（公共管理专业论文）简论我国食品安全规制改革.pdf

摘要 食品安全关系人民身体健康、经济发展安全、社会和谐稳定，更是国家形象和政府 执政能力的体现。一个时期以来，我国食品安全形势比较严峻，个别地方食品安全事故 时有发生，给人民群众生命健康和安全带来了巨大的损失，严重损害人民群众的利益。 食品安全事故影响我国的国际形象，也对我国出口贸易的稳定增长造成较大影响。 食品安全问题在经济学层面分析，是食品安全领域信息不对称，进而造成了食品安 全的市场失灵而引起的现象。政府规制是政府纠正市场失灵，实现市场机制配置食品生 产资源、保障食品安全的原因和手段。规制是由政府规制机构、规制参与主体、规制法 律体系、规制保障体系等方面组成。规制保障体系一般包括技术标准体系、食品安全危 机应急体系、检验检测机构体系等方面。 一些地方出现食品安全事故的原因复杂，但是一个非常重要的原因是我国食品安全 规制不能完全适应我国新时期经济社会发展的客观需要，改革和完善食品安全规制显得 异常重要，改革的任务异常艰巨和紧迫。本文主要关注我国食品安全规制改革的任务、 方向、原则和思路，探讨如何建立既借鉴国际通行做法又符合国情的中国特色的食品安 全规制。 本文分为五章，第一章介绍研究背景、方法和思路以及食品安全的国内外研究综述； 第二章主要分析我国食品安全的规制经济学特点，建立食品安全分析模型，运用搏弈分 析方法定量分析食品安全规制参与主体间关系；第三章分析我国食品安全规制的现状、 问题和成因；第四章研究部分发达国家食品安全规制以及对我国规制改革的启示；第五 章是食品安全规制改革的政策思考，分别从规制的主体、规制的法律体系建设、检验检 测体系改革、标准体系建设、危机应急体系建设等方面深入思考。 规制食品安全改革研究 关键词 a b s t r a c t f o o ds a f e t yp l a y sa l li m p o r t a n tr o l ei nm a i l sh e a l t h h e a l t h yd e v e l o p m e n to fe c o n o m y a n d s o c i a lh a r m o n ya n ds t a b i l i t y f u r t h e r i te m b o d i e sac o u n t r y si m a g ea n dt h eg o v e r n m e n t s a b i l i t yt og o v e m d u r i n gap e r i o do ft i m e c h i n a sf o o ds e c u r i t ys i t u a t i o nh a sb e e nf a i r l y s e v e r e a n ds a f ef o o da c c i d e n t sh a v eb e e no c c u r r e da tt i m e si ns o m ea r e a s a l lt h e s e sl c a dt o g r e a tl o s s e st om a n sh e a l t ha n ds a f e t ya n dd os e r i o u sh a r mt ot h em a l l si n t e r e s t s a st h e m a t t e ro ff a c t ，f o o ds a f e t ya c c i d e n t si nc h i n ai n f l u e n c eb a d l yn o to n l yo nt h en a t i o n si m a g e b u ta l s oo nt h es t e a d yg r o w t ho fe x p o r t o nt h ea n a l y s i si ne c o n o m i c s a r i s i n gf o o ds a f e t yp r o b l e m ss h o wt h ei n f o r m a t i o na s y m m e t r y i nf i e l do ff o o ds a f e t y t h a tc a u s e st h ep h e n o m e n ao fm a r k e tf a i l u r e si nf o o ds a f e t y g o v e r n m e n t sr e g u l a t i o ni st h er e a s o na n dw a yt oc o r r e c tm a r k e tf a i l u r e sa n dt or e a l i z e a l l o c a t i o no f f o o dp r o d u c t i o nr e s o u r c e sb ym a r k e tm e c h a n i s m s r e g u l a t i o ni sm a d eu pb yt h e g o v e r n m e n t sr e g u l a t o r ya g e n c y ，m a i nb o d i e si n v o