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东北大学m p a 专业学位论文 摘要 我国审计体制改革研究 摘要 我国的审计事业已伴随着改革开放的历史进程走过了2 0 多个年头。现行的行 政型审计体制，充分考虑了当时的历史特点和早期发展的需要，为推动我国审计 事业的全面发展和社会进步做出了巨大贡献。但随着政治经济环境的变化，现行 审计体制在运行中出现了一些前所未有的或以前不太明显的问题，在许多方面都 阻碍了审计机关职能的行使和审计独立性的发挥，因而，我国审计体制应进入改 革阶段。本文从增强审计的独立性出发，兼顾改革的现实可能性，并参考国外审 计事业发展与改革的经验，在“立法型”改革的基础上，提出我国现行审计体制 应进行“双体系”改革，即在人大和政府分别建立履行不同审计职责的审计组织： 人大所属的审计组织主要从事预算审计监督，政府所属的审计组织主要承担除预 算审计以外的政府经济监管所需要的各项审计监督任务，从而加强人大对政府的 监督力度，增强审计的独立性。 本文采取历史分析和比较研究的方法，理论与实际相结合，立足于当今发展 变化的审计环境，从宏观角度对我国国家审计体制的现状和存在的弊端进行深刻 剖析，并与国外不同国家的审计体制进行比较，借鉴国外的经验，结合国内实际 情况进行综合分析，提出适合我国国情和政治经济发展需要的“双体系”国家审 计体制的观点。这一体制改革既扩展了人大在预算监督上的新途径，同时又继续 保持了政府为履行经济监管职能所必需的审计监督体系。与其他改革观点相比， “双体系”改革既可从整体上提高审计独立性，又有较强的现实可能性，而且符 合世界上国家审计的发展方向。 关键词：国家审计；审计体制；双体系；改革 东北大学m p a 专业学位论文 a b s t r a c t t h er e s e a r c ho nt h ea u d i ts y s t e mr e f o r m i nc h i n a a b s t r a c t t h ea u d i th a sb e e nc o n d u c t e do v e r2 0 y e a r si nc h i n aa c c o m p a n i e db yt h e i m p l e m e n t a t i o no ft h eh i s t o r i cr e f o r m - o p e n i n gp o l i c y t h ec u r r e n ta d m i n i s t r a t i v ea u d i t s y s t e mh a sm a d et h es i g n i f i c a n tc o n t r i b u t i o n t ot h ea u d i ta f f a i r sa n dt h es o c i a l d e v e l o p m e n t b u tw i t ht h ec h a n g i n go ft h ep o l i t i ca n de c o n o m i ce n v i r o n m e n t ，s o m e p r o b l e m s ，w h i c hw e r en o te n c o u n t e r e do rn o ts i g n i f i c a n tb e f o r e ，h a v ee m e r g e dt o i n t e r f e r ew i t ht h ea u d i tl i a b i l i t i e sa n da u d i tf u n c t i o n s t h e r e f o r e ，t h er e f o r mt ot h e c u r r e n ta u d i ts y s t e mi sn e c e s s a r y i nt h i sr e s e a r c h ，a “d u a l s y s t e m ”r e f o r ms c h e m ei ss u g g e s t e da n de x a m i n e db a s e d o nt h ea u d i ti n d e p e n d e n c y ，r e l i a b i l i t y , a n dt h ee x p e r i e n c eo fa u d i td e v e l o p m e n ti n f o r e i g nc o u n t r i e sa sw e l la sl e g i s l a t i v er e f o r mi n c h i n a i nt h i ss c h e m e ，t w oa u d i t o r g a n i z a t i o n sw i t hd i f f e r e n ta u d i tl i a b i l i t i e sa r es u g g e s t e dt ob ee s t a b l i s h e dw i t h i nt h e p e o p l e sc o n g r e s sa n dg o v e r n m e n ti n s t i t u t i o n ，w h i c hr e s p e c t i v e l yt