（企业管理专业论文）地方政府科技投入绩效评价与管理研究.pdf

摘要 摘要 近年来，在科技兴图战略的指导下， 投入规模不断扩大。然蔼由于历史原因， 我国各级政府高度重视发展科技，科技 我国科技管理体制有待完善，在科技投 入及其绩效管理上皆存在不同程度的问题，从而导致了政府科技投入资源的浪 费；因此，科学合理的科技投入绩效评价与管理体系的建立和完善，对强化政府 科技投入管理、弓| 导科技工作快速焉健康发展起着关键的作用。 本文主要以地方政府科技投入绩效评价与管理中存在的问题为切入点，基于 对政府科技投入相关研究背景、研究意义以及国内外研究现状的分析，简述了政 府科技投入的概念、目标、功能及模式，概括了地方政府科技投入的特点以及我 国科技管理体制的演变过程；立足于广东省以及省内主要城市，从政府科技投入 规模、力度、增幅和结构等方面分析了政府科技投入现状；从综合科技实力、政 府科技投入带动效应和高新技术产业发展等方瑟分析了政府科技投入绩效概况； 并由此总结出政府科技投入中存在的问题，例如政府科技投入力度不够、投入增 幅不符合法定要求、投入决策随意性较大、投入预算科目设置不合理以及投入管 理体制存在弊端等。在此基稿上，按照层次化与扁平纯结合、动态性与静态性结 合等原则构建了地方政府科技投入绩效评价模型体系，进而从宏观和微观两个层 面建立了绩效评价指标体系，并简述了政府科技投入绩效评价的相关方法以及本 文所选方法的合理依据；据此，本文选择了灰色关联分析法和d e a 方法，分别对 广州市政府科技投入绩效进行评价，从宏观上考察了政府科技投入对广州市科技 进步环境改善、科技直接产出、高新技术产业化和科技促进经济社会发展的作用 情况；从微观上考察了政府科技投入在广州市大中型工业企业中的效率情况。 文章最后从建立政府科技投入增长机制、优化政府科技资金投入方向、建立 多元化的科技投入体系、调整政府科技投入预算科目以及健全政府科技投入管理 机制等方面提出了地方政府科技投入与管理的相关对策。 关键词：地方政府；科技投入；绩效评价；绩效管理 广东1 = 业大学管理学硕十学位论文 a b s t r a c t i nr e c e n ty e a r s ，u n d e rt h ed i r e c t i o no fs t r a t a g e mo fr e l y i n go ns c i e n c ea n d e d u c a t i o nt or e j u v e n a t et h en a t i o n ，g o v e r n m e n t so fa l ll e v e r si no u rc o u n t r ya t t a c h i m p o r t a n c et od e v e l o ps & t t h ei n v e s t m e n to fs & th a si n c r e a s e dy e a rb yy e a r h o w e v e r ，t h em a n a g i n gs y s t e mo fs & t i no u rc o u n t r yb r i n g ss o m ep r o b l e m so nt h e a s p e c t so fs & ti n p u t sa n di t sp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ，w h i c hm a k e st h ew a s t eo f s & tr e s o u r c e s ot h es c i e n t i f i ca n dl o g i c a ls y s t e mo fs & ti n p u ta n di t sp e r f o r m a n c e e v a l u a t i o nm a k e sai m p o r t a n tr o a li nt h em a g e m e n to fg o v e r n m e n t a ls & ti n p u t ， i n c r e a s i n gt h ee f f e c i e n c yo fs & tr e s o u r c ea n dd i r e c t i n gt h ed e v e l o p m e n to fs & t w o r k t h i sp a p e rs t a r t sf r o mt h ep r o b l e m so fm a n a g e m e n ta n dp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n o fs & ti n v e s t m e n ti nl o c a l g o v e r n m e n t ，b a s e d o nt h ea n a l y s i so fr e s e a r c h b a c k g r o u n d ，r e s e a r c hm e a n in ga n dt h er e s e a r c hs t a t ei n n e ra n