l v e di nr e g u l a t i n g ，t h el e g a ls y s t e m ，a n d t h es e c u r i t ys y s t e m r e g u l a t i o ns e c u r i t ys y s t e mi n c l u d e st e c h n i c a ls t a n d a r d s ，f o o ds e c u r i t y e m e r g e n c ys y s t e m ，i n s p e c t i o na n dt e s t i n gs y s t e me t c r n l er e a s o n sf o rt h ef o o ds a f e t ya c c i d e n t si ns o m ea r e a sa r ec o m p l e x b u to n ei m p o r t a n t r e a s o ni st h a tf o o ds a f e t yr e g u l a t i o ns y s t e mi nc h i n ac a nn o tm e e tt h en e e d so fs o c i a l d e v e l o p m e n t s oi tb e c o m e sm o r ea n dm o r ei m p o r t a n tt or e f o ma n dp e r f e c tf c i o ds a f e t y r e g u l a t i o ns y s t e m s u c hw o r ki su r g e n ta n de x t r e m e l yh a r d t h i sp a p e rf o c u s e so nc h i n a s f o o ds a f e t yr e g u l a t o r yr e f o r mt a s k s ，d i r e c t i o n , p r i n c i p l e sa n di d e a s ，t oe x p l o r eh o wt o e s t a b l i s hc h i n e s ec h a r a c t e r i s t i c sf o o ds a f e t yr e g u l a t i o nb yu s i n gi n t e m a t i o n a lp r a c t i c e sa n d a c c o r d i n gt oc h i n e s es i t u a t i o n sp a p e ri sd i v i d e di n t o f i v ec h a p t e r s c h a p t e r1i n t r o d u c e st h er e s e a r c hb a c k g r o u n d ， m e t h o d sa n di d e a sa sw e l la st h er e s e a r c ho nf o o ds a f e t ya th o m ea n da b r o a d ：c h a p t e r2 m a i n l ya n a l y z e so nt h ec h a r a c t e r i s t i c s o fc h i n a sf o o ds a f e t y r e g u l a t i o ne c o n o m i c s e s t a b l i s h e st h ef o o ds a f e t ym o d e l ，q u a n t i t a t i v e l ya n a l y s e st h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nf o o d s a f e t yr e g u l a t o r yb o d i e si n v o l v e di na n dt h em a i nb o d i e sb yu s i n gg a m et h e o r y ；c h a p t e r3 a n a l y z e st h es i t u a t i o n ，p r o b l e m sa n dc a u s e so fc h i n a sf o o ds a f e t yr e g u l a t o r ys y s t e m ；c h a p t e r 4c a r r i e so u tc o m p a r i s o no ff o r e i g nf o o ds a f e t yr e g u l a t i o n sa sw e l la sd r a w se n l i g h t e n m e n t f r o mr e g u l a t i o nr e f o r mi nc h i n a ；c h a p t e r5p u t sf o r w a r d ss o m et h o u g h t sb yd i s