（教育经济与管理专业论文）关于完善高校学生管理法治化的理性思考.pdf

摘要 近年来，我国法治化进程不断加快，权利意识和法治理念正在深入高校管理领域。高 校管理出现新旧观念的碰撞、价值矛盾和权利冲突，不可避免地要经历一场适应整个国家 法治发展的深刻变革。特别是自田永诉北京科技大学案以来，改写了高校“无讼”的历史 促使学校不得不重新审视学生管理工作中的法律问题。同时，高校管理者自身也意识到学 生管理工作混乱无序成为制约高校发展的屏障，必须将学生管理工作纳入法治化轨道。 我国教育行政部门和高校管理者为学生管理法治化作出了努力，并取得了一定的成 绩，主要表现在：与高校学生管理相关的法律法规已经基本建立；教育管理部门和高校管 理者能够依法对学生进行管理；司法审查开始步入高校学生管理领域，解决高校与学生之 间的纠纷与冲突。 但通过对我国高校学生管理现状和几则典型案例分析，不难看出高校学生管理还存在 许多问题，主要表现在：高校与学生之间的法律关系不明确；通过对管理主体、权限、行 为依据等方面的审视，可以看出学生管理行为还存在合法性合理性危机；救济途径的缺失 以及太过原则性，使得具体操作时缺乏实用性，对学生权利的保障极为不利。 可见，完成高校学生管理法治的任务还很艰巨，必须对其完善作进一步的理性思考： 确立高校学生管理法治化的基本原则；建立宏观的法制环境，赋予教育权以可诉性；树立 以人为本、权利本位的管理的理念：明确高校与学生之间的法律关系；健全学生管理规章 制度，保证其科学性、合法性、合理性；完善救济途径，建立健全申诉制度、教育仲裁制 度和保障学生的诉讼请求权。 关键词：高等学校；学生管理；法治化 2 a b s t r a c t i i lt h er e n c e n ty e a r s ，o u rc o u n t r y sl e g a l i z a t i o nc o n s t r u c t i o n i sl m p r o v m gv e r yq u i c k l y r i g h tc o n s c i o u s n e s sa n dl e g a ls e n s e i sr o o t e di nt h ec o l l e g em a n a g e m e n t t h ec o l l l s l o no fn e w a n do l d i d e a s ，c o n t r a d i c t o r yo fv a l u ea n dc o n f l i c to fr i g h t sd u r i n g t h ep r o c e s so fc o l l e g e m a n a g e m e n ta r ei n e v i t a b l ys h o u l de n d u r et h ec h i n a se n t i r el a wr e f o r m e s p e c i a l l yt h e c a s eo f t i a n y o n ga n db e i ji n gt e c h n o l o g i c a lu n i v e r s i t ym a k et h ec o l l e g ec h a n g e t h e i rt r a d i t i o n a lw a yo f m a n a g e m e n t a tt h es a m et i m e ，c o l l e g ea d m i n i s t r a t o ra l s o r e a l i z e dt h a tt h ed i s o r d e ro ft h e s t u d e n tm a n a g e m e n tc a np r e v e n tt h ec o l l e g e sd e v e l o p m e n t t h a ti s w h yw es h o u l dm a k c s t u d e n t sm a n a g e m e n ti n t ot h el e g a ls y s t e mo r b i t c h i n a se d u c a t i o na d m i n i s t r a t i v ed e p a r t m e n ta n du n i v e r s i t ym a n a g e r sa l ea l r e a d ym a k es o m e p r o g r e s s ，s u c ha se s t a 【b l i s h e dr e l e v a n tl a w sa n dr e g u l a t i o n ，d e c i d e dm a n a g e m e n t e v e n ta c c o r d i n g t ol a w , i n t r o d u c e dj u d i c i a lr e v i e ws y s t e mi n t o t or e s o l v et h ed i s p u t e sa n dc o n f l i c t s c a m p u s a l