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摘要 1 9 9 4 年分税制财政体制改革以来，随着我国社会主义市场经济的发展，现 有的地方税体系已与社会经济发展形势不适应，影响了地方政府职能的充分发 挥，也拖累了其他改革的进展，优化地方税体系已刻不容缓。 本文认为，对地方税和地方税体系应有统一的理解和规范的定义。在地方税 体系的优化上，应重点探讨解决以下三方面问题：一是税权问题。即我国分税不 分权导致的事权、财权、税权不统一问题；二是税制结构问题。即现行税制“老 化”、缺乏地方主体税种、内外有别等；三是如何确保地方财力问题。即地方税 收入规模小、结构不合理，且在地方财政力入中地位的下降等问题。 对策建议上，本文认为，在划分税权上，要注重事权、财权、税权的统一， 赋予地方适当的税收立法权；在地方税制结构上，注重地方主体税种的确定，改 革营业税、企业所得税、城市维护建设税等税种，加快开征物业税和社会保障税 等税种。另外，特别指出，在增强地方财力方面，地方税作为地方财力的重要来 源，要增强地方财力，不应简单地从中央和地方税收的分割上来解决，而应结合 地方税收入中存在的问题，关键抓好发展地方经济和改善经济结构，抓好税制改 革和地方税收征管，进一步提高地方税收入占g d p 的比重。 【关键词】分税制地方税体系税权财权地方税制结构 a b s t r a c t t h et a x s h a r es y s t e mw a sa d o p t e di nc h i n as i n c e1 9 9 4 w i t ht h e d e v e l o p m e n to fo u rs o c i a l i s tm a r k e te c o n o m i c ，l o c a l t a xs y s t e mc a l ln o t a d a p t e dt ot h ee c o n o m i cc o n d i t i o n i ta l s oa f f e c t st h eg o v e r n m e n t s f u n c t i o n ，a n da l s ow o r k sa sb a r r i e rt ot h eo t h e rr e f o r m s ，s oi ti su r g e n t t oi m p r o v eo u rl o c a l t a xs y s t e m t h ea r t i c l ec o n s i d e r st h el o c a l 。t a xa n dl o c a l 。t a xs y s t e mm u s tt ob e d e f i n e dn o r m a t i v e l y i m p r o v i n gt h el o c a l t a xs y s t e mm u s tr e s o l v et h r e e p r o b l e m s w h i c ha r e 1 ) p r o b l e mo fr i g h t t o t a x 。2 ) p r o b l e mo ft a x c o n s t r u c t i o n ，3 ) h o wt oi n c r e a s el o c a lf i n a n c i a lr e s o u r c e s o nt h ec o u n t e r m e a s u r e ，r e s e a r c h e so nt h ed i v i s i o no ft h er i g h t t o t a x a n dc o n s t r u c t i o n o ft h el o c a l t a xh a v eb e e n d o n ed e e p l y a n di t i s r e a s o n a b l et oc o n s i d e rt h ee n t i t yo fa d m i n i s t r a t i r ep o w e r ，f i n a n c i a l p o w e r ，a n dr i g h t t o t a xw h e nd i v i d et h er i g h t t o t a xb e t w e e nc e n t r a la n d l o c a lg o v e r n m e n t s a c c o r d i n g l y ，l o c a lg o v e r n m e n ts h o u l dh a v et h er i g h t o fl e g i s l a t i n gt a xl a w a to n ea s p e c to fl o c a lt a xc o n s t r u c t i o n ，w e s h o u l dp a ya t t e n ti o nt ot h em a i nt a xs o r t ，i n n o v a t et h es a l e st