（公共管理专业论文）乡镇治理变革的个案研究——以绍兴县福全镇为例.pdf

摘要 乡镇治理始终是我国政府管理的基本问题。2 0 世纪9 0 年代以来，因乡镇自身 利益扩张和财政危机，乡镇治理困境已现。本文从治理理论和乡镇政权建设有关研 究出发，以一个东部沿海发达乡镇在现代化进程中的治理变革为研究对象，首先从 乡镇所处的行政环境入手，选取了村级组织、农民、行业协会、乡镇企业四类有代 表性的特定主体，讨论了它们与乡镇政府的关系，其次从乡镇面f 临的体制问题、干 部队伍现状、乡镇财政三个方面分析乡镇政府能力，第三是叙述了乡镇政府为应对 治理困境进行管理变革的具体内容并分析其意义。 在此基础上提出了乡镇治理变革的现实背景：一方面是随着传统计划体制向市 场体制转换步伐的加快和以村民自治为代表的农村社会力量的兴起，农村社会领域 各种利益主体拥有的资源逐渐增多，与国家博奕的力量逐渐增强，另一方面是乡镇 政府能力受到各方面限制，传统的“统治”方式已难以为继，但同时沿海发达乡镇 财政实力雄厚，具有较高素质的干部队伍正逐渐形成，使乡镇治理的变革既追在眉 睫，又具有现实可行性。 最后，本文展望了乡镇治理的变革方向，进行了乡镇“善治”的系统设计，并 认为当前乡镇治理变革着重要做好以下四方面工作：提高政府能力，建立有限面 有效政府，推动村民自治，建立国家与社会的合作，重视公民的参与管理，实 现管理民主化，改变治理方式，由“统治”行政真正走向服务行政。 关键词：乡镇政府政府能力治理变革民主管理善治 a b s t r a c t h o wt om a n a g ev i l l a g e sa n dt o w n si st h eb a s i cp r o b l e mi nc h i n e s eg o v e r n m e n t m a n a g e m e n ta l lt h et i m e s i n c e1 9 9 0 s f o ri t so w n i n t e r e s t se x p a n s i o na n df i n a n c i a l c r i s i s ，t h ev i l l a g e sa n dt o w n sh a v ei n v o l v e di nt h em a n a g i n gp r e d i c a m e n t b a s e do n s o m er e l a t e ds t u d i e so fm a n a g e m e n tt h e o r ya n dr e g i m ec o n s t r u c t i o no fv i l l a g e sa n d t o w n s t i f f ss t u d yt o o kt h em a n a g e m e n tt r a n s f o i t ni nt h em o d e r n i z a t i o np r o c e s so fa d e v e l o p e de a s t e r nc o a s t a lt o w n a st h er e s e a r c ho b j e c t f i r s t l y , s t a r t i n gv d 也a n a l y s i n g t h ea d m i n i s t r a t i v ee n v i r o n m e n tt h a tt h ev i l l a g e sa n dt o w n sa y ei n , t h i ss t u d yc h o o s e d f o u rk i n d s o f r e p r e s e n t a t i v es p e c i f i cs u b j e c t ss u c h a so r g a n i z a t i o n si nv i l l a g e ，p e a s a n t s ， e m p l o y e r s o r g a n i z a t i o n s ，t o w n s h i pe n t e r p r i s e st od i s c u s st h er e l a t i o n s h i pb e t w e e n t h e ma n dt h et o w ng o v e r n m e n t s e c o n d l y ，t h i ss t u d ya n a l y s e dt h ea b i l i t yo fv i l l a g e s a n dt o w n si nt h r e er e s p e c t s ：s y s t e mp r o b l e m s ，t h ec u r r e n ts i t u a t i o no fc a d r e sa n d e m a n c e t h i r d l y , t h i ss t u d yn a r r a t e dt h ec o n c r e t ec o n t e n ta n dt h em e a n i n go f 廿l e g o v e r n m e n ti m p r o v e m e n tc a r r i e do u tb yv i l l a g e