lt h e s em e a s u r e sc a nh e l pt h ec o l l e g e h o w e v e r t h r o u g ho u rc o l l e g es t u d e n t sm a n a g e m e n t s t a t u sa n da n a l y s i so faf e wt y p i c a lc a s e s ， i ti sn o td i f 矗c m tt os e et h e r ea l em a n yp r o b l e m si nt h em a n a g e m e n to fc o l l e g e s t u d e n t s ，m a i n l y r e f l e c t e di n ：t h el e g a lr e l a t i o n s h i pi sn o tc l e a rb e t w e e nu n i v e r s i t i e s a n ds t u d e n t s ；s t u d e n t sm a n a g e m e m b e h a v i o re x i s t sl e g i t i m a c ya n dr a t i o n a l i t yc r i s i st h r o u g ht h es u r v e yo fm a n a g e m e n tb o d y ，p o w e r a i l d 躺；l a c k o fs a v ew a y sa n do v e rp r i n e i p l e st h a tm a k et h es p e c i f i co p e r a t i o nl a c kp r a c t i c a b i l i t y ，w h i c h a d v e r s eo ft h er i g h t so fs t u d e n t s n l e r e f o r e ，i t ，sad i f f i c u l tt a s kw h i c ht oa c h i e v ec o l l e g es t u d e n t sm a n a g e m e n tl a w ，t h a tm u s t m a k ep e r f e c tr a t i o n a lc o n s i d e r a t i o n ：e s t a b l i s hb a s i cp r i n c i p l e so fc o l l e g es t u d e n t sm a n a g e m e n t l a w ：m a c r o1 a we n v i r o r 皿e n te s t a b l i s h m e n tw h i c he n d o wt h er i g h tt o e d u c a t i o n ；e s t a b l l s ha p e o p l e o r i e n t e d ，r i g h t s b a s e dm a n a g e m e n tc o n c e p t ； m a k ec l e a rl e g a lr e l a t i o n s h i pb e t 、7 旧e n c 0 1 1 e g e sa n ds t u d e n t s ；p e r f e c ts t u d e n t sm a n a g e m e n tr u l e s a n dr e g u l a t i o n st oe n s u r et h a ti t s s c i e n t i f i c ，l e g a l i t y ，p r o p r i e t y ；p e r f e c tw a yt o r e l i e f , t h ec o m p l a i n a n ts e tu pas o u n ds y s t e m ， e d u c a t i o ns y s t e ma n dt h ep r o t e c t i o no f t h ea r b i t r a t i o nc l a i mt h er i g h to fs t u d e n t s k e yw o r d s ：u n i v e r s i t y ；s t u d e n ta d m i n i s t r a t i o n ；r u l e db y l a w 3 本人郑 生管理法治 士口硕士 外不包含他 的个人和集 本人承担。 曲阜师范大学博士硕士学位论文原创性说明 ( 在口划“ ) 作者签名：之文魄川乒7 曲阜师范大学博士硕士学位论文使用授权书 ( 在口划“) 关于完善高校学生管理法治化的理性思考系本人在曲阜师范大学攻 读博士口硕士! 白学位期间，在导师指导下完成的博士口硕士晒每位论文。 本论文的研究成果归曲阜师范大学所有，本论文的研究内容不得以其他单位 的名义发表。本人完全了解曲阜师范大学关于保存、使用学位论文的规定， 同意学校保留并向有关部门送交论文的复印件和电子版本，允许论文被查阅 和借阅。