a k er e s p o n s i b l eo f b u d g e ta u d i ta n dt h ea u d i t se x c e p tb u d g e ta u d i t ，t oe n f o r c et h es u p e r v i s i o no ft h e p e o p l e sc o n g r e s so v e rg o v e r n m e n ta n di m p r o v et h ea u d i ti n d e p e n d e n c y h l t h i st h e s i s t h e “d u a l s y s t e m ”r e f o r mi sd i s c u s s e da n de x a m i n e db a s e do nt h e h i s t o r i ca n dc o m p a r i s o na n a l y s i sa sw e l la sa s s o c i a t i n gt h et h e o r yw i t hr e a lp r a c t i c eo n t h eb a s i so fr a p i d c h a n g i n ga u d i te n v i r o n m e n t ，m a c r o s c o p i c a la n a l y z i n go ft h ec u r r e n t s i t u a t i o na n da b u s eo fa u d i ts y s t e mi nc h i n aa n dc o m p a r i s o no fa u d i ts y s t e mw i t h d i f f e r e n tc o u n t r i e s t h i ss y s t e mr e f o r ms c h e m ep a v e st h en e ww a yi nt h eb u d g e ta u d i t f o r t h e p e o p l e sc o n g r e s s w h i l em a i n t a i n i n gt h en e c e s s a r ya u d i ts y s t e mf o r t h e g o v e r n m e n ta g e n c yt oc a r r yo u ti t se c o n o m ys u p e r v i s i n gl i a b i l i t y c o m p a r i n gw i t ho t h e r r e f o r ms c h e m e ，t h i s “d u a l s y s t e m s c h e m ei so ft h ea d v a n t a g e so fi m p r o v i n gt h eo v e r a l l a u d i ti n d e p e n d e n c ya sw e l la sw i t hs t r o n gr e l i a b i l i t ya n dc o i n c i d e sw i t ht h et r e n do f a u d i td e v e l o p m e n ti nt h ew o r l d k e y w o r d s ：s t a t ea u d i t ；a u d i ts y s t e m ；d u a l s y s t e m ； r e f o r m ，l i 卜 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是在导师的指导下完成的。论文中 取得的研究成果除加以标注和致谢的地方外，不包含其他人己经发 表或撰写过的研究成果，也不包括本人为获得其他学位而使用过的 材料。与我同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中 作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：雾锨 日 期： 炒f 柳7 目卯 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者和指导教师完全了解东北大学有关保留、使用 学位论文的规定；即学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论 文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人同意东北大学可 以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索、交流。 d 学位论文作者签名：1 弧 日期。猁7 、) ， ， 另外，如作者和导师不同意网上交流，请在下方签名；否则视 为同意。 学堡论圣作者签名：叼毙纠k 签字日期：川i 、。川ij 、 导师签名： 签字日期： 东北大学m p a 专业学位论丈 引言 己l吉 jl嗣 自1 9 8 2 年宪法首次确立审计制度和1 9 8 3 年国家审计署成立以来，我国的审 计事业已伴随着改革开放的历史进程走过了2 0 多个年头。