（公共管理专业论文）当前我国土地供应问题分析.pdf

内容摘要 本文所说的土地供应问题主要是指土地资源配置问题。土地是稀缺资源，也 是重要的生产要素，对一国经济社会的可持续发展具有举足轻重的作用。我国工 业化、城市化正处于加速发展时期，且还将延续相当长一段时间，土地需求增势 较强，而全国人均土地资源相对较少，土地流失严重。因此，我们应从中国人多 地少，政府必须兼顾粮食安全、生态环境和经济社会发展的现实出发，来制定和 完善我国的土地供应制度。通过公共经济学、微观经济学、公共管理学等理论分 析可知：我们应通过市场化手段，建立有效的土地资源配置机制，充分发挥市场 机制对资源配置的基础性作用，最大限度地提高土地资源的使用效益。同时要充 分发挥政府的作用，坚持以人为本和科学的发展观，借鉴国外的先进经验。运用 多元化手段，改革现行的土地制度，兼顾各方利益，建立完善土地产权制度和土 地市场交易规则，通过税收、补贴、用途管制、规划控制及其他管制手段，弥补 “市场缺陷”：还要注意合理划分中央政府和地方政府的职责权限。发挥各自优 势，中央政府主要在宏观调控、制定全国性规划、督促规划落实等方面发挥作用， 并规范地方政府间的竞争行为，对于一些不涉及跨省或全国性重大项目的土地问 题，尽量放权，充分发挥地方政府的积极性和主动性，以利制度创新。 关键词：土地；资源配置：制度 a b s t r a c t l a n ds u p p l yp r o b l e mi st h el a n dr e s o u r c ed i s t r i b u t i o n p r o b l e m l a n d s c a r c e r e s o u l c ea sw e l la sv i t a le l e m e n to f p r o d u c t i o n p l a y sad e c i s i v er o l ei ns u s t a l n a b l e s o c i a la n de c o n o m i c d e v e l o p m e n t 0 u rc o u n t r y i sn o wi na ne r ao fq u i c k i n d u s 仃i a l i z a t i o na n du r b a n i z a t i o nw h i c hw i l ll a s tf o r q u i t e al o n gt i m e a n dt h e d e m a n df o rl a n d 、i 1 1b e g r e a t l yr a i s e d c o n s i d e r i n g t h a tt h el a n dr e s o u r c e p e rc a p i t ai s c o m p a r a t i v e l yp o o r , a n dw e a r ec o n t i n u a l l yl o o s i n gt h e m t h e r e f o r e ，w em u s tm a k e a n di m p r o v eo u rl a n ds u p p l ys y s t e mo fo u rc o u n t r yf r o mt h er e a l i t yt h a to u r c o u n t r y h a sal a r g ep o p u l a t i o na n dn o te n o u g hl a n d ，a n da l s of i o mt h ec o n s i d e r a t i o no ft h e g r a i ns a f e t y , e c o l o g i c a le n v i m n r n e n ta n dt h ed e v e l o p m e n to fe c o n o m ya n ds o c i e t y t h r o u g h t h e o r e t i c a l a n a l y s i s o f p u b l i ce c o n o m i c s ，m i c r o e c o n o m i c s a n d p u b l i c a d m i n i s t r a t i o n ，w ec a nc o m et o t h e f o l l o w i n gc o n c l u s i o n ：m a r k e t i n gm e c h a n i s m s s h o u l db ea d o p t e dt oe s t a b l i s ha ne f f i c i e n tl a n dr e s o u r c ed i s t r i b u t i o ns y s t e m s ot h a t t h e yc a np l a ya ne l e m e n t a lr o l ei nr e s o u r c ed i s t r i b u t i o n t om a x i m i z et h eu s eo f t h e a v a i l a b l el a n dr e s o u r c e s m e a n w