（教育经济与管理专业论文）民办学前教育体制政策研究.pdf

) abs t r a c t wi t h t h e r a p i d i n c r e a s e a n d d e v e l o p m e n t o f n o n g o v e r n m e n t a l k i n d e r g a r t e n s , h o w t o r e g u l a t e a n d m a n a g e t h e m b y s c i e n t i f i c p o l i c y a n d r e a s o n a b l e a d m i n i s t r a t i v e m e t h o d s i s b e c o m i n g t h e p r o b l e m t h a t u r g e n t l y n e e d t o b e s o l v e d i n t h e p r a c t i c e o f p r e - s c h o o l e d u c a t i o n d e v e l o p m e n t . b e i n g m o t i v a t e d b y t h e c o n s c i o u s n e s s o f t h e p r o b l e m , t h e t h e s i s a t t e m p s t o s t a rt f r o m t h e p o l i c y o f e d u c a t i o n s y s t e m w h i c h m o s t r e l a t e s t o t h e m a c r o s c o p i c d e v e l o p m e n t t o f o r m a n i d e a l m o d e o f t h e p o l i c y o f t h e n o n g o v e r n m e n t a l p r e - s c h o o l e d u c a t io n s y s t e m. t h e r e s e a r c h c o n d u c t s o n t h e b a s i s o f a b s o r b i n g t h e t h e o r y o f t h e e d u a c a t i o n a l p o l i c y a n d i n a c c o r d a n c e w i t h t h e r e a l i t y o f t h e n o n g o v e r n m e n t a l k i n d e r g a r t e n s i n o r d e r t o o ff e r a n o p t i o n a l p l a n f o r t h e g o v e r n m e n t t o d e s i g n t h e d e v e l o p m e n t o f t h e n o n g o v e r n m e n t a l k i n d e r g a rt e n s . f i r s t l y , t h e t h e s i s e x p l a i n s t h e a u t h o r s u n d e r s t a n d i n g a b o u t t h e c o n c e p t o f t h e p o l ic y o f n o n g o v e r n m e n t a l p r e - s c h o o l e d u c a t i o n s y s t e m , w h i c h n o t o n l y a b s o r d s s o m e o p i n o n s o f t h e r e l a t i v e t h e o r i e s , b u t a l s o i n c l u d e s t h e a u t h o r s o w n s p e c i a l o p i n o n s . s e c o n d l y , i t a n a l y s e s t h e p r e s e n t p o l i c y b y t h e i n f o r m a t i o n f r o m t h e i n q u i r y a n d f r o m t h e d o c u m e n t s , t h a t i s t o s a y , i t g e n e r a l i z e s t h e m a t e r i a l f i r s t a n d t h e n a n a l y s e i t s c h a r a c t e r i s t i c s a n d t h e r e s u l t s o f i m p l e m e