（公共管理专业论文）城市低收入家庭住房保障制度研究.pdf

摘要 近年来，随着我国住房制度改革制度的进一步建立和深化，原有 的福利房政策已经终止，新的市场化住房保障制度存在很多弊端，加 之产业调整和城市化进程的不断加快，许多城市低收入家庭不能从市 场得到适合居住的住房，形成了无房户和住房困难户，严重影响了社 会稳定，成为一个重大的民生问题，对城市低收入家庭实行住房保障 制度已经非常迫切。 解决城市低收入家庭住房问题社会影响大、覆盖面广，具有深远 的理论意义与现实意义，是对十七大报告中将以民生为重点的社会建 设摆在了更加突出的位置，具体到了住宅领域。实行住房保障制度， 使人民“住有所居”，最终将有助于促进社会和谐与社会公正。 住房保障属于社会保障制度理论在住房领域的实践，中外许多学 者都做过系统性分析研究，经济学、社会学和马克思理论从不同角度 强调社会福利在经济发展中的作用，对住房保障制度的发展产生了积 极地影响。但以前的研究都未能明确住房保障责任主体，存在“市场 主导”和“政府主导”的急论，本文认为住房保障是一项系统性、政 策性强的艰巨问题，从“政府主导”的观点出发，认为政府必须发挥 主体作用。义不容辞地承担起住房保障这一社会重任，充分发挥政府 在国家经济宏观调控、社会保障、政策导向、财政资金配给等方面的 职能，努力使全体国民，特别是城市低收入家庭成员“住有所居”。 本文客观深入剖析了我国现行住房保障制度现状与存在的诸多 缺陷，分析原因，然后加以借鉴世界各发达国家在住房保障制度方面 积累的许多有益的经验，再有针对性的提出适合我国国情的住房保障 路径选择，从政府职能、保障对象和标准、法规、资金等方面着手进 行完善。 关键词：城市低收入家庭；住房保障；制度分析 a b s t r a c t i nr e c e n ty e a r s ，w it ht h ee s t a b lis h m e n ta n dd e v e l o p m e n to f t h eh o u s i n gr e f o r mi no u rc o u n t r y ，t h e0 1 dw e l f a r ep 0 1 i c yh a s b e e nr e p l a c e db yan e wh o u s i n gs e c u r i t ys y s t e m h o w e v e r ， t h e r e s t i l le 】( i s td r a w b a c k si nt h en e ws y s t e m f o ri n d u s t r i a l r e s t r u c t u r i n ga n d u r b a n i z a t i o n a c c e l e r a t i o n ，m a n y u r b a n 1 0 w i n c o m ef a m i l i e sc a n n o to b t a i na p p r o p r i a t eh o u s i n gf r o mt h e m a r k e t m a n yf a m i l i e sh a v en o w h e r et o1 i v eo rt h e i rh o u s i n g c o n d i t i o n sn e e dt ob ei m p r o v e d t h i si sag r e a tl i v e l i h o o di s s u e t h a t s e r i o u s l y a f f e c t st h eh a r m o n ya n ds t e a d i n e s so fo u r s o c i e t y t h u s ， i ti su r g e n tt op r o v i d et h e1 0 w i n c o m ef a m i l i e s i nt h ec i t i e sw i t ha p p r o p r i a t eh o u s i n gs u p p o r t t h es o l u t i o no ft h eh o u s i n gp r o b l e mi so ff a r r e a c h i n g s i g n i f i c a n c ei nt h e o r ya n dp r a c t i c e i nt h e1 7 t np a r t y sr e p o r t s t h eli v e li h o o do ft h ep e o p l ea st h ek e ys o c i e t ya r r a n g e sw a s p l a c e di nam o r ep r o m i n e n tp o s i t i o n t h ep r a c t i c e so ft h e h o u s i n gs e c u r i t yp o l i c yc a nm a k ep e o p l eg e tb a s i ch o u s i n g s u p p o r t ，a n dw i