（公共管理专业论文）郑州市政府机关事务工作改革与发展研究.pdf

华中科技大学硕士学位论文 摘要 蓬视和加强对墩府机关事务工作的科学研究，认识和把握政府机关事务工作的 虑巍援律，瓣转变致密职憝、提嵩程政工终效率都矮寿重要意义。 本文通过对国内外及郑州市政府机关事务工作的深入研究，结合自己的工作实 践，奔绥了敬癀秘关事务王俸懿基本涵义嚣主要蠹容，飘掰变洽孳豹发袋变纯蠢公 共管理学的角度来研究当前政府机关事务工作的科学定位和基本职能，以美国为例 研究可供我霄j 蓿鉴靛发达国家政府视关事务管理体翩，并在此基础上总结发达国家 与我阑政府机关事务管理体赘4 存在的差异；在充分调研的蒸础上对郑州市政府机关 事务正作的现状、存在的问题及原瀚进行了认真分析，指出郑州市政府机关事务管 理体涮改革溅刻不容缓；在上述分掇熬基璐之上，搓出嚣翅泰欢爨税关事务王终竣 革的动因、方向和基本原则，强调深化政府机关事务改革需要解决的几个认识问题； 最嚣，摸据熬建枣致縻橇关搴务王终静实器情况，臻签蓍斑矫先逡经验，疆鑫郑搦 市政府机关攀务工作改革的对策和设想。本文着力探讨构建与社会主义市场经济体 制福适应，符台政辩机关实黼情况，反映税关事务工作内在规律的郑娜市政府机关 事务镣理体制和保艨体制，勰放和发展杌关后勤生产力，实现郑州市政府机关事务 工作管理科举化、保障法制化和服务社会化。 关键诞：郑建赘玫黪、掘关攀务、慧懿羧荤 l 华中科技大学硕士学位论文 a b s t r a c t i ti so fs i g n i f i c a n c et oa t t a c hi m p o r t a n c et oa n de n h a n c et h es c i e n t i f i cs t u d yo nt h e g o v e r n m e n t a la f f a i r s , a n dt ok n o wa n dg r a s pt h ei n n e rr u l e so fi ts oa st oc h a n g et h e g o v e r n m e n t sf u n c t i o na n di m p r o v et h ea d m i n i s t r a t i v ew o r k i n ge f f i c i e n c y s oi nt h i sp a p e r , w h i c hi sb a s e do nt h ec o m b i n a t i o no fm yo w ne x p e r i e n c ea n dt h e d e e pr e s e a r c ho fg o v e r n m e n t a la f f a i r si nz h e n g z h o ua n da l s ot h ef i n d i n g si nt h i sf i e l da t h o m ea n da b r o a d ，if i r s ti n t r o d u c et h eb a s i cm e a n i n ga n dm a i nc o n t c n 姆o ft h e g o v e r n m e n t a la f f a i r s ，a n ds m d yt h es c i e n t i f i co r i e n t a t i o na n dt h eb a s i cf u n c t i o no ft h e g o v e r n m e n t a la f f a i r sf r o mt h ea n g l e so ft h e h i s t o r i c a l d e v e l o p m e n ta n dt h ep u b l i c m a n a g e m e n t t h ep a p e rt a k e su s a a sa ne x a m p l et oa n a l y z et h ea f f a i r sm a n a g e m e n ti n t h ed e v e l o p e dc o u n t r i e ss oa st os u m m a r i z et h ed i f f e r e n c e si ng o v e r n m e n t a la f f a i r s m a n a g e m e n ti nd e v e l o p e dc o u n t r i e sa n do u rc o u n t r y n e x t ，ic o n s c i e n t i o u s l ya n a l y z et h e c u r r e n tc o n d i t i o n ，t h ee x i s t i n gp r o b l e m sa n dt h e i rc a u s e so f z h e n g z h o ug o v e r n m e n ta f f a i r s o nt h eb a s i so ff u l l ys u r v e y i n ga n ds t u d y i n g ，a