a x ，b u s i n e s s i n c o m et a x ，u r b a nm a i n t e n a n c ea n dc o n s t r u c t i o nt a x ，q u i c k e no u rs t e pt o c o ll e c tp r o p e r t yt a xa n ds o c i a ls e c u r i t yt a x b yt h el o c a l t a xi st h em a i ns o u r c eo ft h el o c a lf i n a n c i a lr e s o u r c e ， t oe n l a r g et h el o c a lf i n a n c i a lr e s o u r c ec a nn o td e p e n do nd i v i d i n gt h e t a xi n c o m ef r o mc e n t r a lg o v e r n m e n ts i m p l y i ts h o u l de n l a r g et h el o c a l f i n a n c i a lr e s o u r c eb yd e v e l o p i n gl o c a l e c o n o m y ，i m p r o v i n ge c o n o m i c c o n s t r u c ti o n ，s t r e n g t h e n i n gl o c a l t a xm a n a g e m e n t ，q u i c k e n i n gt h er e f o r m o ft a xc o n s t r u c t i o na sw e l l 【k e y o r d s 】t a x s h a r es y s t e m ：l o c a l t a xs y s t e m ：r i g h tt ot a x f i n a n c i a lp o w e r ；l o c a l t a xc o n s t r u c t i o n 2 浙江大学公共管理硕 ( m p a ) 专业学位论文地方税体系优化和增强地方财力途径的对簧研究 1 引言 1 1 研究背景 在2 0 世纪8 0 年代、9 0 年代的两次税制改革中，地方税的改革都没有被列为 重点，1 9 9 4 年分税制改革以来，“分税不分权”的状况也没有改变，相对于中央 税体系而占，地方税体系的改革明显滞后。当前，我国的市场经济建设已进入攻 坚阶段，地方税体系中存在的诸多问题和地方税收入在地方财政收入中的地位下 降，这与当i i 经济社会形势，特别是与地方政府在市场经济建设、构建和谐社会 中应发挥政府职能作用的要求越来越不相适应。地方税体系改革的滞后也拖累了 其他改革的进展，如税费改革及农村“费改税”的进展不尽如人意，省以下分税 制改革的缓慢1 ，都与落后的地方税体系有很大的关联度。不管是从解决地方 税体系自身存在的问题，还是从确保地方政府公共支出需要来看，地方税体系的 改革已经刻不容缓，已为越来越多的人士所共识。 当今世界上大多数国家，特别是经济发达国家，根据自身的历史、政治、经 济状况，都已建立了比较完善的地方税体系，这也为我国的地方税体系建设提供 了良好的实践经验。但西方在税制研究中，并未把中央税和地方税关系问题作为 研究内容。在我国，自1 9 9 4 年分税制财政体制改革以来，对税制改革的研究较 多，有对国外地方税体系的论述和经验总结，也有对我国地方税体系存在的问题 的研究，也不乏对中央和地方税权划分的研究，同时也提出了不少完善我国地方 税体系的建见。随着经济社会形势的发展，如何优化地方税体系，以及如何确保 地方财力以满足公共支出需要的研究，仍是我国税收事业中的一大课题，而且显 得越来越有必要。 1 2 问题的提出 在诸多地方税体制优化的研究中，对地方税和地方税体系的理解存在多种观 点，多元化的视角拓展了研究领域，推动了地方税体系建设和完善。然而，从规 范研究角度出发，有必要对地方税和地方税体系进行统一的定义，以凝聚新一轮 浙江大学公莛管理硕十( m p a ) 专业学位论文地方税体系优化和增强地方财力途径的对策研究 地方税体系优化的共视。地方税体系的优化涉及到税务理论及实际工作的方方面 面，本文将着重从以下三方面进行论述及探讨：一是税权问题。即我国分税不分 权导致的事权、财权、税权不统一；二是税制结构问题。即现行税制“老化”、 缺乏地方主体税种、内外有别等；三是确保地方财力问题。即地方税收入规模小、 结构不合理，且在地方财政收入中地位的下降。 1 3 研究意义 1 3 1 有利于完善分税制财政体制 我国分税制改革的原则和主要内容是：按照中央与地方政府的事权划分， 合理确定各级财政的支出范围；根据事权与财政相结合的原则，将税种统一划 分为中央税、地方税和中央地方共享税，并建立中央税收和地方税收体系，分 设中央与地方两套税务机构分别征管；科学核定地方收支数额，逐步实行比较 规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度；建立和健全分级预算制度， 硬化各级预算约束。