l lu l t i m a t e l y b eb e n e f i tf o rt h ep r o m o t i o no f h a r m o n i o u ss o c i e t ya n dt h e s o c i a lj u s t i c e t h eh o u s i n gs e c u r i t yb e l o n g st ot h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e m t h e o r yi nh o u s i n gb u s i n e s sp r a c t i c e s m a n yc h i n e s ea n df o r e i g n s c h o l a r sh a v ed o n es y s t e m a t i c a la n a l y s i sa n de m p h a s i z e dt h e r o l eo fs oc _ i a lw e l f a r ei nt h ee c o n o m i cd e v e l o p m e n tf r o m d i f f e r e n ta n g l e s ，w h i c hh a dap o s i t i v ei m p a c to nt h eh o u s i n g s e c u r i t ys y s t e m h o w e v e r ，p r e v i o u ss t u d i e sf a i l e dt oc l e a r t h em a i nr e s p o n s i b i l i t yf o rh o u s i n gs u p p o r t ，t h ee x i s t e n c eo f m a r k e t d r i v e n a n d g o v e r n m e n t 一1 e d r a d i c a lt h e o r y ，t h i s m a r k e t d r l v e na n d9 0 v e r n m e n t 一上e d r a q l c a 上t n e o r y ， t n l s p a p e ra r g u e st h a th o u s i n gs e c u r i t yi s as y s t e m a t i c ， p 0 1 ic y r e la t e dis s u e sas t r o n gc h a l1e n g ef r o mt h e ”g o v e r n m e n t 一1 e d p o i n to fv i e w ，t h ev i e wt h a tt h eg o v e r n m e n t m u s tp l a yt h em a i nr o l e h o u s i n gd u t yt oa s s u m es e c u r i t y r e s p o n s i b i l i t yi nt h i ss o c i e t ya n dg i v ef u l lp l a yt ot h e g o v e r n m e n ti nt h ec o u n t r y se c o n o m i cm a c r o c o n t r o l 。 s o c i a l s e c u r i t y ，p 0 1i c yg u i d a n c e ，f i n a n c i a lr e s o u r c e sa l l o c a t e dt o t h ef u n c t i o n sa n ds o o n ， t om a k ea 1 1c i t i z e n s ， e s p e c i a l l y 1 0 w i n c o m eu r b a nf a m i l ym e m b e r s ”t ol i v et h e r eh a b i t a t t h isp a p e rs t u d i e st h ep r e s e n ts t a t u sa n dt h ed e f e c t so f c h i n e s eh o u s i n gs e c u r i t ys y s t e mi nd e p t h f i r s tt h er e a s o n sa r e a n a l y z e d t h e n ，1 e a r n i n gf r o md e v e l o p e dc o u n t r i e si nw h i c h h o u s i n gs e c u r i t ys y s t e mh a sa c c u m u l a t e dal o to fu s e f u l e x p e r ie n c e ， w ep r o p o s et h en e wa p p r o a c hf r o mt h eg o v e r n m e n 