n t . t h i r d l y , t h e c o n s t r u c t i o n o f t h e i d e a l mo d e i s t h e c o r e o f t h i s t h e s i s . on t h e b a s i s o f t h e f o r me r t w o p a rt s -t h e e x p l a i n a t io n o f t h e t h e o ry a n d t h e d i s c o v e r y o f p r o b l e m s , t h e a u t h o r d i s c u s s e s t h e f o u n d m e n t a l v a l u e c o n c e p t s , c o n c r e t e c o n t e n t s a n d t h e c o n d i t i o n s o f m a k i n g a n d i m p l e m e n t o f th e i d e a l m o d e l . b e s i d e s , a c c o r d i n g t o t h e d e f e c t s o f t h e p r e s e n t p o l i c y , t h e p a p e r a l s o i s s u e s s o m e n e w s u p p o s e s . w e c a n t c o n c l u d e t h a t a l l o f t h e s u p p o s e s w i l l p la y a c t i v e r o l e s i n t h e p r a c t i c e , b u t t h e y a r e t h e r e s u l t s o f h a r d r e s e a r c h a n d i n d e p e n d e n t t h i n k i n g a t a l l . t h e y a r e m e a n i n g f u l t o t h e e x p l o r a t i o n o f t h e d e v e l o p m e n t r o u t e f o r t h e n o n g o v e r n m e n t a l p r e - s c h o o l e d u c a t i o n , w h i c h i s a l s o t h e u l t i ma t e a i m o f t h e t h e s i s . k e y w o r d s : p o li c y o f e d u c a t io n a l s y s t e mp o l i c y o f p re s c h o o l e d u c a t io n a l s y s t e m 曰.、 引言 一、研究目的 “ 一 切活的事物都在寻求更加美好的世界。 ” 也许当 代西方著名哲人卡 尔波普尔这句看似平常，实含深义的话，实在是对笔者致力于这篇论文写 作的动机和过程给予了一个最好的向导。 本文的研究目的是力图在理论推导和实证信息的基础上， 构建一套比现实 状态更合理的民办学前教育体制政策的 模式。 若其中一些观念能 经受得住尖锐 的批评， 能为有关部门制定政策提供借鉴， 为民办学前教育的发展作出些许贡 献，这篇论文的目的就可以说基本实现了。 “ 知识与无知间的张力导致问题和 尝试性解决办法。我们的知识是在于对暂时性和尝试性解决办法的 建议。 ” 二、研究内容 为了 达到上述的研究目的， 本文的 研究内 容从三方面展开: 即基本概念的 澄清， 民 办学前教育体制政策的现状分析及理想的政策内 容的构建。 在具体论 述中要解决以下几个间题: 什么是教育体制政策? 什么是民 办学前教育体制政 策?民办学前教育体制政策的现状如何?现状中存在哪些问题?理想的民办 学前教育体制政策的内容是什么?围绕这些问题所展开的引用、推理、论证、 设想即构成全文的主要内容。 三、研究的思路和方法 坦而言之，笔者由于有过五年的私立幼儿园管理的经历，在此研究之前， 既对政府的有关政策有一定的了解和体会， 在管理中碰到过一些困难， 产生过 一些困惑和想法， 甚至有过一些研究和思考，但是，从研究问 题的方法、理解 t 英乃 卡 尔、 波普 尔 著， 范 景中、 李本 正 译 : 通 过 知 识 认 得 解 放 ， 中 国 美 术 学 院 出 版 社1 9 9 6 年 版， 第l 页 英 卡尔 波普 尔: 通过 知识获 周 解放 ， 第9 9 页. 硕士学位论文 ma s t e r s t i 正s i s 和阐释的思路以 及获得的认识来看， 都有非常大的局限。 本文的写作， 在某种 意义上，实是对自己过去思维的清理和重构过程。