sa n dt o w n si no r d e rt or e s o l v ei t s m a n a g i n gp r e d i c a m e n t o nt h ep r e v i o u sa n a l y s i s ，t h i ss t u d y p r o p o s e dt h en e c e s s i t ya n dp o s s i b i l i t yo ft h e m a n a g e m e n ti m p r o v e m e n to fv i l l a g e sa n dt o w n s o no n eh a n d ，埘t ht h eq u i c k e n h a g p a c e so ft h et r a d i t i o n a lp l a n n i n gs y s t e mc h a n g i n gi n t ot i l em a r k e ts y s t e ma n dt h e r i s i n go fr u r a ls o c i a lf o r c e si nt h er e p r e s e n t a t i v eo fv i l l a g e r sa u t o n o m y ，a l lk i n d so f s u b j e c t sw i t hd i f f e r e n ti n t e r e s t si nm e r u r a ls o c i e t yh a v en l o r er e s o u r c e sa n ds t r o n g e l p o w e ra g a i n s tc o u n t r y o nt h eo t h e rh a n d ，g o v e r n m e n t sa b i l i t yo ft h ev i l l a g e sa n d t o w n si sl i m i t e dh ad i f f e r e n tf i e l d s w h i c hm a k e st h et r a d i t i o n a l r u l h a g ”w a yh a r dt o g oo n m e a n w h i l e ，d e v e l o p e dv i l l a g e sa n dt o w n s i nt h ee a s t e r nc o a s t a la r e ah a v em o r e i n f l u e n t i a lf i n a n c ea n dr l o r e h i g h - q u a l i t yc a d r e s n 地m a n a g e m e n ti m p r o v e m e n t b e c o m e s n e c e s s a r y , a n dp o s s e s s e st h ef e a s i b i l i t y f i n a l l y , t h i ss t u d yl o o k e df o r w a y dt ot h ee x t e n s i o no ft h ev i l l a g e sa n dt o w n s m a n a g e m e n ti m p r o v e m e n t ，s y s t e m a t i c a l l yd e s i g n e dt h es t e p so f g o o dg o v e r n a n c eo f v i l l a g e sa n dt o w n s ，a n ds u g g e s t e dt h a tf o u rf o l l o w i n gw o r ks h o u l db ef o c u s e do n ：1 i m p r o v i n gg o v e r n m e n t sa b i l i t ya n ds e t t i n gu pa l i m i t e da n de f f e c t i v eg o v e r n m e n t 2 p r o m o t i n gv i l l a g e r s a u t o n o m ya n de s t a b l i s h i n gt h ec o o p e r a t i o nb e t w e e nc o u n t r ya n d s o c i e t y 3 p a y i n ga t t e n t i o nt ot h ec i t i z e n sp a r t i c i p a t i o na n dr e a l i z i n gt h em a n a g i n g d e m o c r a t i s a t i o n 4 c h a n g i n g t h ea d m i n i s w a t i o n w a y i nw h i c h t h e r u l i n g a d m i r t i s t r a t i o n r e a l l ym o v e s t o w a r d ss e r v i n ga d m i