屯t o p r o t e c tt h et a r g e t sa n ds t a n d a r d s ， r e g u l a ti o n s ，f u n d i n gt o p r o c e e dw i t ht h es o u n d k e yw o r d s ： u r b a n1 0 w i n c o m ef a m i1i e s ： h o u s i n gs e c u r i t y ： i n s t i t u t i o n a la n a l y s i s n i 城市低收入家庭住房保障制度研究 湖南师范大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论 文不含任何其他个人或集体己经发表或撰写过的作品成果。对本文的 研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人 完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：陈车知。彳年占月z7 日 湖南师范大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 研究生在校攻读学位期间论文工作的知识产权单位属湖南师范大学。 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅。本人授权湖南师范大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密囱。 ( 请在以上相应方框内打“ ”) 作者签名： p 尔嬖日期：动d 7 年占月z7 日 别醛各聊旺嘲：叶幼日 城市低收入家庭住房保障制度研究 引言 一、问题提出 解决居民的住房问题，特别是低收入家庭的住房问题是世界各国 政府都必须面临的问题，发展中国家如此，发达国家也如此。为了解 决广大低收入家庭的住房困难问题，世界各国政府都对住房保障制度 进行了深入的研究，从本国的具体国情出发进行探索与实践，形成了 适合本国的住房保障制度。这些经验，对于中国建立低收入家庭住房 保障制度，提高全体居民的居住水平有着重要的借鉴意义与参考作 用。本论文将从中国国情出发，借鉴国外的成熟经验，探索具有中国 特色的低收入家庭保障制度，更好地解决城市居民的住房问题，达到 稳定社会，促进经济发展的目的。 胡锦涛总书记在十七大报告提出：要加快推进以改善民生为重点 的社会建设，努力使全体人民“住有所居，并强调“健全廉租住房 制度建设，加快解决城市低收入家庭住房困难”，这是党代会报告中 第一次专门提及住房保障制度。社会保障与人民幸福安康息息相关， 实现“住有所居”是老百姓最真切的愿望，将健全廉租住房制度写入 工作报告，这是中国共产党向全国人民的庄重承诺，为住房保障制度 的健康发展指明了方向，具有里程碑式的意义，不仅体现了党和政府 对民生的关注和对民意的尊重，让亿万人民看到了生活更加富裕的美 好前景，更意味着住房保障制度的一次理性、务实的调整，进一步表 明完善低收入家庭住房保障制度将成为推动建设和谐社会的重要任 务。 在我国城市住房制度改革过程中，随着旧的住房分配制度的瓦解 及住房商品化和市场化，城市居民的居住水平出现了差异，并且不断 扩大。在市场经济条件下，住房作为重要商品，其价格与数量由市场 供求决定，居民的住房需求能否得到满足取决于其家庭的收入水平。 。胡锦涛高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗中国共 产党第十七次全国代表大会上的报告，2 0 0 7 年1o 月1 5 日。 m p a 学位论文 当前，城市低收入者阶层较低的收入水平使得他们无力参与市场化的 住房交易过程，因此，难以通过市场途径来解决其基本的居住需求， 因此，使得城市低收入家庭的住房保障问题在住房市场化进程快速推 进下显得尤其突出。住房保障政策就是为城市低收入家庭提供满足其 基本住房需求的制度安排，它是社会保障制度在住房领域的延伸，也 是住房制度对社会保障的体现。所以建立和完善针对低收入家庭的住 房保障制度，不仅是对市场住房分配机制的有效补充，也是体现国家 社会政策与社会保障制度的重要组成部分。 住房问题是重要的社会民生问题。党中央、国务院高度重视解决 城市居民住房问题，始终把改善群众居住条件作为城市住房制度改革 和房地产业发展的根本目的。2 0 多年来，我国的住房制度改革不断 深化，城市住宅建设持续快速发展，城市居民住房条件总体上有了较 大改善。但同时也要看到，城市廉租住房制度建设相对滞后，经济适 用住房制度不够完善，住房公积金对低收入家庭支持不够，很多政策 措施还不配套，造成部分城市低收入家庭住房还比较困难。 二、研究综述 学习和借鉴国外住房保障政策的成功经验，无疑对构建我国的住 房保障体系有着重大的意义。部分学者对美国、英国、俄罗斯和新加 坡等地区的住房社会保障制度，按一定的标准将其进行了分类。如童 星将国外的住房保障分为以商品化为主的住房社会保障( 美国) 、商品 化兼福利政策的住房社会保障( 香港、新加坡) 、福利政策兼商品化的 住房社会保障( 前东欧社会主义国家) 、福利政策为主的住房社会保障 ( 法国) ；杨玲以福利国家型( 英国) 、储蓄保险型( 新加坡) 、投保资 助型( 美国) 和国家保险型( 前苏联) 为例介绍国外的住房社会保障经 验。 