当然此过程中要尽可能消除 武断和先入为主的成分， 尽可能保持学术上的诚实，冒 昧地借用当今美国哲学 家罗伯特 偌齐克的一句话:“ 我并不想收回我的观点，而宁愿把所有这些交 给读者:把我的怀疑、焦虑和犹豫，连同我的信念、信心和论证都交给读 者” ，虽然， 无论笔者如何努力， 在论述风格上都绝无可能达到这位大师的 要求和标准。 本文的研究思路用一句来概括，即是以基本概念的界定为研究的起点， 在 基本概念提供的理论框架下收集信息， 描述和分析现状， 然后在现状中发现问 题，最后针对问题构建理想模式。 首先阐述基本概念， 说明教育体制政策是什么? 或者说 本文是在一个怎样 的范围里使用这个概念的?只有这个问题弄清楚了， 刁 能为下一步的全文展开 避免认识的 “ 雷区” 。由于此概念又和教育政策和教育体制这两个概念息息相 关，因此须首先对这两个概念作出界定， 在确定它们含义的基础上再通过演绎 推理的方式得出确切的教育体制政策概念的含义。 其次是明确民办学前教育体 制政策的内 容是什么?民 办学前 教育体制政策虽是教 育体制 政策的下位 概念， 但是它的具体内 容不只是教育体制政策内容的简单的延续。 正如森林的某些特 征并不构成树木的某些特征，种概念和属概念之间有时并不是一一对应的关 系。 将教育体制政策的内容引用到民办学前教育领域， 有些方面要根据实情有 所变通，在这一点上笔者自 认有一定的创新和突破。 概念毕竟是对现实的一种抽象，解释定义决非本文主旨所在。随着问题 的深入， 研究角度必须转向实践， 在本文第二部分即运用第一部分建立的概念 体系， 有针对性地从实践中收集一手材料， 通过实证材料了解民办学前教育体 制政策内容的现实状况、 执行效果、发展动态等。这些材料通过以下三个渠道 。o ft . 罗 伯 特 诺 齐 克 著 ， 何 怀 宏 译 : 无 政 府 、 国 家 与 _r 好 朗 ， 中 国 社 会 季 障出 版 社1 9 9 1 年 版 ， 第 6 页 . 鬓 。 硕士学位论文 m 9 s t e r s t h e s 巧 获得:第一是文献收集，主要包括各级政府颁布的相关法律条文， 政府职能部 门对这些法律条文作的文字解释，民办幼儿园内部的规章制度等文字资料: 第 二为访谈， 对象是教育行政部门的有关管理者， 从和他们的交谈中直接获得体 制政策的执行动态， 洞察他们对民办学前教育体制政策的看法: 第三为问卷调 查，了解民办学) 可 教育体制政策的实施现状和幼儿园管理者的态度倾向。当然 通过这些渠道获得的大w c. 的实证信息就好象为建造房屋收集了砖瓦， 若要最终 成形，还须一番粘砌的工夫，这些功夫就是归纳、统计、比较等手段，从中提 炼具有共性的范畴， 从而为民办学前教育体制政策内容的现状描述和下一阶段 的理想形态构建提供有力的依据。 实证可谓 本文的 个鲜明特色， 在第方 丫 分构建理想的民办学前 教育体制 政策的内容中， 也有大世的构想来源于 实id : 材料的总结和实践者的呼声。 当然， 这并非宜告所有问题将在实证材料， ， 得到解决. 在研究得出结论之前， 依然要 诉诸于理沦. 特别是政策制定和政策分析的有关理论、国外相关政策的基本思 路、国内一些著名学者对此领域的探讨等都对本研究有着重大的启示。 细心的 读者可以发现， 这些理论的影响以一种隐现、 融合的方式渗透在第三部分的教 育体制政策的内容构建之中。 在最后本文就如何保障理想的体制政策内 容的实 施进行了一定的讨论。虽然这部分在文章之末， 但决不意味着其主题重要性的 丧失。 恰恰相反，对我们来说，如何将理想模式化为现实应是至关重要的，需 要不断地予以深入研究. 四、研究意义 民办幼儿园在近 卜 几年的光景中迅速发展， 成果令人瞩目。 据国家教育部 法规司统计，到 2 0 0 0年，各类民办教育机构有 4 5 0 0 0所;其中民办幼儿园有 3 7 0 0 0 所，占总数的8 0 %左右气 但是民办幼儿园数量上迅速增长的乐观态势并不表明其发展之途乃一帆 “ 做延东 教育部发展规划: 副. j 长) . 一 在民办教育立 法研讨会上的讲话 ( 录音整理稿). s 工 硕士学位论文 m a s t e r s t i i e s i s 风顺，随着数量的增加， 其发展中产生的诸如无序竞争、行为难以规范等问题 日益显现。这些问题的出现既有民办幼儿园自身的原因， 但更有政府管理上的 原因。从整体上看， 政府对民办教育的管理显得滞后， 最突出的表现是相应的 政策指导不利。 “ 现行的民办教育政策法规原则性强，可操作性差，表现为不 健全、无序列、 少差别、 缺监控等方面” 气 而这种现象在容易受忽视的学前教 育领域中尤为突出。 如国家和许多地方政府关于民办学前教育的政策多散见于 其他级别的教育政策中，以附带的形式出现。比起其他级别的民办教育，民办 学前教育政策更处于一种零散无序的状态。 无序的政策在很大程度上直接导致 了众态不一的无序管理，现实中许多问题的根源便来于此。从当前的情况看， 民办幼儿园还在以加速度的势态发展， 数量上继续急剧增长， 层次和类型上己 呈多级别的叠波逐浪之势， 急需有一套度身而制、 应景而生的政策来规范指导。 事实表明， 民办学前教育的健康发展要有完善适宜的政策为保证， 但学术 界对这一领域的研究尚显空白。 