n i s t r a t i o n k e y w o r d s ： v i l l a g e s a n dt o w n s m a n a g e m e n ti m p r o v e m e n t ；d e m o c r a t i c g o v e r n m e n t ； g o v e r n m e n t s a b i l i t y ； m a n a g e m e n t ； g o o d g o v e r n a n c e 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 乡镇治理变革臼勺个案研究一以绍兴县福全镇为倒 1 导论 1 1乡镇治理变革的背景及对其研究的意义 1 1 1乡镇治理变革的背景 乡镇一级政府作为现行行政区域末梢，是国家与社会的分界点。现行乡镇 制度是2 0 世纪8 0 年代中国农村改革的产物，是对人民公社体制的改革，也是 对2 0 世纪5 0 年代乡政权制在更高层次的回复“ 。我国乡镇设立的直接动因是 保证传统体制下催耕催种计划的落实和面对面的管理，深层次原因在于协调国 家政权与乡村社会关系而保持乡村社会的稳定秩序，通过强有力的政治控制而 得到更多地用于城市建设与工业发展所需要的资源 2 。乡镇政权在我国农村的 经济发展和社会进步方面都作出了巨大的贡献。但2 0 世纪8 0 年代以来，中国 处在跳跃式后发现代化的进程中，现代化“是指人类社会从工业革命以来所经 历的一场急剧变革，这一变革以工业化为推动力，导致传统的农业社会向现代 工业社会的全球性的大转变的过程，它使工业主义渗透到经济、政治、文化、 思想各个领域，引起深刻的相应变化。”雌”在中国，现代化更多地不是一个自 然的社会演变过程，它是国家采取高效率的途径( 其中包括可利用的传统因素) ， 通过有计划的经济技术改造和学习世界先进，带动广泛的社会改革，以迅速赶 上先进工业国和适应现代世界环境的发展过程。这一进程表现在农村层面，随 着传统计划体制向市场体制转换步伐的加快和以村民自治为代表的农村社会力 量的兴起，乡镇政府传统功能不断弱化，而且由于其自身利益的扩张和财政危 机，乡镇政府管理困境逐渐暴露，并且在相当程度上成为破解“三农”问题的障 碍，因此对传统乡镇治理理念、治理方式的变革势在必行。 1 1 2 对乡镇治理变革研究的意义 乡镇治理变革发生在我国跳跃式后发现代化的进程中，它不仅应呈现出一 般意义上政府治理变革的趋势，即“政府职能的市场化、政府行为的法治化、 政府决策的民主化、政府权力的多中心化” 3 j ，而且，乡镇一级政府作为现行 【注l 】罗荣浆：现代化新论，北京大学出版社，北京：1 9 9 3 年 l 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文乡镇治理变革的个粜研究以绍兴县福全镇为例 行政区域末梢，因为其所处行政环境和自身政府能力的特殊性，乡镇治理变革 也呈现出较为复杂的一面。中国幅员辽阔，不同地区的乡镇处在不同的发展阶 段，面临的治理困境不尽相同。东部沿海地区乡镇经济社会发展水平较高，政 府财政实力雄厚，私营经济生机勃发，农民担负很轻并且市场意识与民主意识 较为浓厚，发展阶段正处在城市化、工业化、市场化和民主化的进程中，同时 乡镇政府也面临着权小责大，条块关系不顺，环境污染严重，失地农民权益受 损，公共服务滞后，与村民自治关系不顺等诸多问题。乡镇社会的权利结构不 断分化，组织分工不断细化，出现了组织间相互制约，相互依存，相互合作的 “多中心治理”格局h l ，这些都迫切需要政府以崭新的治理理念和有效的治理 方式来整合当地经济社会文化资源，协调国家与社会的矛盾，促进乡村社会稳 定和谐秩序的构建。 本研究以一个沿海发达乡镇的治理变革为个案，详细研究乡镇政府行政环 境的演变、政府能力建设、治理变革的现状和发展趋势，从而对此类乡镇的治 理提供重要的参考价值，并对全国范围乡镇改革起到一定的借鉴意义。 1 2 国内外研究现状 乡镇政府治理变革既有现实背景，也有理论背景。现实背景是农村现代化 化进程中传统的计划体制向市场体制转换和以村民自治为核心的社会力量的兴 起，理论背景是治理理论的兴起以及乡镇政权建设的研究。 “治理一词的基本含义是指在一个概定的范围内运用权威维持秩序，以增 进公众的利益”i 挂“。治理理论的兴起是与政府的失效和市场的失效联系在一起 的，是补充政府管理和市场调节的不足应运而生的一种政治和社会管理方式。 治理理论存在着三种形态：一是世界银行意义上的治理。二是欧洲意义上的治 理。三是美国意义上的治理。综合以上三种治理的形态，治理理论的核心在于 探讨权力的配置和行使的绩效问题，实质在于建立在市场原则、公共利益和认 同之上的合作。 乡镇政权建设的研究主要涉及乡镇职能的定位、政府能力建设、乡镇机构 改革的理论与实践等；乡镇机构改革主要包括政府职能转变和政府机构优化设 置两个方面，政府职能框定了政府能力的基本内容和发展方向，政府能力大小 【注2 】俞可平：治理和善治分析的比较优势，中国行政管理，2 0 0 1 年，9 期：1 5 1 7 页 2 湖扛大学公托管理硕士( m p a ) 专业学位论文乡镇治理变革的个案研究以耋丑兴县福全镇为倒 强弱决定了政府职能的实现程度，有限的政府能力决定了政府只能承担有限 的职能。鉴于乡镇政府面临的管理困难，有学者对乡镇一级政府存在的合理性 与合法性提出质疑，学界提出对乡镇改革走向三种思路 2 】。 