do u t e r ，e x p o u n d st h e c o n c e p t ，g o a l s ，f u n c t i o n sa n dt h em o d e l so fs & t i n v e s t m e n to fg o v e r n m e n ti ns h o r t t h ep a p e ra l s o r e c a p i t u l a t e st h e c h a r a c t e r i s t i c so fs & ti n v e s t m e n ti nl o c a l g o v e r n m e n ta n dt h em u t a t i v ec o u r s eo fm a n a g i n gs y s t e mo fs & ti no u rc o u n t r y b a s e do ng u a n g d o n gp r o v i n c ea n dt h em a j o rc i t i e so fi t ，i ta n a l y z e st h es t a t eo fs & t i n v e s t m e n ta n di t sp e r f o r m a n c e ，a n da d v a n c e st h ep r o b l e m ss u c ha si m b a l a n c ea n d i n a d e q u a t ei n p u t ，t h er a n g eo fi n p u td i dn o ta c c o r dw i t hl a w s ，t h ed e c i s i o n so fi n p u t w e r ei m f o r m a l ，t h es & te x p e n d i t u r ec a t e g o r yk n o tw a si r r a t i o n a la n dt h e m a n a g e m e n t a ls y s t e mo fs & ti n v e s t m e n t ，e t c a c c o r d i n gt ot h ef i v ep r i n c i p l e s ，t h e p a p e re s t a b l i s h e st h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nm o d e ls y s t e mo fs & ti n v e s t m e n to f l o c a lg o v e r n m e n t ，a n dt h e ns e t s u pt h em a c r o s c o p i c a la n dm i c r o c o s m i ci n d e x s y s t e m s t h ep a p e re v a l u a t e st h ep e r f o r m a n c eo fs & ti n v e s t m e n tf r o mg o v e r n m e n t o fg u a n g z h o ub yg r a yc o r r e l a t i v em e t h o da n dd e am o d e l s e e i n ga b o u tt h er o l e so f s & ti n v e s t m e n ti ni m p r o v i n gt h es & ts i t u a t i o n ，i n c r e a s i n gs & to u t p u t ，d e v e l o p i n g h i g h - t e c hi n d u s t r y ，p r o m o t i n gt h e e c o n o m i ca n ds o c i e t a l d e v e l o p m e n t a n di n l a r g e m e d i u ms i z ei n d u s t r i a le n t e r p r i s e so fg u a n g z h o u i nt h ee n d ，t h ep a p e ra d v a n c e ss o m ec o u n t e r m e a s u r e so fs & ti n v e s t m e n ta n d a b s t r a c t m a n a g e m e n t o fl o c a l g o v e r n m e n t s u c ha s e s t a b l i s h i n g t h e i n c r e a s i n g a n d m u l t i p l i c a t es y s t e m o fi n v e s t m e n t ，o p i m i z i n gt h ed i r e c t i o n so fi n v e s t m e n t ，a n d p