虽然民办教育自 产生起， 周围就充满了纷纭的 讨论，各类涉及其界定、功能、主体、师资、成本、评估等方面的文章层出不 穷，然而，细致观察， 这喧嚣热闹的场面中却留有一处安静的角落，那就是民 办学前教育，这块领域无疑被理论界忽视了.也许是孤陋寡闻的缘故，在笔者 所查阅的资料范围里，关于研究民办学前教育的文章寥寥无几， 而涉及民办学 前教育政策的文章更可谓风毛麟角。 如此局面与实践中民办幼儿园数量在整个 民办教育系统中 “ 五分天下有其四”的态势形成了鲜明的反差，这不能不说是 一个深深的遗憾。 从这个角度上讲， 本文将研究目 光投向民办学前教育政策不 仅有着现实的意义，也有一定理论上的新意. 教育政策的内容涉及方方面面，大致有四部分:教育体制政策、教育经费 政策、教育师资政策和教育质量政策。 .作为作为一篇硕士毕业论文，限于篇 幅和本人的学养基础，实难涵盖其全部，只能就其中一部分进行研究。而之所 参见胡卫主编: 民 办教育的发展与规范 ，教育科学出 版社2 0 0 0 年版，第3 5 - 3 6 页。 参见孙绵涛著: 教育行政学 ，华中师范大学 1 9 9 8 年版，第9 5 页. 硕士学位论文 n 认s l 王 r s t i i l s i s 以选择体制政策， 第一是因为本人对此领域有较浓厚的兴趣， 平时所读所思多 与其相关; 第二是因为体制政策涉及管理中深层次的问题， 许多表面上看似其 他方面的问题，实则和体制息息相关。体制政策是其他政策的基础， 体制政策 若有碍， 经费政策、人员政策、 质量政策的制定和实施也必有偏颇。于是最终 将研究题目锁定为 “ 民办学前教育体制政策研究” 。 硕士学位论文 n i a s t e r s i i i f s i s 第一部分研究的起点一 一基本概念的界定 任何一项研究的开始都要对其重要的概念作出界定， 为后面的思考和论证 清理出比较顺利而正确的途径。 本文最重要的概念无疑是民办学前教育体制政 策，然而，这一概念又涉及一个基本范畴，即教育体制政策的确切含义，因此 研究必须从山此入手，以此作为全文的起点。 一、教育体制政策的含义 对于许多人来说，教育体制政策这一概念在印象中是陌生的，至今没有一 本书对其有一个明确的定义， 而且要像描述其他概念那样用几句话去揭示其含 义也非常困难。事实上，教育体制政策是一个复合概念， 它是教育政策和教育 体制这两个概念的叠加， 即关于教育体制的教育政策， 可以6a 对教育政策和教 育体制的不同理解会构成不同的教育体制政策的含义， 因此首先要对教育政策 和教育体制这两个概念加以界定，二者合起来刁 是教育体制政策的全面含义。 1 . 教育 政 策 学术界诸多领域里， 有一众所公认的事实， 那就是许多概念难以有一个普 遍接受的、十分精确的界定。 “ 教育政策”也难逃此例，它对不同的人往往意 指不同的东西。尽管如此，学者们仍然在孜孜不倦地致力于“ 教育政策” 概念 的确定和明晰化， 难以计数的“ 教育政策”的定义依然存在并始终处于增加的 状态之中。 对教育政策的定义，学者们多用演绎法，从政策学、政治学等学科对政 策一词的诊释出发， 推演出有关教育政策的概念。 如我国当代学术界通常把“ 政 策” 定义为 “ 国家、 政党为实现一定历史事情的认为和目 标而规定的行动已经 和准则。 ” 相应教育界在解释教育政策时， 也就常常将其界定为“ 党和政府在 。 辞海 ， 上海辞书出版社 1 9 7 9 年版.第3 3 5 5 页。 硕士学位论文 h 认s 7 e r s r i 正s i s 一定历史时期为教育工作制定的基本要求和行为准则。 ” 而且在很长一段时间 里， 人们对教育政策的理解停留在一种静态的、 狭义的层面上， 如上一个定义 很明显其着落点是静态的 “ 基本要求和行动准则” ，这种看法可以说是非常有 代表性的。 但是“ 5 0 年代以后， 政策科学的母体政治学研究的重点从静态 研究转向了动态研究， 从形式研究转向了功能 研究” 政策学研究也随之出 现 了转变， 研究对象开始关注政策制定、 执行、评价这一动态的过程，这种趋势 最终渗入到教育政策学领域， 也渗入到对教育政策的概念理解中， 人们逐渐意 识到教育政策也应是一种动态的过程。 除了向动态过程发展的趋势之外， 公共政策的概念对静态层面的政策内容 本身的含义也在扩大。 如托马斯 戴伊 ( t h o m a s r . d y e ) : “ 凡是政府决定做 的或不做的事情就是公共政策。 ” 台湾学者林水波、 张世贤在他们合著的 公 共政策学中也有类似的看法， 他们认为政策的定义包含政府选择作为或不作 为的行为这两个方面。 在这里不作为同样是 一 种行动指南，也是一种政策， 这 种定义突破了传统的对政策内容的理解，即内容在具体的条文规定里。 事实上 传统理解是忽视了“ 无为而治”的领域，显然，对政策内容的宽泛理解有益于 将政策研究者的视角开阔，因此它很快就影响了教育政策学的研究者。 “ 教育 政策仅仅或者主要归结为一种准则和办法， 就可能以偏概全。 