1 3 研究方法 乡镇政府治理变革有其独特的社会历史文化背景和现实生态环境，对其的 研究必须以面i 艋的治理困境为逻辑起点，导致治理困境的原因很多，本文拟从 政府行政环境的演变和政府自身能力入手，通过对绍兴县福全镇治理变革的个 案分析，进行经济发达乡镇政府治理研究。 本文研究样本选取绍兴县福全镇，属典型的东部沿海发达乡镇，该镇位于 绍兴市西南，全镇总面积3 9 8 平方公里，人口3 9 万人，1 2 0 6 6 户，共有2 2 个行政村和1 个居委会，该镇私营经济发达，现有企业3 5 0 余家，2 0 0 3 年该镇 实现国内生产总值1 9 8 7 亿元，财政收入】8 4 亿元，农民人均收入8 3 9 2 元，2 0 0 3 年综合实力列浙江省百强乡镇第5 位。 本文研究以微观研究和实证分析为主，兼顾宏观研究和规范分析。笔者长 期从事县、镇基层行政管理工作，有翔实的资料积累和深刻的管理体验，同时 又通过浙江大学m p a 二年来的专业训练，既能以大量的数据和长期的管理实践 为基础进行分析，又能从理论的角度进行归纳和总结，有较高的应用性和一定 的理论深度。 1 4 主要概念和基本框架 本文的研究对象是乡镇政府治理变革。研究所论述的“乡镇政府”是指广义 政府的概念，所谓广义政府是指行使国家权力的全部机构，“在乡镇一级，这种 广义政府则是以党委为核心，包括党委、政府、人大等多种角色组成的多元主 体结构”【注”。 “治理”一词的基本含义是指在一个概定的范围内运用权威维持秩序，以 增进公众的利益。“治理”的规范定义把重点集中在国家和政府身上，关注的是 政治权力的使用方式和效果。这构成了“治理”的狭义定义。而这种狭义用法 主要在政治科学和行政学研究领域】。 【注3j 钱强明：乡镇行政运行系统的运行机制及其优化，中国行政管理，2 0 t 7 9 年1 2 期：3 6 - 3 7 页 3 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 乡镇治理变革的个案研究一以绍兴县福全镇为例 “善治”就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征，就在 于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖 关系，是两者的最佳状态。善治实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过 程是一个还政于民的过程” 。 框架主要包括第一章导论、正文的二至六章和结语 第一章，导论：引出乡镇治理兴起的历史背景和价值意义，为全文奠定基 调，然后介绍对乡镇治理研究的目的和意义，本文的研究方法和特点，对乡镇 治理这一主要概念的认识和界定，本文的总体框架。 第二章，文献综述。论述关于乡镇治理变革的国内外研究现状，主要涉及 治理理论和乡镇政权建设研究两个方面。 第三章，乡镇政府的行政环境。论述政府与村级组织、政府与农民、政府 与行业协会、政府与企业相互关系的演变，并附一个征地的案铡。 第四章，乡镇政府能力分析。分析现行的行政管理体制，包括县镇关系和 条块关系、镇机关干部队伍现状、乡镇财政情况，并联系行政环境的改变提出 乡镇治理的困境。 第五章，乡镇治理的兴起及启示。具体分析福全镇为应对治理的困境而进 行的管理变革。分析其蕴含的意义，阐述治理变革的必要性和可能性。 第六章，乡镇治理的对策建议。简要回顾乡镇制度的变迁。提出乡镇治理 要走向“善治”，可以有近期、中期和远期设计。以及当前提高治理绩效的途径。 结语：乡镇治理变革是政府明智的选择，也是农村社会发展的必然。 4 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文乡镇治理变革的个案研究以绍兴县福全镇为例 2 文献综述 乡镇政府治理变革既有现实背景，也有理论背景。现实背景是传统的计划 体制向市场体制转换和以村民自治为核心的社会力量的兴起进而推动政府职能 的转变与政府执政方式的改善。理论背景则是治理理论的兴起，以及关于乡镇 政权建设的研究。相关文献主要有以下两方面的内容： 2 1 治理理论的研究 9 0 年代以来，在西方政治学界，种新的政治分析框架，即治理和善治 理论开始变得日益引人注目。治理一词的基本含义是指在一个概定的范围内运 用权威维持秩序，以增进公众的利益。治理的实质在于建立在市场原则、公共 利益和认同之上的合作。它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合 作网络的权威。其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的n 1 。 治理理论的兴起是与政府的失效和市场的失效联系在起的，是补充政府管理 和市场调节的不足应运而生的一种政治和社会管理方式。它强调政府与公民社 会的合作、强调自上而下的管理和自下而上的参与相结合、强调管理主体的多 样性。在管理的性质上强调政府对公民的服务，在管理的技术上强调引入市场 机制。西方学者对治理作出许多阐述，综合各种研究成果，治理理论存在着三 种形态”1 ： ( 1 ) 世界银行意义上的治理。