e r f e c t i n gt h em a n a g i n gs y s t e mo fs & t i n v e s t m e n to fl o c a lg o v e r n m e n t k e y w o r d s ：l o c a lg o v e r m e n t ：s & ti n v e s t m e n t ：p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ； p e r f o r m a n c em a n a g e m e n t 1 1 i 猿剑性声甓 独创性声明 秉承学校严谨的学风与优良的科学道德，本人声明所呈交的论文是我个人在 导师的指导下进行的研究工作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以 标注和致谢的地方以外，论文中不包含其它久已经发表或撰写过的研究成果，不 包含本人或其它用途使用过的成果。与我一同工作的同志对本文所做的任何贡献 均已在论文中作了明确的说明，并表示了谢意。 本学位论文成采是本人在广东工遭大学读书期闻在导郝的指导下取得的，论 文成果归广东工业大学所有。 申请学位论文与资料若有不实之处，本人承担一切相关责任，特此声明。 舯撕擀：绛 论文作者签字：乏舭 衍，月钐日 第一章缭论 1 1 研究背景 第一章绪论 随着全球化竞争的进一步加剧，国家之闻的竞争已从政治、经济、国防等方 面的竞争转移到作为国家核心竞争力坚强后盾的科技领域的竞争，一个国家的科 技发展水平和科技实力很大程度上取决于其科技投入。 近年来，在科技兴圜战略的指导下，我匡各级政府高度重视发展科技，科技 投入规模不断扩大。如表卜1 所示，2 0 0 6 年我国财政科技投入已经达到1 6 8 9 亿 元，比2 0 0 1 年增长1 4 倍；财政科技投入占财政总支出比重呈现逐年增加的态 势；地方凳雩政科技投入持续增长，2 0 0 6 年达到6 7 9 亿元，是2 0 0 1 年的2 。6 倍。 表1 12 0 0 1 2 0 0 6 年中央和地方财政科技投入 t a b l e l lg o v e r n m e n ts & ti n v e s t m e n tf r o m2 0 0 l t o2 0 0 6 2 0 0 12 0 0 22 0 0 32 0 0 42 0 0 52 0 0 6 我国财政科技投入( 亿元) 7 0 38 1 69 4 51 0 9 513 3 51 6 8 9 占财政总支出比重( ) 3 73 73 。83 83 94 2 中央财政科技投入( 亿元) 4 4 45 l 王6 0 96 9 28 0 8l o l o 地方财政科技投入( 亿元) 2 5 93 0 53 3 64 0 35 2 76 7 9 资料来源：中华人民共和国科学技术部网站 广东省科技投入更是走在全国翁面。2 0 0 6 年，广东省科技活动经费支出总 额已达到5 4 1 9 亿元，占国内生产总值的比重为2 0 9 1 其中政府科技投入8 3 8 亿元，比上海、浙江和北京分别高出4 5 、3 3 。8 和4 6 2 亿元。在科技投入大幅 增加的同时，广东省经济发展明显加快，2 0 0 6 年广东省g d p 达到了2 5 9 6 8 6 亿 元，科技和经济形成了相互促进、快速发展的良性循环局面，具体如表卜2 所示。 广东工业大学管理学硕十学位论文 表l - 22 0 9 6 年主要省市政府科技投入情况( 亿元) ( 1 0 0m i l l i o ny u a n ) 广东省上海市浙江省北京市 全社会科技投入政府科技投入 g d p 政府科技投入 5 4 1 98 3 8 2 5 9 6 8 67 9 35 03 7 6 资料来源：全国科技经费投入统计公报( 2 0 0 6 ) 然而，由于历史原因，我国科技管理体制有待完善，存在着科技评价制度不 健全、评价指标不完善、评价方法不规范等问题，科技评价中存在重数量轻质量、 重形式轻绩效等问题。在科技投入上，一些地区和部门存在着科技投入目标不明 确、管理不到位、效果不明显的现象。这些问题的存在，一定程度上导致了政府 科技投入资源的浪费。随着政府对科技投入的增加，社会各界对科技产出效率的 质疑也越来越多，对政府科技投入效率的批评也不绝于耳。早在2 0 0 5 年的全国 两会上，委员对科技管理和科技评价存在的种种问题提出了批评，指出必须从科 技管理体制和制度方面进行改革。政协委员、中国工程院院士黄尚廉甚至提议， 鉴于目前科技评价带来的一系列问题，应暂时停止相关的科技评价工作。 2 0 0 6 年2 月，我国发布了国家中长期科学和技术发展规划纲要( 2 0 0 6 2 0 2 0 ) 年，纲要提出建立以科学发展观为指导，具有特色、优势互补、布局合理的 科技创新体系，保证科技创新体系和各子系统的功能发挥和能力建设及其改进和 完善，将直接影响经济、社会的可持续发展。构建地方政府科技投入绩效评价与 管理体系，提高政府相关部门对科技投入及其绩效管理工作的效率和效益，顺应 了持续发展的地方经济、和谐发展的社会与科技仓l j 新体系整个循环大系统的要 求。 