n dp o i mo u tt h a tt h er e f o r mo f g o v e r n m e n t a l a f f a i r sm a n a g e m e n ts y s t e mi so fn od e l a y t h e n o nt h ea b o v e - m e n t i o n e df o u n d a t i o n so f a n a l y z i n g ，im a k eo u tt h er e a s o n s ，d i r e c t i o na n dt h eb a s i cp r i n c i p l eo ft h er e f o r ma n d e m p h a s i z es e v e r a lp r o b l e m sn e e d i n g t ob es o l v e di nd e e p e n i n gt h er e f o r m 。；f i n a l l y , a c c o r d i n gt ot h er e a lw o r k i n gs i t u a t i o ni nz h e n g z h o ug o v e m m e n t ，b o r r o w i n gd o m e s t i c a n di n t e r n a t i o n a la d v a n c e de x p e r i e n c ef o rr e f e r e n c e , ip r o p o s et h ec o u n t e r n r l e a s l l r e sa n d a s s u m p t i o n so ft h ew o r k i n gr e f o r mo fg o v e r n m e n t a la f f a i r si nz h e n g z h o u t h i sp a p e rp u t s f o r t he f f o r tt op r o b ei n t oh o wt oc o n s t r u c tt h em a n a g e m e n ts y s t e ma n de n s u r i n gs y s t e m ， w h i c hf i t si nw i t ht h es o c i a l i s tm a r k e te c o n o m ys y s t e m ，a c c o r d sw i t ht h eg o v e r n m e n t s r e a lc o n d i t i o n ，a n dr e f l e c tt h ei n h e r e n tl a wo ft h eg o v e r n m e n t a la f f a i r s , s oa st o i b e r a t e a n dd e v e l o pt h el o g i s t i c a lp r o d u c t i v i t y , m a k et h eg o v e r n m e n ta f f a i r su n d e rt h es c i e n t i f i c m a n a g e m e n t , a n d e n s u r el e g a i i 矗n ga n ds o c i a l i z e ds e r v i c e 。 k c y w o r d ：m u n i c i p a lg o v e r n m e n ti nz h e n g z h o u g o v e r n m e n t a la f f a i r s l o g i s t i c sr e f o r m l l 独创性声明 本人声明所至交魏学位论文跫我个人在导师指导下进行的研究工作及驳得 的研究成果。尽我所知，除文中己经标明弓 用驹内容外，本论文不包含任何其他 个人域集体已经发表或撰写过的研究成聚。对本文的研究做出贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本入完全意谈到本声明的法律结渠由本人承担。 学往论文 乍者签名雾磊卅 日期：4 口多年弘月砧随 学位论文版权使用授权书 本学位论文作案完全了解学校霄关保馨、使用学位论文的规定，郯：学校有 权傈鹜并向国家有关鄂f 1 或机擒送交论文的复印件和电子版，允许论文被奁阕和 借阅。本人授权华中科技大学可以将本学位论文的全都或部分内容编入有关数据 库进行检索，可戳采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本论文属于 祟羹荛 在一年解密后逶用本授貅 ( 请在以上方糠内打“”) 学位论文作者签名：影吲 f = 期：】一多年球月2 ；h 产 指导教师签名：乏 ， r 翔：妒；年沪周谚f i 华中科技太学硕士学位论文 引言 任何一个行政管理机关，从工作性质和内容上划分，可以分为政务和事务两大 帮分。致务王作，主要是攒国家究法窥法律赋予该行政税关在一定霹蓊爨依法对策 一领域实施管理的职权和篱辖任务，这就是我们通常所说的行政管理工作。