g o v e r n a n c e ，治理一词的首次出现是在世界 银行1 9 8 9 年的报告撒哈拉以南非洲：从危机到可持续增长( s u b s a h a r a na f r i c a - f r o mc r i s i st os u s t a i n a b l eg r o w t h ) 。在世界银行的定义里，治理就是使用政治权 力管理国家事务( e x c i s e so fp o l i t i c a lp o w e rt om a n a g en a t i o n a la f f a h s ) 。在此基础 上，世界银行提出了“善治”( g o o dg o v e r n a n c e ) 。善治就是合理地使用政治权 利，有效地管理国家事务。善治涉及到：一种有效率的公共服务、一种独立的 司法体制以及履行合同的法律框架；对公共资金进行负责的管理；一个独立的、 代议制的立法机构负责公共审计机关；所有层次的政府都要遵守法律、尊重人 权；多元化的制度结构以及出版自由。我们可以得出的结论是：在世界银行意 义上的治理及善治首先是个政治问题，其次是一个管理问题。世界银行正是 5 浙缸大学公井管理硕士( m p a ) 专业学位论文乡镇治理变革的个案研究以绍兴县福垒镇为例 试图在“治理”一一这个看起来更“技术化”、管理倾向而与任何政治或意识形 态都无关的词一一的框架下面来讨论实质上的政治问题。治理在世界银行意义 上是国家权力的配置和行使的问题。鼓励第三世界国家向民主政治、有效行政、 市场经济方向的政治的改革。从这个意义上说，就治理概念本身并没有开拓政 治学研究的新内容、新领域。然而作为一个分析框架，其意义有待进一步探讨。 从实践上看，对发展中国家而言，世界银行所谓的善治意味着继续的政治体制 的改革。 ( 2 ) 欧洲意义上的治理。它的背景一是政府干预边际效益递减，二是政府 权力行使绩效不高。国家无力承受大量社会需求的负担；管理公共事业的方式 被认为既无效又昂贵；无论是中央政府还是地方政府都不能对社会需求作出适 当的回应；中央集权分等论级的控制不再有效；科层制陷入官僚主义的怪圈； 公共政策不再能在各种冲突的需求之间作出裁决；国家感到它的机动余地越来 越小。欧洲的治理回应欧洲国家主要是福利国家中存在的“管理危机”。在现代 社会变得更复杂更多元化，而政府无力回应，绩效下降背景下，提出要依靠政 府和社会的互动( i n t e r a c t i o nb e t w e e ng o v e r n m e n ta n ds o c i e t y ) 得以改善。包括： 共同规制( c o r e g u l a t i o n ) 、共同激励( c o s t e e r i n g ) 、共同生产( c o p r o d u c t i o n ) 和合 作管理f c o m a n a g e m e n t ) 。 纵观欧湘学者视野中的治理与世界银行的治理是有着明显差异的。表现在 一是欧洲国家不存在国家权力重新配景的问题，欧洲意义上的治理是在权力配 置比较成熟之后，探讨权力行使和行使的绩效的提高。二是强调的是政府和社 会的互动，通过政府和私人组织、社会共同体的合作应对社会政治向更高的复 杂性、更快的动态性以及更大的多元性方向发展。三是治理理论一方面为目前 欧洲国家行政改革做了注解，另一方面也为改革中出现的问题把脉，提供新的 理论资源。 ( 3 ) 美国意义上的治理。美国视角下的治理同样建立在对政府绩效的不满 之上，集中探讨对传统官僚体制下的行政结构、体系的改革方式。美国著名政 治学家、行政学家b 盖伊彼得斯在政府未来的治理模式一书中归纳了： 市场式政府、参与式政府、弹性化政府、解制型政府四种治理模式：( 1 ) 市场 式政府模式要求政府进行仿市场化运行。改革的一条主要原则是分散决策和政 6 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 乡镇治理变革的个案研究一以绍兴县福全镇为例 策执行的权力。利用私人组织和半私人组织来提供公共服务，打破大政府垄断； 将大部门分解成若干小的机构或通过将职权下放给较低层次的政府互相竞争。 在组织管理上引进私人部门的管理技术，建立新的以工作绩效来确定工资级别 的制度。( 2 ) 参与式政府旨在打破传统官僚制的等级制，竭力提倡压平金字塔 组织结构，减少中间层次，缩小上下级之间的沟通距离，组织结构呈扁平式： 鼓励自下而上的决策，组织内部鼓励低层员工参与政策制定；组织外部鼓励公 众参与决策；参照企业管理中的全面质量管理法管理公共部门，听取公众的意 见，了解公众的需求，注重服务的质量和价值。( 3 ) 弹性化政府模式针对政府 组织的永久性主张在政府内部建立临时性机构来实现政府职能目标，雇佣临时 性的公共雇员，以避免常设性机构的僵化问题，有利于适应快速变化的社会环 境，美国政府认为该模式有利于创新，有利于开拓新事业。为改变正式结构本 身都有永久性的趋势，该模式提倡建立虚拟组织。( 4 ) 解制型政府模式要打破 官僚组织内部管制，以组织的使命替代墨守陈规的繁文缛节，给予公共雇员在 处理事务时更大的灵活性和自由度。该模式不强调集中化的控制结构，相反它 允许单个组织制定并执行自己的目标 9 。 以上四种模式都建立在对传统官僚制批判基础上，美国行政体制的改革主 要体现在政府组织内打破官僚制层级控制，赋予下级管理层和直接面对顾客的 工作人员更多的自由裁量空间，放松上级对下级管理控制。在公共政策制定上， 有的直接把部分决策权下放，有的鼓励下级参与决策。