教育政策不仅是 一种行动准则和措施，它同时也表现为一种引导、支持、鼓励和赞许” 综上 所述， 现在对教育政策的概念理解是一种动态的、 宽泛的意义上的， 不仅包括 教育政策内容本身， 而且还包括教育政策制定、 执行、 评价过程， 而教育政策 内容中又既包括具体的 “ 要求”和 “ 准则” ，也包括政府的态度倾向及隐性的 行动依据.因此，笔者认为可以 将教育政策定义为:煮着 对蔗是一冲首刀 必、 a a ff 织m发屡理窟) x戏-91厉史对为实娜- 。张焕庭主编: 教育辞典 ，江苏教育出 版社1 9 8 8 年5 月版.第7 6 3 页. .袁振国主编: 教育政策学 ， 江苏教育出 版社 1 9 9 6 年9 月 版，第5 页. 。t h o m a s r . d y e : ( u n d e r s t a n d i n g p u b l i c p o l i c y ) ， n . j : p r e n t i c e - h a l l i n c 1 9 8 7 . p . 2 孙 绵 涛主 编: 教 育 政 策 学 武 汉工 业 大 学出 版 社1 9 9 7 年 版， 第4 页 . 定的者序)v标而劳17 -y 泞 ./为办关 厉切沱# . 蹬则以橙理男厉洋切肘厅动 off界 腿 沦 府漱 欲 厦彻冲。 既然教育政策包括内容和过程两方面， 那么教育政策的研究也就有两个倾 向， 其一是静态的内容研究， 其二是动态的过程研究。 本文的研究是内容研究， 而且这一内容概念是宽泛的， 它不仅包括有关条文中显现出来的体制政策， 也 包括条文中没有表明， 但字里行间所表现出的一种态度倾向，以及字面中找不 到，却留给现实的“ 无为而治”的领域。当然内容研究中不可避免地要涉及到 过程， 如第二部分对现阶段民办学前教育体制政策的分析要涉及现有体制政策 内容的执行效果， 第三部分构建体制政策内 容体系中则要涉及到体制政策制定 的价值基础等。 至此， 在木文中，教育政策意指什么己 有一个较明确的交代。 最后在结束 教育政策的概说 之前， 有必要扼要说明一下教育政策和教育法律二者之间的关 系，教育政策和教育法是既有区别，又有联系的。 从广义上说，教育政策包括 教育法，教育法律是教育基本政策的具体化、条文化和定型化。教育法往往是 从那些具有长期稳定性的教育政策、 对全局有重大影响的教育政策以及在实践 中获得了巨大成功的教育政策的基础上发展起来的; 但从另一方面说， 教育法 一旦确立，又对教育政策产生影响和制约， 在教育法即定领域里， 新的教育政 策的制定要以相应的教育法为依据，不得与其抵触。 2 . 教育体制 界定教育政策后， 便是确定教育体制是什么。 对于教育体制政策这一复合 概念来说，教育政策概念是其外部框架， 确定涉及范围:而教育体制的概念是 其不可或缺的内部框架，它为教育体制政策的概念提供具体的内容. 事实上， 教育体制是一个出现频率非常高的词， 但人们对它的含义究竟是 什么却感到非常模糊， 使用“ 教育体制” 一词的人远比研究其确切含义的人多， 以至于每一篇涉及教育体制的文章都有作者自己的主观理解。目前各种对教育 体制的理解大致分为两类:一类是将教育体制看成是教育制度的总和， 如 “ 教 硕士学位论文 w s r e a s n任s i s 育体制作为国家管理和组织全社会教育活动的制度、 政治、 法规、 政策的总和， 对全社会各种类型的教育活动具有非常重要的决定作用。 ” 此观点很有代表 性， 有些文章虽没有直接写出来， 但实质上是按此理解在使用该词。 另一类是 将教育体制看成是教育机构和教育制度的结合体， “ 教育体制是教育机构和教 育规范的 结合体或统一体，它是由教育的机构体系与教育的规范体系所组成 的。 ” 这 一观点提出 较晚一些， 但正逐步得到认可和接受， 只是有些著述的说 法不同， 有的将其说成是组织结构和工作制度的总称。比较以上这两种说法， 笔者认为第二种说法更为全面合理，因为教育制度只是为规定教育机构干什 么、怎么干服务的，离开了教育机构， 教育制度就无从发挥作用。 现实中我们 也发现， 成功的教育体制改革不仅仅是制度的改革， 而是制度和机构的配套改 革。 既然教育体制是教育制度和教育机构的结合体， 那么它具体包括哪些内 容 呢?我们经常在各种文章上看到诸如 “ 学校管理体制， 、 “ 基础、中等、高等教 育管理体 制” 等词汇， 教育体制的内 容是不是就是这些 “ 体制” 的总和呢?非 也， 笔者认为若从教育工作的各项环节或教育机构的类型去构建教育体制的内 容体系， 不仅烦琐，而且易出现遗漏， 如果换一种角度， 从教育工作的主体出 发，问题更容易得到解决。教育工作的主体无非是两类，一是教育机构，即各 级各类学校; 二是教育管理机构， 教育管理机构又分为教育行政机构和学校管 理机构. 教育体制应是相应的规范和这三个主体的结合。因此， 笔者比 较赞同 教育体制“ 三体系” 之说，即教育体制包括学校教育体制、 教育行政体制和学 校管理体 制三部分 . 目 前一些学者在讨论教育体制问 题时，虽没有明确说明， 实际也是从这三方面展开，如胡卫在其 中国民办教育发展现状及策略框架 一文中， 讨论办学体制改革策略就是围绕各级各类学校的关系、 政府和学校的 m王长乐: t 论教育体制改革思想向教育机制建设思想的转化)， 期，5 1 - 5 4 灭. 。