本人授权曲阜师范大学，可以采用影印或其他复制手段保存论文， 可以公开发表论文的全部或部分内容。 作者签名： 导师签名： 毒文彩 n 纵以纠 日期： 日期： 学博分献由 校读部贡全 高攻明要完善学注重将完大除出果于范中做结关师文作律 阜论工法文曲。究的论在果研明，成的声 日下的文本 士导得本。 硕指取对明 焉p l 上：卜 师所 。注 口导作果式士在工成方博人究究的的本研研确交是行的明 提，进写以 所立撰中 处考独或文 此思间表在 ：性期发已 明理位经均 声的学已 ， 重化m 人体 夕叶 9 7 冲讲 土一- 一 刚舌 一、选题缘由 近年来，随着我国法治化进程的不断加快，法治理念逐渐深入人心、个人权利意识逐 渐增强，使得高校在管理实践中遭受新旧观念的碰撞和权利冲突。传统的高校学生管理工 作正在不可避免地面临一场适应整个国家法治化进程的深刻变革。1 9 9 8 年田永诉北京科技 大学案，不仅开创了学生状告母校的先河，而且改写了“高校无讼”的历史。从此，高校 与学生之间的法律纠纷屡见不鲜，并且呈现迅速上升的趋势，引起了社会的广泛关注。并 且自从中国教育诉讼第一案，原告田永胜诉以来，但凡学生状告学校，作为被告的学校很 少胜诉。 学生管理过程中法治精神缺失是高校败诉的主要原因。拿对违纪学生的处理来说，处 理违纪学生中法治精神的缺失主要表现在两个方面：首先，依据普通高校学生管理规定 授权，各个高校为实现管理制定了一系列实施细则即校规校纪。但是管理依据的校规校纪 存在许多与上位法规定相抵触的内容。下位法违反上位法当然无效，因此高校在学生管理 过程中依据缺乏法律效力的校规校纪做出学生管理行为就难以保证其合法性。其次，高校 在学生管理中简化法定程序，存在程序瑕疵。实体公正和程序公正的统一才能保障行为的 合法性，其中程序公正要大于实体公正。目前我国很多高校学生管理行为往往只注重对实 体性法律规范的遵守，而对程序性法律规范缺乏重视。因此，要想保证高校学生管理行为 合理合法，必须在管理过程中注入法治精神，即实现高校学生管理法治化。 依法治教的确立必然要求实现高校学生管理法治化，进一步完善高校学生管理的法治 化。1 9 9 9 年国家教育部正式提出实施依法治教，“依法治教是在社会主义市场经济条件下， 教育管理进一步改革和发展的重要内容。 学生管理属于教育内部管理的重要内容之一， 建设宏观教育管理体系的法治化，必然要求学生管理工作中实施法治。为了加快依法治校 的步伐，有必要实现和进一步完善高校学生管理法治化。随着我国依法治国战略的不断落 实，大学生法制观念和法制意识不断增强，尤其是在我国教育法授权学生“有权对学 校、教师侵犯其人身权、财产权等权利提出申诉、诉讼 ，当其权益受到学校侵害时，大 多都会借助法律手段来维护自身的合法权益。可以预见，在我国高等教育总体规模不断扩 大的背景下，教育诉讼在今后一个时期内不会呈现下降势头，为了减少学校和学生双方之 间的“诉累 ，维护学校正常管理秩序，有必要进一步完善高校学生管理法治化。 面对高校学生管理所面临的前所未有的挑战，需要通过理论和实践两方面所进行的深 入研究，用法制意识和法律思维的理性，回答和解决实践中提出的各种问题，建立并不断 完善必要的程序和制度，规范高校管理秩序，引导和推动实践的健康发展。使学生管理 杨海波论高校学生管理工作法治化建设【j 】内蒙古农业大学学报( 社会科学版) 2 0 0 4 ( 0 1 ) ： 1 0 8 工作走上科学、规范的“法治”轨道，促进高校学生管理工作的健康发展。遗憾的是，目 前对于这一问题的理论研究，尤其是在教育界未能引起足够重视，以致发展缓慢。在高校 学生管理的具体实践中更是不能很好的贯彻法治精神，校生之间的矛盾和冲突不断出现。 无论从理论或是实践分析，高校本身具备法治化的理论依据和实现法治化的现实要求，本 文试图运用学校管理学、高等教育学以及法学的基本原理，阐述高校学生管理法治化问题 的理论基础、内涵、目标以及实践途径。 二、文献综述 ( 一) 国内对高校学生管理法制化的相关研究 我国对于高校学生管理法治化问题的研究，目前还处于起步阶段，一些重要的相关问 题和基本概念还没有澄清，无论理论界还是实务界仍然存在很大分歧。对高等学校学生管 理进行系统论述的权威著作并不多见，只有较少相关论文对高校学生管理法治化的内涵、 特征、问题、实践途径等方面进行阐述，但较为浅显笼统。而且对高校学生管理法治化研 究只是从单一学科出发，未能把高等教育学和法学有机结合起来，没有深入到高校学生管 理法治化的实质中去，在这一领域还没有实现重大理论突破和理论创新。 目前，以“高校学生管理法治化为专题的研究还不多见。关于高校学生管理方面的 专著，主要有赵德水、杨全美编著的当代大学生管理a b c 、陈学飞专著美国高等教 育发展史、原国家教委学生司编著的大学生管理基础知识等，这些专著比较系统地 介绍了我国高校学生管理的基本知识，并且对国外高校管理的情况作了简单介绍。关于学 生管理工作方面的论文还是很多的，“有关于国外高校学生管理体制、特点的文章，如蒋 威宜的美国高校学生管理模式。有关于对国内外高校学生管理的比较研究，如蔡国春 的中美高校学生观与学生事务观之比较、朱炜的发达国家高校学生事务管理比较 等。此外，还有大量有关我国高校学生管理的历史沿革、管理体制、管理方法、管理特点 等方面的文章。” 