审计事业在加强国家经 济监督、维护国家财经秩序、促进廉政建设、保障国民经济健康发展等方面做出 了重大贡献。而且随着社会主义市场经济的推进、政府职能的转变、社会主义民 主政治的不断发展和反腐倡廉呼声的日益高涨，审计的地位和作用变得更为重要。 2 0 多年来的发展变化是巨大而深远的，现行的行政型审计体制运行所依存的 政治经济环境与当时建立审计制度时的政治经济环境相比也发生了很大的变化， 因而，我们对现行审计体制的认识也应该随着审计环境的变化而不断调整。党的 十六大报告把审计监督作为政治建设和政治体制改革内容来讲，把审计监督与司 法、行政监察并列提出，更充分体现了审计工作的重要性。而监督的力度、强度 和成效不仅取决于审计力量的多寡和审计人员素质的高低，某种意义上更取决于 审计体制的优劣。而现今审计环境的诸多变化所暴露出来的体制问题已经充分说 明，现行审计体制在运行中出现了一些前所未有的或以前不太明显的问题，我国 的国家审计体制已不能完全适应当前社会发展的需要。因此，改革现行审计体制， 最大限度地发挥审计执法的监督作用，更好地为中国的经济建设保驾护航，具有 很大的现实意义。 审计是独立检查会计账目，监督财政、财务收支是否真实、合法、效益的行 为，。是社会政治经济生活发展到一定阶段的产物。在整个社会经济生活中，审计 作为一种经济监督行为，是通过对财政财务收支及有关经济活动的审查，来确认 和解除资源财产经营管理人的受托经济责任。晶前在整个审计理论界，多数人认 为，受托经济责任不但是一切审计人员必须明确的概念，而且是以人民利益为宗 旨的政府部门及其工作人员必须明确的概念。“1 因此，审计处于资源财产所有者和 经营者之外，较为独立的监督、鉴证和评价者的地位。 按审计主体分类，审计可分为国家审计、内部审计和社会审计。国家审计， 。为确定一个能够基本反映审计特征的简明准确、通俗并与圆际- 贾例接轨的审计定义，全国审计理论 和实务工作者进行了深入的研究，并于1 9 9 5 年全国审计定义研讨舍提出此简明审计定义 - 1 - 东北大学m p a 专业学位论文 引言 也称政府审计，是指由国家审计机关代表国家所实施的审计。本文重点研究的是 国家审计体制，在引出国家审计体制概念之前，对国家审计的起源、国家审计特 点进行分析与总结，以便对其有一个清醒的认识和准确的理解。 东北大学m p a 专业学住论文 第一章国家审计及审计体制概述 第一章国家审计及审计体制概述 1 1 国家审计的产生与发展 中国国家审计起源于古代西周。西周时期，出现了带有审计性质的财政监察 经济工作。当时，在中央政权设置的官职中，位于下大夫的“宰夫”一职，负责 审查“财用之出入”，并拥有“考其出入，而定刑赏”的职权。这个职位虽不高， 但其所从事的工作却具有审计的性质，是我国国家审计的萌芽。之后，秦、汉两 代都曾采用“上计制度”，以审查监督财务收支有无错弊，并借以评价有关官吏的 政绩。但秦、汉官制中，尚无专司审计职责的官员，也无专职的审计机构。隋、 唐时期，在刑部之下设立“比部”，建立了比较独立的能司审计之职的机构。特别 是唐代，由于经济发达、政治稳定，审计的地位有所提高，对中央和地方的财务 收支实行定期的审计监督，国家审计有了明显发展。隋、唐时期是我国封建王朝 审计进入日臻完备的阶段。宋代设立审计司，是我国审计机构定名之始，使审计 这个名词正式出现。到了元、明、清三代，基本未设专门的审计机构。明初，“比 部”虽一度恢复，但不久即取消，直至清末再未设置。在这三个朝代国家审计一 度陷于衰落。辛亥革命后，北京的北洋政府在1 9 1 4 年设立审计院，颁布审计法。 1 9 2 8 年，南京国民党政府设立审计院，后改为审计部，隶属监察院。3 国民党政 府的审计法几经补充修改，审计制度日臻完善，但由于当时的政治腐败，贪污横 行，使审计制度徒具形式，并没有发挥应有的经济监督作用。 在第二次国内革命战争时期，在中国共产党领导下的革命根据地中，1 9 3 2 年 成立中央苏维埃政府审计委员会以后，1 9 3 4 年颁布审计条例，实行了审计监督 制度。以后在山东、陕甘宁、晋绥等革命根据地，也建有审计机构，颁布审计法 规，实施审计监督工作。革命根据地的审计制度，在战争年代对节约财政支出、 保障战争供给、维护革命纪律、树立廉洁作风，起到了应有的作用。 中华人民共和国成立后，在较长一段时间内未设独立的专职审计机构，对财 政经济的监督由财政、银行、税务等部门通过其业务分别在一定范围内进行。自 1 9 7 8 年中国共产党第十一届三中全会以来，全党全国的工作重点转入以经济建设 为中心的轨道，实行经济体制改革，国民经济蓬勃发展。在1 9 8 2 年第五届全国人 东北大学n p a 专业学位论文第一章国家审计及审计体制概述 民代表大会第五次会议上通过的宪法中，规定了实行审计监督制度。宪法 第9 1 条规定：“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收 支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。审计机 关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其它行政机关、 社会团体和个人的干涉”。第1 0 9 条规定：“县级以上的地方各级人民政府设立 审计机关。地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政 府和上一级审计机关负责。”