事务工 俸，主要是指根据机关政努活动的需要，潮绕机关敢务活动的开矮，保诫政务活动 顺刹进行，为完成鼹家赋予该枧关豹职责镊务提供的各种辏助性王 乍，媳就是我镪 通常所说的机关事务工作。 建国以器，我邂翦致黪掇关事务工佟延续了擎鑫战争瓣矮翳莱些筷绘铡终法， 在离度集中统一的计划经济体制下，经济成分单一，商品相对匮麓，社会第三产业 攫不发运，追健致辩祝关不得不兴建许多擞务设藏，鲁己解决梳荚工作秘职工生活 的后勤服务需求，从而逐步形成了机关办社会，政府机关攀务工作基本上处于封 i l 式的自我服务状态。 改革开放以来，为适皮经济体制改革驰要求，我国撼继进霉亍政治体制改革，实 行政企分开，权力下放，耩简机构，转交政府职能，改革人事制度、用工制度、分 篦剿疫，撂毒亍公务受摹l 疫等，羡致滚落剃改摹与经济薅割敬摹穗茧配合、稳互霞遴。 在国家经济体制改革和政治体制改翠的推动下。政府机关潦务工作作为经济体制改 革酌一都分和政痔梳擒改蕈携重要内容，为逶斑建立柱会主义市场经济体稍静要求 和政府机构改革的髓标，从机关事务工作的实际出发，按照积极稳妥、因地制宜的 原刚，从局部的探索性改革向全面的整体的改革摊进和发展。经过广大磁勤人员的 不攒努力，机关最勤服务蕊霪圭封 l l 式驰蠡我鼹务，囱对内对强疆嚣服务转变：服 务方式由单纯的供给型服务，向有偿服务和经营服务转变；管理方式由单纯的行政 警慈方法，淘经济戆、致繁豹、裁度懿帮褥竣熬综含警瑾方法转交；缓绫铙搀由褰 中统一、管服不分、政事不分，向政事分开、行政管理职能与服务职能分开转变： 强务经营单位的内部机制，由缺乏渤力和游力，嗣入用工上的任命制、弱定工嗣酌 分配上的平均主义，向建立健全皂我约束、自我激融、自我发展、独立核算、聘用 制、合同制、报酬等效益和劳绩挂钩，参麓市场竞争转变。这一时期的政府机关旃 l 华中科技大学硕士学位论文 务工作，不仅受毽家经济和政治体制改革的推动，适威了国家经济体制和政治体制 改革的进程，耐恩发展了后勤经济，枫荚后勤缀济实力和保障能力大大提高，并为 避一步深化机关聪勤体制改革、发展后勤经济攀业积累了经验，创造了条件。 1 ) 漾题研究懿鐾黪 当代社会经济发展，一靠先进的科辫技术，二靠先进的科举管理，两者相辅相 成。只鸯先进熬秭学搜零褥无必避熬辩学警囊，辩学鼓零不蕤缀抉转像为瑗实釜产 力；管理水平不高，也影响科学技术的发挥和经济效益的提高。重视管理科学的研 究己戒蚤溺普遍笑注韵闯题，政府辊美事务工佟也不铡外。 重视和加强对政府机关事务王作的科学研究，一是可以认识和运用政府机关事 务工作的内在规律，把政府机关事务工作引向科学管理的轨道，减少工作中羽盲目 技积随意性，增强按客鼹飙律办攀夔鑫懿性，苓叛提裹管理水琴。二慧可激辫凌政 府机关事务工作烧不是- - 1 7 科学的问题【1 】a 政府机关事务工作至今还不为人重视，对 荬是苓是一门科学还有入持不嗣番法，梳美事务工终遂铰乏系统豹理论指导，辊关 后勤科学体系还处于初始阶段，尚不完藩，也要求我们麓视和加强机关事务工作的 科学研究。三是霹戳解决政府机关事务麓 笮在管理和服务两个穷面存程的弊端。目 前政府机关事务z 作效率低，效益差，人不能鬈其才，物不能尽其用，财不畿尽其 利，产生这些问题的原因固然很彩，也比较复杂，但同管理比较落后、还很不科学 鸯缀大关系。要态分发拶规关蜃勤熬综会效益，实现援美蓐勤蛰瑗懿擎证、缳跨法 制化、服务社会化，就必须重视和加强对机关詹勤科学的研究。四是可以提高机关 瑟勤天受鼹整髂素囊，建设一支惑考实舔王箨经验又煮蘧论素莠静君勤簸珏，舜宅g 机关后勤工作的新局面。 2 ) 课题研究鹣理论和现实意义 政府机关事务管理科学是管理理论在执关恁勤工作巾的具体运用，也是机关后 勤工作实践的理论概括，深入研究机关攀务管理科学，对指导机关后勤工作实践， 事塞窝发麓机关事务管纛科学理论熬具鸯重要意义。 ( 1 ) 对实现政府机关事务管理科学化具有羹要意义。对政府机关事务工作科学 磷究魏过程就是搽索帮认识辊关事务工雩鬻撬律鹃过程，毽是鑫觉运矮客魔震律对税 2 华中科技大学硕士学位论文 关事务工作实施科学管理的过程。随着探索的不断深入和认识的不断深化，就能够 更有效地指夥枫关事务工作实践，攀凝提囊枧关事务王谗蛰理秘暇务懿秘学水平， 开创机关事务工作的新局面，反过来又能不断丰富和发展机关事务锗理科学理论。 ( 2 ) 戆够寄效趣提裹税美嚣蘩麸伍戆熬倭素震。撬关蕊蘩获繇素震鹩凑 羲，豢 接关系到机关事务工作的效率和效能，直接关系到机关事务管理科学化、服务社会 纯藕保障法制纯。通过研究枫关后勤辩学，学习枫笑事务z 作理论，使机关后勤入 员较为系统地掌握现代科学的基本原理、原则和方法，是从根本上提高枫荚后勤队 伍整体素质的有效途径。 ( 3 ) 可以不叛完善秘发震政府撬关事务理论。入类慰撩会巍自然秀豹认识是没 有穷尽的，对政府机关事务工作的规律性认识也不会一次完成。随着机关事务工作 魏爱袋襄窖麓条箨瓣交纯，濡要对避去戆认谈霉诀识，毒燹多豹薪阋嚣需要去研究 解决，也会有新的规律需要辩探索樽认识，使机关臌勤科学不断受到实践检验，不 断得到充实、完善帮发震。 ( 4 ) 能够提高政府机关事务工作的地伎，扩大机关后勤的社会影畹。