率不 超过公正回报率，企业就可以自由地选择价格、产量和投入。 回报率监管的主要特征为：监管的主要对象为企业的资本回报率，而不是 4 北京邮电大学硕士毕业论文 价格。只要企业的资本回报率不超过规定的公正报酬率，则企业的价格可以自由 确定。回报率监管存在成本传递机制，即企业的投资所发生的资本支出或运营 费用很容易转移到产品或服务的价格中，与规定的回报率无关。监管时间间隔 较短，一般为1 年。 回报率监管有这样一些局限性：企业缺乏降低成本的激励，难以准确地评价 成本。在回报率监管下，政府与企业必须能够识别与分配成本。但是在实践中， 回报率监管往往被运用于不同的产品或服务，公共部分的成本在不同的产品或服 务之间难以分摊，从而导致监管的低效率。 ( 3 ) 价格上限监管法 价格上限监管法是指对企业的产品或服务的价格设定上限，不允许价格超过 规定的上限的一种监管方法。价格上限的一种表述方式为r p i x ，即企业价格的 平均增长率不超过零售物价指数( r p i ) 减去x ，x 为生产率的增长率。最初设定价 格上限时，旨在通过激励企业降低成本提高效率。企业只要通过努力使自己的效 率提高超过x 的水平，就可以获得相应的收益。 价格上限监管的特征：政府建立可接受的价格上限，企业可以在此范围内， 以任意价格销售产品或提供服务，所赚的任何利润都由企业保留。在多产品的 企业内，企业可以将相关的产品或服务分类，建立一个总的价格上限。价格上 限规制的时间间隔较长，一般为3 5 年。较长的时间间隔为企业提供了降低成本 的激励。 价格上限监管的局限性是：企业常常会将上限价格设为实际价格。如果 零售价格发生变化但企业成本不变，则即使企业的生产效率不变也可能导致企业 的利润发生改变。并且企业为了节约成本，可能降低质量标准。如果由于生产 率的提高而导致价格调低，会降低企业进一步提高效率的积极性。 1 2 4 普遍服务监管 2 0 世纪8 0 年代末，国际经济合作与发展组织( o e c d ) 对电信的普遍服务定义 为：“任何人在任何地点都能以承担得起的价格享受电信业务，而且业务质量和 资费标准一视同仁。 在中国电信分拆前垄断时期，各地区的电信企业只是相对独立的分支机构， 实质上都是中国电信的下属单位。这种全行业的垄断使得政府可以利用各种方式 较容易实现内部的交叉补贴，包括各种业务间的补贴和各个地区的补贴。其中各 地区间的补贴依靠直接将低成本地区的收入水平调上来拨入高成本地区使用。以 上的简述可以看出打破垄断前的电信普遍服务主要依靠交叉补贴方式。以前普遍 服务主要由中国电信和中国网通两大企业承担。目前依照法律规定，采取了以行 5 北京邮电大学硕士毕业论文 政手段指定运营商承担普遍服务的方式，具体由六大电信公司根据业务收入的市 场份额分摊未通电话的行政村的通话任务。工信部提出“十一五期间普遍服务 的五年目标是到2 0 1 0 年，即在“十一五 期间，实现“村村通电话，乡镇能上 网 ，行政村电话接入率达到1 0 0 ，所有乡镇具有接入互联网能力。 在美国，主要有两种普遍服务项目：一个是针对某些基本服务，向低收入者 提供补贴；另一个是为了使高成本地区( 农村和偏远地区) 的电信服务价格可以承 受而进行的补贴。目前，这两种普通服务项目都是通过在长话服务上加税来实施 的。1 9 9 6 年美国的新电信法规定，禁止利用网间互联的接入费收入以及松 绑要素的收费补贴普遍服务项目。此外，新电信法还进一步规定，利用竞争 中性的机制提供实现普遍服务的资金。