从国外住房保障的发展历程看，大多经历了从住房福利到住房私 有化的过程，例英国撒切尔夫人执政时期的住房私有化政策和香港的 自置物业政策，通过货币金融、政府补贴等方式促进居民购买住房， 童星社会保障与管理 m 】南京：南京大学出版社，2 0 0 2 。 。杨玲论我国城镇住房保障制度的建设和完善 j 】现代城市研究，2 0 0 2 ，6 ：5 3 5 6 。 2 城市低收入家庭住房保障制度研究 减少政府的福利开支，对低收入家庭实施住房保障，通过公共房屋政 策为其提供低租金住房。卡斯退尔斯( c a s t a l l s ) 就认为公共住房在资 本主义发展的早期是有着重大意义的，它可以消除占据大量土地的贫 民区，为工业发展提供用地，也支援了劳动力的再生产，保证了廉价 劳动力供应，可消除工人的后顾之忧，即使在失业期也能承受暂时困 难，有利于社会稳定。随着社会的日渐富裕和经济的变化，社会保 障发展便削弱了这个分析角度，当竞争主要依赖于产品的质量而非成 本时，政府对于有利于降低劳动成本的公共住房政策就变得不是那么 重要。公共住房的安全也显得不重要了，而人们在寻求更高层次的生 活水平时，住房私有化则应子以重视。另一方面，学术界则批判了自 置住房等形式的住房私有化房屋政策，认为违背了平等与社会公正原 则。其理由是如果仅仅是出于满足中等收入家庭的购买物业的愿望， 而将有限的公共住房资源分配给他们，那么是和社会公正原则相抵触 的。如果那些无力自置居所的公屋租户没有其他的选择，只能住在 状况在不断恶化的出租公屋内，就势必造成社会不公正许多国家的 经验也表明，偏重于私有化的房地产政策势必阻碍公共房屋的社会调 和作用。 国内住房保障政策研究首先是对住房保障发展历程的研究。大致 可以划分为两种视角，一是认为住房保障是从建国初就有的住房福利 发展而来：二是认为住房社会保障经历的是一个从无到有的发展过 程，是实施住房改革时才有的伴生物。例如汪洁等人认为住房社会保 障制度的发展经历了计划经济时期、转型时期和市场经济时期，从高 补贴、低房租的住房福利逐渐转为了针对低收入群体的住房保障。 哪s e ec a s t e lls e c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n dp u b li ch o u s i n gi nh o n gk o n ga n d s i n g a p o r e m 】u k ：l o n d ， p i o nl i m it e d ，1 9 9 0 。 。s e el a u ，k y p u b li c ，h o u si n g ”t h eo t h e rh o n gk o n gr e p o r t1 9 9 4 m 】h k ：t h ec h i n e s e u n i v e r si t yp r e s s ，1 9 9 4 四s e ey u ，w k “t h en a t u r ea n di m p li c a t i o n so ft h er e c o m m o d i f i c a t i o n0 f p u b li c h o u s i n g ”，c o 咖e n t a r yo nt h eh o u s i n gp o li c yo fh o n gk o n g m 】h k ：j o i n tp u b li s h i n g c o ( i nc h i n e s e ) 。1 9 9 6 。 娜s e ef o r r e s t ，r a n dm u r i e ，a s e l l i n gt h ew e l f a r es t a t e ，l o n d o n ，r o u t l e d g e ( 1 9 9 6 ) ， c 伽皿e n t a r yo nt h eh o u s i n gp o li c yo fh o n gk o n g ( e d ) m 】h l 【：j o i n tp u b li s h i n gc o ，1 9 8 8 。 。汪洁完善住房保障体系一住房改革中小可忽视的问题 j 】城市问题，2 0 0 1 ，6 。 3 m p a 学位论文 大多研究者持这种观点。但冯宗容则提出了不同的观点，他认为住房 保障制度的产生是有条件的，一是人类文明进步，“生存权”以及住 房成为人类生存必需被普遍认可得以保护后，才会有保护低收入群体 的住房保障之说；二是市场机制在住房资源的配置中起主导作用。住 房需求能否得以满足完全取决于他的个人收入水平，但由于种种先天 和后天的因素，总有一部分人处于市场劣势地位，成为低收入群体， 如果听凭市场配置，低收入群体满足基本生活住房的需求都难以实 现，因此需要政府建立住房保障对市场运行作某种程度的修正。因此， 他认为在传统体制下，严格意义上讲是不存在住房保障制度的，所谓 的“保障”在全民所有制企事业单位中是人人都有权享有的，而社会 保障的功能绝不是这种“普惠”，而非全民所有制单位的职工则是无 法享受这种保障的，这也有一悖于社会保障的公平性。