因此，建立和完善地方税收体系，是健全分税制财政管理 体制的前提之一，有利于税收职能作用的充分发挥。 1 3 2 有利于规范中央与地方财权分配关系，实现地方政府事权 我国行政管理实行统一领导，分级管理的体制。从中央到地方，各级政府 都有自己的职责、权利和义务，或者说有自己的事权。但事权的实现需要有相 应的财权和财力作保证。划分政府的事权，需要同时确定政府的财权和财力。 税收是政府最主要、最稳定、最可靠的财政收入来源。划分中央政府与地方政 府的事权，确定中央与地方的财权，自然要求建立中央税收和地方税收体系， 规范中央与地方的财政分配关系。从地方来看。只有在中央统一领导下，建立 地方税体系，才能为地方政府行使职权提供可靠的财力保证，地方政府的事权 才能实现。如果地方税制不健全，税收体系没建立，财政收入没有保证，必然 使地方过分依赖中央，这既不利于调动地方政府当家理财的积极性，也不利于 地方政府事权的实现。 2 浙江大学公共管理硕士( 1 l p ) 专业学位论文地方税体系优化和增强地方财力途荇的对簧研究 1 3 3 有利于充分利用地方资源，增加政府财政收入 我国地域广阔，各地情况千差万别，资源状况各不相同。建立健全地方税 收体系，给地方一定的税收立法权和管理权，有利于地方政府在中央统一税收 政策原则下，合理开发和利用各地资源，因地制宜组织财政收入，增加地方财 力，促进地方经济的发展。 1 3 4 有利于调控地方经济，促进市场经济发展 社会主义市场经济体制建设，要求发挥市场调节经济的基础性作用，促进 市场经济的发展。但是，由于“市场失灵”的存在，“”政府需要对经济的实施 一定的宏观调控，在中央政府与地方政府划分事权和财权的体制下，全国经济 由中央政府统一调控，地方经济则由地方政府来管理。对地方经济发展中出现 的问题，地方政府既不能简单依赖中央，也不能单纯依靠行政手段，更多的需 要通过经济杠杆来调节。税收是政府在市场经济条件下调控经济的一个重要杠 杆。从地方来看，有效地发挥税收对地方经济的调控作用，营造公平竞争的地 区环境，必须合理设置地方税种，进一步完善地方税体系，以发挥税收调控作 用，促进市场经济发展。 4 研究方法和论文的基本结构 地方税体系优化和增强地方财力的研究，本身带有很强的对策研究特点，它 需要对历史经验进行总结，也需要对现实问题进行具体分析。本文采用规范分析 和理论分析法，将现实状况、经验借鉴与中国实际相结合，对我国地方税体系优 化问题进行研究。 本文共分5 部分。各部分的主要内容分述如下： 第1 部分“引言”介绍了本文研究的前景，提出研究的问题和该问题的研 究意义。 第2 部分“我国地方税体系回顾及现状”。在简要明确地方税和地方税体系 的内涵后，对我国的地方税和地方税体系的形成进行回顾，并着重分析我国目前 地方税体系存在的问题。地方税体系自身的问题主要有税权划分的法律地位低、 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文地方税体系优化和增强地方财力途 = 的对繁研究 分税不分权、体系不科学、主体税种不突出、税制内外有别等；地方税体系运行 结果上看，主要存在地方税规模小和地方税种增收能力弱等问题。 第3 部分“地方税体系的国际比较”。首先对地方税产生进行理论分析，重 点对国际地方税体系税权划分和税制结构两方面进行比较，总结国际地方税体系 建设对我国的借鉴。国际经验主要有，一是在税权划分上突出中央税权主导地位， 同时赋予地方适当税权，清晰界定各级政府事权、财权、税权，并且注重发挥地 方积极性和建立制衡机制；二是从税种划分形式、不同类型税种归属上、地方税 种选择上，借鉴国际经验，优化税制结构。 第4 部分“我国地方税体系优化的政策建议”。结合第4 部分国际地方税系 对我国的借鉴，提出完善我国地方税体系中税权划分和税制结构上的政策建议。 在税权划分上要完善税收法律体系、精简政府机构、事权财权税权相统一、赋予 省级政府适当税权和构建地方税权的“公共选择”机制。在税制结构上首先要重 新划分现有地方税种，再对地方税若干税种进行改革，同时还要通过清费立税以 增加地方税收入。 第5 部分“增强地方财力的政策建议”通过地方税规模口径及指标体系、 影响地方税收入规模因素分析，结合第2 部分对规模和结构问题，提出增强地方 财力的一些政策建议。指出增强地方财力，不能简单依靠从中央分割税收，而要 通过发展地方经济、加强征管、完善地方税体系来壮大地方税收入规模，从而充 实地方财力。 4 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文地方税体系优化和增强地方财力途狰的对簧研究 我国地方税体系回顾及现状 2 1 地方税和地方税体系的内涵 在本文展开研究讨论之前，有必要对地方税和地方税体系的内涵进行阐述。 对于什么是地方税，税收大辞典的定义为：“地方税，中央税的对称，由地 方政府负责征收管理和支配的税收。”唯”中外专家学者也有过多种不同的定 义。笔者认为，地方税是相对于中央税而占，两者的划分应以税权为中心。要判 定一个税种是否属于地方税，应当从税收的立法权、执法权和收入使用权是否归 于地方三个方面判断。