c u s s i n gt h e r e f o r mo fc h i n a sf o o ds a f e t yr e g u l a t i o n sp o l i c y ，b yd e e p e n i n gc o n s i d e r a t i o no nt h em a i n b o d yo fr e g u l a t i o n , c o n s t r u c t i o no ft h el e g a ls y s t e m ，r e f o r mo ni n s p e c t i o na n dt e s t i n gs y s t e m ， c o n s t r u c t i o no fs t a n d a r ds y s t e ma n dc o n s t r u c t i o no fc r i s i sa n de m e r g e n c ys y s t e m r e s p e c t i v e l y k e yw o r d s r e g u l a t i o n f o o ds a f e t yr e f o r mr e s e a r c h 西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解西北大学关于收集、保存、使用学位论文的规定。学校 有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版。本人允许 论文被查阅和借阅。本人授权西北大学可以将本学位论文的全部或部分内 容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存 和汇编本学位论文。同时授权中国科学技术信息研究所等机构将本学位论 文收录到中国学位论文全文数据库或其它相关数据库。 保密论文待解密后适用本声明。 学位论文作者签名：多牡指导教师签名： 年，上月叫日劭叼年卜月z 旷日 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及 取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，本 论文不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得西北大 学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对 本研究所做的仟何贡献均己在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：景q 辱 f 加呷年，2 月叫日 西北大学硕士学位论文 第一章绪论 1 1 选题的背景、目的和意义 1 1 1 选题的背景 食品安全规制是保持我国经济社会平稳较快发展，国家长治久安，建设和谐社会的 重要保证。“三鹿奶粉”事件、“苏丹红 事件等食品安全事件充分说明加强和完善我国 食品安全规制的必要性和紧迫性。现有的食品安全规制已经不能适应我国当前日益严峻 的食品安全的客观需要，优化政府公共服务职能、加强食品产业规制、提高食品工业整 体水平、积极适应当前世界经济一体化的深入发展的趋势成为我国食品安全领域的当务 之急。良好的食品安全的公共服务，不仅是国内经济社会平稳发展的要求，也是国际社 会共同面临地重要任务，我国政府食品安全规制改革的任务艰巨而繁重。 我国利用占世界9 的土地解决了占世界人口2 0 的人口温饱问题，这是世界瞩目的 巨大成就。2 0 世纪9 0 年代后随着经济社会的发展和人们生活水平的不断提高，公众逐 渐关注食品安全，对食品安全的关注程度超过以往任何时期。食品安全事件在一定程度 上造成了公众对食品安全的担忧和恐慌，暴露出了中国食品安全规制存在地诸多缺陷。 食品安全是世界各国共同面临地重大问题，保障食品安全已成为我国经济社会发展的重 大战略性问题。 1 1 2 选题的目的和意义 食品安全是系统工程，包括生物学、卫生检疫学方面的科学技术性内容，也包括经 济学、管理学、社会学以及政治学等内容。我国学者对食品安全问题的经济学机理及其 特点还没有充分认识，对食品安全的政策措施的缺乏理论性系统性研究。食品安全规制 作为社会性规制的重要内容，缺少应用规制经济学一般规律对食品安全进行系统研究的 成果。 研究我国食品安全规制改革有着非常重要的现实和理论意义。食品安全规制政策效 率的提高，是我国政府行政能力提高的重要表现。我国社会主义市场经济的日益发展， 推动政府食品安全规制改革，对于转变政府职能有着深刻的现实意义。加强食品安全建 设，加快食品产业的工业化和信息化的融合，走新型工业化道路，可以提高我国食品工 业的整体水平。建立健全食品安全的生产标准，对食品工业结构的升级和优化、保障我 国食品安全将发挥重要作用。研究食品安全规制理论，探寻食品安全规制改革的基本规 第一章绪论 律，研究提高食品安全规制的政策效率的体制机制，可以为我国食品安全规制改革提供 正确的发展方向和理论支持。 1 2 国内外研究现状 主要涉及食品安全的概念、食品安全规制的方法以及必要性、影响食品安全规制的 因素等方面，通过对有关文献的回顾与比较，力图寻找出国内外对此问题的研究脉络。 