据此，1 9 8 3 年9 月1 5 日，国务院正式设立审计署， 地方各级政府的审计机关相继建立，随后公布了一系列审计法规，卓有成效地开 展了审计监督工作，在维护国家财经法纪、促进增收节支、搞好廉政建设、加强 宏观调控等方面发挥了审计监督的积极作用，使我国国家审计得到了迅速发展。 总结十余年审计实践和理论建设的经验，为适应社会主义市场经济对国家审计监 督的要求，使我国国家审计跨入世界先进行列，在1 9 9 4 年8 月3 1 日第八届全国 人大常委会第九次会议上通过了中华人民共和国审计法，进一步明确了审计机 关要对财政财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督，由此，可以将国 家审计的目标概括为评价各级财政财务收支及有关经济活动的真实、合法与效益。 。1 中华人民共和国审计法于1 9 9 5 年1 月1 日起实施。这标志着我国国家审计 进入了个新的发展阶段。 1 2 国家审计的特征 1 2 1 审计监督的强制性 国家审计制度是由国家法律规定的，国家审计工作是由国家审计机关实施的。 只要涉及国家公共资源的使用和管理，就必须接受审计。国家审计的审计报告也 具有法律效力。我国的审计机关可以在法定职权范围内，对违反国家规定的财政、 财务收支行为进行处理处罚。 1 2 。2 审计工作的独立性 国家审计除具备一般审计的独立性外，在机构、经费、工作安排等方面，具 有更强的独立性。审计法规定审计机关负责人依照法定程序任免，没有违法失 东北大学m p a 专业学位论文 第一章圆豪审计及市计体制概述 民代表大会第五次会议上通过的宪法中，规定了实行审计监督制度。宪法 第9 1 条规定：“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收 支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。审计机 关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其它行政机关、 社会团体和个人的干涉”。第1 0 9 条规定：“县级以上的地方各级人民政府设立 审计机关。地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政 府和匕一级审计机关负责。”据此，1 9 8 3 年9 月1 5 日，国务院正式设立审计署， 地方各级政府的审计机关相继建立，随后公布了一系列审训法规，卓有成效地开 展了审计监督工作，在维护国家财经法纪、促进增收节支、搞好廉政建设、加强 宏观例控等方面发挥了审计监督的积极作用，使我国曰家审计得到了迅遮发展。 总结十余年审计实践和理论建设的经验，为适应社会丰义市场经济对国家审计监 督的耍求，使我国国家审计跨入世界先进行列，在1 9 9 4 年8 月3 1 日第八届全国 人大常委会第九次会议上通过了中华人民共和国宙计法，进一步明确了审计机 关要对财政财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督，由此，可以将国 家审计的日标概括为评价各级财政财务收支及有关经济活动的真实、合法与效益。 0 1 中华人民共和国审计法于1 9 9 5 年1 月1 日起实施。这标志着我国国家审计 进入了一个新的发展阶段。 1 2 国家审计的特征 1 2 1 审计监督的强制性 国家审计制度是由国家法律规定的，国家审计工作是由国家审计机关实施的。 只要涉及国家公共资源的使用和管理，就必须接受审计。国家审计的审计报告也 具有法律效力。我国的审计机关可以在法定职权范围内，对违反国家规定的财政、 财务收支行为进行处理处罚。 1 2 2 审计工作的独立性 国家审计除具备一般审计的独立性外，在机构、经费、工作安排等方面，具 有更强的独立性。审计法规定审计机关负责人依照法定程序任免，没有违法失 有更强的独立性。审计法规定审计机关负责人依照法定程序任免，没有违法失 东北大学n p a 专业学位论文第一章国家审计及审计体制概述 民代表大会第五次会议上通过的宪法中，规定了实行审计监督制度。宪法 第9 1 条规定：“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收 支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。审计机 关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其它行政机关、 社会团体和个人的干涉”。第1 0 9 条规定：“县级以上的地方各级人民政府设立 审计机关。地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政 府和上一级审计机关负责。”据此，1 9 8 3 年9 月1 5 日，国务院正式设立审计署， 地方各级政府的审计机关相继建立，随后公布了一系列审计法规，卓有成效地开 展了审计监督工作，在维护国家财经法纪、促进增收节支、搞好廉政建设、加强 宏观调控等方面发挥了审计监督的积极作用，使我国国家审计得到了迅速发展。 