1 2 研究的意义 1 2 1 利于提高政府科技投入决策水平 政府科技投入决策涉及政府科技发展总体计划、科技投入结构和科技投入力 度等内容，规范政府科技投入绩效评价与管理，利于从根本上提高政府科技投入 决策的水平。随着我国社会、经济、科技的快速发展，国际竞争日趋激烈，自主 第一章绪沦 创新已成为支持我国经济持续发展的重要条件，丽要提高我国的自主创新能力， 首先必须翻大科技投入力度，以满足科技发展的需要，提舞我国的整体科技水平； 第二是要提升科技投入的决策水平，确保让有限的资源投入到最需要的领域；第 三是强化科技投入的管理，确保科技资源投入后能按预期的计划目标发挥出最大 的效用：而在科技投入决策与管理工作中，强化绩效评价与管理，可以科学地评 价科技投入的合理性和有效性，进而为科技投入决策提供可靠的依据，同时也为 加强科技投入后的运作监控提供依据。 规范的政府科技投入绩效评价与管理体系，使政府在制定科技发展总体计划 时有据可依，政府科技投向更加合理，投入结构愿加科学，从而形成科技投入、 科技管理和续效评价的良性循环。 1 2 2 利于避免科技资源投入的盲目性 我国政府科技投入绩效评价与管理体系尚未完善，因而容易出现科技投入导 向不臻确或濒现偏差，这就难以避免出现科技投入甚标不明、绩效不佳的问题。 强化政府的科技投入绩效评价与管理，不仅可以对科技投入对象起到明确导向的 作用，同时也能使政府科技投入决策者明确目标，增加决策责任感，从丽有效地 避免科技资源投入决策的言曩性。 由于政府掌握的资源有限，要求政府在科技投入上切实做到有所为，有所不 为。如集中发展优势产业，支撑高新技术产业发展，推动以社会就业为核心的经 济增长，优先向农业和社会发展领域倾斜。当前不少地方政府为了增强本地的经 济竞争力，往往把科技投入重点放在一些制造业领域，但随着市场经济运行机制 的逐步完善，企业科技投入的外部压力和内部动力进一步加强，科技投入的实力 逐步加大，王韭制造业的科技投入应以企韭自身投入为主。舔政府科技投入的重 点应逐步转移到对共性技术、基础或应用基础研究以及非制造业的r & d 投入上来。 随着我国经济的快速发展，第三产业在国民经济中的重要性越发凸显，加快第三 产业豹整体发展，增强我国第三产业的竞争力匿益迫切，政府的科技投入适当向 第三产业领域倾斜是必要的。可见，强化政府科技投入绩效评价与管理工作，根 据本地社会、经济和科技发展的实际需要，进行政府科技资源投入决策和管理， 能使政府在科技投入上做到有的放矢，可避免科技资源投入的盲冒性，提高政府 科技投入的绩效。 3 广东工业大学管理学硕士学位论文 1 2 3 科于提升政府科技资源投入效率 近几年来政府对科技的投入明显加大，国家和地方政府各项科技计划的财政 支出逐年上升，虽然投入短缺的问题有所改善，但根本性的问题却仍然存在。通 过深化科技体制改革，尽管在重大项目安排上已经建立了面向社会，公开招标， 公平竞争的市场化运行机制，而这并不意味着科技资源已得到合理而有效的配 置，政府还是科技资源的控制主体，项目成功与否，评价的标准来自专家，而不 是市场。正是因为资源还是在体制内，所以有了项目，就可能拿到资金。对于任 何一个项目实施主体，虽说要考虑完成项目经济效益衡量指标，但能否最终实现 产业要求，仍是个未知数。提升政府科技投入的效率，首先要明确政府在科技投 入的基本职能，即政府科技投入的“导向”、“点火 及“孵化”的作用，而不是 代替企业成为科技投入的主体。政府科技投入遵循这些原则，是保证政府科技投 入效率的前提条件，也是政府在科技资源投向、科技投入力度、科技投入模式的 重要决策依据之一。 科技资源能否得到有效利用，一方面取决于科技投向决策，如项目的评价与 选择；另一方面是投入资源使用的监督和管理。强化政府科技投入绩效评价和管 理，能有效地强化政府科技管理的导向作用，能有效地激励和约束科技资源使用 人( 组织) 用好科技资源，减小或避免科技资源的浪费，这是提升科技资源投入效 率的重要保证。 1 2 4 利于发挥科技人员的积极性和创造性 人才特剔是尖子科技人才对于科技创新的重要性，无论怎样估价都不过分。 面对日趋激烈的国际性人才争夺战，必须改变“重物轻人”的观念，把“以人为 本”体现到科技工作中去。改革科技评价制度，完善政府科技投入绩效评价与管 理，利于鼓励科技人才公平竞争，营造利于科技人才成长的环境，吸引和培养更 多真正有才能的科技人员。在公平、合理的竞争环境下，也利于充分发挥科技人 才的积极性和创造性。在规范的政府科技投入绩效评价与管理体系下，地方政府 将引导科技人员关注研究成果的经济价值和社会价值，既追求短期效益和更注重 长远效益，强调技术创新成果要尽可能地物化成为可操作的技术、可交换的产品， 把知识变成专利、标准，并最终在市场上取得收益。产业化研究要以产生有需求 4 第一章绪论 的产品、形成有竞争力的产业为导向，激励科技人员以市场选择而不是以纯粹的 学术、技术譬向作为创薪戒功的标准，技术创新行为要麸注重学术奖励转交为注 重市场激励。规范政府科技投入绩效评价与管理，构建公平合理的科技人才竞争 和发展环境，利于吸引、激励、培养科技人才，激发科技人才的积极性和创造性， 发挥他们的最大潜力。 1 3 文献综述 1 3 。1 国外相关研究现状 发达国家的科技评价和管理体系较为完善，各国政府都高度重视科技评价和 管理_ i 季# ，把科技评价和管理作力政府管理职簏的一部分“，。 