1 2 1 食品安全概念 学者们对于食品安全最初关注的是食品数量问题。1 9 7 0 年代，联合国粮农组织( f a 0 ) 等组织把关注的目光停留在食品的供应问题上，认为食品的供应的满足程度就是食品安 全的内容，因为当时的社会发展在食品问题上的主要特点就是食品的供给不足，人们更 多的关注的是食品能否满足人们最基本的生活需求。食品安全是和消除贫困和饥饿等社 会问题紧密联系在一起的。一直到1 9 8 0 年代，f a 0 的总干事爱德华萨乌马仍然持这 一观点，这就更加证明食品的满足人们基本生活的需要的重要性是当年的最重要的问 题，远远超过了人们对于食品的质量和安全的关注。 从1 9 8 0 年代开始，学者们对食品安全的理解逐渐转向食品的质量和食品的安全方 面，涉及食品的消费和分配的市场行为的研究。此时，食品安全涉及食品的质量、卫生、 营养、食品的供应、食品和环境保护之间的关系的研究。学者们还把以往的食品安全的 概念和食品卫生的概念进行辨析。1 9 8 0 年代，世界卫生组织( 1 j l h 0 ) 把食品安全和食品 卫生作为同义语，定义为生产、加工、储存、分配和制作食品过程中确保食品安全可靠， 有益于健康并且适合人消费的种种必要条件和措施。1 9 9 0 年代， w h o 对食品安全和食 品卫生进行了区别，食品安全被解释为对食品按其原定用途进行制作和食用时不会使消 费者受害的一种担保，食品卫生是为确保食品安全性和适合性在食品链的所有阶段必须 采取的一切条件和措施。这两个概念的变化，体现出人们对于食品安全的认识的逐渐深 入，食品安全主要是从食品消费过程对于消费者身体健康免受危害的角度理解，食品卫 生主要是从食品的制作过程的条件保证角度理解的。食品安全的概念的范围要比食品卫 生的范围广泛的多。 我国学者对于食品安全的理解主要包括食品安全供应安全和食品质量安全两个方 面的内容。食品的供应安全主要关注的是满足人们最基本的可以满足生活需求的食品供 应保障的问题。食品质量安全主要关注人们避免有害食品对于人体造成的危害的问题， 2 西北大学硕士学位论文 以及实现食品安全的质量保证因素的研究。食品的供应安全主要是保证食品数量上的基 本安全为目标，食品安全是在保证基本数量的条件下，实现食品的质量安全，避免人们 在消费食品时对于自身产生的危害，消除对身体造成危害的潜在危险因素。王兆峰 ( 2 0 0 8 ) 分析了当前我国城市居民绿色食品的消费行为的各种影响因素并建立其回归模 型，指出我国城市居民已普遍接受绿色食品消费并愿意承担额外的费用，食品安全已经 深入人心的结论，并进一步建立了居民绿色食品购买行为决策模型：最后就绿色食品的 推广普及提出了相关建议。侯传伟( 2 0 0 8 ) 阐述实施良好农业操作规范对食品质量安全 的意义及影响，阐明了实施良好农业操作规范对解决我国食品质量安全的作用，并指明 了具体思路。孙震( 2 0 0 7 ) 从食品安全的重要性入手，阐述我国现有食品安全法律法规 体系现状及分析存在的问题及根源；从完善我国现有食品安全法律法规体系的角度，提 出了整合现有法律资源，在现行食品卫生法的基础上修订为食品安全法：提出了解决现 有食品安全法律法规体系的对策和措施，促使食品安全法律法规体系在社会经济生活中 发挥更加积极的作用。 1 2 2 食品安全的规制方法 食品市场有着自身特点决定特有的规律。食品市场符合一般的市场规律外，消费者 自己保护自身的利益，还需要政府规制的保护，政府在消除市场机制的失灵方面借助政 府的强制力运用规制的方法，治理食品市场，保证食品市场的质量安全。在食品安全的 政府规制方面，主要的发达国家建立了适合本国，且与国际接轨的食品安全质量规制体 系，主要表现为法律法规健全、组织机构配套、政府和企业逐步建立实施风险分析的关 键点控制的方法，预防和控制能力很好，食品安全规制体系是纵向实施食品生产消费的 全过程的质量风险控制规制体系。 在完善食品安全规制体系手段方面的主要观点包括：建立完善的食品安全检验检测 体系对于食品安全的重要作用；实行统一的标准不仅是一个国家的事情，不同国家在对 同一食品进行规制时也要使用相同的标准；制定完善的食品安全标准对于食品安全规制 起着极其重要的作用，这个标准不仅包括产品本身的标准，也包括生产过程的标准；建 立风险评估、法律、检测检验体系在食品安全规制中的作用。 对于解决食品市场的信息不对称问题的途径，学者们提出建立食品安全信息系统。 这类研究包括：信息在食品安全和食品安全规制中的重要作用；世界各国应用数据信息 系统对食品安全进行规制；数据系统对国际食品安全规制和食品贸易自由化的影响。 3 第一章绪论 发达国家已经建立了食品风险分析、食品安全危害控制、食品安全的实验室检测和 规制机构的强有力的规制政策系统，普遍的建立了基于食品生产、运输、储存、消费的 全过程的完善的危害分析与关键控制点( h a c c p ) 的安全控制模式。对于食品安全进行 全过程规制的研究，说明了食品安全规制中食品链在寻找食品生产源头中的作用；研究 了标签标识在食品安全全过程中的重要作用：在系统分析政府的关于食品安全的主流意 见在食品安全规制中作用的基础上，提出要合理使用各种资源包括行政资源等对于规制 政策效果的影响程度。