总结十余年审计实践和理论建设的经验，为适应社会主义市场经济对国家审计监 督的要求，使我国国家审计跨入世界先进行列，在1 9 9 4 年8 月3 1 日第八届全国 人大常委会第九次会议上通过了中华人民共和国审计法，进一步明确了审计机 关要对财政财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督，由此，可以将国 家审计的目标概括为评价各级财政财务收支及有关经济活动的真实、合法与效益。 。1 中华人民共和国审计法于1 9 9 5 年1 月1 日起实施。这标志着我国国家审计 进入了个新的发展阶段。 1 2 国家审计的特征 1 2 1 审计监督的强制性 国家审计制度是由国家法律规定的，国家审计工作是由国家审计机关实施的。 只要涉及国家公共资源的使用和管理，就必须接受审计。国家审计的审计报告也 具有法律效力。我国的审计机关可以在法定职权范围内，对违反国家规定的财政、 财务收支行为进行处理处罚。 1 2 。2 审计工作的独立性 国家审计除具备一般审计的独立性外，在机构、经费、工作安排等方面，具 有更强的独立性。审计法规定审计机关负责人依照法定程序任免，没有违法失 查j i 奎学避j 专业学位论文第一章国家审计及审计体制概述 职或者其他不符合任职条件等情况的，不得随意撤换。审计机关的经费由国家预 算保证。在工作安排上，审计机关依照法律规定，独立行使审计监督权，不受其 他行政机关、社会团体和个人的干涉。 1 2 3 审计内窖的广泛性 国家审计的内容是“公共资金”或“公共财务管理”。国家审计的对象是政府 及其所属的各部门和各单位。也就是说，凡是使用和管理公共资金的部门和单位 都属于国家审计的范畴。 1 3 国家审计在经济监督体系中的地位 在国家审计所处的经济环境中，有一个重要的因素，它不但对审计发挥作用 具有重要影响，而且还涉及到审计的生存与发展，这个因素就是审计监督所处于 其中的经济监督体系。 在整个经济监督体系中，除审计监督外，还有财政监督、税务监督、金融监 督、工商监督、物价监督、海关监督、统计监督、会计监督等。正确地将审计监 督与其他经济监督相区别，对于严格地履行审计监督职能，合理地发挥审计监督 作用，具有十分重要的意义。 用逻辑学原理进行分析，审计监督与其他各种经济监督具有相同的属性，即 监督，因此在大类上说它们是相同的事物。但从种差上说审计监督又有与其它各 种经济监督不相同的地方，即独立性。因此审计监督是监督这一类事物中具有自 身特点的一个种差。正是独立性这一特殊种差使得审计监督与其他经济监督相区 别。 用专业的观点进行分析，审计监督是独立的监督，需要由专门机构和专职人 员独立地进行。为了保持其独立性，审计机构和审计人员不行使被审计单位的管 理职能，不从事被审计单位的任何业务。与审计监督恰好相反，其他各种经济监 督不是专职监督，它们必须结合各自的业务进行监督。因此，它们的监督职能不 是其基本职能，而是从其管理职能派生出来的附带职能。 明确独立性是审计监督的本质特征是十分重要的。首先，它表明审计监督具 东北大学m p a 专业学位论文第一章国家审计及审计体制概述 有不可替代性，除非社会的政治经济生活不需要独立的监督。其次审计监督也 不能代替其他经济监督，因为审计机构和人员不从事审计工作以外的任何业务， 不能提供其他监督部门为被审计单位提供的服务，也不能在被审计单位日常业务 管理与控制过程中行使监督职能。第三，审计监督从内涵上说不是其他经济监督。 例如，审计监督不是财政监督，因为在监督的目的、程序、方法、范围和作用上 都与之不同。如果审计监督是财政监督 审计监督不是任何其他经济监督。第四 审计监督就可以不存在了。以此类推， 审计监督可以对其他具有经济监督职能 的部门实施再监督。这种关系在其他经济监督部门之间是不存在的。因此说，审 计监督具有比较独特的地位，它和其他各种经济监督一起，构成了多层次、多角 度的经济监督体系。“ 1 4 国家审计的作用 1 4 1 监督国家宏观调控政策的实施 国家宏观调控的主要任务是保持经济总最的基本平衡，促进经济结构的优化， 保证国民经济持续、快速、健康的发展。国家审计机关是综合性财政经济监督部 门，是整个宏观调控体系中监督保证系统的重要组成部分。国家审计通过对财政 财务收支审计，监督国家财政、金融等经济管理部门执行国家宏观调控政策和措 施的情况，充分利用调控手段，强化对市场经济的监督，及时反馈审计信息，特 别是反馈那些带有普遍性、倾向性的问题，作为各级政府和决策机关及时采取措 施改善宏观调控的依据。 1 4 2 保证社会主义市场经济的健康发展 完善而健康的社会主义市场经济体制，必须具有对市场进行有效监督控制的 机制。如果市场机制不完善，就难免出现市场秩序的紊乱，市场的自发性、盲目 性、功利性等弱点就会影响国民经济的正常运行，给国家宏观调控造成困难。国 家审计机关是重要的执法监督部门，通过对国务院各部门和各级地方人民政府及 其各部门的财政收支审计，对中国银行、国有金融机构和企事业单位的财务收支 进行审计，及时揭露和处理违法乱纪行为，抑制市场经济中的某些紊乱现象，维 东北大学m p a 专业学位论文 第一章国家审计及审计体制概述 护经济秩序，为发展社会主义市场经济创造良好的外部环境。 1 4 3 维护财经法纪，加强廉政建设 国家审计机关通过对被审计单位的审查，揭露损害国家利益、侵吞集体财产 等违法行为，揭露违反财会制度，向政府有关部门和社会提供虚假会计信息的行 为。