但需要强调的是，对于立法权、执法权、收入使用权是否 必须同时具备这一点，并不是绝对的，特别是税收的立法权，各国的实践各不相 同。“1 从世界各国的实践来看，只有在美国等少数几个实行彻底分税制的国 家，地方政府对于地方税拥有完全的立法权，如果将立法权也作为地方税的一个 必要条件，那么对于世界上的大多数国家，不论是单一制还是联邦制，都会由于 “地方税”的税种数量及收入规模过小而失去研究的意义，对我国尤其如此。因 此可以说，地方税的立法权可以归属中央政府，也可以归属地方政府。根据我国 实际情况，在分税制财政管理体制下，与地方经济密切相关、由地方征收管理、 收入全部划归地方的税种，不论其立法权归属如何，都可以称为地方税。由此， 对地方税可以这样理解：地方税是为了实现地方政府职能，满足地方政府公共支 出的需要，根据宪法或者国家其他法律的规定，由中央或者地方制定地方税收法 律、行政法规，由地方负责征收并拥有一定的管理权，收入完全归属地方政府的 各税种的总称。在实际工作中，将地方税务局征收的税收称为地方税，或将地方 政府的税收收入称为地方税的说法都是不正确的，因为地方税务局征收的税收和 地方政府的税收收入并不仅限于地方税，可能还包括中央和地方共享税。 根据地方税的定义，地方税体系应是一个综合体系，由一系列地方税种组成， 有相对独立的税收管理权，有一定收入规模和相应的组织机构及运行保障机制的 地方税收分配体系。地方税体系是适应地方公共财政发展需要而建立的，是地方 公共财政分配体系的重要组成部分。地方税体系的构建涉及地方税制的建设、地 l 生1 1 税收大辞典 ：王美涵主编，辽宁人民出版社，1 9 9 1 年6 月 5 浙江大学公共管理硕t ( m p a ) 专业学位论文 地方税体系优化和增强地方财力途荇的对策研究 方税权的确定和地方税体系运行保障机制的完善等基本问题，这些基本问题解决 得如何，将直接制约着地方税体系的完善程度，以及在地方公共财政分配中所发 挥的作用。其具体内容包括： 1 地方税税制体系。即地方税的税制组成体系，它包括地方税管理体制、 地方税税制结构及其法律法规体系。地方税管理体制是指划分中央与地方之间地 方税管理权限的制度，其内容包括对地方税立法权的划分和对地方税征收管理权 的划分。地方税税制结构是指组成地方税各税种的构成、比例及相互关系。它的 主要内容包括税种的设置、主体税种的选择以及主体税种与辅助税种的配合等问 题。伽地方税法律法规体系是指由有关地方税的全部法律法规共同组成的内在和 谐统一的有机整体。它可以按内容分为税收实体法( 各税种法律法规) 和税收程 序法( 征收管理、行政复议等法律法规) ；按级次分为：法律( 人大及其常委会 制定) 、行政性法规( 国务院、财政部、国家税务总局、省级人民政府制定) 、 规范性文件( 各级财税机关制定) 。 2 地方税征管体系。即地方税征收管理活动各要素( 包括管理服务、征收 监控、税务稽查、机构组织等) 相互联系和制约所形成的整体系统。 3 地方税保障体系。包括地方税的司法保障体系、税务代理和其他的协税 护税网络。 可见，地方税体系的内容是极为丰富的，我国地方税体系的优化将涉及到税 务理论及实际工作的方方面面。 2 2 我国地方税的历史回顾 中国历史上最早的地方税收出现于汉代，但那时的地方税并非指地方政府 组织的税收收入，而是与中央税收相对的，不列入国家财政的，作为地方诸候、 封君或皂室收入的税种。自秦以后，国家的财政开始与争室及地方的财政分开， 二者不仅划分了收入来源，而且各有用途，分设机构，设官管理。在汉代，属 于争室及地方的赋税，主要是关市税、山泽说、湖海税、口赋( 人头税) 等。 大约从唐开始，出现了接近现代意义的地方税，收入归地方政府，而不再是封 君列候的私入。明、清两代由地方的“税课司大使”征收地方所属的屠宰税、 契税、牙税等。北洋政府时期，曾两次正式划分中央税和地方税，但终未成功。 6 浙江大学公共管理硕t ( m p a ) 专业学位论文 地方税体系优化和增强地方财力途杼的对簧研究 国民党政府于1 9 2 8 年规定国家、地方收支标准，把田赋、契税、使用牌照税等 划为地方收入，从而确立了地方的税源。“”解放后，我国地方税的发展历程 与预算管理体制及预算调节方法密不可分，据此，可将其大致划分为以下三个 阶段。 2 2 1 建国以后改革开放前 中华人民共和国成立后，针对国民党政府税收制度的极度混乱和原解放区 及各地税收制度的不统一状况，我国进行了统一税法和建立中国新税制的改革， 于1 9 5 0 年1 月制定了全国税政实施要则，在全国范围内实现了税收立法权、 税收管理权和税种的统一，其中对中央和地方税的划分、中央地方政府的税收 管理权限等问题也作了原则上的规定。1 9 5 1 年3 月，中央人民政府发布了关 于1 9 5 1 年度财政收支系统的划分的决定，将印花税、屠宰税、房地产税、特 种行为消费税、使用牌照税和契税列为大行政区或省的收入，由地方根据中央 颁布的统一税法制定本地的具体征收办法。这一决定标志着新中国地方税的产 生。此后直至改革开放前，地方税的税种及征收范围等又随着税制改革和中央 与地方集权分权关系的调整而相应进行了调整，但地方税税种少、收入规模小的 基本格局未有根本的改观。 