孙绵涛: 教育行政学 ，华中师范大学出版社1 9 9 8 年9 月 版， .孙绵涛: 教育行政学 ，华中师范大学出版社1 9 9 8 年9 月 版 9 山东大学学报( 社科版)2 0 0 0 年第 6 、1 4 5 页. 关系、学校内 部管理这三个问题论述 。 3 .教育体制政策 分析教育政策和教育体制概念的含义， 最终目的是为了揭示教育体制政策 究竟是什么。前文所提， 教育体制政策的含义实际上是教育政策和教育体制这 两个概念的叠加， 将两个概念联系起来考虑， 我们可以对教育政策的含义作如 下结论:煮序萍 书 哑案一是 觉界 晒 幼 赘 左一定历资时溯口 为一 定者尊厅奋而围路者 序举郡赵 启万 夕 展则、以 麦泄则沪 厉序 娜丛时子 资 动)m a戒臂彻询等 flo宫m 以万 三 .万 面灼容一 是笋捞煮序那 ， 粼及案飞即攫誉多 交咨 男学友 一者泞 之夜 厉 夕 关 产石肘对案:，二是者序石 淤不 为 翻 改 j 筹 ，即握世者厅 万硬舰 .又 之 荞 从 交 真与学友之/v b 1 系04蔚: - q 学 乡 友营 理举椒政蔚，即姆套学友力韶s理尖系时政蔚a 二、民办学前教育体制政策的含义 从字面上看， “ 民办学前教育体制政策”是在 “ 教育体制政策”之前加了 一个修饰词， 其含义仅是教育体制政策在民办学前领域里的一个延伸。 但仔细 分析，情况并非如此简单。 对 应 于 教 育 体 制 政 策 内 容 的 三 大 部 分， 民 办 学 前 教 育 体 制 政 策 的 含 义是 怎 样的呢?教育行政体制政策和学校管理体制政策， 这两部分的内容可以基本延 用， 只是要更加具体。 教育行政体制政策在此处是调整管理民办幼儿园的行政 部门之间的关系以及行政部门与民办幼儿园之间的关系，即幼教处 ( 科)和社 会力量办学处 ( 科) 之间的关系以及他们和民办幼儿园之间的关系，我们可将 其称为房办动尤园厅礴举0及 一 学校管理体制政策在此处是调整民办幼儿园 内部的管理关系，如董事会制、 “ 老板兼园长”制、园长负责制等，不妨称其 为另办幼尤园mff 洋椒蔚 但是学校教育体制的内容在民办学前领域里却有 较大的变化，由于学前教育本身是学制的基层，自身不能再构成学制，因此学 校教育体制的内容不能直接运用民办学前领域。 然而这并不意味着民办幼儿园 胡卫: 关于民办教育发展与 规范的思考 ， 教育发展研究2 0 0 0 年第3 期，第a 页。 1 0 硕士学位论文 m a s i e r s t h e s i s 在外部关系上没有政策管理和调整的空间，民办幼儿园虽然没有学制上的级 别， 但在现实中己经出现了办园规格多层次，资金来源多类别的局面， 这些不 同层次、 不同类别幼儿园的发展需要政府在宏观上加以引导和规范， 不能仅靠 市场去自 发的调节， 因此学校教育体制的内容在民办学前教育领域里不应是调 整不同级别教育机构的关系，而是调整不同层次、 不同类型的民办幼儿园发展 的外部关系，我们不妨称之为屠办幼/ l 夕黔序途彩 1 少 莆 = 为了 使民办学前体制政策的内容更清晰， 此处有必要对不同层次、 不同类 型的民办幼儿园的划分作一介绍。民办幼儿园发展至今， 在办园规格上既有设 施堪称一流、 收费令工薪族止步的豪华型幼儿园， 也有遍布城市边缘和广大乡 镇的，设施简陋、 收费低廉的家庭型幼儿园; 在类型上，既有纯粹的私立幼儿 园， 也有转制承包的幼儿园。 面对这些面貌和性质迥然不同的幼儿园， 需要依 一个尺度进行划分，以便于管理。 在层次上， 由于收费标准是办园规格的直观 反映， 所以本文按受费标准 ( 每位幼儿姆月所交所有费用) 将民办幼儿园分为 高层次( 每月4 0 0 元以上) 、 中等层次( 每月在2 0 0 元一 4 0 0 元之间) 、 低层次( 每 月 2 0 0元以下) 。在类型上，按办园启动资金的来源渠道，将其分为私立幼儿 园， 即幼儿园的投资完全来源于个人或集体， 园舍财产为投资者所有;国有民 办幼儿园，即幼儿园投资渠道来源于国家和个人、 集体两个途径， 产权属于国 家， 经营权归个人或集体;承包型幼儿园，即幼儿园投资完全或大部分来源于 政府， 个人或集体没有投入大额资金和占有股份， 只是对原来的公办园进行承 包，内部管理机制发生变化 。 为有利于将民办学前教育体制政策的内容表现得更直接， 此处将其绘制成 下图: .参见胡江彼、 纪皓月 湖北省民办幼儿园的层次类型极其体制政策的规划建议 ， 学前教育研究 2 0 0 1 年 4 期第3 0 页. 硕士学位论文 6 1 a s 7 王 r s t i 庄s i s 调 整 各 层 次民 办 幼 儿 园 关 系 的 政 策 民办 幼儿园教育 体制政策 调 整 各类 型民 办 幼 儿园 关 系的 政策 调 整 管 理 部 门 之 间 关 系 的 政 策 民办学前教 育体制政策民办幼儿园 行 政体制政策 调 整管 理 部门 和民 办 幼 儿园 关 系的 政策 民 办 幼 儿园 管 理 体制 政策调 整民 办 幼 儿园内 部 管 理关 系 的 政策 以上民办学前教育体制政策的三大内容也基本构成了本文第二部分和第 三以上民办学前教育体制政策的三大内容也基本构成了本文第二部分和第三 部分的框架， 无论是分析现有的、 还是构建新的民办学前教育体制政策的内容 都以此为线索展开。 