劳凯声编著的教育法论、高等教育法规概论和黄威、胡劲松编著的教育法学 概论等专著较为系统地阐述了我国教育法治的基本理论与实践等问题，同时劳凯声编著 的变革中的教育权与受教育权；教育法学基本问题研究对受教育权问题作了详细阐述； 秦惠民撰写的学术管理中的权力存在及其相互关系探讨谈到了高校学生管理中涉及学 术权力和行政权力关系问题，准确定位两种权力正确发挥两者的作用，他在所写的当前 我国法治进程中高效管理面临的挑战中从高校内部管理秩序、高校与学生的关系、高校 管理的基本理念等方面对高校管理面临的挑战作了探讨。另外尹力、程雁雷、蔡国春、卢 祖元、陆岸等学者就高校与学生之间的法律关系进行了探讨，大部分学者都同意学校和学 生之间存在两种法律关系，但对于具体的认定还未达成一致。还有相当多的学者对近几年 高校与学生发生纠纷的案例进行了学理分析与探讨，例如程雁雷的高校退学权若干问题 的法理探讨对案件作出法理评析，主张高校退学权的行使应当遵循和使用法律保留原则。 2 湛中乐、李凤英撰写的刘燕文诉北京大学案一兼论我国高等教育学位制度之完善通过 案例分析指出了我国学位条例制度还存在不完善之处。 以上专家学者的研究，丰富了高校学生管理法治化研究的材料，无论研究的广度和深 度，还是在研究理论和方法上都为系统研究本课题打下了坚实的基础。但是，其中对“高 校学生管理 的研究专业性不足，较多属于经验性、事务性的研究，缺乏坚实的理论基础； 其次，对于“高校学生管理法治化 的研究较为薄弱，主要表现为研究系统性不强，学科 交融性不强，没有实现多学科整合。再者，实证化的研究较多，理论层面提升匮乏。 ( - - ) 国外学者对高校学生管理法治化问题的相关研究 国外学者对高校学生管理法治化的起步较早。西方国家高等教育相对发达、民主法制 观念较强，因此他们对高校学生管理法治化的研究比较透彻，并不仅仅局限在法制层面之 上，对于高校学生管理中法律责任问题也涉及较多，并且还包括高校学生管理工作中的司 法审查和法律监督体系等研究。 2 0 世纪中叶随着高等教育的迅速发展，以及新自然主义法学派强调“权利意味着某种 要求与自由，权力行使必须尊重他人权利和自由”思想在西方社会的盛行，这一思潮逐渐 深入到高等教育管理内部，从此国外学者开始从“权利确认 的角度对学生管理法治化加 以研究。其中美国著名教育家杜威，较早就提出了对学生要实行民主管理，他认为“民主 不仅是一种政治的东西，而且是一种生活的方式，教育也应该是民主的，在教育中必须要 讲究民主”。但是，国外学者对高校学生管理法治化研究的全面展开，得到进一步发展还 是在2 0 世纪7 0 年代以后。日本著名学者盐野宏认为“大学不管是公立或私立都是以教育 学生与研究学术为目的之教育研究机构，未达成其设置之目的，对于必要之事项纵使法律 无特别规定，也可以依校则为必要之规定，并付诸实施，因此学校应拥有自律性和概括行 之权力，在此情形下，当然与一般市民社会不同，而是形成特殊之部分社会，这种特殊之 部分社会的大学，其有关法律之纷争，当不得列为司法审判之对象”，同时，他还认为“承 认人权的制约应限于该关系的目的所必要的限度内，且此种关系涉及到市民法秩序时，就 要接受法院的司法审查，如公立学校的学生，受到开除之处分时，则应准予其提起诉讼 ， 这种观点认同司法审查对高校学生管理的有限介入。 从以上分析可以看出，虽然国外学者对高校学生管理法治化研究更加透彻和全面，为 我国高校学生管理法治化提供了有益借鉴。但是，他们对高校学生管理法治化研究大多强 调法治，而忽视德治在高校学生管理中的作用，强调对学生民主权利的绝对尊重，这种管 理理念必须建立在法制健全和法治文化发达基础之上。可是我国教育法制建设还不发达， 法治文化比较薄弱，盲目追求学生和学校之间平等，可能会造成学校管理的无序。再者， 国外学者对高校学生管理法治化研究中，又往往把公立学校和私立学校加以区别对待，不 同性质学校有不同政策，这与我国教育情况不同。我国无论是公立还是私立高校，都要遵 谢瑞智教育法学f m 】台北：台湾文笙书局，1 9 9 6 ：6 5 - 6 6 日】盐野宏行政法【m 】北京：法律出版社，1 9 9 9 ：3 0 守国家制定的有关学生管理规范。总之，我国高校学生管理工作具有自己的特点，我们无 法原样照搬国外高校学生管理法治化的经验，只能有选择性的去借鉴。 三、论文新意与难点 关于高校学生管理法治化问题的研究，目前还不是很成熟，有关高校学生管理法治化 研究性论文和专著不是很多见。本文尝试运用高等教育学、教育管理学和法学基本原理， 通过对目前高校学生管理工作中存在问题的剖析和对几则典型案例分析，发现高校学生管 理的症结所在，从而探寻高校学生管理法治化的新途径。 对于以往的高校学生管理法治化研究，只是从单一学科角度出发来分析和阐述，而国 内相关研究又较少，系统性不够，可供参考的材料不多，因此只能对高校学生管理法治化 的完善作尝试性探索。此外，由于笔者自身知识基础、知识结构、思维方式等方面的局限， 也为选题增强了难度。 第一章对高校学生管理法治化的理论审视 高校学生管理法治化不仅是教育问题、现实问题，也是教育学、管理学和法学相结合 的理论问题。正确认识高校学生管理法治化，进行理论探究，需要首先搞清楚学生管理和 法治化的内涵。