h i l e t h eg o v e r n m e n ts h o u l dd oi t sb e s tt or e f o r l nt h e p r e s e n tl a n ds y s t e m ，s t i c k i n gt oh u m a n i s ma n ds c i e n t i f i cd e v e l o p i n gc o n c e p t ，u s i n g t h ea d v a n c e de x p e r i e n c eo fo t h e rc o u n t r i e sf o rr e f e r c n c c ，i nm u l t i p l e xw a y s ，a n d t a k i n ga c c o u n to f t h ei n t e r e s to f e v e r ys i d e ，s ot os e tu pa n dp e r f e c tt h el a n dp r o p e r t y s y s t e ma n de x c h a n g er u l e s ，a n db y t h em e a n s o f t a x a t i o n ，s u b s i d y , c o n t r o lo f u s e ，p l a n ， e t c ，t om a k eu pf o rt h ed e f i c i e n c i e so f 也em a r k e t b e s i d e s d u t i e sa n dr i g h t ss h o u l d b er e a s o n a b l yd e f i n e db e t w e e nc e n t r a la n dl o c a lg o v e r n m e n t ss ot h a tt h e yc a ng i v e “l p l a yt ot h e i ra d v a n t a g e s t h e c e n t r a lg o v e r n m e n tc a n m a i n l yd o w o r k s c o n c e r n i n g m a r c r o a d j u s t m e n t ，n a t i o n a lp l a n ，s u p e r v i s i o n o n c a r r y i n g o u tt h e p l a n ，a n d s t a n d a r d i z et h ec o m p e t i t i o nb e t w e e nl o c a lg o v e r n m e n t s i ns o m ei s s u e so fl a n dn o ti n i m p o r t a n t n a t i o n a lo r t r a n s p r o v i n c i a lp r o j e c t s ，r i g h t s c a r lb e p a s s e d t ol o c a l g o v e r n m e n t ss oa st ob r i n gt h e i ri n i t i a t i v ei n t o 埘lp l a y i t sf a v o u r a b l et os y s t e m r e n o v a t i o n k e yw o r d s ：l a n d ，r e s o u r c e sa l l o c a t i o n ，s y s t e m 浙江大学公麸管理硕士( m p a ) 专业学位论文 当前我国土地供应问题分析 1 导论 本文所说的土地供应问题主要是指土地资源配置问题，包括土地资源供求主 体的确定，由供求关系、政府调控决定的土地价格的形成，土地资源供求市场交 易规则，私人部门与公共部门在土地资源配置中的行为规定等方面有关法律、法 规和政策。土地资源是土地供应的客体。土地资源是否得到合理地可持续地利用， 土地资源的使用效益是否最大化，土地资源的利用是否最有利于推动经济社会的 可持续发展、人与自然的和谐共存，是衡量土地供应制度好坏的根本标准。 自古以来，国家之间的领土主权都是“寸土必争”的。土地是人类社会赖以 生存与发展的最重要的自然资源之一，是一国经济社会发展的战略资源和物质基 础，是一产、二产、三产等各次产业必备的生产要素，无论是农业生产、工业化 还是城市化都离不开土地，但土地资源是总量基本不变的稀缺资源，如何建立有 效的土地资源配置机制，盘活土地资源，提高土地整体质量，避免土地资源遭受 破坏性开发，实现土地的持续利用，让有限的土地资源发挥更大的效益，对一国 经济社会的可持续发展具有十分重要的意义。 我国城镇人口只有百分之三十，大部分人还在农村居住，而农业的产出很低， 随着农业生产力的提高，农村剩余劳动力会越来越多。我国的工业化和城市化要 延续相当长一段时间，未来的二十年中至少有五亿人口要向城市转移，城市人口 将成倍增长。城市人髓的迅速增长会导致城市用地的大量增加，工业生产需要用 地，商业住宅需要用地，城市道路需要用地，美化环境也需要用地。