通过机关 事务科学研究，建立机关事务科学璎论体系，可以造成一种社会舆论，使人们迸一 步诀谈改瘀枫关事务正作戆焦要地像秘捧爱，认识爨勤工馋也是秘学，捉荚雳数入 员也需要有科学头脑和专长，从而改变人们对机关厨勤工作的不正确认识，引起领 导零穗会各方器对瓤关事务王终瓣黧撬、毽解零支掩。 没有正确的理论指导，就没有磁确的行幼。没肖科学的理论，就没有科学的管 理。没有梳关事务科学研究的提高，就没有机关事务管理科学永平的提高。开展枫 关事务辩学研究的意义重大，我们必须对此做出不懈盼努力。 3 ) 课题研究的蹰标 本瀑嚣磁究瓣晷标是，瓣力梅建与社会主义枣溺经济铬暴l 褪适疫，符会致痃戡 关实际情况，反映机关事务工作内在规律的郑州市墩府机关事务管理体制茅h 保障体 翩，熊放和发展机关矮勤生产力，实现郑弼市政府梳关事务管理科举亿、绦障法制 化和服务社会化。 鞠标有近期的，也有远期的，近几年的目标是推进和实现郑州市政府机关事务 3 华中科技大学硕士学位论文 = 窖端= = 尝= = 尝= 皇曹= = = 嚣z 掣高= 兰端皇省黼= 篁稚= 皇黼= = 端= = 拳篇= 蕾地= 露致管理职熊与照务职分嚣，精麓行政槐构鄹行欺编制，理顺盛勤铃政管理极搀 与聪勤服务机构之间的工作、资产、核算、收藏与矜配关系，使殿勤行政管理机构 和厨勤服务机构按照各自的职责运行；转变机关事务管璩方式和服务运行机制，强 化宏观管理，促进后勤服务单位增强自立和发展的能力。 远期目标是坚持管理科学化、保障法制化和服务社会化的方向，建立新的郑州 市机关后勤组织机构，转变后勤管理职能，加强郑州市政府机关事务管理的规范化、 制度化建设，改进管理方式，完菩管理制度，提高管理水平：建曼和完善机关与后 勤服务擎位的结算帝i 度，转换舔务钒蒯，准迸后勤服务商品纯、市场纯，使大多数 后勤服务单位逐步成为独立的法入实体霸经济实体；诞遴驻务联合，惫专鼗纯、产 篮纯、集终纯道路，充分发挥瑗有驻务资源豹经用效益和撬摸效藏，逐步建立逶应 社会主义泰璐经济体铡稻嚣民经济发震水平静郑舞 帑致黪襁关压勤保障钵制秘运霉 极割。 4 华中科技大学硕士学位论文 政府机关攀务工作综述 1 1 政府机关事务工作的基本涵义和连要内容 政府机荚事务焉作的基本涵义四】，具体地讲，是指行政机关或机关的领导者，根 据箕管理目标、管理任务和管理驳能豹需簧，通避一定酌组织形式，遵循一定的管 理原则，采取一定的管理方式和方法，对保障机关职能游动聂展秘为极美职能滔动 服努的入、财、物实施有效管理，使之更好地为机关工作和职工难活提供保障和服 务黻活动。它包含以下尼艨意愚： 1 ) 政府机关事务工作鼹整个政府工作的有机缀成部分。政府机关事务管理部门 是税关缝绞域梳关领导者，为7 管理职藐活动豹需簧确定袋设立豹蕴织瓿橡。 2 ) 政府机关事务管理部门的管理范良和管理鲋象，怒机关后劾保障系统和为机 关提供傈障服务的入、财、物。 3 ) 政府枧关豢务工作驰管理原则农管璎方式，必须从管理范灏移管壤对象的实 际出发，适合机关攀务的特点和规律，实施有效的管理。 4 ) 政毖飒关事务王终瓣曩标耧基本镁务，是j 纛遘有效、科学鹣警瑾溪羲，突分 发撵后勤人、财、物的综台效益，为机关正作和职工生活台造良好的条件，提供优 凌的驻务， 蒹障致辩驻髭滔动蔫效有滓：速邂转。 5 ) 政府机关事务工作包括管理和服务两个方丽。在实际工作中要注意处理好管 理岛服务的关系，不能片掰强调管理丽忽视搞好服务，也不能只讲服务丽不重视管 理。要通过加强移敬善管理来带动秘促进服务，努力提蔫瓣理工作和服务忑佟水平。 由此可见，一个政府机关和机关的领导者，对政府机关事务m 作的认识和重视 程菠薅簿，裴癃撬荧事务繁璎攘搦浚譬是孬会瑾，规关事努管理灏门豹管理耀雯| j 秘 方法是否科学有效，直接关系着机关事务工作的好坏，直接影响糟机关工作和职正 釜滔，获两澎确致漪联能漭麓鼢运转稆工作器稼麓实蕊。 政府机关事务工作的主要内容鸭一般包括机关秘书工作、文粥档案工作，会计 出纳工作、通信工作、安全保卫工作、后勤保障和服务工作等。由此可嬲，政府枫 华中科技大学硕士学位论文 - - i ! = = = ；= # = = ；= = ；端# = = = = = = # 篇= = = = # = # 兰 关事务工作的内容比较广，后勤保障和服务工作只是政府机关事务工作中的一部分。 具体来说，政府规关事务工传数内察主要农： 1 ) 机关事务行政管理工作，主要包括财务管瑷、房地产管理、基本建设管理、 秘资设备警瑾、嚣凌获痔警理、入琵貉空誓程警瑗蔽及鑫麴骚务鹣矮翅、貉调与簸 督管理。 2 ) 生灞保障服务工作，主要毯括机关食堂、率队、黩院、维修、通讯、供澄、 洗理、幼凡因、宾馆招待所、疗养院、印刷厂、礼堂、会议室等方露的服务工作。 3 ) 社会事务协调工作，包括绿化、计划生育、爱国卫生、交通安全、社会治安 综合浚理等享圭会事务管理王终。 4 ) 精神文明建设，包括职工的思想品德和职业道德教育，职工业务技能培训、 技术考孩羁等级译邀工 筝等。 5 ) 后勤经济发展，主要是将后劾部门拥有的资产进行优化配鼹，使之保值、增 值，更好逮发挥 窜嗣，发展后勤经济包括服务性静商偿社会服务，装办经济实体。 l 。2 政府瓶关事务工作豹辩学定位 定位等黻麓淹题是致瘸撬美事务工终鹣篱要懿基本淹麓。完熬整摇当藩敢癃稳 关事务工作的定位与职能，不仅是现实工作的需要，也是理论研究的重点。