2 0 0 4 年1 0 月，f a o 和w h o 召开的第二届全球食品安全管理人员 论坛主要围绕加强政府食品安全监督机构和建立有害食品引起的疾病的监测、观察和食 品安全快速预警系统。 我国学者进行了以下方面研究：建立完善我国食品安全规制体系；建立完善食品安 全法律体系；统一协调权责明晰的监管体系；食品安全应急处理机制；分类明晰功能完 备的食品安全标准和检验检测技术体系；食品安全风险评估和食品安全应急处置体系； 食品安全征信体系；食品安全信息交换体系；科研院所、第三方中介机构的推动体系， 以促进食品安全水平的全面提高；改革食品安全规制体制和运行机制、加强食品安全立 法、建立强制性的食品安全标准化体系，建立适应我国基本国情的食品安全质量规制体 系。 我国学者的研究主要集中在政策面的描述和现有政府规制失灵的分析上。这些观点 主要包括：实行食品质量安全规制法制化；建立不同规模、组织的生产者对安全蔬菜供 应的快速检测技术、创建专营网点、实施产地标识、实行追溯和承诺制度；消费者的教 育；标准体系、检测检验、认证体系建设、加强技术研究和推广、建立服务信息网络； 政府在食品安全法规政策和食品安全标准的制定、食品安全生产环境的建设、食品安全 技术的研发、食品市场监督与规制方面政府的调控与市场调节作用。 李光德( 2 0 0 5 ) 基于食品安全卫生产权交易的负内部性和双方无合意均衡点博弈的 一次性，决定了对负内部性的规制是我国产品质量监管的重点。耿献德( 2 0 0 2 ) 研究了 食品的安全可追溯系统对策措施。杨天河从目前我国食品安全生产的现状出发，研究分 析了影响食品安全的自然环境因素以及食品生产方式、食品市场和消费的特点对食品安 全管理的影响：分析了政府在食品安全相关法规政策和食品安全质量标准的制定、食品 安全生产环境的建设、食品安全技术的科研与开发、食品市场监督与管理方面政府的调 控与市场调节作用。 吕建华( 2 0 0 4 ) 从人们对食品安全的认识出发，论述了我国由农药残留超标引发的 4 两北大学硕士学位论文 食品安全危机，系统分析了食品中农药残留超标的主要原因。黄大川( 2 0 0 2 ) 论及我国 食品安全监管现状和监管中存在的问题，并提出了加大监管力度的措施。陈胤瑜、李小 丽蔡纯( 2 0 0 3 ) 运用风险管理的理论，研究进口食品检验监管的风险及其管理，建立进 口食品检验监管风险管理办法，包括风险识别、风险评价、风险处置以及风险监督管理， 以确保进口食品的安全和提高检验检疫的通关效率，达到提速、减负、增效、严密监管 的有机协调。 向敏( 2 0 0 4 ) 试图借鉴美国食品安全监管体系建设中的成功经验，对完善我国食品 安全监管体系提出一些实质性的意见和建议。许金梁( 2 0 0 3 ) 通过聚焦群体性的、社会性 的食品安全问题，从市场失灵和政府职责的角度出发，引出了食品安全问题的政府规制， 描述了不同的历史时期，政府在食品安全问题规制的主要表现以及存在的问题，建立 危机应对处置机制，建立透明高效的食品安全信息的交换系统，消除消费者对于有害食 品的恐慌情绪，创造良好的食品市场秩序。 申广荣赵晓东黄丹枫( 2 0 0 4 ) 总结比较国内外农产品安全体系建设状况，分析了 我国农产品安全体系中存在的主要问题，在此基础上，提出了我国农产品安全体系的建 设构想及主要内容和一些相关措施。刘宁( 2 0 0 6 ) 从社会规制理论入手，用经济学方法分 析了食品安全中的外部性和信息不对称问题，认为这是市场本身无力也不能解决的问 题，为此政府必须进行规制。唐晓燕( 2 0 0 5 ) 从公共经济学角度出发对食品安全的性质 作出了分析，随后对超市食品安全的现状和存在问题做了实证描述，从生产者、消费者 和政府三个角度提出了解决当前超市食品安全问题的途径和思路。赵林度( 2 0 0 5 ) 在功能 食品市场环境分析的基础上，从增强食品可追溯性和构筑信用体系两个角度，分析了功 能食品安全营销控制策略。李海燕( 2 0 0 3 ) 放松管制是西方政府改革中的一个重要举 措，一段时期以来，放松管制几乎有趋同或替代管制体制改革的趋势。市场失灵无法回 避，政府要改进公共服务供给必须依赖于适当的管制。我国目前的公共服务供给体制的 改革中，重要的不是放松管制，而是完善管制。袁玉伟( 2 0 0 5 ) 认为食品标识制度是控制 食品安全，真正实现安全消费、消费知情权和决定权的重要保证，系统论述了食品标识制 度的国际背景、欧盟最新标识制度、我国现行标识的现状和标识分类、模式的建立，探 讨政府、企业、媒体和消费者在食品标识制度建立中的作用。顾晓燕( 2 0 0 5 ) 分析了随 着经济全球化和贸易自由化的发展，发达国家纷纷降低关税水平，同时却凭借其经济、科 技、管理和环保方面的优势设置技术性贸易壁垒来限制发展中国家产品的出口，阐明了 原因，并提出相应对策。李井平( 2 0 0 5 ) 对于食品安全卫生产权交易的负内部性和双方 第一章绪论 无合意均衡点博弈的一次性，就决定了对负内部性的规制是我国产品质量监管的重点， 从制度经济学的分析方法出发，得出了我国食品安全卫生政府管制的基本特征，在指出 了它的局限性之后，提出了完善管制的措施。 1 3 本文研究思路和方法 本文采用了多种研究方法，围绕“基本理论阐述、食品安全规制经济学分析、发 展回顾问题及成因分析国外经验借鉴、提出改革思路 这一线索展开论述。 