所以，计划经 济时期不存在住房保障，1 9 9 8 年后，住房货币化、市场化分配，才 出现了市场失灵的问题。因此，才出现了住房保障问题。 其次是对构建住房保障制度的政策研究。从已有的研究和实际实 施的情况来看，我国对构建住房保障的思路大致包括经济适用房、廉 租房，以及住房公积金和住房补贴这几个方而，但研究者们对住房保 障的实施对象和实施方式仍存在着异议，部分学者如孙爱龙等认为住 房保障的供应体系主要是针对中低收入者提供经济适用房，最低收入 者租住廉租房，通过住房公积金和房租补贴支持中低收入者购、租住 房，如建设部副部长刘志峰在廉租房研讨会上的讲话也认为住房保障 制度包括经济适用房和廉租房。冯宗容也认为住房保障体系包括经 济适用房和廉租房两个层次，但应以构建廉租房运行管理机制为主。 而汪利娜则认为住房保障针对的应该是住房和经济的双困群体，其内 容只应包括廉租房供应体系，郑功成还认为应将廉租房作为公共房屋 政策纳入到社会救助体系中，与最低生活保障制度相结合。 三、研究意义 本文的研究从理论和实务两方面入手，对低收入家庭住房保障体 。冯宗容房改攻坚一住房保障制度的构建【j 】四川大学学报( 哲学社科版) ，2 0 0 1 ，3 ：4 7 5 2 。 。孙爱龙确立两条保障线完善住房保障制度【j 】哈尔滨商业大学学报( 社科版) ，2 0 0 2 ，6 。 。汪利娜关注弱势群体的住房问题 j 】住宅与房地产，2 0 0 3 ，2 。 4 城市低收入家庭住房保障制度研究 系进行全面系统的考察和研究，以便设计出更为合理的住房保障制度 及其运行机制，实现“居者有其屋”进而“居者优其屋”的渐变。 就城市低收入家庭住房保障研究的理论意义而言，当前，无论 是学界还是政界，对于加快建设我国低收入家庭住房保障体系的内涵 与外延存在一些不同看法。所以，深入研究和创新发展低收入家庭住 房保障理论体系，对于加快建设我国住房保障体系和促进社会和谐具 有重要作用。 首先，这一研究课题是科学发展观理论的深化。进入2 1 世纪初， 根据我国经济社会发展经验教训与国际人本主义发展潮流，我国提出 和实施了科学发展观和构建和谐社会等重大战略理论和任务，为加快 建设我国低收入家庭住房保障体系提供了指导性、责任性、途径性和 目标性的创新发展理论。科学发展观的本质和核心是以人为本，坚持 以人为本，研究我国低收入家庭住房保障体制，就是将“居者有其屋 作为加快建设我国住房保障体系的出发点和目的，努力保障好最广大 城镇居民的基本人权之一一住房权。马克思和恩格斯在德意志意识 形态中早已指出：一切人类生存的第一前提就是必须能够生活，但 是为了生活，首先就需要衣、食、住以及其他东西。当代世界各国 普遍承认：人权的最基本内容之一是生存权，而生存权的最基本内容 之一是住房权。 自改革开放以来，我国政府从国情出发，积极推进社会保障制度 的改革，初步形成了以养老、医疗、失业、住房为重点的社会保障制 度总体框架，但其中住房保障问题尚未引起整个社会高度重视，中低 收入者特别是低收人家庭的住房需求没有得到妥善解决。高度关注和 努力解决广大城市居民的基本居住问题，从而增加居民的安全感，解 除后顾之忧。科学制订我国社会保障体系，列入政府发展规划，并在 每年工作中加以优先考虑安排，是研究解决民生、保障民权的最大、 最基本问题。 其次，这一课题是福利国家责任理论的研究深化。众所周知，住 房保障的传统理论基础之一就是福利经济学，然而，这一理论更多是 马克思、思格斯马克思恩格斯选集( 第一卷) m 】北京：人民出版社，1 9 9 5 。 5 m p a 学位论文 强调福利国家负有保证住房“社会正义”责任及其再分配的作用，如 德国社会学家贝克说，福利国家存在的根本原因在于它是“民主的最 后一块基石 ，即出于“社会正义”的原因。但是，自2 0 世纪7 0 年 代以来，福利国家理论经历了前所未有的“危机 ，是否具有效率功 能的问题广受“质疑”。如何从经济学理论上来“求证”它的效率功 能及其“合理性”? 它是否符合福利国家的现状? 归纳出怎样的原则性 的理论根据? 1 9 8 7 年，国际著名公共经济学家一英国伦敦经济学院经 济系尼古拉斯巴尔教授出版了其新作福利国家经济学，对这些 问题作出了独创性回答，通过微观经济学与福利经济学的理论分析， 辅之以大量的数学公式的推导，加之以大量的经验式的分析以及各种 理论流派争论的比较分析，巴尔最终构建了一个庞大而繁杂的“福利 国家经济学”理论大厦。经济学理论的争论不仅使经济学家可以很好 地理解福利国家存在的“公平 理由，同样也可以证明福利国家存在 “效率的根据，不管福利国家的分配目标是什么，福利国家仍然 具有其重要的效率功能，福利国家能做到的事情，市场却很难做到。 不仅仅是因为“公平 的原因，而且也是因为“效率的缘故，这就 是福利国家经济学对福利国家存在所做的诊释。信息经济学是始终贯 穿于这本书的一个基本研究方法，信息不对称等市场失灵现象是导致 福利国家赖以存在的基本原因，逆向选择与道德风险等信息失灵是产 生强制性社会保险保障的重要理论依据。市场是有缺陷、不完全的市 场，不完全的竞争等市场失灵状况，尤其是不完全的信息，导致市场 的无效率。