2 2 2 改革开放后1 9 9 4 年财税改革前 实行改革开放以来，根据经济发展的要求和改革的总体部署，我国从八十 年代初期开始对税收制度几次进行改革，出台了大量新的税种，同时对收入在 中央与地方之间的划分也几次进行调整和改革。1 9 8 0 年实行“划分收支、分级 包干”的预算体制，除了将传统的地方税( 城市房地产税、屠宰税、车船使用 牌照税；牲畜交易税和集市交易税) 收入划归地方外，还将盐税、农牧业税、 工商所得税收入划归地方。1 9 8 5 年开始试行“划分税种、核定收支、分级包干” 的预算体制，将1 2 种税的收入划归地方，它们是：城市房地产税、屠宰税、车船 使用牌照税、城建税、城镇土地使用税、房产税、车船使用税、牲畜交易税、 集市交易税、契税、集体企业所得税和农牧业税。1 9 8 8 年开始实行地方财政包 干办法，除上面的1 2 种税仍划归地方外，还把城乡个体工商业户所得税、个人 7 浙江大学公共管理硕七( g p a ) 专业学位论文地方税体系优化和增强地方财力途行的对镱研究 所得税、个人收入调节税、奖金税和国营企业工资调节税的收入划归地方。在 把税种收入划归地方的同时，特别是在新制定的税收条例中，也分别不同情况 给予地方可以在规定幅度范围内确定税率、税额和减税免税的权力。 从统一领导分级管理体制到分级包干体制，地方税的设置更多地是出于便 于税种的管理、照顾地方的特殊需要等方面的考虑，并非是为了理顺中央与地 方的财政分配关系，为地方提供稳定的收入来源。在这两个阶段，收入划分的 主要方式是比例分成法和收入包干法，在这两种方式下，地方税的税种多少、 税收规模的大小与地方财政收入的多少没有必然的联系，在没有分级预算体制 尤其是分税制这一体制背景下的地方税只能是有其名而无其实的。 2 2 31 9 9 4 年财税改革后 1 9 9 4 年，为适应社会主义市场经济建立发展和经济体制进一步改革的需要， 我国对税收制度和管理体制进行了一次范围较大、程度较深的改革，即税制及 分税制改革。改革中划分了中央和地方的财政支出；按税种划分中央和地方收 入，中央和地方分设税务机构，分别收税。在税种划分上，根据税制改革后税 种结构的变化和进一步改革的方案，分别设置了中央税、地方税和中央与地方 共享税。划归地方税的税种包括：营业税、地方企业所得税、个人所得税雌”、 城镇土地使用税、固定资产投资方向调节税( 已暂停征收) 、城建税、房产税、 车船使用牌照税、城市房地产税、车船使用税、印花税、屠宰税( 已暂停征收) 、 筵席税、农( 牧) 业税( 包括农业特产税) 、耕地占用税、契税、土地增值税。 1 9 9 4 年，地方税收入( 不含共享税地方分成收入) 占全国税收总额的比重为 3 4 4 ，占地方政府财政收入的3 5 1 1 ，成为地方政府财政收入的重要来源。至 此，与分税制相联系的，具有真正意义的地方税产生了，同时，也初步形成了 我国地方税体系的基本框架。 萨2 ) 根据国务院关于印笈所得税收入分享改革方案的通知( 国发 2 0 0 1 1 3 7 号) 。出台了所得税收入分 享改革方案，所得税成为中央和地方共享税实际分成比例为：2 0 0 2 年所得税收入中央分享50 ，地 方分享50 ；2 0 0 3 年摹今，所得税收入中央分享60 ，地方分享40 8 浙江大学公共管理硕t ( m p a ) 专业学位论文地方税体系优化和增强地方财力逢杼的对簧研究 2 3 我国地方税体系自身存在的问题 由于2 0 世纪8 0 年代和9 0 年代的两次税制改革并没有把地方税作为重点， 分税制财政体制实行以后，地方税体系虽已建立，但改革还足滞步不前，在税 权划分、地方税制、税种结构等方面的问题日益突出。 2 3 1 税权划分的法律地位不高 到目前为止，中央与地方之间税权和财政支出责任的划分在事实上由中央 政府决定，而非由全国人大( 立法机构) 来决定。换句话说，中央政府在与地 方政府的“政策博奕”中既是裁判员又是运动员。这就使得中央政府能相当随 意地以其自身利益为出发点来修改博奕规则。由于中央无法对责权划分做出承 诺，地方政府的政策便取决于它们对中央今后政策变化的预测，因而难以控制。 与中国的情况相反，大部份联邦制国家和日本等单一制的国家在宪法中明确规 定中央与地方责权划分的基本原则，并在如地方财政法一类的法律文件中 详细规定具体责权的项目及改变责权关系所需经过的程序。一旦税种划分及支 出责任的划分以法律形式固定下来，中央政府便很难随意改动。这种法律关系 下，明确了中央与地方财政关系，地方政府的税收与支出行为就会比较稳定和 容易预测，许多“战略性反应”也会消失。地方政府的这种稳定的和可预测的 行为也会反过来增进中央政府控制宏观经济的能力。 2 3 2 分税不分权，事权、财权、管理权不统一 分税制的实质是按税实现“三分”，即分权、分税、分管。其中分权是基 础，带有根本性。嘲蚴1 从我国分税制的运行情况看，存在分税不分权、事权与 财权不相称、财权与管理权划分交叉重叠等问题。 1 税收立法权高度集中，不利于地方税体系的完善。分税制的核心是分 权，而分权的首要问题是划分税收立法权，以确保中央和地方两者享有一定的、 相对独立的税收立法权，否则“分税制”就失去其真实内容，变成了一种变相 的收入分成办法和税收分级管理办法。