一般来讲，可以利用两种主要机制为高成 本地区提供普遍服务：一种方法是用一个工程模型确定每条线路所需要的补贴数 额，所有符合条件的运营商都有资格得到这个数额的补贴，换句话说，该地区每 个家庭用户或者工商企业都将得到一个优惠凭证，然后用户将此凭证交给自己选 择的电话公司。另一个方法是设计提供普遍服务的拍卖机制，在这个拍卖机制中， 电话公司的标的是如果它们在某个高成本地区提供普遍服务所需要的补贴数额， 中标者为要求最低补贴额的电话公司。 1 3 电信管制的法律依据 有效的电信法对一个国家通信业的健康发展，无疑是非常必要的。从世界各 国看，电信行业基本上都是先立法，然后以法律为基础进行通信体制改革和进一 步的管理。1 9 9 0 - 1 9 9 5 年，东欧大部分国家及俄国新建或修改了电信法1 9 8 9 1 9 9 6 年，欧盟大部分国家修改了原有的电信法；1 9 9 0 年代中后期，北美及拉美国家 通过了新的电信法；非洲的情况比较复杂一点：电信发达的南非、科特迪瓦、塞 纳加尔、摩洛哥等国家己在9 0 年代初期和中期完成了电信法的建设，其它国家 则晚一些，有的以总统令方式，有的以部门条例方式推进通信体制改革。日本、 韩国早在1 9 5 0 - 1 9 6 0 年代就为通信立了法，并随着市场变化不断对过时和不足的 法律进行修改和完善。 同样，中国电信监管也无法离开法律规范。可是，中国电信监管体制的现状 却是连基本的电信法都尚未出台，立法远远滞后于电信业的发展、监管的需要。 6 北京邮电大学硕士毕业论文 第二章美国电信监管体制概况 2 1 美国电信监管的发展历程 美国的电信监管机构自成立以来，其内部组成并非一成不变，亦随着技术经 济发展和监管需要而调整。例如，为应对三网融合的要求，f c c 将内设的公共电 信的监管机构与有线电视的监管机构合并，统一设立了一个“竞争监管局 ，融 合后的新机构将电信、广播电视和互联网统一纳入监管范围，统一政策，统一监 管。但f c c 更显著的变化体现在其监管定位和监管政策方面。我们根据f c c 对 一些具有深远影响事件中的处理中的态度和方式、处理结果等将美国电信监管体 制分为如下三个阶段： 第一阶段：政府严格监管阶段。1 9 8 4 年a t & t 解体之前，美国电信市场结 构基本维持相对稳定的状态，由b e l l 系统与独立电话公司两大阵营组成，分别 进行地区性垄断的市场结构。3 0 年代，美国爆发了一场严重的经济危机，7 0 年 代，正在上升的美国经济又遭到石油危机的影响。经济危机导致人们对自由竞争 政策失去信心，产生了新经济政策，这一阶段，f c c 对运营商的新进入者进行 了严格的门槛限制，政府监管成为替代竞争并使经济有效运行的一种手段。 第二阶段：政府逐渐放松监管，市场竞争调控产业发展。a t t 解体后，美 国电信产业结构发生了巨大的变化。截止9 0 年代早期，变化主要集中在长途市 场。a t & t 解体后，在电信引进竞争之后，f c c 通过采取不对称监管政策、建立 接续费制度、逐步放松市场进入和资费监管，主导了电信市场竞争的发展。到 1 9 9 5 年，f c c 逐步取消了对主导性电信公司的限制，使长途电信市场的监管环 境更加开放，随后，f c c 逐步取消了对长途电信公司的价格监管，长途电信市 场向完全竞争的环境过渡。f c c 在1 9 9 6 年对电信法做了重大修改，目的是 为了减少市话、长话、有线电视、移动电话、广播电视和有线服务提供商之间的 人为差别，加速各种市话之间的相互竞争和渗透。在这一阶段，f c c 监管重点是 创造公平竞争的环境，并采取了逐步放松监管的政策，充分发挥市场机制的作 用。 