因此，国家出面对市场进行一定的干预和补充，不仅是为 了实现社会公正，也是为了提高经济效率。 从历史的角度看，我国住房保障体系建设是与上个世纪8 0 年代 开始的住房商品化、市场化和社会化体制改革以及经济体制转轨的大 背景紧密相连。到上个世纪9 0 年代后期，住房商品化、市场化和社 会化体制改革基本已经完成。社会主义市场经济体制初步建立后，新 的住房保障体系建设的理论依据是现代福利国家理论，政府必须承担 。本段内容参阅：评尼古拉斯巴尔福利国家经济学中国经济学教育科研网 w w w c e n e t o r g c n a r ti c l e a s p ? a r ti c l e i d = 1 6 0 8 6 。 6 城市低收入家庭住房保障制度研究 起住房社会保障的主要责任，全面构筑倾向中低收入和住房困难家庭 的多层次、多渠道住房保障体系，并将其纳入整个社会保障体系中， 作为其重要组成部分，这不仅仅是国家要维护住房社会公平正义，还 应是国家或政府必须发挥促进住房市场体系健全的宏观调控作用。因 为，住房既具有商品的属性，又具有一定程度和范围的社会保障性。 在近现代西方国家中，住房资源配置不仅仅是由市场机制自发调节， 还有国家或政府采取各种方式、通过各种渠道，不同程度地满足公共 福利调控，用于解决低收入家庭住房困难问题，以促进居住公平，确 保社会安定。 因此，在我国目前城镇人均可支配收入达1 3 7 8 5 5 元、全面建 设小康社会的经济社会发展阶段，住房的市场化和国际化程度愈来愈 高，而人们的收入和居住水平出现多极分化。如何在向纵深推进住房 体制市场化改革的进程中，加快建设倾向于低收入家庭的住房社会保 障体系呢? 这些问题都值得我们研究。 再者，这一课题是是资产建设途径理论的研究深化。1 9 9 1 年， 美国华盛顿大学的迈克尔谢若登教授出版资产与穷人一一项新的 美国福利政策一书，首次明确地、系统地阐述了“资产建设的社 会保障理论及其政策，突破了自上个世纪4 0 年代以来几乎主导了半 个多世纪现代社会保障制度的“收入消费 社会保障理论及其政策局 限，为在当代全球化背景下解决现代社会保障制度遇到的许多前所未 有的难题、走向可持续发展提供了新的社会保障理论与政策思路。 作为对“收入消费社会保障理论及其政策的一个跨世纪的明确 替代与补充，“资产建设 的社会保障理论及其政策强调授权于个人， 国家通过单向转移支付形成激励，个人选择参加，进行资产积累，包 括动产和不动产积累，采用个人发展账户，不只是满足于维持人们的 收入和消费的保障，而是同时促进资产的长期积累以提升他们获得收 入、实物和服务的能力，促进人的独立与自给自足，帮助人们改善长 期生活状况，尤其是贫困者减低其长期贫困，以达到社会公平。 。中国统计年鉴 m 】北京：中国统计出版社，2 0 0 8 3 1 7 。 。迈克尔谢若登资产与穷人一一项新的美国福利政策 m 】北京：商务印书馆，2 0 0 5 。 m p a 学位论文 谢若登教授最先分析了两种不同住房社会保障转移支付机制和 效用的区别。一种是直接用于住房消费的住房社会保障转移支付，如 给低收入家庭制订和实施的房租补贴项目，这些社会福利政策主要以 补助低收入家庭的收入为基础；另一种是有助于住房资产积累的住房 社会保障转移支付，如给低收入家庭家庭制订与实行的购房贷款利息 的税收减免和对住房的公共补贴贷款，这些社会福利政策重视低收入 家庭的资产积累，有利于他们提高长久改善生活的自信心和自主能 力，有更明确的未来观去投身于社会和经济的发展。 “资产建设的社会保障理论及其政策的提出在全球掀起了一场 从理念到实践的社会保障政策和制度革命，促进福利国家的社会保障 政策从只关注维持收入转向通过资产积累直接关注个体、家庭和社区 的发展，从而成为2 1 世纪地区和全球社会政策主要工具。国际上规 模最大、成效最佳、影响最广、持续最长、赞誉最多的资产社会保障 政策的实践就是上个世纪5 0 年代开始的新加坡公积金制度，上海市 于1 9 9 1 年向新加坡借鉴经验而创立的住房公积金制度，目前住房公 积金制度已在全国全面实施，这一制度在我国执行情况如何? 这值得 我们去研究。 最后，这一课题研究具有社会和谐目标理论意义。作为社会保障 体系中一个重要组成部分，住房保障所要解决的是广大城镇中低收入 家庭的住房问题，这不仅是一个经济问题，也是一个社会问题。上个 世纪9 0 年代，通过房改使城镇居民住房取得了实质性的改善，不仅 人均住房面积提高到小康水平标准，而且使城镇居民拥有自住产权房 的户数从几乎为零迅速上升到8 3 以上，高于发达国家的水平，一 举改变了职工家庭长期以来只拥有以少量银行储蓄资产为主的财产 结构的历史，并且随着商品房价在2 0 0 0 年后起步、2 0 0 3 年后迅速翻 倍上涨，私人所拥有的住房也随之成倍增长。 进入本世纪以来，我国城镇居民面临住房矛盾扩大的局势。特别 。温家宝在全国住房公积金工作会议上的讲话( 2 0 0 2 年5 月1 6 日) 住房和城乡建设部网站 w w w m o h u r d g o v c n l d j h g w l d 2 0 0 8 0 4 t 2 0 0 8 0 4 2 3 1 6 1 2 5 7 h t m 。 胡春明为了人民“住有所居”【n 】中国建设报，2 0 0 8 年3 月4 日。 