1 3 1 研究思路 本文以我国的食品安全规制改革为研究对象，从规制的基本理论和食品安全规制经 济学分析出发，利用公共政策学等基本理论分析食品安全规制体制及规制体系基本构成 和功能；用历史分析的方法纵向回顾我国食品安全监管体系的发展历程，借助案例分析 和文献调查法分析当前我国食品安全监管存在问题和成因，用比较分析法横向比较美 国、英国等发达国家的食品安全规制经验，结合国情提出我国食品安全规制改革的思考。 1 3 2 研究方法 本文采用以下方法对食品安全规制进行研究：一是规范分析法，对各国规制机构的 设立、食品安全规制的进入、质量管理体系认证规制等问题的研究。二是模型分析方法， 通过建立模型分析分析食品安全规制的有关内容。三是博弈分析的方法，应用博弈的分 析方法对规制主体的之间的关系进行分析，找出各主体之间的关系影响因素。四是，比 较的分析方法，对比分析了美国、英国的食品安全规制的成功经验，为我国食品安全规 制改革探索思路。 6 两北大学硕士学位论文 第二章食品安全的规制经济学分析 2 1 食品安全的外部性问题 食品安全规制是一种社会性规制，这种规制与外部性的表现。马歇尔于1 8 9 0 年提 出外部性问题，其著作经济学原理中对于外部性进行了详细的论述，庇古等学者对 此问题进行了更进一步的论述和完善，外部性理论至此发展成熟。“灯塔效应就是外 部性的典型例证。庇古( 1 9 2 0 ) 论述了负外部性的性质和特点，他还举出一个生动的例子， 疾驰而过的火车对于铁路边的稻穗产生的减产的影响，铁路部门去不需要作出向农户的 减产补偿，这就是铁路运输的负外部性的效应。养蜂人和果园主“双赢的例子说明正 外部性，养蜂人放养的蜂，给农户的农作物带来增产的效果，但农户却不需要给养蜂人 给与报酬，养蜂人也从放养蜂的过程中得到利益，也不需要给农户付给报酬，双方是互 相提供盈利的机会，这是一个典型的正外部性的例子。从一定意义上说，食品生产企业 是具有强烈的外部性效应。企业提供优质的食品，而提高消费者的健康水平，增进了公 共利益，若干企业提供有害食品，那么这种行为具有强烈的外部性，对于消费者的健康 利益带来损害，破坏了良好的市场信誉，负外部性的表象特别突出，给消费者带来了恐 慌的心理，给生产优质食品的企业也带来了一定的损害，会由于消费者不明白真实的质 量状况而拒绝购买优质食品，导致生产优质食品的企业效益下滑。由于此种事件给市场 交易带来了困难，导致市场效率下降，进而对于整个国家经济带来损害。2 0 0 8 年，美 国食品和药物管理局发布紧急通告，要求各地商场立即将5 种从亚美尼亚进口的“杰姆 克牌”( j e r m u k ) 矿泉水下架，因为矿泉水中发现了严重超标的砷。卫生检疫人员对 这一品牌的5 种矿泉水进行抽样检查时发现，每升矿泉水中的砷含量在4 5 4 微克到6 7 4 微克之间，大大超过了美国规定的每升1 0 微克的标准。这5 种矿泉水是由几家美国公 司装瓶的，其总经销商是总部位于洛杉矾的一家名为安德烈亚斯安德烈亚相的公司。 该公司称，他们已于上周开始召回这一品牌的矿泉水。声明说，目前没有接到有人因 饮用这种矿泉水而中毒的报告，但长期饮用这种矿泉水无疑对人体有害，甚至能导致癌 症。医学专家告诫说，凡是因饮用了这种矿泉水而出现恶心、呕吐及肚子疼的人，应立 即就医并向有关部门报告。2 0 0 8 年9 月初，同本“三等食品”等公司涉嫌将工业用( 残余 农药超标及发霉) 大米伪装成食用米卖给酒厂、学校、医院等3 7 0 家单位。案发后一涉 案中间商自杀身亡，农水省事务次官白须敏朗辞职。9 月1 9 闷，农林水产大臣太罔诚 7 第二章食品安全规制的经济学分析 一承认对该案处理不当也引咎辞职。2 4 同，大米事件影响扩大，r 本大阪、福冈、熊 本三地警方组成联合搜查小组，对三等食品总部及相关的2 8 个公司企业进行彻底搜查。 2 2 信息不对称下的食品安全规制 信息不对称现象带来的市场失灵时政府对食品安全进行规制的理由。由于食品质量 具有经验品的特征，消费者处在信息不对称的不利方面。研究认为，信息不对称的交易 机会存在所有的经验品的交易过程中。在食品交易过程中在不对称信息结构中，处于信 息优势地位的食品生产企业或者食品销售企业，利用自己掌握的信息优势，隐瞒真实的 食品质量状况，进行交易，使得消费者利益受损，而自己的利益得到实现，这个实现方 式是以侵害消费者的利益为交易的成本，但是这个成本的承担着却是消费者。而处于信 息劣势的食品消费者，由于担心上当受骗，对食品的交易没有信心，往往对交易持怀疑 态度。这种情况下，交易的困难程度加大，或者由于交易的进行损害了消费者利益。由 于信息不对称还可以引起市场上的逆向选择，优质食品被有害食品驱逐出食品市场，还 可能引起道德风险，比如，规制机构和认证机构之间的委托代理关系，规制机构和认证 机构之间由于信息不对称，认证机构存在道德风险。 食品除了普通产品的一般意义上的质量特点也有自身独有的特点。产品质量按照 质量信息在消费者和生产者之间的分布特点的属性可以分为搜寻品、经验品和信用品。 产品既可以是有形的产品也可以是无形的产品。搜寻品就是消费者在消费前可以很低的 成本知道产品的质量信息，例如产品的颜色，口味等。经验品就是只有消费者使用以后 才可以知道其产品质量的好坏。信用品是指就是消费者消费了产品仍然无法判断其质量 好坏或者永远也无法知道其质量状况。食品就是具有搜寻品和经验品以及信用品的特 点。