根据审计法所赋予的权利，对转移、隐匿违法取得资产者，审计机关有 权予以制止或者申请法院采取保全措施；对本级部门( 含直属单位) 和下级政府 违反预算法的行为或者其他违反国家规定的财政收支行为，审计机关可依法做出 处理：对以上行为负有直接责任的主管人员及其它直接责任人依法应给与行政处 分的，应提出给与行政处分的建议，由被审计单位或其上级机关、监督机关依法 及时做出决定；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。可见，国家审计机 关可以在维护财经法纪，加强廉政建设等方面发挥重要作用。 1 4 。4 促进国有资产的保值、增值 在我国，国有企业转换经营机制之后，按照政企分开的原则，国家作为产权 所有者将国有资产授予企业自主经营。为了保证国有资产的安全完整和保值增值， 由国家审计机关代表国家，对与国计民生有重大关系的国有企业，接受财政补贴 较多或亏损较大的国有企业，以及国务院和本级人民政府指定的国有企业的资产、 负债、损益进行审计监督。同时，在市场经济体制下，企业的投资者及债权人必 然要求为他们提供客观公正反映企业财务状况及经营成果的会计信息，掘以做出 投资决策和信贷决策。而这些信息的可靠性只有在经过包括国家审计机关在内的 审计组织的鉴证之后才能得以确认。再者，企业真正成为自主经营、营自主权应 当得到尊重，其合法权益应当得到保护。国家审计对企业的审奄除纠错防弊外， 还需要客观公正地评价、鉴证经营者的业绩，维护企业的自主自负盈亏、自我发 展、自我约束的独立的商品生产者和经营者之后，企业的经营权和其它合法权益。 对审计中发现的侵犯企业合法权益的行为，应提请有关部门予以解决。 东北大学m p a 专业学位论文第一章国家审计及审计体制概述 1 4 5 对内部审计和社会审计进行指导、监督 根据我国国情，我国的国家审计在审计体系中居于特殊地位。我国的国家审 计机关应根据审计法规定的职责及权限开展审计工作。审计署在国务院总理 领导下，主管全国的审计工作。国家审计机关负有对部门、国有金融机构和企业 事业组织的内部审计进行指导和监督的责任，以及依照有关法律和国务院有关规 定对社会审计的机构进行监督的责任。 1 5 审计体制的涵义及特征 人们通常所讲的审计体制，是指依法设立的审计机关监督国家财政收支、财 务收支的审计组织体系、审计监督管理制度和审计监督形式。0 1 审计组织体系、审计监督管理制度和审计监督形式是构成审计的基本要素。 审计组织体系是审计体制的外在表现和基本内容，包括审计机关和审计人员的组 成及其相互之间的关系；审计监督管理制度是调整审计组织体系、规范审计监督 形式的规则，包括审计执法制度和内部管理制度：审计监督形式是监督国家财政 收支、财务收支的具体方式，是审计组织体系正常运行的保证。对审计体制不能 孤立地理解，而应当从静态和动态两个方面看。从静态看，审计体制是国家为行 使审计监督权，经过权力的分配、职责的划分而形成的机关体系。从动态来看， 审计体制是国家为行使审计监督权，对审计机关内设机构以及工作人员的相互关 系进行权力分配和职责划分的活动，如设置机构，各层次审计机关之间隶属关系 的安排，同级审计机关的分工与协调等。审计体制除了具有体制的共性之外。还 具有其自身的特征：( 1 ) 体现国家意志。审计机关是国家机构的重要组成部分， 审计监督权是国家权力的一种表现形式。如前所述，国家审计在本质上是审计机 关行使行政权力的活动，目的是通过行使国家审计监督权，依法对财政收支、财 务收支进行审计监督，维护国家财政经济秩序，促进廉政建设，保障国民经济健 康发展。( 2 ) 依法独立行使职权。我国宪法规定：“审计机关在国务院总理领导下 依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。” 审计体制的活动过程，实质上就是审计机关依法独立对国家财政收支、财务收支 进行审计监督的过程。独立行使审计监督权是国家审计的本质属性。“独立”是指 奎北堑哩a 专塑位论文第一章国家审计及审计体制概述 审计机关在组织、人员、工作和经费等方面独立于被审计单位，不受其他行政机 关、社会团体和个人的干涉，以保证审计的客观性、公正性、权威性。程能润教 授认为：“独立行使审计的本质特征包括组织上、工作上、态度上、经费上独立。” ”张杰明教授亦认为：审计人员在审计组织中工作，如果审计组织不能独立于被审 单位之外，审计人员就没有独立性。审计组织独立于被审单位之外，而审计人员 则可能与被审单位有着各种正式和非正式的联系，这种联系也可能会妨碍审计组 织的独立性。也就是说，审计人员个人的独立性也影响着审计组织的独立性。审 计组织和审计人员是两个密切相关的审计主体层次。具体的审计是由审计人员进 行的。因此，审计的独立性主要体现在必须通过对审计人员独立性的影响，间接 地对审计过程与审计结果产生作用。”3 组织上的独立性，是指审计机构单独设置， 与被审计单位没有组织上的隶属关系。人员上的独立性，指审计人员与被审计单 位应当不存在经济利害关系，不参与被审计单位的经营管理活动。工作上的独立 性，指审计机关及其审计人员依法独立开展审计工作，作出审计判断、提出审计 报告、出具审计意见书和作出审计决定，其他行政机关、社会团体和个人不得干 涉。经费上的独立性，指审计机关履行职责所必需的经费，单独列入财政预算， 由国家予以保证能独立开展工作。( 3 ) 审计模式的多样性。审计制度作为国家的 基本政治制度之一，己在各国普遍建立，0 1 但由于各国的国情和政治体制、经济结 构不同，审计体制表现为不同的审计模式，有归属议会的立法型模式，有归属于 司法机关的司法型模式，有归属于政府的行政型模式，有独立于宪法的独立型模 式等。这是审计机关有别于其他国家机关的特征。 