世界各国分税制的经验告诉我们，税权 划分是否合理是分税制成功与否的关键。目前我国在税收立法工作中一直实行 9 浙江大学公共管理硕士( b l p a ) 专业学位论文 地方税体系优化和增强地方财力途径的对簧研究 的足单一的立法体制，中央在统一税法、集中税权时忽视了授予地方适当立法 权，地方税体系中几乎所有税种的税法、条例及实施细则都由中央制定和颁布， 地方在解释、开征( 停征) 方面权利很少目前地方税收立法权的“缺位”现 象不符合我国分税制的取向，在客观上形成许多弊端，不利于地方因地制宜地 调控配置区域性资源，削弱了地方政府开辟财源，组织收入和调节经济的能动 性和积极性，有违于分税制的初衷，最终势必影响分税制改革的进一步完善。 2 财权与事权不相称，地方税收入难以满足地方政府各项支出的需要。 事权与财权相统一是分税制划分财权的基本依据，也是构建地方税体系的前提 和基础。改革开放以来，我国经济体制改革突飞猛进，而政治体制改革相对滞 后，中央与地方的事权范围虽已初步划分，但尚未完全适应市场经济体制的要 求，存在着交叉重叠和包揽过多的现象，政府职能划分不够清晰决定了中央与 地方在财力划分上也是粗浅的。1 9 9 4 年分税制改革，财权调整以后，事权和支 出范围没有相应界定和调整。目前地方政府负有广泛且重要配置职能，随着我 国教育、养老、医疗、失业等社会福利制度的改革，地方政府必将承担起更多 更重的支出职能，但作为地方财权主体的地方税，主体税种( 如营业税) 不能 覆盏全部资源，其他地方小税种收入难以形成规模，与日益扩大的地方财政需 要不相称。在这种情况下，地方政府为了平衡财政收支，发展各项事业，就不 得不在税收以外寻求财源，扩大预算外收入和制度外收入规模，导致了财税管 理体系混乱。 3 财权与管理权不统一导致税收征管不到位、不规范。我国现行分税制 存在财权划分不清晰，税种划分与收入归属不统一及税收征收管理范围不统一 等问题，不符合分税制“分税、分管”的原则。主要表现为共享税太多，如 地方征收的营业税、企业所得税、个人所得税、资源税、印花税等税种都具有 共享性质；划分标准乱，有按税种划分的，有按行业划分的，也有按企业经 济类型和隶属关系划分的。这种交叉重叠的划分方法违背了分税制的规范要求， 导致难以界定中央税与地方税内涵与外延，同时带来了税收管理权限的交叉重 叠问题。在实际工作中表现为国税与地税双方征管难度的增加及征管成本的加 大。尤其是现行的地方税体系中仍然保留了原税制中的附征税，如城建税按“三 1 0 浙江大学公共管理硕t ( u p a ) 专业学位论文地方税体系优化和增强地方财力途行的对策研究 税川半3 1 的实际缴纳额计算征收，使地税管理工作受到国税征管的限制，不适应 分税制体制下加强地方税收管理工作的要求。 2 3 3 地方税制体系不科学，调节经济的力度不够 1 地方税制“老化”，影响税收职能的发挥。中央税制基本上是1 9 9 4 年 制订颁行的，而现行地方税制中，除营业税、土地增值税等少数几个税收条例 是1 9 9 4 年制订施行的之外，其他的税收条例都存在不同程度的“老化”问题。 城建税、土地使用税、房产税等大多数地方税收条例都是2 0 世纪8 0 年代中后 期制订的，不少的税收条例甚至是2 0 世纪5 0 年代建国初期制订，如城市房地 产税条例制订于1 9 5 1 年。这些地方税收条例都是按照当时的经济形势制定，但 与当前经济发展的现状已不相适应了。我国现行地方税制已不能对地方经济发 展起到应有的调节作用，在某些方面甚至还对经济的发展产生制约作用。 2 间接税与直接税雌”比重失衡，缩小了地方税调节经济的空间。1 9 9 4 年我国税制改革的基本框架，是以流转税和所得税为双主体税种，辅之以财产 行为税和特别目的税的复合税制，直接税与间接税并重“3 嗍。但从新税制实施 情况看，间接税占绝对主导地位的局面仍然没有彻底改变，对经济和社会分配 起调节作用的直接税体系仍处于从属地位，间接税与直接税的比重约为4 ：l ， 尚未达到间接税与直接税并重的目标，间接税比重过大缩小了其他税种的调控 空间，不利于税收综合调节作用的发挥，与我国税制结构调整初衷相去甚远。 从国际上大多数经济发达国家的税制结构看，个人所得税、财产税等直接税都 成为主体税种，我国直接税大多集中在地方征收管理，由于受经济发展和地方 税制设置的影响，直接税的收入规模较小或税种设置缺位。借鉴国际经验，适 当增加直接税比重，由间接税为主逐步向间接税与直接税并重模式过渡，是许 多国家在经济转轨时期的普遍做法，也是我国优化税制结构尤其是地方税制结 构的方向。 3 地方税种设置与市场机制要求不符。市场经济要求有一个相对完善的 机制系统，既要创造平等竞争的环境，又要确保市场竞争和社会稳定的相互协 【t 以。三税一指增值税、消费税、营业税。 【硅1 直接税弓间接税的分类是以税收负担能香转嫁为标准的所谓直接税，是指纳税义务人间时是税收的 实际负担人纳税人不能或不便于把税收负担转嫁给别人的税种 1 1 浙江大学公共管理硕七( m p a ) 专业学位论文地方税体系优化和增强地方财力途行的对策研究 调。哪m “但我国现行税制改革侧重于流转税和企业所得税，而对社会分配更能 发挥调节作用的一些地方税，如财产税、遗产赠与税、社会保障税等，或调节 力度不够，或税种设置缺位。