因为城市人 口居住密度大，农村人口居住密度小，总体来看，农民进城是节约了居住用地， 但从土地结构来看，农民进城让出来的用地用于农业，其地力一般不如城市占用 的土地。而我国人多地少的国情，使我们不得不关注土地特别是耕地问题。 十六届三中全会通过的中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题 的决定指出：要“实行最严格的耕地保护制度，保证国家粮食安全。按照保障 农民权益、控制征地规模的原则，改革征地制度，完善征地程序。严格界定公益 性和经营性建设用地，征地时必须符合土地利用总体规划和用途管制，及时给予 农民合理补偿。”同时要求，要把动用国家征地权严格限定在必要的公益事业项 目上。其他建设用地，应引入市场机制，发挥市场在土地资源配置和价格决定中 的基础作用。温家宝总理在今年人代会上所作的政府工作报告，涉及国土资 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 当前我国土地供应问题分析 源管理工作的达十余处之多，这是不曾有过的。中央决策层给国土资源管理部门 的职能定位，发生了历史性的变化，国土资源部门作为宏观管理部门，具有保护 耕地、提供可持续发展的资源保障、发挥宏观调控的作用。土地供应政策已经像 金融政策那样，成为国家最重要的宏观调控手段。从2 0 0 3 年8 月8 日起，国务 院先后派出3 批由国家发改委、监察部、建设部、审计署、国土资源部组成的 l o 个联合督蠢组，奔赴全国3 1 个省、自治区、直辖市，历时数月，开展专项督 查工作。督查的重点是：一要依法严肃查处土地违法行为。对治理整顿中发现的 各种违反规定的做法，要坚决予以纠正：对违反党纪政纪、触犯刑律的，要移送 纪检监察、司法机关追究责任。重大违法问题要公开曝光。二要坚决落实国务院 清理整顿开发区的决定。对有禁不止、突击审批和设立开发区，以各种借口拒不 纠正违规设立开发区的行为，要追究有关领导和当事人的责任。对已清理出的开 发区，该撤销的要坚决撤销，该核减面积的要坚决核减。三要高度重视解决农民 失地失业问题。四要抓紧完善土地管理各项制度。加强土地法制建设，深化征地 制度改革，制定更严格的基本农田保护制度。改革干部政绩考核制度，建立土地 利用效益考核指标，从体制和机制上研究解决土地管理中存在的问题。同时，土 地利用规划条例正抓紧筹备；土地管理法将重新修订，调整重点是市场条 件下如何合理利用土地以及土地征用过程中如何保证被征用者的利益；国土资源 管理体系将实行垂直管理也正在酝酿之中。国土资源宏观调控体系在逐步完善。 土地利用规划全面实施，启动了新一轮修编试点工作。第三轮全国土地规划工作 已在包括上海、浙江在内的全国1 4 个地市、1 2 个县开始调研和试点，此项工作 将于2 0 0 5 年全面启动。这是继1 9 8 7 年及1 9 9 7 年之后的第三轮全国土地整体规 划工作。新一轮全国土地总体规划将修编至2 0 2 0 年的土地规划，重点将解决两 个问题：一是要符合市场经济发展需要，二是对超规模开发进行压缩和控制。关 键是要研究如何处理社会经济发展和土地保护的关系。2 0 0 4 年2 月9 日中共中 央、国务院颁发的一号文件中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政 策的意见，被认为是多年来政策含金量最高的促进农民增收的文件。文件明确 提出，必须推进我国征地制度改革，切实保护农民利益。 对于地方政府来说，土地问题也常常成为地方经济发展的瓶颈，特别是经济 欠发达地区，对资源的的依赖程度较高，且往往经济发展周期慢半拍，发达地区 发展达到高峰，国家开始从财政、货币、土地等方面进行控制了，欠发达地区正 2 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 当前我国土地供应问题分析 要进入高速发展期，而土地等生产要素一经控制，项目无法落地，经济发展速度 无疑将受影响，如此，将错过经济高速发展期的机遇，拉大与发达地区的差距。 所以，地方政府同样关心自身在土地资源配置中如何发挥作用，使本地土地资源 发挥更大效益，促进经济社会发展。 综上所述，土地问题不仅关系到经济社会的可持续发展，也关系民众的切身 利益。随着我国市场经济体制的逐步建立完善，深入研究土地资源配景过程中中 央和地方政府应该发挥什么作用，市场应该发挥什么作用，怎样建立最有效的土 地资源配置机制意义重大。 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 当前我国土地供应问题分析 2 资源配置方式的理论探析 土地供应方式的研究，其目的主要是解决有限的土地资源和不断增长的需求 之间的矛盾，使有限的土地发挥最大的效用，其实质是土地资源配置的有效性问 题，资源配置的目标是达到帕累托最优。 2 1 市场配置资源的有效性 在市场经济条件下，资源配置主要是通过市场供给和需求的关系来实现的， 市场主体决策的指导思想是利润最大化，充分竞争使消费者能够用脚投票以决定 总体需求，供求关系影响价格形成和走势，进而影响资源流向。微观经济分析的 一个基本结论是：竞争性均衡的配置是有效率的。正如亚当斯密指出的，市场 机制就像一只“看不见的手”，可以自动有效率地配置资源。实践证明，依靠市 场机制的作用比采取其他方式更能提高资源配置的效率。