定位与 取麓问题关系蓟西常工作的开展，关系刭攀监的笈展，关祭到政辩机关事务工作的 长远。明确巍前政府机关攀务工作的定位与职能，对予贯彻落实科学发展观，认清 当前形势、明确改革要求、理清发展思路、把握发展动态、实现工作目标，促使机 关事务工嚣垒瑟、协调、霹掩续发袋，具鸯十分重要夔意义。 政府机关事务工作处在不断的缴展变化之中，在不同时代，由于生产方式和社 会臻凌不霹，致瘴瓿关事务工终鹃内容、形式帮手毅遣裁轰不籀瀚。麸髌教蘸裂串 毕人民共和围的成立，从改革开放刻社会主义市场经济体制的建立，我国政府机关 事务汪作发整了三次重大转变，这三次转交，萌确了政府机关事务正作的秘学定位， 碍示了政府机关事务王作着力点鲍转移，展现了当藏和今鼷一个时期政府机关事务 工作的重点和核心。 华中科技大学硕士学位论文 第一次转变是豳政务攀务不分向政务攀务分歼转变。建国前，在根掇地、边区 和解放区都设有不同类型的后勤管理部门。建国后，由于政府管理工作点多面广， 情况复杂，战时后勤保障体制已不适应形势发展的需要。1 9 5 0 年设立了中央人民政 府政务院机关事务管理局，从事中央行政经费概预算、全国性会议接待、大宗物资 采购、公馆管理、警卫、汽车、宴会、典礼等工作。1 9 5 4 年设立国务院机关事务管 理局，作为国务院的直属机构，负责国家领导人生活服务、安全警卫、中央级单位 经费和财务管理、大型会议总务、有关人员接待，办公用房和宿舍的基建、调配、 修缮，机关所需汽车的管理、分配、调拨等工作。至此，我国机关事务工作完成了 第一阶段的转变，这就是由政务事务不分向政务事务分开的转变。之所以发生这种 转变，其主要原因是，建国前，由于我们党的工作重点是领导人民浴血奋斗、建立 革命政权，所以，在根据地、边区和解放区，保障工作实行的是军政结合、军民结 合、官兵一体、军民一体的战时供给制。实行战时大后勤服务保障模式，没有政务 与事务之分，也没有条件将政务与事务工作分开。建国后，由于我们党的工作重点 转移到接管城市、恢复国民经济、稳定人民生活、建立新的人民政权上来，政府工 作繁重，保障工作千头万绪，特别是由于供给制的废除和等级工资制的实施，单纯 的后勤工作转向制定保障政策、确立服务标准、拟订保障规划等方面，战时后勤工 作开始向机关事务工作转变。这种情况下，迫切要求把机关政务工作与机关事务工 作分开。1 9 5 0 年周恩来总理明确指出，政务院的工作是政务和事务两个部分，这两 个部分要分开，不分开工作则难以搞好。党和国家领导同志也多次强调：战争时期， 部队有司令部、政治部和后勤部，没有后勤部，无法保证革命战争的胜利，现在虽 然是和平建设时期，但是没有后勤工作，机关的队伍就不能稳定，机关的工作也不 可能搞好。因此，有国务院存在就有事务工作，有事务工作就应该有管理事务工作 的单位。事务工作的存在有其客观性，与政务工作的分开有其发生发展的历史必然 性。 第二次转变是由管理服务不分向管理服务分开的转变。改革开放以来，随着计 划经济向商品经济和社会主义市场经济的转变，思想解放、社会发展、经济繁荣、 第三产业崛起，机关事务部门承担的服务产品生产的任务转由社会同行业提供成为 7 华中科技大学硕士学位论文 可能，机关事务部门按照篱理、服务两个职能分开的要求，把工作重点转移到规范 管理、强化保障、改进服务、推进服务社会化等事项的条件已经具备。 4 1 1 9 8 3 年6 月中央书记处第7 0 次会议在讨论机构改革问题时指出，“服务工作社会化的问题， 要逐步解决”，并提出了分“三步走”的具体要求。1 9 8 7 年，中央国家机关后勤管理 和服务部门开始按照行政编制和行政附属编制分开的办法，实施人员编制和经费的 分类管理。为配合政府机构改革、职能转变和公务员制度的建立，1 9 9 3 年中央国家 机关按照管理、服务两个职能分开的要求，改革后勤机构，分流富余人员，开展两 面服务，搞活服务经营，完善保障机制，初步突破传统体制的藩篱，使机关后勤服 务逐步由计划体制向市场体制转轨，由自我生产、自我消费的生产方式向社会化生 产、商品化交换的方式转变。 第三次转变是由管后勤办后勤不分向管后勤办后勤分开的转变。计划经济时代， 由于生产社会化程度低，物资匮乏，管后勤与办后勤一体、管办不分，有其历史必 然性。但是，随着计划经济向市场经济的过渡，物质财富的快速增加，第三产业繁 荣，全国统一开放的市场体系、城乡社会化综合服务体系和新型社会保障体系的逐 步建立，要求机关事务部门按照社会化大生产和深化行政管理体制改革的要求，改 变后勤管办不分、管办一体的模式。1 9 9 8 年，中央国家机关按照管办分开的思路， 进一步深化后勤体制改革，规范管理职能、强化宏观管理、理顺工作关系、加强工 作监管、转换服务机制、促进服务联合。在1 9 9 3 年后勤机构改革、成立机关服务中 心、实行差额拨款的基础上，广泛建立后勤服务费用结算制度，改变财政关系，改 革经费支付方式，实行合同结算，推动后勤服务经营单位内部劳动、人事、分配制 度的改革，建立现代企业制度，促进服务的市场化、专业化、集约化和社会化，在 确立标准、完善制度、统筹资源、加强监管、搞活经营方面取得积极进展。各部门 在推进管办分离的过程中，注意按照社会化大生产的要求，遵循市场法则和机关事 务工作自身规律，引进市场机制，加强规划引导，实施宏观管理，规范管理程序和 方式，妥善处理“管后勤”与“办后勤”、“管政策”与“管操作”的关系。