食品的颜色、口味具有搜寻品的特点，对于消费者直接的健康影响例如消费某种品 牌的食品后是否立即产生影响反映的特点就是食品具有经验品的特点的证明。而食品安 全的潜在的对于消费者的危害则具有信用品的特点，消费者在食用某种食品后无法知道 这种食品是否有危害甚至永远也无法知道这种食品的危害，例如抗生素、激素、重金属、 农药残留及其含量等因素，对于像食品这样的经验品，消费者虽在购买之前缺乏了解食 品安全的信息渠道，无法获得关于食品安全的完全信息，只有在食品交易完成之后，消 费者才可以了解食品的安全特性，甚至在购买之后，消费后若干年也无法获得食品安全 的真实的信息。因此，为了消除或者减少信息不对称带来的市场失灵，消除或者减少市 场的逆向选择现象，这成为政府对于市场交易进行干预，弥补市场失灵，实现帕累托最 8 西北大学硕上学位论文 优或者次优。 但也有学者反对食品市场的政府干预。g r o s s m a n ( 1 9 8 1 ) 认为，市场上虽然虽然存在 信息不对称现象，但是消费者可以想办法获得食品安全的有关信息，市场交易仍然有可 能实现如同信息完全情况的交易一样的效果。因为通过市场信誉机制可形成独特的高质 量高价格的市场均衡，因而不需要通过政府来解决食品市场的质量安全问题。 2 3 食品安全规制主体间的博弈 食品安全规制主体一般包括食品生产企业、消费者、政府规制机构、第三方的中介 组织等。国外的学者们主要是关注这几种主体在政府规制的过程中各个利益主体之间利 益博弈，这种研究方法是建立在公共选择理论和福利经济学基础上的完全的理性人的假 设，认为食品安全规制过程是政治市场政治利益博弈平衡的结果，不同利益集团对食品 安全的规制重点有不同的观点，而且对规制效果有不同的评判标准，政策制定者不得不 设法平衡这些利益集团间的利益需求。这种分析是完全建立在政治市场的分析模型上的 结果，规制机构是个利益集团利益博弈的最终的平衡的结果，是个利益集团之间争斗妥 协的结果。 从政策制定过程看，这种方法不适合我国的实际情况，我国是社会主义市场经济国 家，国家的整体的政治性质是有社会主义的所有制结构决定的，而不是资本家财团把持 的政治市场，我国实行的是社会主义的民主集中制下的政策过程，所以分析我国的规制 政策应该用适合我国实际情况的政策模型进行分析，才有可能得出正确的结论。但是， 在经济学角度分析各个利益主体之间的利益关系时，具有很好的说明能力，本文借鉴经 济学的博弈分析方法，分析了我国食品安全规制过程中，规制机构和食品生产企业之间 的博弈关系，得出了影响规制政策效果的主要因素，为提出相应的政策思路提供借鉴。 2 4 食品安全规制的俘虏理论” 政府是规制政策的制定者和实施主体，这个政府的概念是广义的政府，还包括立法 机构，政府在规制过程中所发挥的作用是学者们关注的焦点问题。规制机构对企业进行 规制主要的作用是消除市场失灵，即消除食品的不安全隐患，保护消费者的健康安全， 通过规制机构对监督对象的检查监督，发现的食品不安全因素，针对企业的违法行为对 企业进行行政处罚，提高其对于食品安全的重视，从经济学讲，是通过处罚加大违法企 业的生产成本，降低其市场竞争力。当然，也有学者认为，政府的食品安全规制政策对 9 第二章食品安全规制的经济学分析 于食品安全的效率的高低有不同的看法，认为政府的规制政策并没有减少食品安全的风 险，食品安全规制机构在检查中，面临公共利益和私人利益的选择，规制机构的检查人 员面临被企业俘虏的可能，而为违法企业说话，代表他们的利益，降低检查的效率，使 得被规制的企业不再面临处罚的可能。在我国现阶段，由于法制不健全、执法人员职业 道德修养有待提高的情况下，规制机构在实施检查过程中，接受相关企业的贿赂，出现 被企业收买的可能。 2 5 食品安全规制主体 食品安全规制主体主要包括食品安全规制机构、食品消费者和食品生产企业以及第 三方的中介机构，包括食品行业自律组织、认证机构等。其中，食品安全规制机构是规 制者，一般认为，食品生产企业是被规制者，消费者是食品安全规制的受益者，在规制 机构不履行责任的情况下，消费者就是食品安全规制受害者。 2 5 1 食品安全规制机构 食品安全规制机构包括：农业部门、卫生部门、质检部门和食品药品监管部门等。 食品安全规制机构在规制政策实施过程中，既有可能代表国家认真行使法律赋予的权 利，履行自己的法定职责，为维护食品安全的公共利益发挥应有的作用，又面临由于激 励机制不好，检查人员消极应付，或者为了规避自己的检查的风险，抱着多一事不如少 一事的想法，不认真检查，或者因为自己的检查本领的欠缺，无法完成检查任务，有想 法没办法，或者被违法企业行贿而放弃自己的检查职责，这些情况都是可能存在的。 2 5 2 食品消费者 消费者规制过程中的另一种主体，消费者是最终的食品的购买者。消费者的群体非 常庞大，人数众多，但组织程度最低，很难团结起来形成强大的力量。在整个消费过程 是，弱势群体，既是信息不对称中处于弱势，在维护自己权益时也是弱势群体。由于人 数多难以组织的特点在维护自身利益的时候，存在严重的搭便车现象。但是在规制过程 中，消费者是规制过程最大的支持者，是规制政策的直接受益者，消费者的积极参与是 规制政策最终能否成功实施的关键因素，消费者配合政府的规制政策拒绝购买未经政府 规制机构批准的食品，认证学习食品安全知识，树立强烈的食品安全意识。