硕士学位论文 m肠1 e r s t i 止sts 第二部分 民办学前教育体制政策内容的现状分析 在构建更理想的政策之前， 对现有的政策进行研究是非常必要的。 虽然我 们不能断言任何后起的政策就比先前的政策好， 但我们至少可以从历史中观察 到: 后起的政策往往是在先前的政策的基础上发展起来的， 先前的政策为后起 的政策提供了可以检验、 选择的方案和途径。 如果我们有志于对某一领域的政 策进行构建或完善， 透过现有政策的文字表现、 执行效果等， 考察和反思人们 对此领域的认识， 不失为一个比较适当的方法。因此， 本部分将在前文对民办 学前教育体制政策的概念作出明确定义的前提下， 收集调查我国目 前民办学前 教育体制政策的有关资料，并对这些资料进行分析，以把握现状， 为构理想的 政策内容模式提供有力的依据。 一、民办学前体制政策的现状综述 从总体上说，目前各级政府颁布的专门针对民办幼儿园的政策文件并不 多， 特别是中央政府颁布的很少， 但是一些关于民办中小学的文件中多附带有 民办幼儿园的规定， 此外一些地方政府虽对民办幼儿园没有制定专门的政策， 却有一套约定俗的、 在现实中已发挥作用的做法。按广义政策概念的理解，这 些都属于教育政策的内容。以下本文即从广义的教育政策概念出发， 将调查资 料和政策文件资料相结合对民办学前教育政策的现状做一综述。 ( 一)调查资料信息 对民 办学前教育体制政策内容的分析必须建立在大量可靠的信息基础上， 本文在这 方面做了 很多细致的工作。 因为民 办教育的政策文件的条例一般按民 办教育机构从设立到解散的顺序制定，字面上并没有直接的“ 体制政策， ，体 制政策的 相关内容以一种隐现的方式散见于各条例中， 因此不易收集。 为了弥 补文献信息的不足。本文采用了“ 访谈法” 和 “ 问卷法” ，通过和各级教育行 政部门管 理人员的交流， 以 及民办园的园 长对相关问题的回答获得了 大量直接 1 3 的信息。以下将访谈法和问卷法所得的信息一一呈现。 1 .访谈信息 笔者访谈了七个教育行政部门，分别是湖北省教育厅、 武昌区教委、青山 区教委、洪山区教委、鄂州市教委、江西省上饶市教委、深圳市保安区教委。 访谈对象为社会力量办学科 ( 处)和幼教科 ( 处)的有关负责人。涉及民办学 前教育体制政策内容的问题有四个:对于不同层次的民办园包括高中低层 次，以及不同类型的幼儿园包括私立、转制、承包等，它们之间的关系如何协 调?有无针对性的管理措施?社会力量办学科和幼教科如何配合管理民办 幼儿园?对民办幼儿园的收费标准、保教质量、 师资评定及等级评估如何管 理?对民办幼儿园内部管理体制如何规定?七个教育行政部门负责人回答 大致如下: ( 表一 ) 访谈对象问题问题 问题问题 湖北省教育厅 民办园的管理比较薄 弱，分层次、类型还 未提到日 程 主要山社会力量办 学处负责，分管幼 教的领 y 对此领域 很少过问。 收费标准由物价部 门定， j 他业务山基 层教育行政部门负 贝 . 没有具体规定， 不 干涉民办园内部 管理 武昌区教委本区民办园繁荣，中 高层次的运行 较好， 低层次的要加强管 理。对不同类型的民 办园还未有对策. 社会力里办学科负 贵行政，幼教科负 责业务，一般分开 办公。 收费由社会力量办 学科和物价局一起 定， 1 他业务按 的精神 山 两科共同 管理. 鼓励园长负责制， 对园 长的资格有 详细的规定. 洪山区教委本区民办园少.层次 区别不明显、不同类 型的民办园中转制园 突出，要加管理. 主要由社会力盆办 学科负贵，幼教科 负责人对民办园发 展持否定态度. 收费同上， 部分转制 园仍按公办园的模 式管， 另一些民办园 幼教科很少干涉. 同上 青山区教委各层次、 各类型的民办 i都有 但没有相应的 政策和规划. 两科共同负责，关 系融洽，经常同时 办公。 收费同上， 保教质量 和等级评估由两科 按 精神管理，民办园 师资评定还未启动. 同上 硕士学位论文 m a s t g r， s t i 正s i s 鄂州市教委中低层次的民办园较 多，已 取缔了一些质 盆太差者，转制园开 始出现，对策尚在摸 索中。 主要山4 i: 会力量办 学科负责，幼教负 责人起配合作用. 收费同 l . , 保教质量 按幼儿园规程. 条例 检查 等级评定和师 资评定未进行. 没有具体规定. 上饶市教委民办园萦荣，呈多层 次多类型状，认为管 理_ i 几 要史注重层次 卜 的规划。 未ls i 立宇 会力量办 学科，暂时由幼教 科统管。 幼教科和物价部门 共同定价，从本按公 办园的要求管理民 办园。 同上 深圳保安区教 委 该区民办园层次区别 刁 人，管理更注重类 型的区别，介造更好 的竞争环境. 社会力量办学科负 责. 幼教科配合。 物价部门定价，民办 园按当地等级园评 定标准定级，教师可 评职称，保救质童山 幼教科检查 对规模较大 的民 办园有规定， 要采 取董事会制。 2 .