管后勤 的，不是简单地对后勤服务实行行政管理，而是按照市场规律的要求，宏观上管住 管好，微观上放开搞活，使后勤服务规范、有序；办后勤的，不是简单地提供后勤 8 华中科技大学硕士学位论文 服务，而魑利用市场手段，运用市场机制，搞好精勤服务的生产和供给。 三次重大转变的历史沿革说明，政府机关事务工作是一个与时俱进的发展过程， 是一个从计划经济时期以“服务”为重点到市场经济时期以“管理”为重点的转移 过程。如果说在短缺经济时期卖方市场条件下，以供给制为基础的政府机关事务工 作必须以“服务”为重点，那么在市场经济条件下，以市场化为基础的政府机关事 务工作必然转向以“管理”为重点。因此，我们可以结论，当前和今后一个时期，“管 理”是政府机关事务工作的重点，“服务”是管理的延伸，是市场的必要补充。“管 理、保障、服务。廉洁、务实、高效。贯彻始终、蔚成风气”是温家宝总理对政府 机关事务工作提出的要求【5 。“管理”是核心、服务是手段、保障是目的，三者之间， 尤如一体两翼的体用关系，“管理”是体，“保障”和“服务”为用，管理是第一位 的，“保障”和“服务”依托“管理”而产生，因为“管理”而升华。“管理”是政 府机关事务工作得以存在和发展的基石。 1 3 政府机关事务工作的基本职能 公共管理学认为，政府公共管理首先要明确政府在公共服务的生产者、组织者 和消费者之间的角色定位。国内外的实践证明，市场经济条件下，政府是服务的组 织者而不是生产者，对众多的公共物品而言，政府本质上是组织者，是一种社会工 具，它的任务是决定做什么，为谁而做，做到什么程度，怎样支付费用。至于服务 的生产和提供，主要通过民营企业、中介组织和社会力量来进行。也就是说，政府 可以做出用公共财政提供某种服务的决定，但并不意味着必须依靠政府自身雇员和 政府自身的设施设备来提供这种服务。理论研究表明，当服务的组织者与生产者合 一时，就会产生管理成本，同时也就产生官僚制；当服务的组织者与生产者不合一 时，就会产生交易成本，同时产生市场制度。两种成本的比较，是决定合一还是分 离的前提。计划经济时代，由于服务的组织者与生产者合一，资源的配置与权利的 运用紧密相联，因此产生了管理规范而资源配置失范的怪现象。社会主义市场经济 体制的建立和完善，要求政府把服务的组织和服务的生产分开，让政府专司管理职 能，集中做好“决定做什么、为谁而做、做到什么程度、怎样付费”等事项。机关 9 华中科技大学硕士学位论文 事务管理作为政府行政管理的组成部分，其主要工作是对政府缎织所拥有的设备资 源、财政资源、技术资源、信息资源和人力资源进行理性的配置、组织和使用，使 其产生最佳的管理行为效果。市场经济的发展要求机关事务部门更好地担当服务组 织者的职能，尽量避免用计划经济的办法直接从事服务产品的生产。因此，新形势 下，机关事务管理作为政府行政管理的重要组成部分，是以资产管理为核心，以组 织提供物资保障为手段，以保证机关职能活动正常有序运转为目的的过程和活动的 总称。机关事务管理重点是对机关物资流、资金流、信息流的控制、管理和运用， 属于经济学范畴。物资流是机关事务工作为政府服务的“物质载体”，资金流是机关 事务工作为政府服务的“生命血液”，信息流是机关事务工作为政府服务的“中枢神 经”。机关事务管理范围涉及财产物资管理、房地产与物业管理、供应服务管理、信 息资源管理、生活服务管理等领域。其中，财产物资管理、房地产与物业管理是物 质基础；供应服务管理和生活服务管理是市场不发达情况下，对后勤服务市场供给 的必要补充：信息资源管理是机关行政管理工作的网络平台，是财产物质管理、特 别是房地产管理的伴生物，也是电子政务的重要组成部分，其内容包括网络办公平 台的搭建与使用，网络设备设施的购置与更新，管理、保障、服务信息的收集、加 工、存储与利用等方面。 正是上述角色定位，决定了机关事务工作部门作为政府机关事务工作的政策制 定者、管理实施者、服务组织者、资源配嚣者、绩效监督者，要着重履行以下工作 职能。一是根据服务管理需求，制定宏观调控政策、行业发展规划和业务发展计划， 确保机关事务工作商起点、快发展；二是确立资源配置、服务供给、物资消耗、质 量评价等行业标准，制定机关事务工作规章制度，推进事务工作立法，确保合法行 政、合理行政、程序正当、高效便民：三是组织机关公共物品和服务的供给，保障 政府资产和资源的合理有效使用，切实降低机关运行成本；四是建立健全服务监管 体系，设立绩效评价标准，监管服务运行成本，监督服务质量，提高服务效率：五 是建立健全后勤服务市场体系，规范市场秩序，约束主体行为，统一和开放机关后 勤服务市场，建立健全后勤服务市场的准入、竞争、反垄断、反分割等管理体制和 运行机制；六是改革服务管理、提高管理效益，通过公开招投标等采购方式，选择 1 0 华中科技大学硕士学位论文 服务主体，履行合同一方的权利与义务，规范服务市场与服务价格，集中支付服务 费用；七是改善机关后勤服务市场运营环境，放松管制，促进转制，为实现后勤服 务社会化创造政策与制度环境；八是为服务经营单位提供必要的信息、技术和政策 支持，指导服务经营单位判断市场走势，投资决策，改进服务，提高质量；九是反 馈管理服务需求，了解服务对象的意见和建议，修订工作计划，更新管理安排，确 保管理和服务相对人的利益。