对我国高校学生管理法治化的理论审视，是实践高校制度文明目标的基础， 也是完善高校学生法治化的前提。 一、学生管理职能转变：从控制到服务 学生管理是教育管理不可或缺的组成部分，而教育管理属于公共管理范畴。治理理论 赋予了公共管理新的内涵，突出公共管理的“服务 职能，这种服务式管理是市场经济、 法治社会的内在要求。尽管学生管理有其独特性，但从本质而言，学生管理的基本职能应 该是服务学生，实现学生的全面化个性化发展。 治理理论是对公共管理理论的扬弃和超越，它丰富了公共管理的内容，赋予公共管理 以新的意蕴。“发达国家的管理行政倾向政策服务，这是统治理论向社会治理理论转变的 结果。传统统治理论认为政府是社会管理的唯一权利核心，社会管理是政府用权力通过发 号施令、制定政策和实施、对社会公共事务实施自上而下的垂直管理；治理理论认为，权 力中心是多元的，社会管理是私人和公共机构合作，上下互动的管理过程。多元化社会管 理权力中心( 政府、非政府组织、社区、公民) 合作确立共同目标、实施管理。 依据社 会思潮在国家管理中的作用可以将行政管理理论的发展过程划分为三个阶段：第一阶段， 自由资本主义时期以自由主义思潮为指导，行政管理奉行亚当斯密“看不见的手”原理， 认为“最好的政府，最少的服务 ，政府仅在国家安全和社会治安上予以保障：第二阶段， 陈永明教育行政新论 m 】上海：华东师范大学出版社，2 0 0 3 ：3 9 8 4 福利国家时期以费边社思想为指导，由于经济危机频繁发生，行政管理奉行凯恩斯“看得 见的手 原理，扩展了国家在经济生活和社会生活领域的作用，认为“最好的政府，最多 的服务”；第三阶段，2 0 世纪六七十年代以后，自由思想得以复兴，主张引入市场机制， 认为“最好的政府，用市场机制和非政府组织合作等手段提供最大的服务 。治理理论产 生的原因是认识到在社会资源配置中，存在“政府失灵 和“市场失灵 的问题，通过反 思政府、社会与市场三者之间的关系而逐渐形成的。治理理论的核心就是打破政府作为唯 一的管理中心和权力中心，倡导管理权力向社会转移，形成管理主体多元化的多中心管理 体制。借鉴治理理论的合理主张，对于改革和完善高校学生管理体制具有重要意义。引入 治理理论的运行机制，建立和完善学生管理中的问责机制、参与机制和沟通协调机制。 因此，高校学生管理必须不断改进管理方式和工作方法，把服务和参与作为学生管理 的职能定位，把维护学生权利作为管理的首要任务，培养适应社会全面发展的人。当前， 中国社会正处于转型时期，代表控制和服务的管理理念同时存在，高校身处其中应当以培 养法治社会公民为己任，明确法治的发展方向，立基与此，高校学生管理职能应当由控制 转向服务，突显高校管理的服务职能。 二、高校学生管理法治化内涵 要想正确理解“高校学生管理法治化”，在实践中实现，必须要弄清楚什么是“法治 化”，而要想明白什么是“法治化”，又必须以弄清什么是“法治”为前提。下面有必要对 相关术语的内涵进行澄清，进而提出高校学生管理法治化的基本概念。 ( 一) 法治的内涵 法治是古代西方文明的产物。在两千多年前的古希腊，曾经发生了一场关于“人治 和“法治 的著名争论。哲学家柏拉图主张贤人政治，倡导人治；而他的学生亚里士多德 则在反对人治论的基础上，极力主张法治，他明确提出：“法律是最优良的统治者，“法 治应当优于一人之治 。亚里士多德在其著作政治学中，对法治的含义作出经典表述： “法治应包含两重意义：已经成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本 身是制定得良好的法律。法学界一般把它归结为两层含义：第一层概括为法律至上；第 二层概括为良法之治。亚里士多德的法治思想，成为法治主义思想的理论渊源，为西方法 治理论的发展奠定了基础。 近代西方资产阶级革命时期，以洛克、霍布斯、卢梭等为代表的一批著名启蒙思想家， 以理性自然法为基础，对亚里士多德的古代法治理论进一步发展，使法治理论的内涵更加 充实，进一步强调“主权在民 的思想，认为法治同代议制、分权制一样，都是国家的根 本制度。法治不仅是治国的一种方式，而是国家制度和社会制度的重要组成部分，从这个 意义讲，法治不仅与“人治”相对，而且还与封建的“专制”相对。根据英国法学家戴雪 对于法治的经典定义，法治内涵主要包括三个方面：“第一，法律具有超越包括政府的广 泛裁量权在内的任何专制权力的至高无上的权威；第二，任何公民都必须服从在一般法院 里实施的国家一般法律；第三，权力不是建立在抽象的宪法性文件上，而是建立在法院的 实际判决上。 显然，这样的法治是在启蒙运动过程中逐渐形成的。 因此，完整意义上的“法治可以从以下两方面理解：第一，法治就是“法的统治”， 是与“人治”相对立的一种国家治理方式，它强调法律的权威性，管理国家各项事务都必 须依照法律的基本原则，遵循法律规范，使法律成为国家政治、经济和社会生活的基本准 则。相对于人治而言，它是一种更为进步的治国方式和先进的政治文明，第二，“法治” 是一种与“专制 相对立的制度，它建立在民主基础之上，并使民主制度化、法律化，通 过控制公共权力来保障和维护公民的基本权利。 现在，法治的内涵更加丰富，对于“法治 最一般的理解，主要是指法治应包含法律 面前人人平等、人民拥有立法权、国家依法管理等内容。