第三阶段：政府对维护竞争的监管目标进行重大调整。2 0 0 6 年，f c c 投票一 致通过美国电话电报公司a t t 对南方贝尔公司的收购议案。合并成功后，美国 电信市场初步形成a t & t 绝对主导下的寡头竞争格局。美国一直鼓励自由开放的 市场竞争体制，而这次合并从市场结构上显然违背了这一原则。主要原因在于美 7 北京邮电大学硕士毕业论文 国电信管理部门对竞争的监管目标已经调整。传统的电信公司不再只是彼此竞争， 而是直接同有线电视运营商竞争，如2 0 0 6 年底，美国f c c 通过了一项对电信公 司提供视频业务非常有利的新规则，新的特许规则禁止本地政府对视频新进入 者采取比传统有线电视公司更严格的要求：其次，美国电信公司不只是在国内竞 争，而是在全球范围内进行竞争。 2 2 美国电信监管机构的设置 在美国，涉及电信政策和电信管理的机构很多，包括立法、行政、司法机构 以及各种各样的协会和政策咨询机构，它们分别从立法、行政和司法等不同的方 面影响美国的电信政策。 美国是一个联邦制国家。这意味着管理国家的权力相对分散。在联邦层次上， 权力分散在立法、行政和司法机构三个相对独立的体系中。美国的最高立法机关 是国会，即参众两院。一切联邦法律都必须经过国会表决通过才能生效。美国的 联邦司法体系由美国最高法院、联邦审判法院和申诉法院组成。行政机构则指美 国联邦政府，由各部组成。除此之外，在联邦层次上，还有一些相对独立的机构 如联邦储备委员会、联邦贸易委员会、联邦通信委员会等，专门负责某个领域里 的管理事务，它们通常直接对国会负责。这些委员会既有一部分执行权又有一部 分准立法权和准司法权。另外，美国的国家管理权还分散在联邦与州两个层次上， 这与共和制国家不同。在共和体制中，地方政府的权力来自中央政府的授权。联 邦体制中，地方政府相对独立，其权力主要来自于法律的授权。美国各州都有自 己的立法、司法和行政机构。联邦和地方的权力与义务由宪法规定。另外，美国 各州都有自己的宪法或基本法，对管理本州的主要原则进行规定。各州行政机构 管理本州行政事务的权力来自于本州的法律。这样的管理体制造成美国各州的政 策与管理方式之间的差别很大。 不同的机构对电信政策的影响程度与方式不同，其中影响最大的是美国联邦 通信委员会。它是美国电信市场的监管者，是美国电信政策的主要制定者。 一、立法机构 1 、美国国会 美国国会由参议院和众议院组成。目前，参众两院分别有议员1 0 0 名和4 3 5 名。参议院中，设有商业、科学和运输委员会( 下设通信分会) ，众议院中，设 有商业委员会( 下设电信、贸易与消费者保护分会) 。这些委员会主要处理一些 与电信立法有关的问题，如对涉及电信问题的法案进行听证、辩论和表决等。有 关议员提出的法案经委员会同意，形成正式的立法提案。正式提案经全体委员会 8 北京邮电大学硕士毕业论文 听证。修改，获得通过后，再提交参众两院联席会议。由于参众两院内有党派之 争，联席会议上又有两院意见的不一致，一项法案往往要经过多次辩论和修改， 只有经过国会多数通过，经总统签署后，法案才正式变成法律。国会对电信政策 的影响多集中在长期框架性问题上，最典型的例子是1 9 9 6 年电信法。 另外，国会还可以通过非正式的方式影响电信政策。通过预算控制，当涉及 某项电信政策需要花钱时，国会可以通过控制预算来影响政策。通过人事任免施 加影响，联邦通信委员会委员由总统提名，国会批准后产生。如果国会对被提名 人的某种强烈的政策取向不认可的话，国会可以不批准总统的提名。