美国意义上的治理可以 认为主要是通过调整技术层面的权力配置尤其是政府内部的权力配置来提高政 府绩效。 治理理论针对不同的国家社会政治环境有着不同的形态，世界银行的治理 着重于政治上民主锘4 度的建立、高效公平的行政体制的确立、市场秩序的完善、 司法独立；欧洲意义上的治理挖掘政府与社会合作潜力以及社会自身的治理能 力：美国意义上的治理更多的是在官僚体制内部改革以提高管理绩效。综合说 来，治理理论的核心在于探讨权力的配置、行使以及权力配置和行使的续效问 题。 国内学者将治理理论结合我国国情作了大量研究。俞可平比较了治理与统 治的区别：首先治理虽然需要权威，但这个权威并非一定是政府机关；而统治的 7 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文乡镇治理变革的个案研究以绍兴县福全镇为例 权威则必定是政府。统治的主体一定是社会的公共机构，而治理的主体既可以 是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。其次， 管理过程中权力运行的向度不一样。政府统治的权力运行方向总是自上而下的， 它运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事 务实行单一向度的管理。与此不同，治理则是一个上下互动的管理过程，它主 要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务 的管理。并提出他所认为的善治的概念，善治就是使公共利益最大化的社会管 理过程。善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是 政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。善治实际上是国家 的权力向社会的回归，善治的过程是一个还政于民的过程。善治的基本要素有 以下六个：( 1 ) 合法性( 1 e g i t i m a e y ) 。( 2 ) 透明性( t r a n s p a r e n t y ) 。( 3 ) 责任性 f a c c o u n t a b i l i t y ) 。( 4 ) 法治( r u l e o fl a w ) 。( 5 ) 回应( r e s p o n s i v e n e s s ) 。( 6 ) 有效 ( e f f e c t i v e n e s s ) 1 9 1 。李景鹏认为要实现从传统的政府管理模式向治理模式转变，只 能是一个博弈的过程。这里包括两种博弈，即：公民社会与政府之间的博弈以 及政府内部和公民社会内部各自的积极力量与消极力量之间的博弈。而第二种 博弈则是更好地实现第一种博弈的基础。为了很好地实现这两种博弈，为了不 把博弈的过程及其结果推向遥远的未来而变得虚无缥缈，就需要为这两种博弈 创造许多条件，包括大力推进市场经济健康、深入的发展，公民资格和公民文 化的构建，推进各种社会团体的发展，行政伦理的构建和行政机构的改革，等 等。而首先则是政府和公民双方观念的转变。从政府方面来说，主要的就是要 树立权力公共性的观念，从公民方面来说，就是要树立权力主体性的观念。然 而观念的转变以及为博弈创造条件，仅仅靠政府和公民各自的力量是很难实现 的。需要有在政府和公民之外的第三种力量的介入，来担负起对双方推动的任 务，以便使博弈达到双赢的结局，以实现向治理模式的转变。这就是党的组织。 需要转交党的角色和职能，使党从目前的行政事务中解脱出来，专门从事对政 府权力的控制、监督、调节、引导，对政府官员的教育、灌输、培养，对公民 进行启蒙，对公民社会进行培育等等 1 0 1 。 有些学者对治理持比较谨慎的态度。杨雪冬认为：谈治理首先要清醒地认 识本国急需解决的问题和长期的目标，对于许多发展中国家以及转型国家来说， 8 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文乡镇治理变革的个案研究以绍兴县福全镇为例 急需解决的问题是现代社会政治秩序，然后才是发展多元、健康的公民社会和 市场。虽然两者之间没有必然的时序联系，但是可以肯定地说，现代民主法治 是公民社会和市场健康发展以及与国家形成有效互动的必要制度保障，也是防 止它们被强势集团控制的制度约束。因此，不能像某些西方学者强调的那样， 在这些社会中倡导“没有政府的治理”，而应该充分发挥国家作为公共权力代表 的核心作用，在有效地培育公民社会和市场的同时，逐步建立起现代社会政治 秩序。应该看到，对于发展中国家和转型国家来说，“治理”作为一种改革的思 路具有重要的参考价值，尤其是对公民社会和市场作用的充分肯定至少开阔了 这些国家公众和管理者的思路，有利于正确对待发展中出现的新问题，并构建 合理的公共权力行使框架。但是，在缺乏作为制度基础的现代社会政治秩序的 情况下，如果过分地夸大“治理”的效用，把本来作为长期前景的“治理”状 态简单化为眼前的目标，则可能破坏正在进行的现代制度建设嘲。张钢在公 共管理引论一书中认为，我国公共管理要与国际接轨，必然面临着三重挑战： 第一是我国公共管理尤其是政府管理面临着内部组织加速法治化和科层制的挑 战，这种挑战也可以说是来自传统公共行政范式的挑战。