法治最基本的要求是“有法可依、 有法必依、执法必严、违法必究”。在我国，“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下， 依照宪法和法律的规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事务，管理社 会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主制度化、法律化，使这种 制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人注意力的改变而改变。 ， 法治的功能 就是对公共权力的限制和对公民权利的保护。它赋予人民依法参与管理国家各项事务的权 利，限制领导者随意行政、违反法律和制度的权力。 所谓“法治化 ，是与市场化和民主化伴随而生的，是从人治向法治社会转变的过程， 它以市场经济的发展为经济基础，以民主制度化、法律化为主要内容，以国家治理方式由 人治向法治转变为核心，以实现法治社会为目标指向。法治化的过程是由个人权威至上逐 渐转变为法律权威至上的过程，是由等级制度和专制制度逐渐转变为民主制度的过程，是 加强对公共权力限制和约束、实现公民权利自由、保护和扩大人权的过程。圆法治化的目 标，指的是在一个社会有机体中，公共权力严格依照“良法 实施管理，加强对公共权力 的控制和制约，实现社会的高度自治，使公民享有充分的权利与自由。 ( 二) 高校学生管理法治化内涵 高校学生管理法治化，是“法治 思想与实践在高等教育领域和高校学生管理工作中 的重要体现，是高校在学生管理工作中依照教育法律、法规和规章，建立和完善高校学生 管理法律规范的制度体系，规范学生管理秩序，健全高校学生管理监督机制，完善高校管 理救济途径。高校在学生管理工作中，尊重实体法律和程序规范，体现法律的公平正义， 使高校学生管理处于依法治理的状态之中。实现高校学生管理法治化，必须通过对管理主 体、管理权限、管理行为和管理依据的监督、协调和规范，消除高校学生管理行政化过多 的人治行为和随意化倾向。高校学生管理法治化必须遵循法治原则，达到依法治理高校学 生管理的状态，实现学生管理理念从义务本位观向权利本位观的转变，学生管理目标从效 江泽民在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告，1 9 9 7 年9 月1 2 日 卢跃进高校学生管理法治化研究【d 】重庆：西南大学，2 0 0 5 6 率稳定向效益创新转变，学生管理依据从“管理法”向“控权法 转变，学生管理职能从 控制向服务转变的过程。通过高校管理原则、管理制度和管理行为方式的转变，最终实践 高校法治文明。 高校学生管理法治化是一个系统的结构体系，包含许多子系统在内，无论哪一方面的 管理工作都必然严格遵循教育法律、法规的基本原则。建立宏观的法制环境，促进高校学 生管理工作法治化的实现。! 有法可依、有法必依、执法必严、违法必究是社会主义法 治的基本要求，完善高校学生管理法治化体系主要从以下几个方面入手：建立健全符合学 生管理规律、尊重学生权益、规定具体详细和系统有序的法律规范制度，使学生管理工作 做到规范化、制度化和可操作化；学生管理严格依法进行，不允许任何人、任何组织凌驾 于法律法规之上，克服管理过程中存在的有法不依、滥用权力的现象；建立健全监督机制 和司法审查制度，完善校内监管制度和扩大司法审查范围，避免高校学生管理过程中人治 化、随意化现象的发生；对于违背原则，违反法律法规的管理行为，坚决予以惩处，切实 维护学生的基本权益，保障学生的合法利益。当然，实现高校学生管理法治化是一个循序 渐进的过程，在其发展和实施的过程中一定会出现许多新情况，碰到许多新问题，呈现出 许多不平衡的特性。这与社会政治、经济发展的不平衡，高等教育发展的不平衡以及人们 法治观念、法治意识的不平衡等问题相联系的，实现高校管理法治化目标不可能一蹴而就。 因此，要想完全实现高校学生管理工作法治化，使高校学生管理真正纳入法治轨道还有很 长的一段路要走。 第二章我国高校学生管理法治化现状分析 一、我国高校学生管理法治化取得的成就 随着依法治国的不断推进，依法治校越来越受到国家、各级教育行政部门和高等院校 的高度重视。在此大背景下，高校学生管理法治化的工作有了长足的发展，取得了一定的 成绩，主要表现在： ( 一) 与高校学生管理相关的教育法律法规已基本建立 改革开放以来，我国教育法制建设取得了显著进展。1 9 8 0 年2 月，第五届全国人大通 过了中华人民共和国学位条例，这是建国以来由最高权力机关制定的第一部有关教育 的法律；1 9 8 2 年中华人民共和国宪法的颁布为教育领域的法制建设奠定了宪法依据。 此后，1 9 9 3 年l o 月全国人大通过了中华人民共和国教师法、1 9 9 5 年3 月通过了中 华人民共和国教育法、1 9 9 6 年5 月通过了中华人民共和国职业教育法、1 9 9 8 年8 月 通过了中华人民共和国高等教育法。其中1 9 9 5 年教育法的通过标志着我国教育法 治建设全面步入正轨。除此之外，其它国家机关还制定了大量的行政法规、地方性法规、 条例。在这些法律法规中，包含了大量与高校学生管理相关的内容，为高校学生管理法治 7 化建设提供了基本的法律依据。