这是因为：得到法律保 护的私有财产权为经济主体的分散决策奠定了基础，从而最大程度地刺激人们去 从事经济活动；以交换为基础的市场体系导致越来越细的专业化分工，从而极大 地促进劳动生产率的提高和技术的进步；价格体系成为经济主体进行决策的信 号，使人们有可能准确地把握和充分利用经济活动中的供求机会；竞争机制可使 创新活动源源不断，同时也形成一种十分灵活的价格体系。当然，从理论上讲， 政府同样也可以利用公共企业生产私人产品，从而获得盈利。但由于公共企业缺 乏有效的产权激励，再加上政府出于非经济目的的考虑对企业经营管理过程的干 预。以及政府强制力保护下的外部竞争缺失，大多数公共企业都是低效率的，不 仅不能盈利，还持续亏损，不仅不能给政府创造经济价值，还需要政府不断地给 予财政补贴，成为政府的财政负担。因此，只有在私人产品供应不足，刺激竞争， 减少社会成本( 如保护环境) ，维护国家主权等情况下，政府才有必要利用公共 企业来从事私人产品的生产。 1 ” 2 2 市场经济条件下政府的主要职能 新公共管理理论认为，“小而强的政府是好的政府”，政府应该是市场机制的 捍卫者和推进者，而非干预者和替代者。在新公共管理范式下，政府职能最核心 的方面被认为是供给规则，而不是直接干预经济与社会发展事务。用奥斯本和盖 布勒的话说：“政府的职责是掌舵而不是划桨。直接提供服务就是划桨，可政府 并不擅长于划桨”。世界银行在其发展报告中指出：每一个政府的核心使命包括 4 浙江大学公共管理碗士( m p a ) 专业学位论文 当前我国土地供应阃题分析 五项最基本的责任，一是确定法律基础；二是保持个未被破坏的政策环境，包 括保持宏观经济的稳定；三是投资于基本的社会服务和社会基础设施；四是保护 弱势群体；五是保护环境。概括地说，政府所承担的职能主要包括两大类，即政 治职能和经济社会职能。政治职能是指政府在政治上应保障所有人享有广泛的平 等和自由：经济社会职能是指政府应当维护经济社会的可持续发展。政府用于影 响经济社会发展的工具主要有四类，即：供应、补贴、生产和管制。1 1 2 3 “市场缺陷”及其矫正 虽然市场机制在多数情况下是有效的。但只有完全竞争的市场才能使资源配 置实现帕累托最优状态，而完全竞争是一种非常理想的市场状态，现实经济生活 中的市场机制不是万能的，单靠它自身的作用达不到资源的最优配置状态，即存 在“市场缺陷”。 2 3 1 “市场缺陷”的主要表现 “市场缺陷”主要表现在公共产品、外部性、规模报酬递增、风险和不确定 性、优值品、分配不公、失业与通货膨胀等方面。 公共产品具有两个特性：非竞争性和非排他性。如果一个商品在给定的生产 水平下，向一个额外消费者提供商品的边际成本为零，则该商品是非竞争的。如 公共电视，多一个观众的成本为零。按照边际成本定价原则，非竞争性意味着必 须免费供给。非排他性是指人们不能被排除在消费一种商品之外。如一旦一个国 家建立了国防，所有公民都能享受到它的好处，而不能将个别人排除在外。非排 他性意味着无法把“免费搭车者”排除在外。这样，以盈利为目的的私人部门就 无法通过市场提供公共产品。 美国经济学家布坎南和斯塔布尔宾给外部效应下过这样的定义：只要某一个 人的效用函数( 或某一厂商的生产函数) 所包含的变量是在另一个人( 或厂商) 的控制之下，即存在外部效应。用公式表示，即 u = u “( x ，x 。，x 。，x 。，y ：) 就是说，如果某一个人a 的效用，不仅受其所控制的活动x 。，x 。，x 。， x 。的影响，而且受到其他活动y 。的影响，而y ，又在另一个人b 的控制之下，这就 产生了外部效应。他们把类似于y 的活动解释为任何可以计量的人类行为，如吃 面包、喝牛奶、向空中吐烟圈、在公路上洒水以及救济穷人等。 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文当前我国土地供应问题分析 简单来说，外部效应是指某个人或企业的经济行为影响了他人或其他企业， 却没有为此付出成本或没有获得应有的收益的现象。如果没有付出应有的成本， 说明存在负外部性：如果没有获得应有的收益，说明存在正外部性。由于成本与 收益的非对称性，若由私人部门提供外部性产品，不是过多就是过少，两者都是 资源配置扭曲的表现。外部效应还可分为生产的外部效应和消费的外部效应。同 时，本文按照外部效应是影响同一代际的人或企业，还是不同代际的人或企业， 将外部效应分为横向外部效应和纵向外部效应。如：对土地而言，纵向外部效应 是指土地使用权人在土地上的经济行为影响到了下一个使用权人，却没有为此付 出应有的成本或没有得到应有的收益的现象。 规模报酬递增是指某些行业( 如供水、供电等) 经营规模越大，经营效益越 好，即平均成本递减，因而容易产生自然垄断，使竞争失效。 风险和不确定性也即不具有充分的信息或交易双方信息不对称，这会产生欺 诈现象、产品积压或生产不足现象等，从丽导致竞争性市场的无效率。 优值品是指某些商品或劳务的消费者评价低于社会合理评价，如基础教育、 严肃音乐等，从而可能造成供给不足的现象。 分配不公是指即使资源配置已经达到帕累托最优状态，市场所决定的收入分 配状况仍有可能因为个人拥有生产要素的具大差异等因素而造成不公平。 失业与通货膨胀是指依靠市场机制的自发运行，时常会出现失业、通货膨胀 和经济失衡等问题。 2 3 2 “市场缺陷”的矫正 “市场缺陷”的存在是公共部门开展经济活动的前提，公共部门从事经济活 动的目的就是为了弥补这些“市场缺陷”。