8 城市低收入家庭住房保障制度研究 是那些正在加快率先迈向现代化、国际化的大都市，一方面，大量住 房消费、投资乃至投机需求引发各地房价快速高涨；另一方面，在此 过程中，广大工薪阶层占国民收入分配中的比重相对下降，商品房的 购买和租赁能力急剧下降，住房困难问题突出。因此，自1 9 9 8 年我 国基本完成了传统的福利性、实物化住房分配制度向货币化、商品性 住房配置制度的历史性转变以来，在广大城市职工及其家庭主要依靠 住房公积金制度，解决了多年的住房困难问题后，又逐步出现了住房 消费两极分化加大的发展趋势。 住房保障体系建设的一个重要任务，就是政府的住房政策应当 确保住房公平，从而促进社会的和谐。许多西方学者主张政府应通过 对中低收入阶层的补助等政策措施，使他们能够达到政府所规定的住 房水准，缩小他们与中高收入阶层在住房水平上的差距，实现住房公 平分配。黑登( h e a d e y b ) 提出了分析各国住房政策、计划目标和内 容特征的两种公平理论( 垂直公平理论和水平公平理论) 。垂直公平 是指各家庭从计划中获得的收入分配程度不同。水平公平是指家庭收 入分配在计划中受到平等对待。依据住房公平理论，加快建设我国 住房保障体系就必须贯彻实施住房保障的公平政策，其中最重要的是 努力做到各个中低收入家庭之间享有公平的住房保障。对于收入水平 与住房条件不同的家庭来说应享受不同的住房保障，做到垂直的住房 保障公平；对于收入水平和住房条件相同的家庭来说应享受相同住房 保障，做到水平的住房保障公平，以利于维护整个社会的住房公平。 上述理论在我国应如何实践，这也值得我们去研究。 城市低收入家庭住房保障制度的研究也具有深远的现实意义， 随着我国住房改革政策的逐步推行和完善，房地产市场和住房投融资 体制取得了一定成果，但面向低收入家庭住房保障制度尚未全面启 动，已成为房改理论和实践探索中急待解决的新课题。我国低收入家 庭住房保障的构建，对社会经济的整体推进和社会的稳定有着十分重 要的意义，也是我国社会保障体系建设和完善的迫切要求。本文认为 m p a 学位论文 探讨建设我国低收入家庭住房保障制度的现实意义可以从该制度构 建的必然性与可能性两方面进行。 构建低收入家庭住房保障制度不仅是社会主义市场经济发展的 必然要求，而且具有现实的必然性。住房问题是一个重大的社会问题。 住房问题如果解决得好，社会稳定、政治安定，人民安居乐业，社会 不断进步；住房问题如果解决得不好，部分居民住房紧张，几代同堂 拥挤在狭小的陋室内，这些都将成为影响社会安定团结的不稳定因 素。目前，我国的房地产市场价格持续上涨，大量低收人阶层的支付 能力与适宜的住房标准价格之间存在着巨大的差距。在住房市场化、 商品化的今天，进一步研究住房保障制度建设以保障广大低收人者的 基本住房问题，建设有中国特色的住房保障制度，如何使困难群体参 与社会再分配，享受经济增长所带来的福利增加，对于稳定社会秩序， 缩小贫富差距，体现社会公平具有很重大的意义。 从长期来看，研究如何完善适合我国国情的住房保障制度加速住 房市场的发展，是社会稳定、经济发展、社会进步的需要，是实现我 国社会经济繁荣发展的助推器。从目前的情况来看，国内房地产市场 一方面是房地产开发商过度开发，大量空房待售中，而且房地产开发 商宁可不卖一套也不降低价格；另一方面大量居民买不起房或暂不购 房。研究现实可行的购房补贴、购房贷款贴息等政策可能会降低低收 入家庭购买住房的成本，有利于活跃房地产市场，能使中国房地产市 场的繁荣局面更加合理和健全。 四、研究内容 人人享有适当的住房是一项最基本的人权，是人的生存权和发展 权的重要内容。城镇最低收入人群由于收人的限制，加上近年来飞速 上涨的房价，住房贫困不仅是困扰他们的个人问题，更是一个不能回 避的社会问题，建立和完善城市低收入家庭住房保障制度，满足最低 收人人群的住宅需求，是城镇住房制度改革的重要内容。 遵循这一思路，本文的主要研究内容可分为四部分： 第一部分是城市低收入家庭住房保障的概念分析。研究先从分析 界定低收入家庭及其产生的原因开始，再到住房权和住房保障制度的 城市低收入家庭住房保障制度研究 分析，论证了对城市低收入家庭实施住房保障的意义。 第二部分是先对国内经济适用房、廉租房和住房公积金三大住房 保障制度现行实施中存在的问题进行逐项研究，然后分析发达国家低 收入家庭住房保障实施中的经验，加以借鉴。 第三部分论证了城市低收入家庭住房保障的几项基本原则，阐述 了城市低收入家庭住房保障应该实现的基本目标。 最后一部分研究分析城市低收入家庭住房保障的路径选择，从发 展的角度出发，探讨我国城市低收入家庭住房保障制度的对策。 五、研究方法 第一、比较研究的方法。各国为解决低收入群体的住房问题，采 取了一系列的住房政策，尤其是公共住房政策、住房金融和住房补贴 政策。通对国外部分发达国家和地区住房保障模式与政策的经验进行 分析比较研究，无疑会获得许多有益的借鉴，使我国建立更加完善的 针对低收入群体的住房保障制度。 第二、文献法。为了能从总体上对国内外学者在城市住房保障的 研究方法、研究进展有一个较为准确的把握，笔者查阅了大量的国内 外文献资料，对所收集的文献进行阅读和翻译工作和分类梳理，为论 文的研究奠定了坚实基础。