一方面，市场竞争的结果使我国的基尼系数逐年 上升瞄”，贫富差距不断扩大，但现行地方税对高收入阶层的调节显得软弱无力， 对个人收入进行调节的税种也只有个人所得税，即仅对个人的各种所得征税而 不考虑其财产和遗产，很难公平地对所有个人财富进行有效调节。另一方面， 当前我国市场机制缺乏一个有力的社会保障体系，也没有形成对社会保障体系 相适应的地方税制。由于缺少这样一个保障系统，使国企改革和政府机构改革 难度很大，如不尽早开征社会保障税以维持劳动者失业、退休后的正常生活， 维护社会稳定，一系列社会保障问题的解决将更加复杂而困难。硼 2 3 4 主体税种不突出，难以满足地方政府职能需要 适度的地方税收入规模是分税制体制顺利实施的基本保证，只有当地方税 收入在地方财政收入中占优势地位，能够满足地方政府财政支出的较大部分时， 才能够保证分税制体制的稳定性和有效性。从现实情况看，尽管我国的地方税收 入在全国税收总额中已占有一定的比重，但满足地方政府财政支出的程度并不 高。这说明我国的地方税收入规模偏低，既不符合分税制体制的要求，也不能满 足现实的支出需要，不利于地方政府有效实现其职能。 1 9 9 4 年实行分税制财政体制时，规定划为地方税的税种多达1 8 个( 不包 括共享税) ，但是除了营业税和个人所得税是较为稳定的税种外，其余的如车船 使用税、土地使用税、房产税等大多是税源分散、收入零星、征管难度大的小 税种。然而，2 0 0 2 年个人所得税改为共享税后，地方税主体税种再次削弱。目 前的营业税带有共享税的性质惟”，收入并不全部归地方财政，随着增值税征收 范围的逐步扩大，营业税税基有逐步缩小的趋势，必将导致营业税占地方税收 比重下降，因此，从长远看营业税作为地方税主体税种是不稳定的；另外，城 建税本应属于有发展前途的准地方主体税种，但按“三税”附征的做法，没有 形成一个相对独立的税种，也产生了很多征管问题，影响其职能作用的发挥； 降习据世界银行的统计数字我国的基尼系教在改革开放前为0 1 6 ，2 0 0 3 年已经董0 4 5 8 超过，国际公 认的警戒线0 4 ，到j 占危险的边缘2 0 0 4 年我国草尼系数已超过0 4 6 5 并将在2 0 0 5 年逼近0 4 7 l 畦q 日前铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的营业税和城建税归属中央 1 2 浙江大学公共管理硕 ( m p a ) 专业学位论文地方税体系优化和增强地方财力途杼的对簧研究 其他各税则收入规模都不得较小，税源零星分散，难以担当分税制体制下组织 地方财政收入的重任。 2 3 5 税制“内外有别”，与w to 要求不相适应 加入世界贸易组织后，我国需要做的是与国际经济接轨，“接轨”就是遵 循共同的“游戏规则”。m 7 1 众所周知，我国现行税制存在严重的“内外有别” 问题，但这种内外有别并不仅仅体现在企业所得税内外两套税制上，而且也突 出体现在地方税制上。比如，城建税、房产税( 城市房地产税) 、车船税( 车船 使用牌照税) 都实行了内外有别的征收方式。内外两套差别较大的地方税制， 不利于地方税制的统一，也不利于内外资企业公平税负和平等竞争。“”1 一方 面影响了地方财政收入增长的来源；另一方面也使竞争力本来就弱的内资企业 处于更为不利的位置，不利于民族工业的发展，而且将使我国的税收利益包括 地方税收利益受到损失。 2 4 地方税收入规模和结构存在的问题 在讨论了我国当前地方税体系设计上存在问题后，下面再结合我国地方税 收入规模和浙江省实际情况，可以发现地方税体系运行结果是，地方税对地方 政府提供公共产品的保证度不够，地方税在增强地方财力作用在减弱。表现为： 一是地方税收入规模偏小；二是地方税税种增收能力弱并对单行业的税收依赖 过大。 2 4 i 地方税收入占g d p 和税收总额的比重偏低 按照地方税收入规模的口径及其测量指标体系，睢”先来看一组数据，见 表2 1 和表2 2 。表2 1 反映的是浙江省地税部门1 9 9 4 年至2 0 0 4 年地方税收 入规模各项指标，表2 2 反映的是我国2 0 0 1 年至2 0 0 4 年地方税收入占税收总 额和g d p 比重两项地税收入规模指标。 【t 刀地方税收入规模的口径及其测量指标体系在本文第五部分进行详细讲述 1 3 浙江大学公共管理硕士( w p a ) 专业学位论文地方税体系优化和增强地方财力途杼的对镱研究 表2 1 浙江省1 9 9 4 - - 2 0 0 4 年地方税收入规模单位：亿元 地方税 地方税 地方税地方税 地方税税收占税收占g o p地方财占财政地方财占财政 年份 g d p 收入总额总额比比垂政收入收入比政支出支出比 重( )( ) 重( )重( ) 1 9 9 44 0 3 6 2 1 5 8 01 8 7 02 6 6 6 8 6 1 5 l 9 4 6 3 4 2 6 5 1 5 3 0 3 2 6 3 7 1 9 9 5 5 5 1 02 6 9 5 82 0 4 43 5 2 4 7 91 5 61 1 6 8 24 7 1 71 8 0 2 9 3 0 5 6 1 9 9 6 7 1 1 