公共经济的存在决不是取代市场机制 在资源配置中的基础性作用，凡是不存在“市场缺陷”的领域，就不能让公共部 门涉足。因而，现代经济体制实质上是一种混合经济，即由公共部门经济和私人 部门经济有机构成的共同体。政府可以通过一定手段来矫正“市场缺陷”，但国 家干预经济的行为也必须构建一套完整的法律、法规和契约等正规或不正规的制 度来约束，以确保公共经济活动恰好囿于弥补“市场缺陷”的范围之内。“3 政府用于矫正“市场缺陷”的手段主要有四类： 一是供应，即政府通过财政预算提供商品和服务( 主要针对公共产品) 。由 于公共产品的非竞争性和非排他性特点，使得私人部门从事公共产品的生产不存 6 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 当前我国土地供应问题分析 在激励，因此政府有必要运用财政预算直接供应公共产品。如国防、教育、部分 社会基础设施、部分社会福利计划等公共产品一般都由政府来供应。 二是补贴，是供应的一种补充手段，政府通过这种方式来资助私人经济领域 的某些个人或组织，生产政府需要的商品和服务。补贴是实现外部效应内在化的 传统手段，政府通过补贴来矫正正的外部性，矫正性幸 贴有两种：种是着眼于 私人边际收益的调整，即对具有正外部效应的产品发放相当于外部边际收益数量 的补贴，使私人边际收益提高到与社会边际收益相一致的水平：另一种是着眼于 私人边际成本的调整，如针对企业排污量的减少程度直接给予货币补贴。但补贴 会增加财政负担，如何使用补贴手段，要视财力而定。 三是生产，是指政府直接生产在市场上出售的商品和服务( 主要针对私人产 品) 。由于私人部门与市场能够更加有效地供给私人产品，政府建立公共企业进 行生产只有在特殊情况下才会作为备选方案，即私人产品供应不足，挽救行将倒 闭的、关系到公共利益的企业，刺激竞争，减少社会成本( 如环境的外部性) ， 保护国家主权等等。 四是管制，是指具有法律地位的、相对独立的政府管制者( 机构) ，依照一 定的法律对被管制者( 主要是企业) 所采取的一系列行政管理与监督行为。政府 运用管制手段，所针对的主要是经济和社会生活中所普遍存在的信息不对称问题 和外部性问题。凯恩斯政府干预理论设想通过政府的干预能够实现帕累托改进或 者在存在约束条件的情况下达到一种次优的配置效果。管制可以区分为经济管制 和社会管制。经济管制旨在鼓励企业和其他经济生活参与者采取某种行为或促使 其避免某种行为；社会管制则常常表现为力图保障公民和消费者的利益，尤其是 有关食品与药品标准、安全水平以及污染控制等方面。 政府管制的手段是多种多样的，如：课征税收，矫正性税收着眼于私人边际 成本的调整，即对具有负外部效应的产品征收相当于其外部边际成本数量的税 收，使私人边际成本提高到与社会边际成本相一致的水平，2 0 世纪2 0 年代初英 国著名经济学家庇古首先提出的开征相当于外部边际成本的环境污染税( 庇古 税) 就是一个典型的例子：进入管制，政府可以对某一产业实施进入管制，只允 许一家或有限家企业从事生产以保证实现社会成本最优及提高生产效率，避免毁 灭性竞争和重复建设；价格管制，政府通过对垄断性企业实施价格管制可以达到 三个目标，财务目标是既防止企业利用其垄断地位谋取高额利润，又避免企业因 7 浙江大学公麸管理硕士( m p a ) 专业学位论文 当前我熙土地供应洄蹶分析 边际成本定价而亏损，效率目标是保证产出和价格达到社会最优水平，实现配置 效率、生产效率和动态效率，公平目标是使消费者能够享受到规模( 范围) 经济 带来的低成本好处，价格管制本质上是政府在自然垄断企业与社会公众利益之间 寻求一个权衡；竞争管制，为形成公平、有效的市场竞争格局，政府必须制定相 应配套的规范与规则，以管制的方法来放松管制；保护与监督，通过实施一定的 法律制度，保护人们的产权不受侵犯，同时监督人们按一定规则行使产权，如财 产权及劳动者、消费者权益的保护等：禁止手段，是最强硬的管制手段，如禁止 毒品的生产和交易，禁止走私行为等：数量限制，如对农场限制经济作物的生产 量，限制各种燃料的开采量等；产品质量标准和技术生产标准，如对食品和药品 的规制，通过技术生产标准确保生产过程的安全并控制负外部效应等：信息提供， 可以是政府提供或要求企业通过信息标识直接向消费者提供。从根本上说，政府 的管制手段是对市场机制运行中出现的问题的一种矫正，其目的是维护市场竞争 和市场机制对资源的有效配置，而不是要取代市场。“1 、”。1 ” 2 4 资源配置的方式及其选择 在市场经济条件下，资源配置一般有三种方式：是完全由私人部门提供， 市场化运作，如汽车、电视机等一些竞争性产品；二是完全由公共部门提供，如 国防、外交、治安等公共产品；三是由公共部门与私人部门合作提供，或由私人 部门提供政府适当千预，如：授权经营( 主要用于一些自然垄断行业) 、政府参 股( 如对道路、桥梁、高速公路、铁路、港口、机场等一些初始投入较大的基础 设施项目) 、政府补助( 如教育、卫生、高新技术产品开发等企业) 等形式都属 这类。 以上分析可以看出，要回答土地供应是由私人部门承担还是由公共部门承 担，或是共同承担，哪种方式更有效? 首先要分析土地资源的基本性质，在此基 础上进一步探究在土地供应领域是否存在单靠市场本身无法解决的“市场缺陷”。 