从国内外研究来看，常从多学科的视角对 城镇住房保障问题进行研究，如运用公共管理学、消费经济学、微观 经济学和福利经济学，甚至社会学和政治学等学科的基本理论及方 法，探讨城市住房保障政策的目标与原则、住房保障框架模式、住房 补贴效率、住房保障规模的影响因素以及这些因素之间的相互影响关 系等。 m p a 学位论文 第一章城市低收入家庭住房保障与社会和谐 1 1 基本概念界定 1 1 1 城市低收入家庭 “低收入 是一个相对贫困的概念，是根据社会其他成员生活水 平来确定一个相对贫困线，收入低于这贫困线的家庭就是低收入家 庭。但目前在我国，各个城市根据本地的实际经济发展情况掌握并确 认的相对贫困线标准并不一致，都有自己划定的低收入家庭标准，低 收入家庭还没有一个明确和统一的界定。笔者认为我国城市低收入家 庭划定范围大体与廉租住房保障对象一致，由城市人民政府按照当地 统计部门公布的家庭人均可支配收入和人均住房水平的一定比例，结 合城市经济发展水平和住房价格水平确定。因此，我们大体可得出 如下定义：享受城市居民最低生活保障的家庭和共同生活的家庭成员 实际人均年可支配收入低于当地政府公布的家庭低收入标准的城市 居民家庭就是城市低收入家庭。 分析城市低收入人群产生的，主要有以下三方面原因：一是城市 化进程造成了低收人人群的沉淀。改革开放3 0 年来，我国城市化率 从2 0 左右提高到4 4 9 ，城镇人口达到5 9 亿，城市化建设己成为 推动我国经济增长、社会进步的重要手段。在城市化的过程中，大 量的农村人口涌人城市成为城市居民，但他们由于文化不高，主要从 事一些体力劳动，逐渐落后于社会经济发展，逐渐形成了城市低收入 阶层。 二是产业结构调整造成的收入不公。新兴行业为了吸引所需的资 本和人才，给那些承担经济增长主要任务的部门提供较高的收人，然 而合收人分配的不平等更加严重，农林牧渔业、制造业等行业的从业 人员在产业变动中产生了一大批失业下岗职工，他们构成了城市低收 入群体的主体部分。其次，在开始实行市场经济的2 0 年里，廉价劳 关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见国发 2 0 0 7 2 4 号，2 0 0 7 年8 月7 日。 。邓建胜住房和城乡建设部：我国城市化率达4 4 9 n 】人民日报，2 0 0 8 年1 1 月1 7 日。 1 2 城市低收入家庭住房保障制度研究 动力成为企业取胜的重要手段之一。而这种低工资的模式，却使许多 人处于贫困状态，慢慢变成了低收人群体。 三是家庭抚养系数增高。城市家庭抚养子女、赡养老人等将加重 家庭沉重经济负担，特别是家庭如遇自然灾害、重大疾病等突发事件 必将造成家庭重大经济损失，导致大量城市低收入家庭出现。 根据笔者多年来从事住房制度改革工作调研的情况来看，城市低 收入家庭的住房状况堪优。低收入家庭居住的房屋达不到城市最低生 活标准，住房档次非常低，环境非常差，属于住房贫困群，这些房屋 由于年久失修，逐渐暴露出了一些问题，比如房屋结构设计人性化不 够，通透性欠佳，排水排污不畅，缺少物业管理等，而且早期的公房 设计多为几户共用厨房和卫生间，给居住者带来了诸多的不便，也容 易造成邻里之间的纠纷，加上拆迁和旧城改造工作力度加强，这些老 房屋难以幸免，这部分人群面临着无房的困境。 同时，根据对城市居民家庭七大主要消费和居住消费的数据统计 分析。与住房消费相关性由强到弱为食品、衣着、交通通信、文教娱 乐、医疗保健、家庭设备用品及服务、杂项商品。由此可见，为了 刺激低收入家庭的居住消费，并不能单纯的增加他们的收人，他们并 不会仅将这些收人用于住房消费，当交通通信、医疗保健和教育文 化娱乐高度消费时，住房消费才会受到影响。 1 1 2 住房权 住房权( t h er i 曲tt oa d e q u a t eh o u s i n g ) 又称充分住房权，是指公民 有权获得可负担得起的适宜于人类居住的、有良好的物质设备和基 础服务设施的、具有安全、健康和尊严，并不受歧视的住房的权利。 住房权可以从两方面去理解：公法意义上，住房权是指住房人权，即 住房权是每个公民维持其生存所必须享有的基本权利，是一种生存 权，其蕴含着国家和政府应负责任的含义，属于公民的一项积极人权。 私法上，住房权是指公民的住房所有权以及有关的其他财产权利，可 。中国统计年鉴 m 】北京：中国统计出版社，2 0 0 8 3 1 9 。 。s e ej a n e te ll e ns t e a m s v o l u n t a r yb o n d s ：t h ei m p a c to fh a b it a tiio nu s h o u si n g p o l i c y m 】u s a ：s a i n tl o u i su n i v e r s i t yp u b l i c l a wr e v i e w ，1 9 9 7 4 1 9 。 m p a 学位论文 以通过物权法和其他相关法律保护和实现。 住房权的权利主体是什么? 经济、社会及文化权利国际公约 第11 条规定：“本公约缔约各国承认人人有权为他自己和家庭获得相 当的生活水准，包括足够的食物、衣着和住房，并能不断改进生活条 件。”从该规定可知，住宅权的主体主要是指公民个人。但除公民个 人外，家庭也