93 1 8 2 42 2 3 74 1 4 6 0 61 7 21 3 9 6 35 0 9 82 1 3 7 l3 3 3 1 1 9 9 78 3 2 l3 7 7 6 32 2 0 34 6 3 8 2 41 7 91 5 7 3 35 2 8 92 4 0 1 63 4 6 5 1 9 9 8 9 9 0 24 5 3 8 02 l j8 2 4 9 8 7 5 01 9 9 1 9 8 1 0 4 9 9 82 8 6 8 13 4 5 2 1 9 9 91 1 4 0 05 2 7 6 42 1 6 l5 3 6 4 8 92 1 22 4 5 4 74 6 4 43 4 4 0 43 3 1 4 2 0 0 01 3 7 0 47 2 9 2 9 1 8 7 96 0 3 6 3 42 2 73 4 2 7 73 9 9 84 3 1 3 03 1 7 7 2 0 0 11 7 1 3 69 3 3 4 5 1 8 3 6 6 7 4 8 1 52 5 4 4 1 8 0 0 4 1 0 05 9 7 3 0 2 8 6 9 2 0 0 22 3 5 4 3 1 1 5 8 0 5 2 0 3 37 7 9 6 0 03 0 25 6 6 8 54 1 5 37 4 9 9 03 1 3 9 2 0 0 32 9 2 9 81 3 8 2 0 02 l2 09 3 9 5 0 03 1 27 0 6 1 5 64 1 4 78 96 l7 73 2 6 7 2 0 0 43 8 3 7 21 6 8 8 9 72 2 7 21 1 2 4 3 0 03 4 l9 0 0 9 94 2 5 91 0 6 2 9 43 6 1 0 平均1 5 3 0 43 7 2 2 22 0 7 66 0 4 9 7 l2 嬲3 5 3 3 84 5 1 54 6 8 7 53 2 1 l 注：l 、为统一计算口径，各年地方税收入均按目前口径倒算( f 同) 地方税收入口径为 1 4 个地方税种，在本文第五部分有说明。 2 、税收总额不包括进口产品增值税、消费税和外贸企业出口退增值税、消费税。 3 、地方财政收入不包括中央补助。 4 ，资料来源：根据浙江省统计局编( 2 0 0 5 浙江统计年鉴、浙江省地方税务局编历年税 务统计年鉴和浙江省国家税务局编历年税务统计年鉴中的有关数据计算整理。 表2 2 我国2 0 0 1 - 2 0 0 4 年地方税收占税收总额及g d p 比重单位：亿元 地方税占税收地方税占g 呻比重 年份地方税收入税收总额c d p 总额比重( ) ( ) 2 0 0 12 7 3 0 4 11 3 5 1 2 3 02 0 2 l9 5 9 3 3 0 02 8 5 2 0 0 23 3 4 2 4 l1 5 1 1 4 1 0 2 2 儿1 0 2 3 9 8 0 03 2 6 2 0 0 33 9 7 6 5 31 7 6 7 2 3 42 2 5 01 1 6 6 9 4 0 03 4 l 2 0 0 4 4 9 4 4 8 32 2 0 1 1 8 7 2 2 4 61 3 6 5 1 5 0 03 6 2 平均 2 1 8 2 3 2 9 注：l 、为具可比性，全国地方税收入口径按表2 1 计算填列。税收总额口径也同表2 1 。 2 、资料来源；国家税务总局各年的税务统计年鉴有关数据计算整理。 1 4 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文地方税体系优化和增强地方财力途荇的对簧研究 在推行分税制财政体制的第一年，1 9 9 4 年我省地方税收入规模和占g d p 的 比重都比较小，分别为4 0 3 6 亿元和1 5 1 。分税制体制运行的1 0 余年情况看， 地方税收入总量规模显著提高，2 0 0 4 年达到3 8 3 7 2 亿元，为1 9 9 4 年的近l o 倍； 同时占g d p 的比重也提高到了3 4 1 ，但略低于全国水平。但不管是浙江省还 是全国的这一比重，与o e c d ( 经济合作发展组织) 成员国1 0 左右的比重相比， 啪1 我国地方税收入占g d p 比重并不高。如果在计算中把营业税、城建税、印花 税这几个实质上的共享税收入剔除，地方税收入占g d p 的比重就及低了。 再看地方税占税收总额的比重。这一比重反映的是中央与地方间进行税收 分割的比例，它集中体现了一国财权的集中与分散程度。从目前大多数国家税 收分配的情况看，集权制、单一制国家这一指标的数值较小，如英法两国地方 税多年来所占比重只有1 0 左右，韩国作为单- $ t j 国家其地方税所占比重近年 来才达到2 0 左右。而分权制、联邦制国家这一指标的数值则较大，如美、德 两国地方税所占比重近年来分别在3 5 和5 2 左右啪1 。浙江省这一比重平均值 为2 0 7 6 左右，略低于全国连续三年2 2 以上的水平。简单地从以上数据看， 由于我国是单一制国家，这一比重已不算低。但如果再剔除几个实质上的共享 税，如营业税和城建税的收入总额都是比较高的，再计算这一比重就不算高了。 这也表明，在税制改革中，我国应注重减少中央和地方共享税种的数量。 2 4 2 地方税收入占地方财政收入及支出