通过立法威 胁，如果国会对某项电信政策不满意，国会议员可以提出设立或修改法律的提案， 增加对某个方面的限制来改变政策执行的法律环境。通过公共舆论，国会议员可 以利用自己的舆论影响向其他机构施加压力。 2 、州议会 美国各州通过州议会确定本州的法律。由于各州政治、经济与文化环境差别 很大，因此，在不同的州有不同的法，即使同样的部门法，内容差别也很大。就 电信事务的管理，有的州将其视同一般公共设施来管理，有些州则专门制定本州 暑 的电信法，如1 9 9 5 年密西根电信法。因此，各州在电信管理的体制与法律环境 上差别很大。各州只能管理州内的电信事务。 二、行政机构 1 、美国联邦通信委员会 1 9 3 4 年，美国依据电信法成立了具有综合监管功能、联邦一级的电信 监管机构一美国联邦通信委员会( f c c ) 。它是对美国电信政策影响最大的机构， 它既是美国电信市场的监管者，又是美国电信政策的主要制定者。它的监管范围 十分广泛，除了电信行业，其监管权力涉及无线电广播、专用无线电、有线电视 和互联网接入等领域，对业务实行一体化监管，其宗旨是使美国全体人民获得迅 速、高效、价格合理的通信服务。目前，联邦通信委员会下设7 个运行局、1 1 个办公室，其大量的监管工作就是由这些运行局和办公室完成的。其中，运行局 的基本职责包括：处理通信业务许可证和其他申请：分析消费者、企业和其他社会 公众的抱怨与意见：实施必要的调研活动：发展与实施监管项目：组织并参与听证 会等。而各个办公室的基本职责是做好内部管理工作，为运行局对外开展监管活 动提供必要的服务。各个部门之间往往协调工作，共同处理通信方面的事务。 联邦通信委员会在通信方面的主要职责是：制定电信产业政策：处理许可证 申请及其相关事务；分配频率：管理电信网络基础设施：对电信服务价格和服务质 量进行监管：协调电信运营商之间的矛盾：促进普遍服务：促进公平竞争以及对外 开放：接受投诉：进行调查：促进和执行监管计划：举办听证会等各个方面。联邦通 9 北京邮电大学硕士毕业论文 信委员会的管辖权适用于州际通信业务和国际通信业务，州内通信业务，尤其是 本地电话业务的监管都由各州公益事业管理委员会来承担。 图3 - i 美国联邦通信委员会的组成 2 、各州公用事业管理委员会 美国除了成立中央一级电信监管机构一联邦通信委员会外，在各州还成立了 州公用事业管理委员会( p u c ) ，共同监管美国的电信业。根据美国电信法， f c c 和州委员会对通信监管权限的大致划分是：f c c 主要负责州际、国际通信业务 的监管，而州内通信业务( 包括州内本地电话、长途电话等通信业务) 则主要由各 州委员会地方监管。州委员会主要根据电信法等全国性法律和本州的有关法 律，通过制定适合本州特点的通信监管法规、举行听证会、审批通信企业的申请、 协调通信企业间的矛盾等方式，对通信价格、市场准入、互联协议、服务标准和 重大投资项目实行一体化监管。 虽然这些具有电信监管功能州委员会在机构设置、人员配备、监管权限与职 责等方面存在较大的差别，但它们的主要职责却是一致的，都是负责对州内通信、 电力、交通、自来水和煤气等可能导致市场失灵的公用事业的价格、服务质量、 1 0 北京邮电大学硕士毕业论文 市场准入和企业行为等实行综合监管，以维护本州消费者的利益。另外，美国在 1 9 9 6 年的电信法中对f c c 与p u c 权限所做的变动是：取消了州内p u c 限制市 场进入的权力，赋权f c c 管理普遍服务。 