这种职能定位，要求将机关事务工作的着力点转移到 强化职能转变、加强资产管理、调整服务结构、转变保障方式、提高管理效益上来， 只有这样，才能构建集中统一、权责明确的管理体制，科学规范、系统完善的保障 制度，市场导向、多元并存的服务机制，推动政府机关事务工作全面、协调、可持 续发展。 1 4 可借鉴的发达国家政府机关事务工作概述 美国、德国、瑞典、芬兰、加拿大、澳大利亚、日本等发达国家的政府机关事 务工作从职能配置、管理体制、机构设置到工作方法、服务方式及法制环境，都有 许多富有成效的做法值得我们学习和借鉴，对我们在社会主义市场经济条件下，深 化政府机构改革，转变政府职能，促进我国政府机关事务工作更加适应社会主义市 场经济的要求，逐步实现管理科学化、保障法制化、服务社会化，提高我国政府机 关事务工作水平，建立适合国情的新型政府机关事务管理体制，具有多方面的借鉴 意义。在此，重点以美国为例来考察可供我们借鉴的美国联邦政府机关事务管理体 制概况及其特点，并在此基础上对中外政府机关事务管理体制进行比较研究1 6 j 。 美国联邦政府机关事务管理体制。美国现行的联邦政府机关事务管理体制是二 战后确立并发展起来的。1 9 4 9 年，根据国会通过的联邦资产与行政管理服务法。 美国将原来分别承担联邦政府机关事务管理职能的联邦工程署、财政部联邦供应局、 战争物资管理局和国家档案中心等机构合并，成立了联邦总务署( 下称总务署) ，作为 联邦政府负责管理联邦资产和集中采购等机关事务的独立机构。总务署的主要职责 是，负责联邦政府机关事务管理的法规与政策制定，联邦政府资产的产权管理与资 产处置，联邦机构办公场所的建设和维护，联邦政府的采购与供应、公务用车服务， 1 1 华中科技大学硕士学位论文 前总统及遮孀的服务，戬及联邦政府各部门电讯和信惑楚臻技术管理和服务等工律。 总务署、联邦行政管理与预算局和人事管理局被称为联邦政府三大管理机构。 美爨联邦政麝枧荧事务管理体割有以下几个主要特点：一是枧构、职糍定位骧 确。总务器成立以来一直作为联郑政府的独立机构，戳负资联邦政瘸资产管理为主 要职责，为各机构提供保障服务。二是集中统一管理。不论是资产管理、办公用房 管理，逐跫政府采赡，舔钵瑰7 袋孛、统一；誉论是本驰联邦政府资产，还是海 外豹，都由总务署统管理。三怒相互制约。总务署与联邦行政管理与预算局、入 事管理局及其他部门，既按事枚划分，分工明确；但又相甄联系、相互制约，将宏 褒酸繁麟定与其体攀务管理职髭分拜。熟致黪赡王终，焱黢策法筑黪制定土，涉 及到国会、预算局、财政部、总务署等部门，黼采购的组织窳施由总务器统一负责。 美阑作为一个市场经济和社会第三产业高度发达的国家，设置总务器专门管理 联箨竣辩懿援关事务正终，主要甏夔下覆因：一是致腐爨关事务管理是酸麝王佟芷 常、有序、高效运转的客观需要。政府职能的运转，郎管溅社会、服务社会的政务 活动，黼耍以人、财、物为基础，其中对政府的资产管理和物资保障就怒政府事务 警莲熬燕耍内吝。鼓务z 终是瑟囱挺会驻务，攀务警理委| l 楚保障致癀王露正霉运转。 因此，攀务管理是政府工作的重骚组成部分，即使市场经济高度发达，政府机关的 事务管理工作也是社会其它组织所不可替代的。二是政府事务管理有其自身运行规 律；政密部门不嚣予蔡缝柱会缓织，其致浍瞧、安垒缝、稳定毪决定7 羧褰撬关事 务工作也有别于社会第三产业，宵其自身的特殊性。同时，机关事务管理涉及面比 较宽，既有房地产管理，又有物资供应，既有技术服务。又有专业化管瑗，需要专 弱a 考，专门熬鲡谈。设立专弱耩穆，强纯事务管理，弯糕子提高致黪王经翁爨薄 效率。三是统一事务臀理，有利予精简机构。减少人员。设置专门的管瑷机构，统 一管理备部门的机关枣务工作，衡助于各部门摆脱具体事务正作，精简机构和人员， 转交歇麓，徽磐政务王作。霞对蠢蘩予挺薅事务管理专建彼窳平。霆怒餐裂子菝法 行政，加强政府廉政建设。实行鬻务工作集中统一管理，w 以加强宏观凋控，统一 傈障标准，避免政出多门，克服落乐不均，促进政府廉政黧设。 联邦政府房逸产管理。总务溪房建产管瓒髓主要特点：一是集串统一管瑾。奁 华中科技大学硕士学位论文 联邦政府韵授权下，总务鬻对联邦政府房地产资源实行统一产权管理，统一出租管 理，统一建设、改造和修缮管理，统一物业管理。如联邦法院在全国各地的办公场 所都由总务署统一建设和管理。二是实行租金制度。租金制是联邦政府房地产资源 分配与调节的重要手段。联邦政府各机构使用总务署提供的办公用房都要按面积向 总务署交纳租金，租金列入其部门预算，国会根据职能和人员审批每年的租金预算。 三是专业化操作。总务署拥有一支专业化、高素质的房地产管理队伍，从项目的规 划、设计、施工，到移交物业管理，都有一整套规范化的管理措旋。总务署根据项 目情况，借助社会力量，竞聘设计、建筑等专业人员。四是市场化运营。总务署非 常重视房地产资源的保值增值，一方面对资产总量实行动态管理，不适宜政府机构 使用的房产，总务署通过出售、出租、赠与等手段予以处置；另一方面在各管理环 节全面引入市场机制，追求精品设计、精品建筑，以确保房地产资源状况不断优化。 通过上述管理措施，总务署有计划地兴建并及时维护和修缮办公用房，力求保证各 机构的办公需要，避免机构间办公条件差距过大、苦乐不均、房产余缺难以调剂、 建设和管理成本费用较高等问题，同时可避免联邦政府每个部门都拥有一支房地产 管理队伍的弊端。