2 0 0 5 年9 月，教育部颁布并实施了新的普通高校学生管 理规定，这是调整高等学校学生管理模式、管理内容、管理手段、管理目标的重要举措， 也适应了高等教育改革和发展中出现的新情况。新规定作为高校学生管理法治化的重 要规章，是今后高校学生管理最主要的政策依据。 ( 二) 学生管理法制观念基本形成、法治实践取得进展 随着“依法治国 、“依法治教 、“依法治校”的不断落实，依照法律法规对高校学生 进行管理得到进一步的实现。一方面，作为管理对象的大学生的权利意识不断增强，维权 观念的增强必然要求高校在学生管理过程中注重法治化的不断完善；另一方面，随着教育 法制建设的深入开展，教育执法和司法水平的不断提高，教育管理部门和高校管理者基本 能够按照相关的法律法规进行管理。 ( 三) 司法救济已经步入高校学生管理领域 以1 9 9 8 年田永诉北京科技大学案为标志，高校管理逐步走出所谓的“法治真空”，在 对学生管理过程中出现的纠纷的处理上开始接受法律的检验和审查。近几年来，关于大学 生与高校之间的法律纠纷更是层出不穷，引起了社会的广泛关注。虽然对于很多案件的最 终判决结果颇有争议，但司法救济己经步入高校学生管理领域的确成为不争的事实。同时， 部分学校还陆续设置了法律援助组织，通过这种形式，方面可以给法学专业的学生提供 实践机会，将教育与实践相结合，既让学生活学活用所学到的知识，又解决了高校内部法 律援助机构师资力量不足的问题；另一方面，法律援助组织的建立为大学学生维权提供了 一个平台，当权益受到侵犯时，大学生们不再是“有苦不敢诉”或“诉处无门”，而是懂 得拿起法律的武器积极维护自己的权益。 二、现状分析 学生管理是指高校对学生入学到毕业在校阶段的管理，是对高校学生学习、生活、行 为的规范。长期以来，与传统计划经济体制相适应的高校学生管理秩序一直保持着一种良 好的、稳定的状态。高校与学生的关系是一种服从与被服从的关系，高校规章是义务本位 北京科技大学9 4 级本科生田永在1 9 9 6 年2 月的一门课程的补考屯携带写有与考试有关内容的纸条， 被监考老师发现。同年3 月，北京科技大学根据校发( 9 4 ) 第0 6 8 号关于严格考试管理的紧急通知) ) 中 的规定，认定田永的行为构成考试作弊，并决定对田永按退学处理，且于4 月1 0 日填发了学籍变动通 知但是，北京科技大学没有直接向田永宣布处分决定和送达变更学籍通知，也未给田永办理退学手续 田永继续在该校以在校大学生的身份参加正常学习及学校组织的活动。其间，田永的学生证丢失，北京 科技大学为其进行了补办，且北京科技大学每学年均收取回永交纳的教育费，并为其进行注册、发放大 学生补助津贴，还安排田永参加了大学生实习设计。1 9 9 8 年6 月，田永在该校学习期满，成绩全部合 格，通过了毕业实习、设计及论文答辩，但此时，北京科技大学以田永不具有学籍为由，拒绝为其颁发 毕业证、学位证。一审法院经审理后认为，被告北京科技大学的校发( 9 4 ) 0 6 8 号通知与国家教委发 布的普通高等学校学生管理规定相抵触，应属无效；北京科技大学未将处理决定直接向被处理者本 人宜布、送达，允许被处理者本人提出申辩意见，因而其行政管理行为不具有合法性。因此，判决北京 科技大学在判决生效之日起3 0 日内向田永颁发大学本科毕业证书，且履行向当地教育行政部门上报田 水毕业派遣的有关手续的职责，在判决生效之日起6 0 日内召集本校的学位评定委员会对田永的学士学 位资格进行审核一审宣判后，北京科技大学提出上诉，北京市第一中级人民法院维持了一审判决。 的“管理法”，学生处于承担义务的从属地位。但是，随着市场化的进展、公民权利意识 增强以及学生缴费上学和自主择业现象的出现，打破了高校学生管理秩序的宁静。从1 9 9 8 年田永诉北京科技大学一案以来，由高校学生管理引发的诉讼屡见不鲜。近年来，很多高 校加强对学生管理规则的全面修订，管理过程中注重遵循法律程序，但是从总体改革的情 况来看，无论广度还是深度都与法治社会所要求的学生管理还有一段距离。 ( 一) 高等学校的法律地位以及高校与学生的法律关系模糊 对高校的性质和法律地位的分析，是高校学生管理工作法治化的理论基础。长期以来， 我国高校的性质和法律地位模糊不清，这与法治理念和权利意识逐步深入高等教育管理领 域的事实不相符合，形成了鲜明的反差。同时，这也是导致对有关高校学生管理纠纷的处 理缺乏明确的法律依据和法律救济的一个重要因素。我国法学理论界一般认为公立高校属 于法律法规授权的行政组织，是行政主体的一种，但是，我国行政诉讼法及相关法律 并没有对“法律法规授权组织 的范围明确加以界定。同时，我国目前在高等学校与学生 关系方面并没有明确的规定，可是在具体规章制度制定过程中，侧重于管理和规范，忽视 对学生权利的保障和救济，这已成为不争的事实。从学生管理的现实来看，我国虽未有“特 别权力关系 之名，却有“特别权力关系 之实，这对学生权利的保障和救济非常不利， 使得许多内部行政行为一直被排斥在司法审查的范围之外，不符合当今行政法的发展趋 势。 尽管司法实践中出现了把高校作为法律法规授权组织来处理学生管理纠纷的案例，其 管理处分学生的行为开始纳入司法审查的范围，但是由于缺乏明确的法律规定，并没有被 各地法院普遍接受。