虽然是由联邦通信委员会与州委员会分别对州际与州内的通信业务进行监 管，但是由于州际通信服务与州内通信服务密切相关，所以这在客观上要求作为 州际通信业务监管主体的联邦通信委员会与作为州内通信业务监管主体的州委 员会保持一种紧密合作的协调关系。但是，在执行监管的过程中，两者不可避免 地会在通信服务成本分摊、通信监管政策等方面发生冲突，所以建立相关的组织 机构负责他们之间的协调工作是非常必要的。在美国，这项协调工作主要是由联 邦与州联合委员会、地方与州政府咨询委员会和全国公用事业监管委员协会来完 成的。 3 、司法部反托拉斯局 美国司法部对产业政策或产业结构具有影响力的基础是反托拉斯法。反托拉 斯法是一部通用法，它对所有的产业和所有的企业都适用。反托拉斯法，是一组 防止市场集中的法律，最著名的反托拉斯法包括谢尔曼法( s h e r m a n 法) 和 克莱顿法( c l a y t o n 法) ，联邦贸易委员会法和罗滨逊一帕特曼法 ( r o b i n s i o n - p a t m a n 法) 、谢尔曼法于1 8 9 0 年通过，是最重要的联邦法之一， 主要内容是禁止以垄断为目的的合同和限制贸易的行为。克莱顿法的主要内 容是限制排他合同，即任何合同不得将其他的买家与卖家排除在交易之外。罗 滨逊一帕特曼法，1 9 3 6 年通过，对价格歧视进行了法律限制。所有这些法律总 和起来，是为了防止反竞争的合并行为、定价行为和销售行为。 司法部反托拉斯的目的是，通过实施反托拉斯法促进和保护竞争，从而使美 国的企业和消费者受益。任何对价格的限制行为，对市场进入的限制行为，对维 持市场竞争活动不利的合并行为，寻求市场垄断力量的恶性行为，经调查证实后， 都可能受到司法部的反托拉斯起诉。最近几年，美国司法部的反托拉斯起诉一个 接一个，全部都是轰动世界的大案，如起诉微软、起诉i b m 、起诉i n t e l ，其最 后的审判结果不仅影响到美国的产业结构，对世界的产业结构也将产生影响。 美国历史上，司法部对a t & t 有过一次反托拉斯诉讼威胁和二次实质性的反 托拉斯诉讼。每次的结构都对美国的电信产业产生了深刻的影响。第一次发生在 1 9 1 3 年，a t t 利用自己的长途线路优势，限制独立电话公司接入，并以垄断市 场为目的大量收购独立电话公司，司法部威胁将对a t & t 进行反托拉斯起诉，于 是有了“金伯格( k i n g s b u r g ) 承诺 ，即为独立电话公司提供长途接入，出售自 己持有的西部联盟的股份，不再进行收购。第二次发生在1 9 4 9 年，a t & t 利用自 己在本地网络上的优势，限制其他用户设备制造商的设备接入b e l l 系统的网络， 北京邮电大学硕士毕业论文 达到垄断电话机用户设备市场的目的，司法部起诉西部电子与a t & t 共谋寻求垄 断，违反托拉斯法。司法部的这次反托拉斯行动由于受到美国国防部的阻挠，虽 未达到预期目的，还是导致了“1 9 5 6 年协议 ( 也称最终裁决，f i n a lj u d g m e n t ) ， 即a t & t 放弃了对技术专利的控制，从而解除了a t t 长期进行市场壁垒的一个主 要武器。第三次发生在1 9 7 4 年，此次起诉的理由与第二次基本一样，但社会环 境与政治气候已大不相同，特别是长途专线市场上的竞争已经出现，且a t t 的 反竞争行为过于激烈，引起普遍不满甚至公愤。这次起诉导致了“1 9 8 2 年反托 拉斯诉讼协议 ，即对最终裁决的修改( m o d i f i c a t i o no ff i n a lj u d g m e n t ) 和a t & t 的解体。 