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 当前我国土地供应问题分析 3 我国土地资源概况及土地资源的基本性质 3 1 我国土地资源概况 土地是一种稀缺资源，尤其是对我国这样一个人口大国来说，土地资源更加 紧张。一方面土地总量是不变的，人均土地资源较少，另方面土地的需求量较 大并且仍在不断增长。 3 1 1 人均土地资源匮乏 我国国土面积9 6 0 万平方公里，人口密度为每平方公里1 3 5 人，而世界平均 为4 4 人，我国是世界平均的三倍。农用耕地面积同样如此，2 0 0 3 年年末我国耕 地面积1 8 5 l 亿亩，占世界7 ，而人口占世界百分2 2 ，农用地的人口负担大约 是世界平均的三倍，人均耕地仅有1 4 3 亩，有1 3 的省市人均耕地不足l 亩， 浙江省人均耕地面积为0 7 2 亩，全国有6 6 6 个县低于联合国制定的人均0 8 亩 的警戒线，4 6 3 个县低于人均0 5 亩的危险线。根据有关专家在冀、鲁、鄂、桂、 浙、滇等1 1 个省1 3 4 个县作的抽样调查，分到土地的人口只占总人口的8 4 5 。 据此推算，全国至少有1 3 7 的农民无地耕种。 3 1 2 土地需求增势强劲 近年来，我国城市化发展开始加速。根据美国地理学家诺瑟姆1 9 7 5 年提出 的城市化曲线类似于s 型曲线。第一阶段为城市化的初期阶段，城市人口增长缓 慢，当城市人口比重超过1 0 以后，城市化进程逐渐加快：第二阶段是城市化的 加速阶段，当城市人口比重超过3 0 ，城市化进程出现加快趋势，这种趋势一直 要持续到城市人口比重超过7 0 。第三阶段是城市化成熟阶段，出现停滞或略有 下降趋势。按照这一分类，中国是从1 9 4 9 年开始进入城市化的初期，1 9 5 2 年城 市化率达到2 1 5 ，直到2 0 世纪9 0 年代中后期进入城市化加速阶段，城市化率 才超过3 0 ，1 9 9 7 年后我国城市化步伐明显加快，到2 0 0 1 年的4 年时间里城市 化水平提高了7 7 4 个百分点。但从经济发展水平与城市化的关系来看，我国的 城市化进程仍显滞后。据西方经验，当人均g d p 为5 0 0 美元时，城市化水平应为 5 0 ，当人均g d p 为2 0 0 0 美元时，城市化水平则会稳定在7 5 左右。而我国2 0 0 1 年人均g d p 达9 0 0 美元，非农业产值占g d p 的比重达8 4 4 ，城市化水平仅为 3 7 6 6 。只占g d p l 5 2 的农业之中却有占全国人数5 0 的农业人口。未来2 0 年 是我国经济的跨越期，人均0 i ) p 到2 0 2 0 年要达到3 0 0 0 美元，城市化水平也要达 9 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 当前我国土地供应问题分析 到6 0 左右。由于城市人口增加，要素集聚，城市工业用地、商住用地、文化教 育用地、基础设施用地等需求会大幅增长。“”1 3 1 3 土地流失严重 在土地需求量不断增长的同时，土地流失现象严重。中国是世界上荒漠化程 度最高的国家之一，全国沙漠化土地面积达1 7 亿公倾，占国土面积的1 8 2 ， 全国约有4 亿人口受到荒漠化危害和威胁，约有2 万公倾农田遭受荒漠化危害， 粮食产量低下；大面积的草场由于荒漠化造成牧草严熏退化，载畜量下降；8 0 0 多公里铁路和数千里公路因风沙堆积而阻塞。加上城市化的推进和“圈地”等不 合理用地现象，使我国耕地数量锐减，2 0 ( 3 3 年全国耕地净减少3 8 0 6 1 万亩，耕 地面积由2 0 0 2 年年末的1 8 8 9 亿亩下降到2 0 0 3 年年末的1 8 5 1 亿亩，人均耕地 由1 4 7 亩下降为1 4 3 亩。同时，由于农民种粮积极性严重受挫，农民大幅减少 了对农田的投入，我国耕地的质量下降明显。在面积减少和质量下降这两者作用 下，我国2 0 0 3 年粮食总产量比2 0 0 2 年减少2 6 4 亿公斤，而我国人口持续增加， 粮食安全成为一个不容忽视的问题。”3 3 2 土地资源的基本性质 土地资源不仅是稀缺的，且在空间上是不可移动的，位置是固定的，我们不 可能把一块地移往他处使用，只能改变这块地的用途或其权益。而改变土地的用 途也是有成本的，甚至要花非常大的代价。一个地块由农业用地改为建设用地， 水、电、路等基础设施就必须配套跟上，这不光是本地块，还跟其他地块的建设 情况相关联，这都需要花费大量资金成本。而一块建设用地要改为肥沃的农用耕 地，其代价不会太小。特别对一些工业用地或遭受严重污染、破坏的地块甚至无 法恢复为具有一定粮食生产能力的耕地。 从土地资源的性质来看，它并不是一种公共产品，一块土地如果增加一个共 有者肯定会减少其他所有者的从这块土地得到的收益，而且也很容易排除那些免 费搭车者，所以，它不具有非竞争性和非排他性。将一块土地由生地变为熟地的 生产过程也没有明显的外部性，但土地资源的使用往往具有显著的外部性，如一 个人或一个企业在拥有一个地块的使用权后，他在这块地上建一个花园，则周围 的人或路过的人都能观赏或享受到它的好处，但使用权人并不能因此获得收益； 如果他在这块地上建一座具有强辐射的发射塔，周围的人健康受到影响，但使用 1 0 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 当前我国土地供应问题分析 权人也并不因此付出成本；同样，如果使用权人进行一些破坏性开发，影响了下 一个土地使用权人正常使用土地，土地使用期限到后，他交还土地时也不用为此 付出成本。