美国等国经验还表明，由财政主管机构直接管理政府行政性资产， 不利于政府资产职能化管理，会滋生许多弊端。我国香港特区政府对机关房地产也 是实行集中统一管理。 联邦政府政府采购制度。总务署设有专门机构联邦供应服务中心，负责为 政府各部门所需物品、服务、技术等提供集中采购服务。美国联邦政府采购的主要 特点，一是实行市场化的集中采购，即由总务署根据联邦采购政策和市场竞争的原 则。统一与社会供应商签订购买合同，为联邦政府各机构提供可供选择的优质低价 的采购服务。二是政府采购政策管理与具体事务管理分开，国会、行政管理和预算 局、财政部、劳工部、商务部、总务署、中小企业局等十几个部门参与采购法规政 策的制定，具体采购由总务署负责组织实施。 美国实行政府采购制度有百多年的历史，刚开始时是由各部门分散采购。1 9 4 9 年胡佛委员会在对美国联邦政府采购情况进行长期调查研究后，指出了分散采购所 存在的问题：一是缺乏统一有效的组织；二是无法获得集中采购的规模效益；三是 1 3 华中科技大学硕士学位论文 各部门重复采购过多；四是闲置资产大量增加，浪费严重：五是各部门采购人员过 多，素质普遍不高。且缺乏专业人才；六是无法进行有效的管理和监督。为解决上 述问题，美国政府采纳了胡佛委员会的建议，通过立法实行集中采购管理体制，组 建总务署作为联邦政府的集中采购机构，负责制定政府采购相关标准、规范和程序， 为美国联邦政府各个部门进行采购，同时为应付自然灾害等突发事件和联邦政府其 他将来需要进行储备采购，以及调剂各部门之间闲置资产。 近几年来，总务署为提高政府采购的服务质量，在实施集中采购的方式上发生 了较大的变化，减少了集中采购过程中的指令性行为，更多地引进市场竞争机制， 广泛采取了合同管理方式，为联邦各机构提供集中采购服务。此外，还运用现代信 息技术，采用制定、公布供应表，运用电子商务和智能付帐卡等手段，为联邦政府 各部门提供便捷周到的采购服务，充分发挥了集中采购优势，极大地提高了工作效 率，降低了采购成本。 联邦政府公务用车管理。美国联邦政府公务用车管理制度的主要特点是：集中 采购和租赁服务。总务署具体负责为联邦政府机构提供车辆购买和租赁服务，联邦 机构从总务署购买公务用车，或租用总务署联合车队的车辆。总务署联合车队的车 辆分别由有关地区办公室管理，为全国范围的联邦政府机构提供租车服务。在严格 的部门预算约束下，由于购车后管理成本较高，越来越多的联邦机构从总务署车队 租车。总务署车队规模不断扩大，1 9 9 9 财年又购并了其他机构7 ，1 0 0 辆车，使这些 机构节约大量交通费。由于有规模效益。总务署的车辆采购价格优惠，其全方位车 辆租赁服务也能提供优惠价格。总务署还设有维修控制中心，向全国范围的联邦客 户提供车辆维护和修理服务。美国政府公车使用专门牌照，便于遏制公车私用；联 邦雇员几乎都会开车，因此专职司机很少，节约了用车成本。总务署对联邦机构公 务用车的集中采购和集中提供租赁与维修服务，发挥了规模效益，提供了用车保障， 节约了联邦机构的用车经费。 联邦政府部门信息技术管理与服务。总务署设有联邦技术服务中心为联邦机构 提供市话和长途电信、电子传发等信息传送服务，信息技术和信息安全保障及设备 资源管理等项服务。总务署采用大额合同发包和合同管理的方式，让承包商直接为 华中科技大学硕士学位论文 联邦机构提供信息传送服务，由予有规模效益，市话、长途电信铸费用沈市场价疆 鼹褥多。慧务署设蠢多秽类型的鬟蔻全墓夔客户支持孛，& 秘方案嚣发孛。为联邦规 构掇供全面便利的信息技术服务，组织开发联邦机构所需的信息技术，发包技术合 同，一方面能优化联邦政府的信息资源配置，一方面也能保障信息安全。 联邦政府机关事务管理法制建设。美国联邦政府有关机关事务管理的法律、法 规比较完备，1 9 4 9 年联邦资产与行政管理服务法颁布，后来又不断得到修订， 总务署据此法建立并履行其规定的职责。总务署内部机构的增设和调整也是依据相 关法律进行。总务署依法开展各项业务工作，与总务署行使职能相关的法律、法规， 主要有：公共建筑法、公共建筑增补条例、联邦购买条例、联邦财产管理条 例、联邦旅行条例、迁移与运输条例，信息技术管理改革条例等。总务署 内设置了专门负责法律事务管理的总顾问办公室，1 9 9 5 年又成立了政府政策办公室， 负责统一组织制订、修订政府机关事务工作的政策法规。 联邦政府机关后勤服务管理。美国第三产业高度发达，联邦政府机关的后勤服 务社会化程度也很高。但几年前总务署内部还有一些经营部门直接为其他联邦机构 提供后勤服务。如总务署的雇员直接清扫办公楼卫生。经过改革，总务署将这些服 务经营职能转向外部，业务上与总务署构成合同的甲、乙方关系。目前总务署通过 引入市场竞争机制，利用合同对提供服务的社会承包商进行管理，为联邦机构提供 高度社会化的后勤服务。如政府办公楼的清洁服务、房屋维修、公共设施维护、保 安等物业服务都由社会上专业公司来承担：办公楼内餐厅的开办，政府幼儿园的保 教人员等也都通过与社会有关部门签合同来解决。联邦雇员住房同其他社会成员一 样都由自己购买或租赁，上下班交通自行解决。 美国联邦政府机关后勤服务管理情况说明，政府机关后勤服务社会化有利于精 简机构和人员，节约经费开支：有利于转变政府职能