1 3 1 1 科技投入绩效评价与管理现状 室；1 9 9 2 年美国国会的一份报告建议： 制纳入磅究过程中；1 9 9 3 年美匡通过了 美国1 9 7 2 年成立了国会技术评价办公 采用立法手段和其他措施将绩效评价机 政府续效与结果法案，该法案要求通 过绩效评价来检查年度工作计划执行情况；美国的科技评价更偏重于同行评价模 式，。为了实现公正、科学的科技评价，欧盟予2 0 0 1 年9 月颁发了1 4 项国家科 技评价基准指标珏，德国、法国、英国都相继颁布了相应的法律法规，成立了独 立的科技评价部门，由政府授权或委托，定期对政府资助的部门和项目进行评价， 使科技评价成为保障科研质量、提高科技投入效率的重要措施。日本科技评估系 统包括综合性科技评估机构和由匡家直接管理开发的事业评悠机构、专渡性评估 机构和企业性评估机构簿，其财政r & d 项目投入产出绩效评估的主体是政府直接 管理开发的事业评估机构和专业性评估机构。日本于1 9 9 6 年出台了“科学技 术基本计划，提出要实行公正严格的评价制度。1 9 9 7 年，豳本科技会议审议通 过了“国家研究开发评价实施办法指南，使日本的科技评价完全进入法制化阶 段。1 9 9 8 年3 月，日本在经济产业省下成立了政策考评研究会，制定了科学 技术基本项隳大政方针，规定了今艨若干年科技的研究方向及其预算鍪标。2 0 0 1 年，日本政府又公布了国家研发考评实施方针，要求对项目进展情况定期检 查，执行过程除了由本单位和上级管理部门的严格管理、考核外，国家设立专门 的国家审计员制度，以鉴管科技经费的使用，评悠其绩效强s 。 1 3 1 2 科技投入绩效评价指标体系目前国际上采用的科技统计指标，是国外 5 广东工q k 大学管理学硕上学位论文 有关方面四十年来不懈努力的结果，其中，联合国教科文组织、经济合作发展组 织和欧共体统计局在促进科技测量系统，采集和传播跨国间科技统计指标方面做 了大量的工作。首先是o e c d 指标体系，o e c d 即经济合作与发展组织，成立于19 6 1 年，自1 9 6 3 年以来，相继编撰正式推出了5 本手册，其中t b p 手册和专利手册 是计量科技活动产出技术国际收支和专利的标准和规范，。其次是n s f 指标体系， n s f 即美国国家科学基金会，多年来一直坚持对科技指标的研究，每年发表一次 科技指标报告，即科学与工程指标。最常使用的科技指标共有8 9 个，其中有 7 0 个指标为r & d 指标，另1 9 个指标为科技活动的产出和影响指标，即专利、技 术国际收支以及r & d 密集产业的进出口贸易。再次是洛桑报告中的科技要 素指标，国际竞争力年度报告( 简称洛桑报告) 是瑞士洛桑国际管理开发 研究院( i m d ) 发布的主要国家经济竞争力年度研究报告，自l9 8 6 年起每年发表一 期。目前世界上主要国家和地区都参加了这个评价体系，该报告的科技竞争力要 素构成为：r & d 经费、r & d 人员、知识产权、技术管理和科学环境5 个指标，。 1 3 1 3 科技投入绩效评价与管理理论方面 r o b e r t m s o ll o w ( 1 9 5 7 ) 采用余值 法计算科技进步贡献率以来，经济学家在对科技进步与经济增长的分析中不断取 得进展，如e d w a r df d e n is o n ( 19 6 2 ) 把可观察到的国民收入增长分解成若干构 成元素，以展出经济增长的原因叫；d a lew j o r g e n s o n ( 19 7 2 ) 从增加投资中物化 的新技术方面解释了生产率的变动1 ；c h a r l e sr h u lt e n ( 1 9 7 8 ) 对存在中间投 入品时的科技进步贡献率核算阿题进行了探讨引。b r o w n a v e n sio n ( 1 9 8 8 ) 提 出了一个评价r & d 实验室的科研活动的分析框架引；k e r s s e n s c o o k ( 1 9 9 7 ) 提出科技投入绩效评价系统应遵循的基本原则，指出评价系统要动态地变化以适 应新的组织和过程，而且要考虑利益相关者和用户的要求；r & d 项目早期应关注 定性战略绩效评价，而中后期则应关注定量运营绩效评价1 。g r e g o r yt a s s e y ( 2 0 0 3 分析了政府r & d 投入对经济影响的相关评价方法5 ，；z o l1 w i n t e r ( 2 0 0 5 ) 研究了发达国家区域科技创新能力与公共财政之间的相互影响，指出区域科技创 新能力的形成与发展主要来自于公共财政的刺激“。 1 3 2 国内相关研究现状 近年来，随着我国科技事业的发展，科技投入大幅增加，如何提高科技管理 水平、规范科技评价、提高科技投入效率等方面的问题，引起了我国各级科技管 6 熬拳绪论 理部门和研究学者的关注。