各地法院仍然按照自己的理解，对于高校管理中侵犯学生权益的案件 有的被受理并作出判决，有的却以“不属于人民法院受案范围”为由被驳回，致使在司法 实践中出现了法制使用不统一和不确定的现象，损害了法律的规范性和权威性。高校管理 行为哪些可以纳入司法审查的范围，除了“开除学籍”之外， “勒令退学 是否也应纳 入? 对于学位授予这类学术性相对较强的行为，纳入司法审查是否合适? 如果纳入，法院 对此是进行实质性审查还是应当仅进行程序性审查? 司法审查作为权利救济的最后一道 屏障，其审查的范围，是仅限于合法性审查，还是将合理性审查也纳入其中? 对于这些问 题，理论界的认识和现行法律法规的规定都相当模糊。 ( 二) 学生管理义务本位观 权利与义务是相对应的，不存在无义务之权利，也不存在无权利之义务。卢梭社会契 约理论认为，国家管理权力是由公民的权利让渡产生的，因此权力为权利的下位概念。根 据这一理论的理解，高校所履行的国家教育权力来源于公民为实现受教育权而作出的权利 让渡。根据宪政理论，公民受教育权的实现首先是作为第一义务主体的国家对受教育权的 保障，而非管理权力的行使。高校学生管理义务的设定应当以保障学生权利为前提，防止 以高校为代表的公共权力对学生权利的侵犯，需要对学生管理的主体、权限、依据、程序 做出规定，否则依照“法无规定即禁止”的原理，所作出的学生管理行为应属违法行为。 9 事实上，高校学生管理的价值定位是义务本位的。秦惠民指出，“不少高校给予学生 管理的便利性，通常制定了许多规章制度，而这些规章制度过多地设置了义务性条款，较 少去思考和挖掘义务性条款所对应的权利性条款。”殷啸虎在查阅了一些高校学生守则之 后指出，学生守则对大学生大多是一些义务性的要求，学生“应该”怎样、“不得”怎样， 而对于学生有权怎样、可以怎样的规定较少，对学校的规定则大都是“有权 怎样、“可 以”怎样的字样，而全然没有“不得 怎样，或是当违反规定时应该怎样的内容。以义 务为本位的规则体系，缺乏对权利的保障，从而严重影响到规则的约束力与执行力。 从传统法律文化角度出发，我们可以探析学生管理规则多是具有惩罚性的价值理念。 中国古代法律文化是礼教于法或者说“礼法结合”、“儒法合流”。礼是家族化的伦常，又 是国家天下的纲纪。以血亲关系为基础推衍而生的自然体系，它是义务本位的制度：作为 包罗万象的普遍秩序，它又是天地人间第一神圣的权威。“礼 本来是义务本位的行为规 范，难以容忍以下犯上的权利主张。我们的法律并不是西方人惯常理解的那种，黑格尔认 为“我们的法律不是法律，反倒简直是压制法律的东西。 这种法律文化传统形成了中西 方不同的治理模式：中国是人法一人；西方是法一人法。中国推进法治现代 化进程中，现代法治不但没有融入我们的历史，反而与我们“固有 的文化价值背道而驰。 如此，在我们最终不得不接受这套法律制度时，立即就陷入到无法解脱的精神困境里。固由 此造成西方式的法律与我国固有观念、心态和行为的内在冲突，最终结果造成法律归法律， 行为归行为，二者各行其是，法律制度即使起作用，但对社会生活影响甚微。固大学生怀 孕案 可以说是中国传统法律文化的缩影，将法律规则与道德相联系，为了增强校规校纪 的权威，不惜践踏学生隐私权，侵犯学生合法权益。这种义务本位的文化传统，今天仍在 左右着大学管理者的管理理念。2 0 0 3 年武汉发生的大学生卖淫事件 是公开的秘密，然而 学校则长期采取置身事外的态度。两者比较可以发现，我们的学生管理对纯洁的情感作出 惩罚，然而对性堕落却予以放纵，在这一问题上，法律平等适用、法律正义在高校学生管 理工作中是尴尬的，陷入法治困境是无疑的。 法治的实现意味着要承认西方人的法律价值观，要创造一个能够促使法治实现的社会 秦惠民构筑化解高校纠纷的完善机制中国高教研究，2 0 0 4 ， ( 0 4 ) 梁治平：法辩 m 】贵州：贵州人民出版社，1 9 9 2 ：2 5 5 梁治平：法辩 m 】贵州：贵州人民出版社，1 9 9 2 ：7 7 梁治平：法辩【m 】贵州：贵州人民出版社，1 9 9 2 ：1 5 3 2 0 0 2 年lo 月初，重庆某大学女生李某由于与其大学生男友张某在外出旅游途中同居，导致其怀孕。事 情发生后，学校依据原国家教委顽布的( ( 高等学校学生行为准则、普通高等学校学生管理规定， 以及该校违纪学生处罚条例中关于“道德败坏，品行恶劣”， “发生不正当性行为者，给予留校察 看直至开除学籍处分”的规定，给予两名当事学生勒令退学的处分。两名学生则以“定性错误，于法无 据”为由起诉，要求学校撤销这一行政处分2 0 0 3 年元月底，重庆市南岸区人民法院做出一审的行政裁 定，以此事不属于法院受理范围为由，驳回了当事人的起诉参见曾献文：高校处分权：在合法与侵 权之间，载检察日报2 0 0 3 年3 月3 日，第5 版 中国普法网女大学生卖淫内幕调查：并不是因为穷 1 0 环境。对于中国人而言，改变固有的制度是相对容易的，但是要营造一个崭新的社会环境， 创造一系列与这种新的法制相适应的文化氛围，却是极其困难的。虽然我们不能说西方国 家是法治现代化的唯一模式，但是我们可以确证，现代社会的法律必定是西方式的。总 之，遵循传统法治己经不现实，中国的法治化进程必须要摆脱的也是最难以摆脱的就是我 们的传统文化对人有意识或无意识的影响。高校作为文化发展与传承的阵地，更应当创建