东北大学m p a 专业学位论文第二章国外审计体制的模式比较 第二章国外审计体制的模式比较 审计机关属于上层建筑，是国家政权的组成部分，因此审计机关的审计体制 一般都是适应本国政治体制和经济基础的需要而建立的。嘲由于各国政体和国情不 同，其审计机关组织模式也便呈现出多样性。世界上已建立审计监督制度的1 6 0 多个国家( 地区) ，审计体制一般可分为四种模式，即立法模式、司法模式、行政 模式、独立模式。立法模式，即审计机关隶属于立法机关，如英国、美国、加拿 大、澳大利亚、新加坡等；司法模式，即审计机关属于司法体系，拥有司法权， 如法国、意大利、西班牙以及南美和非洲的一些国家；行政模式，即审计机关隶 属于政府，如瑞典、中国、泰国、沙特阿拉伯等：独立模式，即审计机关独立于 立法、司法和行政体系之外，独立开展审计工作，如德国、日本等。下面分别选 择四个比较有代表性的国家，对国外审计体制的主要模式进行介绍。 2 1 国外审计体制的主要模式 2 1 1 以美国为代表的立法型审计模式 立法型审计模式的最高审计机关隶属于立法机关，在这一类模式的审计体制 下，审计机关直接对议会负责，并向议会报告工作。在立法型审计模式中，美国 审计机关最为典型。 美国是开展现代审计时间比较长的国家之一，其审计制度、审计体系比较健 全，审计理论、审计技术与方法比较先进，在国际审计界处于重要地位。美国国 家审计可以追溯到建国之前的1 7 7 5 年，大陆会议决定配备专门人员负责财政、会 计和审计工作。美国独立后，宪法规定在财政部内设会计官、审计官。直到1 9 2 1 年，美国参、众两院通过了预算和审计法，规定建立由审计长领导的新型国家 审计机关审计总署，从而将审计机关从财政部门独立出来，隶属于国会。 ( 1 ) 审计总署的机构设置和人员配备。美国审计总署有5 个专业局及3 2 个 处，在全国还设1 0 个派驻局，共计3 2 0 0 多人。审计总署的最高领导为审计长， 审计长的人选由国会提出，总统从国会提出的三名人选中确定一人，并再次提交 东北大学m p a 专业学位论文 第二章国外审计体制的模式比较 国会审查通过 最后由总统任命。总统也可以自己提出审计长人选，但要通过国 会的确认和审批。每届审计长任期为1 5 年，不受政府或国会换届的影响。审计长 不能连任，任期未满时，任何人不得罢免。只有审计长触犯法律构成犯罪时，才 能由国会提出指控，并对其进行罢免。审计总署的人员配置独立于行政部门之外， 除审计长外，副审计长和其他工作人员享受公务员待遇。副审计长从审计总署内 部提拔，由审计长任命。审计总署内部机构设置及人员配备也不受其他部门和个 人的影响，而由审计长根据工作需要自行确定。 ( 2 ) 审计总署与国会的关系。美国审计总署隶属于国会，对其负责并报告工 作。审计总署协助国会所做的工作，一是向国会提交审计报告：二是在国会听政 会上作证；三是对国会将要讨论通过的法律提出意见；四是派出专业人员到国会 有关专门委员会做特别调查。审计总署与国会关系十分密切，并且十分清楚幽会 议员们所关注的领域和希望了解的问题。在审计总署内专门设置了国会关系局， 由专人负责与国会保持密切联系，处理与国会的关系，从而能够及时了解国会感 兴趣的问题，迅速承接国会交办的事项。“审计总署对财政预算的监督对于国会顺 利地发挥其作用是不可或缺的。没有审计总署和它所拥有的审计权与调查权，国 会在监督和监察方面就几乎无能为力。而且，审计总署几乎是国会可以用来调整 行政部门片面的用款要求的唯一机构”。“”审计总署每年9 0 以上的工作都是根据 国会的要求来安排的，每年向国会提交的各类审计报告1 3 0 0 多份。 ( 3 ) 审计总署与卅i 审计机关的关系。美国是一个联邦国家，各州拥有较大的 权力，其机构设置与联邦基本相同，也按立法、行政、司法三权分设，各州和地 方议会所属的审计长办公室或审计局，分别负责对各州和地方政府的财政收支、 财务收支进行审计。审计总署和地方审计机关之间是相互独立的，没有领导与被 领导关系，也没有业务上的指导和监督关系。 审计总署不负责各州的决算审计，州政府资金的审计由各州审计机关负责实 施。但是如果一个州的某项活动或某个项目使用了联邦政府资金，审计总署就有 权进行审计。根据1 9 8 4 年颁布的反重复审计法，目前各州审计机关可以对使 用联邦资金的项目进行审计，但审计时要遵守审计总署制定的审计准则，并且审 计总署可以分享审计成果。 ( 4 ) 审计总署的经费来源。审计总署的预算经费直接来自国会，总统无权干 东北大学m p a 专业学位论文第二章国外审计体制的模式比较 涉。 2 1 2 以法国为代表的司法型审计模式 司法型审计模式国家的最高审计机关以审计法院的形式存在，并拥有司法权， 可以对违法或造成损失的事件进行审查和处理。法国是这种模式的典型代表。 ( 1 ) 审计法院的机构设置。审计法院是法国的最高国家审计机关，由首席院 长负责，下设7 个法庭和若干综合部门。7 个法庭分别负责对财政部、农业部等政 府各部门及其所属公共机构和企业的审计，同时审理由地方审计法院判决的上诉 案件。为了协调政府各部门和审计法院的关系，对审计执法标准的一致性、审计 结论的统一性进行监督，在审计法院设立了检察院，由检察长( 级别相当于审计 法院首席院长) 领导，三名助手协助工作。检察长是由政府任命的，不具有法官 身份，也不享有法官终身制的特权。综合部门主要包括办公厅、院长办公室、文 书档案处以及行政处、资料和图书室等。 ( 2 ) 审计法院的人员组成。