这说明土地资源的使用不但具有横向的外部效应，还具有纵向的外部 效应。 此外，土地资源还具有不可替代性、广需性、资源短缺派生性等性质。“” 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 当前我国土地供应问题分析 4 我国现行土地制度 4 1 我国的土地资源管理机构和职能 我国目前的国土资源行政管理部门是国土资源部。1 9 9 8 年3 月1 0 目，九届 人大一次会议第三次全体会议表决通过关于国务院机构改革方案的决定。根据这 个决定，由地质矿产部、国家土地管理局、国家海洋局和国家测绘局共同组建国 土资源部。保留国家海洋局和国家测绘局作为国土资源部的部管国家局。 按照机构改革方案的说明，新组建的国土资源部的主要职能是：土地资源、 矿产资源、海洋资源等自然资源的规划、管理、保护与合理利用。在国务院机构 改革方案中，国务院机构被分为四类：宏观调控部门，专业经济管理部门，教育 科技文化、社会保障和资源管理部门，国家政务部门。国土资源郝放在教育科技 文化、社会保障和资源管理部门一类中，与教育科技文化、社会保障起作为国 民经济发展的基础保障部门，是我国经济发展的后劲所在。这充分突出了国土资 源在国民经济中的基础地位。 新建立的国土资源部依照中华人民共和国矿产资源法、中华人民共和国 土地管理法、中华人民共和国海洋法、中华人民共和国测绘法等法律及法 规行使职能。部政府职能要逐步转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来， 完善我国的社会主义市场经济体制，建立符合我国市场经济要求的资源管理机 制。 国土资源部门的主要职责是： ( 一) 拟定有关法律法规，发布土地资源、矿产资源、海洋资源( 农业部负 责的海洋渔业资源除外，下同) 等自然资源管理的规章；依照规定负责有关行政 复议：研究拟定管理、保护与合理利用土地资源、矿产资源、海洋资源政策；制 订土地资源、矿产资源、海洋资源管理的技术标准、规程、规范和办法。 ( 二) 组织编制和实施国土规划、土地利用总体规划和其他专项规划；参与 报国务院审批的城市总体规划的审核，指导、审核地方土地利用总体规划：组织 矿产资源、海洋资源的调查评价，编制矿产资源和海洋资源保护与合理利用规划、 地质勘查规划、地质灾害防治和地质遗迹保护规划。 1 2 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 当前我国土地供应问题分析 ( 三) 监督检查各级国土资源主管部门行政执法和土地、矿产、海洋资源规 划执行情况；依法保护土地、矿产、海洋资源所有者和使用者的合法权益，承办 劳组织调处重大权属纠纷，奁处重大违法案件。 ( 四) 拟定实施耕地特殊保护和鼓励耕地开发政策，实施农地用途管制，组 织基本农田保护，指导未利用土地开发、土地整理、土地复垦和开发耕地的监督 工作，确保耕地面积只能增加、不能减少。 ( 五) 制订地籍管理办法，组织土地资源调查、地藉调查、土地统计和动态 监测；指导土地确权、城乡地籍、土地定级和登记等工作。 ( 六) 拟定并按规定组织实施土地使用权出让、租赁、作价出资、转让、交 易和政府收购管理办法，制订国有土地划拨使用目录指南和乡( 镇) 村用地管理 办法，指导农村集体非农土地使用权的流转管理。 ( 七) 指导基准地价、标定地价评测，审定评估机构从事土地评估的资格， 确认土地使用权价格。承担报国务院审批的各类用地的审查报批工作。 ( 八) 依法管理矿产资源探矿权、采矿权的审批登记发证和转让审批登记； 依法审批对外合作区块；承担矿产资源储量管理工作，管理地质资料汇交：依法 实施地质勘查行业管理，审查确定地质勘查单位的资格，管理地勘成果；按规定 管理矿产资源补偿费的征收和使用。审定评估机构从事探矿权、采矿权评估的资 格，确认探矿权、采矿权评估结果。 ( 九) 组织监测、防治地质灾害和保护地质遗迹；依法管理水文地质、工程 地质、环境地质勘查和评价工作。监测、监督防止地下水的过量开采与污染，保 护地质环境；认定具有重要价值的古生物化石产地、标准地质剖面等地质遗迹保 护区。 ( 十) 安排并监督检查国家财政拨给的地勘费和国家财政拨给的其他资金。 ( 十一) 组织开展土地资源、矿产资源、海洋资源的对外合作与交流。 ( 十二) 承办国务院交办的其他事项。 根据国务院的规定，管理国家海洋局和国家测绘局。 地方各级政府相应设国土行政管理部门，并具有相应的土地管理职能。 4 2 我国土地制度概况 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 当前我国土地供应问题分析 土地管理和征用制度、农地保护制度都与土地供应问题的研究密切相关。 4 2 1 土地管理和征用制度 我国现行的土地管理实行农村和城市两套不同的管理制度。农村土地为农民 集体所有，家庭承包经营；城市土地归国家所有。农民集体所有的土地使用权一 般不能出让、转让或者出租用于非农建设，农地只有被国家征用才能作为工业用 地或城市用地，同时，土地所有权就由农民集体所有变为国家所有。简单来说， 农地转非农用地主要经过三个环节：一是农地征用。