国内不少学者从不同角度对我国科技投入绩效评价与 管理问题进行了研究，这些研究可l 熙纳为以下几大方面： 1 3 2 1 对科技投入中存在的问题与对策研究彭鹏，李丽距( 2 0 0 3 ) 对“九五一 以来我国财政科技投入的总量和结构进行了深入分析，指如了我国财政科技投入 在总量、结构和管理中存在的阀题，并提出了具有针对性的建议“列；肖鹏，匡建 业( 2 0 0 4 ) 在比较工业化国家不同发展阶段科技投入水平的基础上，结合我国工 业化进程发展所处的阶段，对我国的科技投入现状进行比较分析，认为当前应加 大政府科技投入力度，提高对基础研究的投入比例，实霉亍有所为、有所不为策略， 加大官、产、学、研结合，加速科技成果转化引；乔桂银( 2 0 0 4 ) 认为我国企业 发展缺乏核心竞争力的主要原因是我国科技投入规模小、结构不合理，企业科技 投入不足，科技市场发展迟缓、科技成采产业化率低，科技人才流失严重等；并 提出相应对策，例如建议国家利用法律保障科技投入比例，加大财政科技投入力 度，加强科技投入管理，重视科技投入多元化，加强对技术市场的管理以及重视 培养和弓| 进技术人才等“鲥；王旭东( 2 0 0 5 ) 认为原有雾| 政科技投入方式和管理模 式已不能完全适应新形势的需要，必须按照科学发展观的要求，紧紧围绕财政支 出改革和科技体制改革的总体部署，从投入战略、管理体制、运行机制、资源配 置、供给方式和续效考评等方面着力改革轻瓤；朱九匿( 2 0 0 7 ) 认为耳前我国的财 政科技投入在其管理方面存在一些不尽人意的地方，如科技基础设施投入和运行 费不足、社会公益性研究投入不足、政府支出预算科目存在较大的局限性以及在 管理主存在巾央和地方职能定位错蘸等闻题疆| j 廖添( 2 0 0 7 ) - ；a 为要保证我国 科技投入的持续稳定增长，必须构建适合我国国情的多元化科技投入体制“。 1 。3 。2 。2 对完善评价体系、规范评价工作的研究随着社会各界对科技评价机制 改革的呼声躁益高涨，我国科技管理部门于2 0 0 3 年下发了关于改进科学技术 评价工作的决定和科学技术评价方法( 试行) 文件，为我国科技评价工作进 入法制化治理阶段提供了必要的条件。仝允桓( 2 0 0 3 ) 在分析我国科技评价与科技 管理的关系、评价对象的性质、评价活动内容及要素的基囊薹l 上，对我国现行的科 技评价理论和方法体系结构进行了分析，提出了相应的评价体系改进建议他副；刘 志宇( 2 0 0 5 ) 、马鲁豫( 2 0 0 5 ) ”、谈毅和仝允桓( 2 0 0 4 ) “，分析了我国科技评价 体系的现状和闻题，提懑扶规范评价程序、加强评价机构秘专监人员队伍建设、 健全监督机制、信息共享机制等方面完善科技评价体系，构建面向公共决策的技 7 广东工q p 大学管理学硕十学何论文 术评价机斜；盛刚( 2 0 0 5 ) 指出提高政府科技投入绩效，主要是加强对绩效评价 体系科学性的研究，应当尽快解决政府在科技投入中的职能定位，建立和完善项 目管理监督机制，运用先进的技术手段提升过程监督管理的效率“。 1 3 2 3 对科技评价指标和标准的研究2 0 世纪9 0 年代以来，中国科学技术指标 研究会在国务院有关部门和相关单位的积极配合下，编撰出版中国科学技术指 标系列报告；该报告每两年出版一次，以指标的形式，反映我国的科学技术状 况、科技实力和科技水平及其发展变化等“。唐晓群( 2 0 0 3 ) 幢、丁福虎( 2 0 0 2 ) ， 等，研究了我国目前科技评价指标设置、科技评价标准确定等问题，分析并指出 了我国由于科技评价指标设置不科学而导致的评价结果不合理、导向出现偏差等 问题，提出了改进科技评价指标设定的一些设想；陈兆莹( 2 0 0 3 ) 提出应根据不同 评价目的和评价对象，确定评价内容和评价标准；鲍玉昆( 2 0 0 3 ) 则从研究科技 评价指标体系角度，构建了基于s m a r t 准则的科技评价指标体系结构模型2 - ；梁 莱歆，刘建秋( 2 0 0 4 ) 分析了2 0 0 4 年企业r & d 绩效评价实际应用现状，结合高新 技术企业r & d 活动的特点，提出了适合高新技术企业投入产出评价的指标体系， 该指标体系将r & d 绩效分为投入和产出两个方面，；梁燕等( 2 0 0 4 ) 通过对我国 高校科技投入现状、问题及对策研究，运用多种分析方法对高校科技投入结构进 行分析和研究，在探讨如何加大高校科技投入强度，提高经费使用效力的基础上， 建立了一套高校科技投入产出效益指标体系，；袁志明，虞锡君( 2 0 0 4 ) 以 1 9 9 9 - 2 0 0 1 年嘉兴市市本级为例，把财政科技投入绩效评估指标设计为“五个层 面九个指标”，其中第一、二、四层面属于显示性直接计量指标，第三层面属于 潜力性直接计量指标，第五层面属间接计量指标副；邓向荣、刘乃辉和周密( 2 0 0 5 ) 指出提高对政府科技投入绩效的有效性评价的一个重要方面，是要从全新的角度 重新定义绩效的概念，并在此基础上建立创新型的评价指标体系，该体系不仅要 反映政府科技投入的直接绩效评价，也要反映其间接绩效评价，绩效评价的重心 并不仅在于要考察政府年度投入增长对技术进步的贡献，还在于要考察政府投入 能否引导更大量的社会资源向r & d 集中，促使社会科技资源配置绩效的提升，； 张青，王贵强( 2 0 0 6 ) 认为在开展地方政府科技投入绩效评价工作中，必须保证 的一个重要前提就是待评价系统的完整性、贯序性和逻辑性等7 ；普万里，杨泽 华( 2 0 0 7 ) 分析了科技投入绩效评价的内涵和基本要求，提出科技投入绩效评价 应建立针对科技活动的3 个层面和科技项目的3 种类型的评价体系，并探讨了科技 第一章绪论 项目3 种类型的绩效表征框架和指标”。 