第二是与政府组织科 层化挑战并存，我国政府还面临着职能转换的挑战，这种挑战可以看作是来自 新公共管理运动和新公共管理范式的挑战，第三是在网络经济和网络社会条件 下，我国公共部门同时还面临着以协作伙伴关系为基础迅速提升网络治理能力 的挑战【1 1 】。 2 2 乡镇政权建设的研究 乡镇政权建设的研究这些年在学界及政界较为热门，主要涉及乡镇政府职 能的定位、政府能力建设、乡镇机构改革理论与实践等。 政府职能是指政府在定时期内根据国家和社会发展的需要应该承担的职 责和功能，涉及的是政府应该做什么，不应该做什么的问题，一般包括政治统 治、经济管理、社会事务管理和公共服务四个方面。就乡镇政府职能而言，随 着农村市场化进程和政府治理变革的影响，侯保疆认为：1 9 9 8 年之前几轮的乡 镇机构改革与调整，我国乡镇政府职能发生了显著变化，乡镇政府职能转变有 了一定程度的进展，但总体上乡镇政府职能的转变进程不快，步子不大，致使 我国乡镇政府职能体系仍然不够完善，尚存在许多问题，主要表现在以下几个 9 浙扛大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文乡镇治理变革的个案研究以绍辩县福全镇为例 方面：第一，职能不健全。现实中的乡镇政府职能还不健全，尚未形成完整的 职能权力体系。具体表现为：( i ) 职麓缺损。即该管的没有管。( 2 ) 职能梗阻。 即该管的管不了。( 3 ) 职能薄弱。即该管的没有管好。( 4 ) 职能与权力不统一。 乡镇政府承担的职责任务与拥有履行其职责任务的权力不一致。第二，职能不 协调。乡镇政府职能失调现象非常普遍。具体表现在：( 1 ) 职能颜此失彼。( 2 ) 职能交叉重叠。造成部门职能交叉重复、职责不清、相互扯皮等问题。( 3 ) 职 能主次不明。( 4 ) 职能强弱不当。第三，职能不规范。乡镇政府职能是乡镇行 政机关承担的各种职责和任务的总称，从形式看，乡镇政府的职能框架体系已 形成，但从法律规范性文件的内容看，乡镇政府的职能还不规范。具体表现在： 其一，职能错位。其二，职能滥用。其三，职能无序。其四，职能未尽。由上 可知，目前我国乡镇政府职能体系仍没有彻底摆脱在传统体制下形成的旧模式， 与农村社会和经济的发展还不相适应。因此，迫切需要加快乡镇政府职能的转 变，以建立起新型的乡镇政府职能体系。王勇认为当前乡镇职能可以归结为： ( 1 ) 实现法治，依法行政和政务公开，界定和保护产权组织基础设施建设，培 育和规范市场。( 2 ) 推进乡镇机构改革和小城镇建设，推进农业产业化，增加 农民收入，实现社会公共和稳定；( 3 ) 扶持社会中介组织和自治组织的合法发 展，培育乡村公民社会，加强服务行政，允许中介组织、自治组织与其共同承 担公共服务职能；( 4 ) 保护生态环境，走可持续发展之路【1 3 l 。 政府能力主要指“现代国家政府即国家行政机关，在既定的国家宪政体制 内，通过制定和执行品质优良、积极而有效的公共政策，最大可能地动员、利 用、组织、发掘、培植资源，为社会和公众提供广泛而良好的公共物品和公共 服务、理性地确立社会普遍遵从的正式规则并积极引导更为广泛的非正式社会 规则，维护社会公正和秩序，形成有效调节社会关系和社会行为的制度及其机 制，进而在比较的意义上促进国家快速、均衡、持续、健康发展的能力”【洼”。 汪永成对国内学术界关于政府能力的研究进行了归纳与梳理认为：政府能力的 约束和政府能力的提升是政府能力理论研究的两个基本主题。从政府职能的角 度来看，政府能力是“为完成政府职能规范的目标和任务，拥有一定的公共权 力的政府组织所具有的维持本组织的稳定存在和发展，有效地治理社会的能量 【注4 l ：张国庆： 行政管理与概论( 第二版) ，北京大学出版社，北京：2 0 1 1 0 年 1 0 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文乡镇治理变革的个案研究以绍兴县福全镇为例 和力量的总和。”对社会经济发展、个人权利和公共利益来说，政府能力既可能 起积极作用，也可能起消极作用。政府能力的这种两面性是基于政府的两面性。 正是由于政府能力的两面性，行政发展应该既是政府能力增强与提升的过程， 也是社会对政府能力的有效制约的过程( 即行政民主化、法治化的过程) 。但是， 对于处在现代化过程中的社会来讲，对于处于政府能力危机时期的社会来讲， 提升政府能力无疑是第一位的，一般而言，在现代化的启动阶段，行政发展的 主要着力点应该是如何发挥政府能力的积极性一面，而在社会经济发展到一定 阶段后，行政发展的主要着力点应该放在如何避免政府能力的消极性一面。有 效性是政府能力的核心，它是政府实际能力履行其职能的程度，政府职能框定 了政府能力的基本内容和发展方向，政府能力的大小强弱则决定了政府职能的 实现程度。在职能一定的情况下，政府的有效性取决于政府能力以及行政客体( 作 用对象) 的特质；在职能定、客体一定的情况下，政府有效性和政府能力是一种 正相关的关系，甚至是一种决定性关系。政府能力的内部构成要素可以概括为 以下7 种：人力资源、财力资源、权力资源、权威资源、文化资源、信息资源、 管理水平。而这些要素在政府能力系统结构中以“力”的形式体现出来，换言 之，政府能力的构成要素相应为：人力、财力、权力、公信力、文化力、信息力 和结构力。由于资源的限制，政府的能力是有限的，有限的政府政府只能承担 有效的职能 i “。就如何提高政府能力，有学者提出要创建服务型政府，实现四 个转变。1 、由统揽一切向搞好公共服务转变。