利用消费者 分布广泛的特点，积极向政府规制机构检举食品安全违法行为。 l o 西北人学硕士学位论文 2 5 3 食品生产企业 从某种程度上讲，食品安全规制的最主要的主体是食品生产企业。食品生产企业作 为被规制者，规制中处于被动地位。食品生产企业必须按照政府规制机构的要求生产出 合法的食品产品，否则，规制机构会对其进行处罚。企业也不是绝对的处于被动地位， 企业完全可以选择加强质量管理、控制食品安全风险的措施，积极适应规制机构的要求， 在政策允许的范围内，合法经营，寻求自身的发展壮大。规制机构所创造的良好的市场 秩序也是企业发展的良好的环境。可以想象，没有政府规制政策的力量，企业将在逆向 选择的效应下，逐渐被不安全食品的企业驱逐出市场的危险。但是如果生产不安全食品， 企业自身又面临自己良好信誉的损失。所以，企业也是规制政策的实际受益者。当然违 法企业也可能使用一些非法的手段，规避自己的被规制的风险，这种现象带来的结果是， 规制政策被破坏，市场竞争秩序被破坏，真正受害的还是企业自己。 2 6 食品安全规制行为主体之间的相互关系 2 6 1 规制检查者的风险偏好 可以将食品安全规制机构假设为理性人，虽然食品安全规制机构有各种法律法规等 制度性的约束，但是规制机构也自己的利益需求，并且想方设法实现自己利益的最大化。 在法律法规规定的制度框架内，食品安全检查机构与食品生产企业的决策方案和方案所 引起的可以预期的收益都是可以确定的。 以食品安全的规制为例，规制机构与食品生产企业是博弈双方，其博弈规则是国家 有关食品安全的法律、法规。规制机构对食品生产企业所生产的食品依法进行检查或者 不检查。食品生产企业的策略空间是生产安全食品日和生产不安全的食品，记为 砩= ( h ，l ) ；食品安全规制机构可以有两种选择：检查f 和不检查e ，记为= ( ，e ) 。 那么，对于食品安全规制机构和食品生产企业的选择方式可以有以下四种形式，如表 2 1 所示： 第二章食品安全规制的经济学分析 规制者 表2 1规制机构与食品生产企业规制博弈 食品生产企业 合法食品非法食品 不检查 e ，h e 三 检查 f hf l 规制机构无论是取策略f 还是策略e ，必须考虑由此给自己带来的风险。策略e 日 是正常的基准风险效用组合；在策略( f ，日) 组合中，错误处罚安全食品，规制机构要 考虑受到纪律处分的风险；：在策略( f ，三) 组合中，不安全食品被检查，但因此给规制 机构的风险要大于策略( ，三) 组合，说明规制机构的工作存在疏漏，规制责任制没有落 实。食品安全的特性具有一般经验品的特点，消费者很难发现其存在的安全隐患，如果 规制机构没有检查出来，食品安全隐患就很难再被其他人发现了。如果规制机构放纵不 安全食品进入市场，并且充当其保护伞，从企业那你得到好处。那么策略( e ，工) 会失去 规制机构的非法收入，而且还面临渎职审查。其即期风险较大。在这里，以风险作为规 制机构的得益的考察指标，是因为规制机构工作人员可以从单位领到工资，以及获得被 提拔的机会，但是，由于目前规制机构的工作人员的政绩考核不合理，工作干得好不一 定可以有被提拔的机会。但是如果工作出现失误那么就会严重影响提拔。要被提拔干的 好不好不是很要紧，重要的是不要犯错。 在这样的政绩考核制度下，规制机构工作人员一般是理性的、害怕犯错误，他们执 行检查任务时，不求有功但求无过，必定是规避风险原则，于是出现策略( e ，h ) 组合的 博弈均衡。 2 6 2 风险偏好与规制缺陷 规制者的规避风险偏好，在食品安全检查时，不愿意揭露问题，大家都愿意去管理 规范的食品企业检查，而不愿意去那些食品安全存在隐患的企业检查。因为去那些管理 好的企业，自己的风险要小，而去那些存在安全隐患的企业，反而给自己增加了工作的 风险，如果碰到食品安全问题，自己如果不查处，东窗事发，自己会被问责，轻则受批 评降工资失去提拔的机会，重者，被开除出队伍甚至被法办。所以去那些管理好的企业， 自己高兴企业也高兴。 1 2 西北大学硕士学位论文 图2 - 1 中，横坐标表示规制机构的处罚力度，越往右表示处罚力度越大，纵坐标表 示食品安全程度，越往上意味着食品安全程度越高，d 曲线表示进行检查的必要程度， s 曲线表示食品企业表现出来的食品安全程度，s 曲线表示部分食品生产企业的食品 安全程度。 安全程度 0 力度 图2 1 规制机构处罚力度与食品安全程度关系图 曲线d 向下倾斜，它表示由于信息不对称，导致食品安全市场失灵，食品生产企业 的食品安全程度下降，规制机构就越有必要进行检查。随着食品安全程度的提高，规制 机构进行检查的必要性就减少，当食品安全程度高过一定程度，检查就不再需要进行， 可以通过市场机制自行解决问题。曲线s 是部分食品企业的食品安全程度的表示，反映 部分食品生产企业的食品安全程度与规制机构检查之间的变化关系。如果规制机构不进 行检查，某些食品生产企业的违法没有受到处罚，这些企业就会放松食品安全管理，随 着政府规制的增加，生产经营者的食品安全水平也在增加。但是超过一定的限度，这些 食品生产企业的食品安全程度反而下降，检查越多，企业进行食品安全管理的积极性就 会越小。原因可以这样分析，一，规制机构检查越多，说明规制机构的权利越大，规制 机构的自由裁量权越大，对于企业来说，越不好判断形势的走向，企业反而看重眼前的