。3 。2 。4 对擒建评价模型和方法的研究近年来，一些学者从建模和评价方法磊 度开展研究。科技评价的方法主要有：数据包络分析法、层次分析法、模糊数学 分析法、生产函数法、投入产出系数法和灰色关联分析法等。胡守忠、顾建勤( 1 9 9 5 ) 应用模糊数学方法，建立了一个用于科技绩效评价的模糊多级综合评价模型扭 路苹、吴斌( 2 0 0 2 ) 研究了层次分析法在科技绩效评价的应用问题，并对高校科技 绩效评价作了相应的实证研究n 引；樊华( 2 0 0 5 ) 分析了d e a 和p c a 评价方法及其局 限性，应用改进的d e a 和p c a 方法建立了科技绩效评价模型秘l j 李峰( 2 0 0 6 ) 根 据建立财政r & d 项目投入产出绩效评估体系的目标和原则，通过比较分析各种评 估方法和评估模型，结合模糊数学、投入产出系数法的特点，采用模糊数学隶属 度醢数对定鬣指标进行无量纲纯处理，透过计算投入产出比来评 砉分橱财政r & d 项目绩效2 ，；钟淑萍( 2 0 0 6 ) 利用灰色预测方法对广东科技竞争力进行了评价副； 谢虹( 2 0 0 7 ) 根据科技财政支出的特性，依据层次分析法原理，对科技财政支出 的绩效评价建立了具体的评价指标体系，选择了适于反映科技支出效益的指标 群，并运用层次分析法对科技财政支出绩效进行了示范性评价计算，；韩佩宏 ( 2 0 0 7 ) 构建了柯布一道格拉斯生产函数的变体模型，实证分析了我国政府科技 投入对技术进步贡献朝。 1 3 3 国内外研究现状分析 当前研究科技投入续效评价与管理的文献较多，涉及政府科技投入绩效评价 与管理的文献较少。虽然现有的科技投入绩效评价与管理理论与方法对于政府科 技投入绩效评价与管理具有一定的参考意义，但评价思路和管理体系缺乏系统性 和全面性；在实践当中，目前尚不存在较全蕾、科学、合理的政府科技投入续效 评价与管理体系。可见，在政府科技投入绩效评价与管理方面还具有较大的研究 空间，说明本研究课题具有重要的理论和现实意义。 1 4 课题来源及主要研究内容 1 。4 1 课题来源 本论文来源于导师的省软科学研究计划项目“地方政府科技投入绩效评价与 9 广东工业大学管理学硕上学位论文 绩效管理”课题。以提高地方政府科技投入的整体效益为目标，以地方政府科技 投入绩效评价与管理体系为研究对象，分析地方政府在科技投入决策和运行管理 过程中有待完善的问题，进而提出一套符合广州市乃至广东省各行政区社会和经 济发展实际情况的科技投入绩效评价与管理体系，为地方政府科技管理部门实施 科技资源绩效动态监控，提高科技投入规划决策水平提供理论和方法支持。 1 4 2 主要研究内容 本文在对政府科技投入及其管理体制进行概述的基础上，全面分析了地方政 府科技投入及其绩效现状。由此总结出政府科技投入中存在的问题，进而构建了 地方政府科技投入绩效评价模型体系，并建立了相应的绩效评价指标体系；据此， 运用灰色关联分析法和d e a 方法对广州市政府科技投入绩效进行不同层面的评 价；最后提出地方政府科技投入及管理的相关建议。 研究内容主要包括以下几个方面： 1 基于对政府科技投入概念的界定，阐述了政府科技投入的目标、功能及模 式，并概述了地方政府科技投入的特点以及我国科技管理体制的演变过程。 2 立足于广东省以及省内主要城市，从政府科技投入规模、力度、增幅和结 构等方面分析了政府科技投入现状；从综合科技实力、政府科技投入带动效应和 高新技术产业发展等方面分析了地方政府科技投入绩效概况；并由此总结出政府 科技投入中存在的问题。 3 按照层次化与扁平化、动态性与静态性结合等原则构建了地方政府科技投 入绩效评价模型体系；据此，从宏观和微观两个层面建立了绩效评价指标体系。 4 运用灰色关联分析法和d e a 方法分别对广州市政府科技投入绩效进行评 价；从宏观上考察政府科技投入对广州市科技进步环境改善、科技直接产出、高 新技术产业化和科技促进经济社会发展的作用情况；从微观上考察政府科技投入 在大中型工业企业中的效率情况。 5 从建立政府科技投入增长机制、优化政府科技资金投入方向、建立多元化 的科技投入体系、调整政府科技投入预算科目以及健全政府科技投入管理机制等 方面提出了地方政府科技投入与管理的相关对策。 1 0 第章政翡秘技投入及其管嚣体制穰述 第二章政府科技投入及其管理体制概述 2 1 政府科技投入概念的界定 狭义的政府科技投入就是指国家或地方用于科学研究和技术开发等方面的 经费投入，即财政科技拨款，按预算科目的分类如图2 1 所示。其中，科技三项 费用是指薪产品试制费、中间试验费和重大科研项目补助费；它是从中央财政资 金中用于企业的技术措施费、新产晶试制费等逐步演变而来的，长期以来一直是 实施国家和地方各类重点科技计划项目的重要来源。科学事业费是指各级科技行 政主管部门甥口管理的科学事业费及中国社会科学院系统的科学事业费。按照政 府现行预算科目，冒翦科学事韭费主要包括自然科学事监费、科携事业费、社会 科学事业费、高技术研究专项经费等( 其具体细分详见结构图) 。