提供法制服务，提供政策服务， 提供市场服务、提供信息服务。2 、由直接干预微观经济活动向主要提供公共 产品转变。3 、由管理型无限政府向服务型有限政府转变。4 、由对公民和法 人的过多管制向为公民和法人服务转变。强化公共服务理念，强化依法行政理 念，强化政务公开理念，保证广大民众的知情权、参与权和监督权。 乡镇机构改革主要包括政府职能转变和政府机构优化设置两个方面。鉴于 乡镇政府面临的管理困难，有学者对乡镇一级政府存在的合理性与合法性提出 质疑，学界提出对乡镇改革走向三种思路：第一种思路是从政府管理部门的操 作实践来看，主要是试图通过乡镇撤并，机构精简，分流人员等行政改革措施 来缓解矛盾。第二种思路是关于乡镇管理民主化的思路，主要是推进乡镇长的 直选，使乡镇权力同时也来自于基层的授权，在基层政府与乡村社会间建立起 l l 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文乡镇治理变革的个案研究以绍兴县福全镇为倒 一种权力与权利的平衡机制。第三种思路则是“撤销乡镇政府”，代之以县派出 机构或者实行“县政乡派村治”，其基本思路是认为乡镇政府是许多农村问题的 根源，撤销乡镇政府收益大于成本”i 。应该说以上三种思路都有合理性，但又 存在一定的缺陷，必须综合考虑，并审慎进行。 讨论乡镇政权建设，同时不能忽视村民自治这一重要变量。按照景跃进的 说法，8 0 年代开始的中国农村村民自治实践其实就是国家与社会边界重塑的一 个典型，某种意义上可以将村民自治视为人民公社解体后，先是中国农民后是 中央政府对国家与社会关系实质性变化的一种特定回应方式”。于建嵘也认为 新时期中国乡村政治结构的特征是，代表国家行政权力的政权机关在乡镇，乡 镇以下则实行了以村民为公共参与主体的自治体制。这种以村民自治为核心内 容的“乡政村治”i 注5 】体制，是国家在市场经济背景下对农民个人权利承认和 保护的制度性承诺，它改变了建国以来乡村组织经济化的进程，标志着国家行 政权力与乡村自治权的相对分离，国家与社会的边界重新确定。可以这样说， 现阶段就乡镇层面，国家与社会的关系主要体现为政府与村民自治组织( 即村 委会) 的关系，“乡政村治”格局是一种强制性制度供给，国家对乡村社会的主 导作用受到乡村利益结构等各种因素的影响和制约，表现为有限主导的政治模 式，同时乡村政治结构的变迁过程，也是中国传统专制主义权力文化向现代民 主权利文化的发展过程。村民自治，其本质上是以市场经济为基础，以整合新 时期中国农村利益结构和权威结构为目标，按民主理念设计的具有现代意义的 乡村治理模式6 1 。 【注5 l 张厚安主编：中国农村基层政权序四川人民出版社，成都：1 9 9 2 年 1 2 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文乡镇治理变革的个案研究以绍兴县福仝镇为例 3 乡镇政府的行政环境 社会是一个大系统，政府是其中一个子系统。每个子系统均有其自身的特 点，都承载着与其性质相对应的功能，同时每个子系统又都是开放的，相互影 响，相互制约。就乡镇而言，研究乡镇政府的治理变革，有必要考察在现实乡 镇政府运行环境中，乡镇政府与其它主体的关系变迁。因为在一定环境条件下 确立的政府职能体系及其内容，随着时间的推移和它赖以产生的环境条件的变 化，必然会出现与现实环境不相适应的状况。这就需要适时地、不间断地调整 和转换政府职能，使政府行政管理与行政环境保持动态平衡1 1 2 1 。 随着土地制度改革和农村市场化基础上的村民个人自由度的扩大，当前农 村正处在现代化的进程中，绍兴县农村的客观环境和基础条件与改革开放初期、 与上世纪相比，已经发生了深刻变化。一是农村经济结构正在向以市场配置生 产要素的方向转变。全县市场化程度较高，乡镇企业起步较早，已基本实现农 村工业化，现在又在加快推进城市化，全县产业结构发生了很大变化，各种要 素正呈现“四个转移”的趋势，即农田土地向承包大户转移，农村剩余劳动力向 二、三产业转移，分散企业向工业园区转移，零星村宅向新村小区转移。二是 村级行政管理正在向发展经济和公益事业为主的服务职能转变。农村实行土地 联产承包责任制后，公社、大队、生产队这三级组织垄断农村资源权属和一切 事务管理的局面被打破：前几年绍兴县乡镇企业产权制度改革，使原有的政企 不分，直接管理企业的局面被打破；从2 0 0 2 年开始的粮食“三放开，使原来镇 村干部催种催收，督促落实粮食任务的局面被打破。因此，现行的村级行政管 理已经并将不断地摆脱原来计划经济体制下的组织生产、具体管理、催种催收 等繁杂的任务和职能，使村干部有精力和条件扩大管理幅度、调整管理内容、 提高管理质量，着重为本村经济建设和公益事业服务，带领全体村民为改善村 容村貌、营造投资环境积极工作。三是农民生活方式正在向现代文明的要求转 变。县域农村经济的迅速发展，特别是城市化进程的不断加快，使农民收入不 断提高，富裕起来的农民渴求先进文化的滋养和熏陶，更加注重农村的生存和 发展环境，他们要求有配套齐全的基础设旌、休闲娱乐的文化公园、方便的卫 生医疗条件、高质量的学校教育、丰富的商贸购物场所，长期以来形成的封闭 浙扛大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文乡镇治理变革的个案研究以绍兴县福全镇为例 的村落生活方式和自然经济的格局正在被群众强烈的要求和发展的必然方向所 逐渐打破”“。