审计法院由法官组成。审计法院的首席院长、下 属各法庭庭长和高级法官均由内阁会议通过决议，经总统任命。法官在工作中由 助理审计人员及行政人员协助。法官分为初、中、高三个等级。一旦宣誓就职后， 即成为法官，享有终身制的特权。终身制的确立，使法院的法官能够不屈服于任 何威胁，公正无私地行使审计司法权，完成宪法赋予的使命。审计法院的法官人 数在2 5 0 人左右，但因工作需要，他们有权临时聘任高级审计师和助理人员，以 协助法官的审计工作。由于这些聘任人员不是法官，故不能参与任何带有司法性 质的活动。审计法院还配有行政人员，负责行政和文书等后勤工作。行政人员由 秘书长统一管理，确保向法官及审计人员提供良好的服务，使法官们能高效地行 使职权。 ( 3 ) 审计法院与地方审计法院的关系。为适应法国政府权力下放的需要，各 省都成立了地方审计法院，负责对各省政府及其他公共机构、企业的账目及其财 政经济活动和公共资金使用情况进行审计。到目前为止，法国在本土和海外领地 共有2 5 个地方审计法院。根据法律规定，地方审计法院独立于国家审计法院。但 在实际工作中，地方审计法院与国家审计法院具有比较密切的关系。例如：地方 审计法院的院长般由国家审计法院的高级或中级法官担任；地方审计法院的判 查些垄堂! 坠主些兰堡堡查 星三主旦! 皇盐堡刿塑堡叁! ! 墼 决可以上诉到国家审计法院；地方审计法院的审计调查报告的部分内容也经常写 入国家审计法院的年度审计报告。地方审计法院与国家审计法院一样，在社会经 济监督、维护国家财政法规和国有资金的正确使用上，起到了不可低估的作用。 ( 4 ) 审计法院的内部控制机制。审计法院的工作是按照集体裁决和与被审计 单位展开对话审议的方式进行的。这种方式实质上是为确保审计结论的合理性所 采取的控制措施，以避免在审计报告中出现与法律、事实不符以及在评价上出现 差错。审计法院的内部控制机构分为三个层次。 第一个层次的内部控制是以有丰富经验的高级法官作为反报告人参与法庭审 议。审计法院的法官对自己负责的审计调查享有充分自由的评价权，但是他必须 将自己完成的审计报告提交给反报告人。反报告人根据报告人提供的证据材料， 对报告的事实进行充分的分析，并提交给法庭全体会议讨论。反报告人在该会上 阐明自己对报告的意见及其疑问，报告人必须一一做出答复。 第二个层次的内部控制是法庭全体会议( 不能少于3 名高级法官出席) 。全体 会议一般对审计范围、方法和所作评价等各个方面进行审议。然后，法庭决定是 否接受报告人的审计报告结论。法庭还有权决定是否召集被审计单位或其上级主 管部门负责人对报告反映出的情况作出公开回答，及选择何种方式把报告的结论 通知被审计单位及有关人员。 第三个层次的内部控制是对话审议。对话审议是审计法院在对公共账目进行 判决和对国有企业审计做出审计决定之前必须进行的程序。审计法院对公共账目 的审计具有法律效力，被审计的公共账目记录人和被审计单位要在一定的期限内 对法院的判决做出反映和答复。当法庭收到答复后，再开庭审议。最后，集体确 认和通过审计法院的报告。n “ 2 1 3 以瑞典为代表的行政型审计模式 行政型审计模式国家的最高审计机关隶属于政府，作为政府的一个职能部门， 对政府负责并报告工作。瑞典是这类模式的典型代表。 早在1 5 3 9 年，瑞典就成立了皇家审计厅，负责皇家财政的审计与控制工作。 此后瑞典国家审计经历了一系列的变革，直至1 9 2 0 年成立了中央政府的审计机构， 称瑞典国家审计局。瑞典国家审计局负责国家财政的审计与控制工作，同时也负 东北大学m p a 专业学位论文 第二章国外审计体制的模式比较 责政府会计和政府管理工作。 ( 1 ) 机构设置及人员配备。国家审计局的领导机构是领导委员会，成员包括： 审计长( 领导委员会主席) 、瑞典政府开发部部长( 领导委员会副主席) 和其他不 少于6 名的成员。领导委员会的所有成员均由政府任命。审计长任期6 年，可无 限连任。其他委员任期4 年。国家审计局内设财务审计处、绩效审计处、财务管 理和会计处、行政管理处和秘书处。此外，政府还设立一个委托审计局代管的咨 询委员会。咨询委员会主席由审计长兼任，另有一名部长。其他成员由政府任命。 通常有若干名议员兼任咨询委员，以便议会更好地了解国家审计局的工作情况。 国家审计局除审计长外，还设副审计长1 人，审计长助理若干人，处长5 人， 其他审计、会计及办公人员3 0 0 余人。 ( 2 ) 领导方式。国家审计局不实行个人领导制度，而是采取集体领导方式， 其最高领导机构是领导委员会。领导委员会有权决定下列问题：国家审计局工作 范围内有关计划与执行等重大事项；有关立法的莺大事项；有关的重要组织事务、 内部工作方式或工作制度：职员的健康检查、惩处( 包括开除) 、起诉、外迁及离 职等事直；由审计长交办的其他事项。 ( 3 ) 与地方审计机关的关系。瑞典在地方设立两级审计机关，是省级，二 是市级。地方审计机关与中央审计机关在各自政府中的地位和隶属关系不同。国 家审计局是中央政府的组成部分，而地方审计机关则独立于地方政府，直接向地 方立法部门负责并报告工作。国家审计局与两级地方审计机关没有领导与被领导 关系。 2 1 4 以德国为代表的独立型审计模式 国家审计体制的另一种类型是独立模式。此种审计体制下的国家审计机关独立 于立法、司法和行政部门之外，按照法律所赋予的职责独立地开展工作，只对宪 法和法律负责。这一模式的典型是德国。 1 7 9 1 年德国设立了隶属于国王