4 、商业部国家电信与信息管理局 这是美国政府机构内负责电信政策的一个机构，有2 8 6 人。是美国总统关于 电信事务的主要咨询机构。其主要职能是进行国际与国内电信政策的研究，管理 联邦政府使用的无线电频率，为其他政府机构提供电信与信息技术支持，管理政 府用于电信的政策性资助资金，如向学校、医院、图书馆提供资助。该机构树下 还有一个研究所，进行电信与信息技术的研究，并提出一些标准。 商业部国家电信与信息管理局的工作范围很广，包括对长期政策的研究，对 专门问题的研究等。如目前，该局的主要工作就涉及数字电视标准问题，远程医 疗的现状与政策等。另外，该局还对电信政策进行广泛的研究，其主要影响是通 过向商业部长提供电信政策咨询，从而影响美国总统对电信政策的看法。1 9 8 1 年a t & t 受反托拉斯起诉时的例子可以说明该局在电信政策中发挥的作用。当时， 司法部起诉a t t 案马上就要开庭审理，里根政府责成商业部牵头研究出针对此 案的意见。商业部以电信与信息管理局为主组织其他政府机构的人员共同起草了 一个意见。虽然这个意见没能最终改变a t & t 被解体的命运，但可见该机构在电 信政策上的作用。 三、司法机构 美国法院分为联邦法院与各州法院。联邦法院负责审理联邦司法权限内的事 务，各州法院负责审理各州司法权限内的事务。联邦法院分为最高法院、审判法 院申诉法院。审判法院在每一个联邦司法区都设有一个，它负责对联邦司法范 围内的事务进行审判，全美国共有9 4 个司法区。另外，这些不同的司法区又被 分成1 2 个申诉区，每个区内设有一个申诉法院，负责对区内审判法院的判决以 及联邦政府的政策决定作出法律上的复审。申诉法院一般不作出对与错的裁决， 它们只根据现有的法律条款，确定判决与政策的法律依据是否充分。通过这样的 方式，法院实际参与了政策的执行与管理。 一项新的联邦政策引入时，不同的利益集团会有不同的观点，支持者会提出 1 2 北京邮电大学硕士毕业论文 相当的证据支持这一规定的实施，反对者也会有足够的理由反对实施这一规定。 反对者常用的办法就是向联邦申诉法院提起申诉。涉及公司间的争议也是如此， 当两家电信公司存在利益冲突时，首先会寻求联邦通信委员会( 或州公用事业管 理委员会) 的仲裁，当其中一方对仲裁结果不满意时，也可以向联邦申诉法院提 起申诉。 作为一般原则，监管机构所有规定都要受到法院的司法监督。通过这样的监 督，法院在产业监管中发挥着非常重要的作用，它们不仅调解公司间的矛盾，而 且调解不同监管者之间的司法冲突。例如，州监管机构可以就联邦通信委员会的 规定向联邦法院提出申诉。对监管机构有关政策不满时向联邦申诉法院提起上 诉，已经成为一种标准程序。美国历史上，由法院出面解决电信政策纠纷的案例 很多。1 9 8 2 年a t t 的解体协议，实际上就是在法院受理了美国司法部诉西部电 子和a t t 的反托拉斯诉讼案之后，a t t 与司法部之间达成的庭外和解协议。该 协议经主审法官格林批准后生效，从根本上影响了美国的电信产业政策与产业结 构。更早的例子还有h u s h - a p h o n e 判例。1 9 4 8 年1 2 月，h u s h - a p h o n e 公司因 为一种电话机的销售受到a t & t 的阻挠而向联邦通信委员会提起申诉，请求裁决； 当时a t & t 不允许其电话用户安装这种装置，一经发现将给予停机。a t t 的理由 是，这种电话机联入网络将影响通话质量。联邦通信委员会为此举行了听证，并 于1 9 5 6 年做出裁决，认为该种电话机的联入虽然不