科研基建费是 指政府预算安排的基本建设支出科瞬中用于科研机构基本建设的资金，主要用于 国家重点实验室、国家王程研究中心、重大科学工程、基础科普设施等的建设费 用，理论上在地方政府财政科技投入中的比重应当较小。 广义的政府科技投入不再局限于直接的经费支出，还包括所有能够促进科技 进步的政麝政策工具。具体来说，它包括直接的经费支出，郎前文提到的财政科 技拨款，也包括政府的间接扶持，如财政贴息、税收优惠、贷款担保等。目前， 除了税收优惠使用较多且较成系统外，其他间接扶持手段仍不成系统，缺乏制度 约束，故本文并不对广义的政府科技投入进行研究。 广东工q p 大学管理学硕士学亿论文 图2 一l 政府现行预算科技支出科目结构 2 2 政府科技投入的目标、功能及模式 2 2 1 政府科技投入的目标 科技投入是衡量一国科技实力的重要指标，增加科技投入、提高科技投入效 率是当今世界各国用来促进科技进步，提高综合国力的战略性措施。各国将政府 科技投入的目标与国家发展战略紧密结合，并将政府科技投入看作是对国家未来 的投资。 美国在1 9 9 3 年的技术与美国经济增长和1 9 9 4 年的科学与国家利益 文件中提出的美国科技投入目标，即保持所有科学领域的领先地位；创造提高企 业创新与竞争力的商业环境；促进科技产业化；造就21 世纪最优秀的科学家工 程师；提高人民的科技素养，发展世界一流劳动大军。与此相适应，美国确立了 政府科技投入的指导思想：为使美国继续走在发现和创新的前沿，国家必须努力 1 2 第二章政莠霉秘授投入及其管薅体涮溉述 保持甚至提高现有的政府科技投入水平。美国国家科学基金会在其2 0 0 6 2 0 11 年 的战略计划中提出了三大成采曩标：第一，促使美国在科学、数学和工程的所有 领域保持世界领先地位；第二，推动科学发现、知识集成、知识传播以及新知识 在社会的广泛应用；第三，保障美国在科学、数学、工程和技术领域最优秀的教 育水平。 2 0 0 4 年7 月英国发布了英国1 0 年( 2 0 0 4 - 2 0 14 ) 科学和创新投入框架。 该报告指出：国家要在高度激烈竞争的全球化经济中立于不败之地，只有保持强 大的高技术和知识能力，吸引最优秀的人才和企韭，将匡家潜力通过创新转变成 商业机会。为此，英国必须加大r & d 投入，其中包括政府科技投入。政府科技 投入的目标是：( 1 ) 将英园卓越的研究中心建设成为世界最优秀的研究中心，保 持英国在生产能力主领先的地位；( 2 ) 继续加大公共研究桃稳对经济需求相公共 服务的反馈能力；( 3 ) 改善大学和研究机构知识转移和产业化的能力，并把这种 能力作为世界的衡量示范；( 4 ) 为培养一流的科学家，工程师和技术人员提供强 大的支持，弗且有较大的改观；( 5 为英国一流大学和国家实验室提供持续的财 政支持，为保持大学和豳家实验室的先进研究能力，提供持续的研究经费。 德国的科技投入目标散见于一些政府文件中。1 9 9 3 年的研究与技术白皮书 中提出：德圜科技政策的器的是确保匿家的技术开发能力，实现研究成果的迅速 市场化。1 9 9 7 年的“提高德国工业技术能力 报告提出，要不断完善德国的技 术创新体系；在2 0 0 0 年的此类报告中提出要重新塑造德国的技术创新能力。目 前德匡政麝的科技投入产出譬标主要集中在四个方面：至) 原始创薪的鹜标；( 2 ) 全国均衡发展的目标：( 3 ) 基础事业方面高技术领先的目标；( 4 ) 尖端民用技术目 标。 印度把囊己麓政府科技投入爱标定位在三个方面：( 1 ) 傈持印度在圜家安全 领域的区域性技术领先地位。印度首先强调利用最新的科技进步实现国家战略和 安全目标的重要性，同时强调在食品、农业、营养、环境、水、健康和能源方面 的安全；( 2 ) 为财富增加提供足够髂公共技术支持；( 3 ) 提高国民的科学和技术素 养“。 各国政府科技投入网标强调本国特色。如美国强调全面领先，德国强调发展 尖端技术，翻本、韩国强调发震产业共性技术，印度和巴西强调局部领先。总之， 对于发达国家来说，政府科技投入更注重提升或保持其在科学领域的世界领先地 1 3 广东工业大学管理学硕七学何论文 位；而在一些新兴工业化国家如印度，政府科技投入目标更多的是体现在应用科 学研究、产业核心技术研究以及国家安全、人民科学素养提高等领域，通常不会 谋求在更多的科学研究领域保持世界领先地位。但是，从上可以看出，各国都将 提高公共服务水平，发展基础研究和高新技术，培养一大批现代科技人才，促进 国家财富增长作为政府科技投入的基本目标。我国属于发展中国家，科技领域面 临的问题比发达国家更多，经济发展不平衡，国民的科技素养水平不高，技术扩 散和运用速度较慢；因此，我国政府科技投入目标更加务实，主要包括以下几个 方面：( 1 ) 解决市场资源配置机制不能有效解决的基础科研和公益科技为主的投 入问题；( 2 ) 培养高素质科技人才，建立一支精干的和在制高点领域具有攻坚能 力的科技队伍；( 3 增强我国在高技术条件下的国家安全防卫能力；( 4 ) 提高我 国战略性技术资源储备能力和对核心技术自主知识产权的形成能力；( 5 ) 促进科 技仓i j 新和科技成果产业化；( 6 ) 优化产业结构，加快企业技术升级的速度。 2 2 2 政府科技投入的功能 历史表明，市场经济是一种优于计埘经济的高效率的经济运行机制，然而， 市场不是万能的，由于其内在功能性缺陷和外部条件缺