问卷调查信息 笔者对全国近2 0 个省的幼儿园发放问卷2 6 0 多份， 截止2 0 0 1 年9 月1 日 回收1 0 8 份， 回收问卷中幼儿园的类型有以下七种:高层次私立幼儿园、中等 层次私立幼儿园、 低层次私立幼儿园、中等层次国有民办幼儿园、低层次国有 民办幼儿园、 中等层次转制承包幼儿园、 低层次转制承包幼儿园。 此外还有2 5 份问卷来自各层次的公办幼儿园。 从理论上说民办园的类型还应有高层次国有 民办幼儿园和高层次转制承包幼儿园，但这次调查中没有这两种幼儿园的信 息， 笔者认为， 一方面是由于这两种类型的幼儿园比 较少， 另一方面是由于部 分这种类型的幼儿园在管理上还在以公办幼儿园的身份存在，难以显示出来， 如华中师范大学幼儿园还是登记 在幼教科。 本着实事求是的原则， 本文仅将以 上七种民办园的反馈信息呈现，公办园的反馈信息仅作参考。 调查问卷中涉及民办教育体制政策内容的问题有: 您所在幼儿园在哪一 个部门注册登记? 您所在园的收费标准由哪一部门规定? 您所在园的日 常教学工作主要由哪个部门检查管理? 您所在园的质量评定由哪个部门负 责? 您所在园的教师有无机会参加职称评定? 您所在园的管理模式?民 办幼儿园对这些问题的回答如下 ( 表二) 幼儿园类 型 数 量 问题问题问题问题问题问题 高层次私 立园6所 在子 : 会力童 办学科注册 物价部门两 个 部 门 同时管。 幼教科5所 参加 过， 一所未 参加. 3所策事会 制，3 所园 长负责制 中等层次 私立园 8所 a所在幼教 科，5所在 社会) 1 量科 2所 山物价 局、2所由 幼 教科 、2 所由守 【 几 办科 2所自己定 2 所由幼教 科管， 3 所 两 个 部 门 管， 3 所未 检查过。 3所山幼教 科 ，5所 由 社 二 会力量办 学科a 5 所 参加 过 ， 3所未 参加 2所董事会 制，6 所园 长负责制。 低层次私 立园2 5所 2 2 所6社会 力员科，3 所在幼教科 1 7 所山物价 局、8所由 幼教科 一所 由幼 教科管， 1 0 所 为 两个 部门管， 1 5 所 未检 查 过。 1 2 所 山幼 教，3所山 社会力量办 学科。1 0 所 未 参 加 评 定。 4所参加 过，2 1所 未参加。 7所老板兼 园长制，1 8 所 园 长 负 责制。 中等层次 国有民办 园 1 3 所全部在幼教 科9 a j u . 2所在物价 局，j c 余皆 在幼教科决 定 4 所由幼教 科管， 1 1 余 为 两个 部 门管 8所由幼教 科，5所由 社会力1 : j 办 学科. 全 部参加 过 教师评 定 园 长负 责 制 低层次国 有民办园1 5 所 1 2 所在幼教 科，3所在 社会力盆办 学科 6所由物价 局，其余铸 山幼教科。 1 0所山幼 教科管，5 所 山两个 部门管理 9所由幼教 科。6所山 两 个 部 门 定。 1 0所参加 过 ， 2所未 参加， 3 所 认 为不稳 定。 园 长负贵 制 中等层次 转制承包 园 4所 全部在幼教 科登记 1所由物价 局，其余皆 山幼教科决 定。 幼教科管 理 。 全部由幼教 科定. 全 部参加 过。 全 部 是 园 长 ( 承 包 者 )负 责 制。 低层次转 制承包园1 2所 8所 1 : 幼教 科，a所在 4会力量科 5所由物价 局，其余由 幼教科决定 全 部 山幼 教科管理. i所由 幼教 科定，i所 山两个部门 定。 全 部参加 过 。 全 部 是 园 长( 承 包 者 ) 负 贵 制. ( 二) 文件资料信息 从理论上说， 文献资料信息应涵盖两部分: 一是政府颁布的各项法规条例; 二是学者们对这些法规条例的解释和评述。 但是如本文开篇所提， 学术界对民 办学前教育政策的评论非常少， 笔者未收集到这方面的资料， 因此这里的文件 资料信息主要是相关的政府法规条例，笔者查阅的文件有以下: 1 、 社会力量办学条例 2 . 国家教委关于实施 若干问题的意见 3 . 浙江省关于鼓励社会力量参与办学的若干规定 4 . 广东 省基础教育民办学校管理规定 5 、湖北石 教委、省民政厅关于印发 关于社会团体办学的暂行规定 6 .湖北省 教委关于印发 湖北省民办中小学、幼儿园暂行管理办法 7 . 湖北省教委关于加强民办中小学幼儿园 管理工作有关问题的通知 8 、武汉市 人民政府关于颁发 武汉市社会力量办学暂行规定的通知 9 . 武汉市教委关于进一步加强对私立幼儿园 规管理的通知 1 0 . 武汉市教委关于我市社会力量办非学历教育办学中有关问 题的通知 i i i 上海市学前教育纲要 1 2 、广州市颁布 关于加强我市农村幼儿教育工作 1 3 、贵州 省政府颁布的 关于实施 幼儿园 管理条例) 和 幼儿园工作规程) 的事实建议 1 4 、北京市硕布 关于幼儿园办园 体制改革试点工作的建议)， 1 5 、 幼儿园工作规程 1 6 . 幼儿园管理条例 ( 三)现状综述 结合以 上调查资料信息和文件资料信息， 以 下以民办学前教育体制政策的 三大内容为线索，对现状进行综述。 1 民办幼儿园教育体制政策 民办幼儿园教育体制政策包含两方面的内容: 其一是调整不同层次民办幼 儿园关系的政策;其二是调整不同类型民办幼儿园关系的政策。 ( 1 )调整不同层次民办幼儿园关系的政策 对于不同层次的幼儿园，现有政策上主要反映为城乡幼儿园