政府根据城市发展规划和土 地利用规划，按照一定的行政审批程序，将农用地征用为工业、商住或其他城市 用地。二是向集体支付补偿。具有长期土地承包经营权的农民到村民委员会登记 土地权益，由村委会代表农民出面协调有关征地事宜，领取并分配征地补偿。征 地补偿主要包括征地补偿费、安置补助费、地面附着物补偿费等。其价格由政府 统- - n 定发布，同时还逐步推行了征地区片综合价制度，即在一定时期内，将城 市划成几个不同的区片，同一区片实行统一价格。征地区片综合价制度对征地工 作的顺利进行，对征地补偿的相对平衡起到了一定作用。三是土地批租。政府向 集体支付了征地补偿金后，就可以进行土地使用权批租了。一般批租的使用权期 限为5 0 一7 0 年。 这套土地征用制度的主要特征：一是政府根据经济社会的发展情况进行分 析，结合项目需要，对工业用地、商住用地或其他城市用地需求做出判断，并运 用行政权力决定土地的供给，确定土地补偿价格；二是无论是农民个人或集体都 只有接受补偿的权利，在法律上没有资格作为土地交易的一方进行讨价还价：三 是权力租金，而不是土地产权的权利租金，成为目前农地转为工业城市用地过程 里基本的经济刺激。 4 2 2 农地保护制度 针对我国农用耕地紧缺的现实，我国现行的农地保护政策主要由3 大部分组 成：耕地总量动态平衡、土地用途管制、农地征用管制。耕地总量动态平衡主要 强调耕地总量只能增加，不能减少，占一补一，以及土地数量的平衡和质量平衡 的统一。土地用途管制的内容主要是：土地按用途合理分类，明确土地使用权性 质，通过土地利用总体规划划定土地利用分区并确定各区内土地使用的限制条 件，对用途变更实行用途审批，强化土地利用监督管理。农地征用管制主要是根 浙江大学公麸管理硕士( m p a ) 专业学位论文 当前我国土地供应问题分析 据土地管理法的规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土 地实行征用，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国 有土地。从而从源头上控制农地非农化的规模和水平。”“”2 ” 4 2 3 土地供应制度的市场化趋势 一是农村土地流转势头加快。一方面，随着我国工业化、城市化的发展，加 上农业比较利益偏低大量农村劳动力向城市转移，向二、三产业转移，其原承 包土地出现闲置；另一方面，随着农业产业化的推进和农业生产技术水平的提高， 农业企业、种养大户对土地的需求越来越大。这使农村土地承包经营权流转市场 渐成规模，流转的形式也是多种多样的：有转让、转包、委托代耕、互换、租赁、 反租倒包、托管经营、股份合作制等，有农户自愿流转，也有组织出面流转。同 时，随着城市和小城镇的扩张及乡镇企业的发展，建设用地的需求激增，而非农 用地与农业用地收益的巨大反差，使农地突破现行法规采取各种变通办法向集体 建设用地转化。 二是城市土地供应逐步引入市场化手段。经过2 0 0 0 - 2 0 0 3 年的准备，我国土 地批租模式改革在法律上已经基本完成，地方政府传统的行政划拨、协议出让等 手段宣告终结，2 0 0 2 年7 月11 3 起正式实行招标拍卖挂牌出让国有土地使用权， 国家虽仍在土地供应中起主导作用，但土地配置的市场化进程已正式全面启动。 1 9 9 9 年全国招标拍卖的土地面积为1 0 0 0 万平米：2 0 0 0 年增长了1 倍多；2 0 0 1 年则进一步提高，达到6 6 0 9 万平米，增幅为1 3 8 ；2 0 0 2 年国土资源部1 l 号令 出台，市场配置土地取得新突破，“招拍挂”出让的土地面积同比增长了1 7 4 倍，达到1 8 0 9 5 万平米；2 0 0 3 年，“招拍挂”出让土地面积达到5 1 9 0 0 万平米， 增长了约1 8 7 倍，招标、拍卖和挂牌出让土地面积分别为6 2 0 0 万、8 9 0 0 万和 3 6 8 0 0 万平米，所占比例分别为1 2 、1 7 和7 1 。“招拍挂”受让土地宗数增长 迅速，2 0 0 0 年受让土地约为1 5 7 万宗，到2 0 0 2 年时已增加到约2 5 9 万宗，2 0 0 3 年在5 7 万宗左右。市场化配置地面积占同期出让土地总面积的比例明显提 高。1 9 9 0 年“招拍挂”出让土地使用权的面积占出让总面积比例一直在2 5 之 间，2 0 0 3 年这一比例提高到2 8 。预计2 0 0 4 年，全国建设用地实行“招拍挂” 的比例将继续增长至5 0 以上。 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 当前我国土地供应问题分析 5 国外城市化快速发展阶段的土地制度 国外在城市化进程中，政府行为在土地流转及交付开发过程中起到了重要作 用。但就各国而言，做法又大不相同：英国制定了“土地强行征用”的法律；西 欧大陆国家采用了“土地银行储备”制度：美国则动用了旨在为私营开发商服务 的“法定土地征用权”。英园的内城改造或再开发，以及新城的建立，往往由政 府部门或隶属企业直接从事，政府不向私营开发商转售土地：西欧大陆的大部分 开发项目则是政府发包开发商承接。欧美国家的“规划控制区”多处于一种被动 的等待开发的状态，而日本则处理得比较灵活。 一 5 1 英国的“土地强行征用”法律 ( ( 1 9 4 6 年新城法颁布一年后，英国又咀法律形式规定：地方政府有权征 用城镇或乡村的土地